Fonction publique d'Etat et fonction publique territoriale

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Moderniser le système français de fonction publique, telle est la nécessité de la future "grande loi" annoncée par le Gouvernement pour 2004. Un des aspects essentiels de la réforme envisagée consiste en la modernisation des recrutements. Alors que l'affirmation d'une "République décentralisée" renforce les tenants de la spécificité de la fonction publique territoriale, il apparaît essentiel de s'interroger sur la portée du principe de comparabilité entre fonctions publiques. Le maintien du très contesté principe du recrutement par concours doit-il être assuré ?
Publié le : samedi 1 mai 2004
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EAN13 : 9782296358935
Nombre de pages : 158
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FONCTION PUBLIQUE D'ÉTAT ET FONCTION PUBLIQUE TERRITORIALE: COMPARABILITE ET RECRUTEMENTS

Collection Administration et Aménagement du territoire dirigée par Jean-Claude Némery Professeurà l'Universitéde Reims Champagne-Ardenne Directeurdu Centre de Recherchesur la DécentralisationTerritoriale GIS GRALECNRS Administrer, aménager le territoire constitue une des missions fondamentales des Etats modernes. Gérer les espaces de quotidienneté et de proximité dans le cadre de la décentralisation et de la démocratie locale, assurer le contrôle administratif et financier de l'action publique, anticiper l'avenir pour assurer un meilleur développement grâce à la prospective sont les objectifs essentiels des pouvoirs publics. Cette collection Administration et Aménagement du territoire doit répondre aux besoins de réflexions scientifiques et de débats sur cet ensemble de sujets.
Déjà parus François LEFEBVRE, Aménagement du territoire. Emergence d'un droit ?, 2004 Jean-Claude NEMERY (sous la direction de), Décentralisation et intercommunalité en France et en Europe, 2003. Oladé O. Moïse LALEYE, La décentralisation et le développement des territoires au Bénin, 2003. Jacques BEAUCHARD, Génie du territoire et identité politique, 2003. César NOIZET, La coopération décentralisée et le développement local. Les instruments juridiques de coopération, 2003. Attila BADO, La justice hongroise dans le cadre de l'intégration européenne,2002. Modeste CHOUAÏBOU MFENJOU, L'Afrique à l'épreuve du développement durable, 2002. Christian LEMAIGNAN, Perspectives territoriales pour 2020, 2002. Silvina RODRIGUES-GARCIA, Complexité territoriale et aménagement de I 'intercommunalité française au sein de l'Union européenne, 2002. Franck ZENTNER, Déchets ménagers: contribution à l'étude d'un problème de société, 2001. Seydou TRAORÉ, Les schémas de cohérence territoriale de la loi SRU du 13 décembre 2000, 2001. Jean-Pierre JAMBES, Territoires apprenants. Esquisses pour le développement local du XXle siècle, 2001.

Sous la direction de

Laurent DERBOULLES

FONCTION PUBLIQUE D'ÉTAT ET FONCTION PUBLIQUE TERRITORIALE: COMP ARABILITÉ ET RECRUTEMENTS

L'Harmattan 5-7, rue de l'ÉCOlè-Polyteclmique 75005 Paris FRANCE

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AVERTISSEMENT

ET REMERCIEMENTS

Cet ouvrage est issu d'un projet de recherche proposé par le Centre de recherche sur la décentralisation territoriale (C.RD.T.) de l'Université de Reims Champagne-Ardenne dans le cadre du programme de recherche initié par le Centre national de la fonction publique territoriale (C.N.F.P.T.) et le Groupement de recherche sur l'administration locale en Europe (G.RA.L.E. GJ.S. C.N.RS.) : Les collectivités locales et leurs politiques de gestion de l'emploi et des compétences. Il a fait l'objet d'un co-financement de la part du ministère de la Fonction publique, de la Réforme de l'Etat et de l'Aménagement du territoire (Direction générale de l'administration et de la fonction publique) et du G.RA.L.E. L'équipe de recherche constituée au sein du C.RD.T. et placée sous la responsabilité scientifique de Laurent DERBOULLES (maître de conférences de droit public à l'Université de Reims) est composée de : lean-Michel BRICAULT (docteur en droit public) ; Gérald CHALON (docteur en droit public - ATER) ;
Sabine OPPILLIART (doctorante

- ATER)

;

Anne PESQUER (doctorante - ATER) ; Fabrice THURIOT (docteur en droit public). Le rapport définitif ayant été remis en juin 2003, il a été actualisé par ses auteurs lorsque cela s'avérait nécessaire.

~L'Hannattan,2004 ISBN: 2-7475-6363-4 EAN : 9782747563635

INTRODUCTION

Si le caractère d'actualité d'un thème ne lui confère pas defacto un intérêt scientifique suffisant pour susciter les interrogations du chercheur, une mise en lumière répétée et concordante doit inciter ce dernier à dépasser un éventuel et éphémère «effet de mode» pour saisir «l'essence» des questions qui se posent à un moment déterminé en les resituant dans une perspective raisonnée. Autrement dit, il s'agit pour le chercheur de s'inscrire au-delà d'une volonté, parfois exacerbée, de réformer ou à l'inverse de pérenniser des situations et de dépasser le simple constat d'inquiétudes, parfois légitimes. Incontestablement, à l'image du thème du «service public »1 voire du «service public à la française »2 du milieu des années quatre-vingt-dix, les interrogations autour des moyens humains de l'action publique -la fonction publique lato sensu - tendent à
occuper une place nouvelle dans les discours et les écrits administratifs, ainsi que dans les réflexions doctrinales.

Au titre des illustrations les plus récentes, le Conseil d'Etat dans son Rapport public 20033 a décidé de consacrer ses «Considérations générales» aux « Perspectives pour la fonction publique» dans le cadre de sa mission consistant à « appeler l'attention des pouvoirs publics sur les réfonnes d'ordre législatif, réglementaire ou administratif qui paraissent conformes à l'intérêt général »4. Parallèlement, devait être publié un rapport proposant de réformer un symbole ô combien sensible dans notre tradition administrative de fonction publique: l'Ecole nationale d'administration dont, il faut d'ores et déjà le noter, l'inspiration diffère des modèles
1_ Commissariat général du Plan, rapport de la commission présidée par Christian Stoffaes.- Services publics - Question d'avenir - Paris: Odile Jacob - La Documentation française. 1995; Délégation pour l'Union européenne.- Faut-il défendre le service public ?- Rapport d'information n° 2260 présenté par Franck Borotra, Assemblée nationale, octobre 1995; Conseil d'Etat.- «Service public, services publics: déclin ou renouveau? ».- in Rapport public 1994.- Paris: La Documentation française, Etudes et documents, n° 46, 1995. 2 _ Jacques Moreau.- «Les ambiguïtés du service public à la française ».- Les dossiers de la semaine juridique, n° spécial, février 1996, p. 16 et s. ; Jean-Marie Pontier.- «Sur la conception française du service public ».- Dalloz, 1996, chron.,

p. 9 et s. ; Bernard Stirn- « Sur la conception françaisedu service public ».- Les
cahiers juridiques de l'électricité et du gaz, 1993, p. 293 et s. 3 _ Paris: La Documentation française, Etudes et documents, n° 54, 2003, p. 227386. 4_ Art. L. 112-3 du Code de justice administrative.

traditionnels puisqu'elle s'inscrit dans le cadre d'une réflexion portant sur la formation des cadres supérieurs des fonctions publiques5. S'agissant plus spécifiquement de la fonction publique 6 et «Dreyfus» 7 remis au territoriale, les rapports «Courtial» ministre de la Fonction publique, de la Réforme de l'Etat et de l'Aménagement du territoire courant 2003 parachèvent d'illustrer l' « investissement» dont fait l'objet ce domaine et de dessiner les perspectives des réformes annoncées. Sur le plan parlementaire, un groupe de travail de la majorité sénatoriale, présidé par le sénateur Jean-Jacques Hyest, s'est en ce sens également attaché à développer une réflexion sur la fonction publique territoriale8, dans l'optique du dépôt d'un projet de loi devant consacrer une part essentiel1e de son dispositif à cette question dès les premièresJO semaines de l'année 20049. Cette mise sur agenda parlementaire tranche nettement avec la prise en compte confidentielle de cette problématique qui avait été remarquée par

Commission sur la réforme de l'E.N.A. et la formation des cadres supérieurs des fonctions publiques, présidée par Yves-Thibault de Silguy.- Moderniser l'Etat: le cas de l'E.N.A.- Rapport au ministre de la Fonction publique, de la Réforme de l'Etat et de l'Aménagement du territoire, avril 2003, 65 p. 6 _ Jean Courtial.- Rapport au ministre de la Fonction publique, de la Réforme de l'Etat et de l'Aménagement du territoire sur les institutions de la fonction Ijublique territoriale.- juin 2003, 38 p. - Bernard Dreyfus.- Rapport à monsieur le ministre de la Fonction publique, de la Réforme de l'Etat et de l'Aménagement du territoire sur la mise en œuvre du dispositif législatif sur la fonction publique territoriale.- novembre 2003, 87 p. 8 _ Jean-Jacques Hyest (Président) et Alain Vasselle (Rapporteur).- {( Refonder le statut de la fonction publique territoriale pour réussir la décentralisation - Rapport d'un groupe de travail de la majorité sénatoriale ».- La gazette des communes, des départements et des régions, cahier détaché na 2,3 novembre 2003, p. 213-233. 9 _ Cette annonce a été faite aux députés le 18 novembre 2003 (Marie-Christine de juridique - Droit administratif, 1erdécembre 2003, p. 2172). 10_ Pour que notre propos ne soit pas interprété comme trop réducteur, il convient de faire ici référence à deux rapports de la précédente législature: Michel Mercier.- Pour une République territoriale: l'unité dans la diversité.- Rapport d'information na 447, Sén., 28 juin 2000, au nom de la Mission commune d'information chargée de dresser le bilan de la décentralisation et de proposer des améliorations de nature àfaciliter l'exercice des compétences locales, part. p. 213-233; Pierre Mauroy (Présid.).- Refonder l'action publique locale.- Rapport au premier ministre de la Commission pour l'avenir de la décentralisation, 17 octobre 2000, part. p. 89-95. Ces rapports ont un objet plus général mais consacrent des développements spécifiques qui annoncent les débats futurs sur la fonction publique territoriale. 10

5

_

Montecler.-« Un projet de loi sur les fonctionspubliquesdébut 2004 ».-Actualité

les commentateurs lors des différentes phases, locales et nationale, des Assises des libertés localesll. Les pistes de réflexion développées dans ces différents travaux incitent à formuler deux éléments de constat.
CD - Fondamentalement, et c'est sans doute le signe d'une maturité assumée de la fonction publique territoriale, ils tendent à la promotion - ou à la simple évocation - de la nécessité de redéfinir les relations entre les différentes fonctions publiques et donc de dépasser la conception aujourd'hui traditionnelle d'une «fonction publique à trois versants ». TI est notable que sur cet aspect, c'est bien le binôme fonction publique de l'Etat / fonction publique territoriale qui apparaît le plus directement concerné - a minima le plus directement «ciblé» -. Organiser les mobilités, développer des actions communes en matière de formation et pourquoi pas de recrutement, partager les modèles en rejetant l'idée d'un modèle d'inspiration unique (même empreint de spécificité), tels sont quelques uns des objectifs assignés à une réforme structurelle.

(?) - Par ailleurs, les critiques et les propositions de réforme portent de manière très sensible - sans exclusive toutefois12 - sur la double question du recrutement par concours et des formations13.
Il

Raffarin lors de la synthèse des Assises des libertés locales à Rouen le 28 février 2003 une référence très directe aux personnels puisque le premier ministre annonce: «Les personnels (...) doivent accompagner les compétences. Sur ce point, j'entends les craintes et je redoute surtout les incompréhensions. (...) Pour la cohérence de l'actîon publique, il est nécessaire que les personnels servent sous l'autorité de ceux qui sont responsables aux yeux des français. (...) je prends, ici, quatre engagements: Premièrement, nous définirons les modalités de transfert de personnels dans le dialogue et la concertation. Deuxièmement, la fonctîon publique, quel que soit l'employeur, Etat ou collectivités, contînuera de se fonder sur des principes communs dont l'Etat se porte garant. Troisièmement, l'Etat s'attachera, avec les élus locaux, à améliorer encore la qualité et l'attractîvité de la fonction publique territoriale. (...) Enfin, les fonctionnaires qui serviront sous l'autorité des collectivités locales pourront conserver, s'ils le souhaitent tous les éléments de leur statut ». 12 - Notamment dans le rapport du Conseil d'Etat précité (Perspectîves pour la fonction publique) qui dépasse ces mises en cause traditionnelles pour dresser un tableau des principaux enjeux auxquels va devoir faire face la fonction publique: exigences d'efficacité et de la gestion des ressources humaines, ainsi que conciliation avec d'autres branches du droit (droit communautaire, droit budgétaire, droit des collectivités locales) et qui entrevoit les marges de souplesse nécessaires 11

-

Nous pouvons

toutefois

relever dans le discours

prononcé

par Jean-Pierre

Il est ainsi symptomatique de noter que c'est précisément sur ces aspects qui sont le plus intimement liés à notre système de 14 fonction publique de carrière que pèsent à l'heure actuelle les tensions les plus exacerbées. S'il est dans «l'esprit français» de critiquer ardemment ce à quoi l'on est le plus fermement attaché, une telle récurrence ne peut cependant être ignorée. Ce constat, formulé sous la forme d'une double proposition, n'est pas sans incidences sur le cadre de notre réflexion: Le principe de comparabilité entre la fonction publique de l'Etat et la fonction publique territoriale et ses conséquences sur le libre recrutement des personnels. »15 ou encore du En effet, en raison de 1'« originalité « singularisme »16de la fonction publique hospitalière, le choix a été fait de limiter le champ de nos travaux à la fonction publique de l'Etat et à la fonction publique territoriale, sans pour autant nier que des interrogations sur le recrutement des agents
pour faire face fi ces enjeux notamment dans le développement de la contractualisation, dans la redéfinition de la conception des rapports structurels entre fonctions publiques et dans l'amélioration du dialogue social. 13 _ Des uwques similaires apparaissent dès 1992, exprimées par un commentateur avisé de la fonction publique territoriale: « Un troisième courant, dominant, repose sur la volonté de maintenir le statut dans son équilibre actuel tout en améliorant les procédures défectueuses. Sur ce fondement, les propositions demandent l'achèvement de la construction statutaire avec la création de tous les cadres d'emplois, suivi d'une révision des chapitres du statut qui se sont révélés sources de difficultés. A ce titre reviennent le plus souvent le recrutement, la formation initiale d'application (...) » (Jacques Bourdon.« Caractères d'une fonction publique locale »

-

Actualité

juridique

- Droit

administratif, Hors série, 1992, p. 50). 14_ Jean-Claude Némery.- « Prospective de la fonction publique territoriale: l'articulation statut-formation ».- in Gérard Marcou (Dir.).- Annuaire 2002 des collectivités locales.- Paris: C.N.R.S. éditions, 2002, p. 55 et s. Rémy Schwartz.- Rapport sur le recrutement, la formation et le déroulement de carrière des agellls territoriaux - Rapport au ministre de l'Intérieur et au ministre de la Fonction publique, de la Réforme de l'Etat et de la Décentralisation, 6 mai 1998, 40 p. ; Bernard Dreyfus.- La formation des cadres de la fonction publique territoriale.- Rapport au Président du C.N.F.P.T., 1997,61 p. . 15_ Alain Plantey.- La fonction publique - Traité général.- Paris: Litec, 2el1>: éd., 2001, p. 202. 16 _ Marie-Laure Moquet-Anger.- particularités actuelles de la fonction « Les publique hospitalière ».- Actualité juridique - Droit administratif, 1995, p. 625 ; François Vareille.- « Portée et limites de l'intégration des agents hospitaliers dans le statut général de la fonction publique ».- Revue de droit sanitaire et social, 1991, p. 442. 12

hospitaliers se posent avec acuité, particulièrement dans un contexte où la concurrence avec le secteur «privé» ou «libéral» interroge directement les recruteurs hospitaliers17. Sans occulter également que la fonction publique hospitalière partage une spécificité essentielle avec la fonction publique territoriale, celle de s'appuyer sur de multiples recruteurs, établissements publics administratifs, gérant le service public hospitalier, Ce choix se justifie en partIculier par le fait que notre recherche s'inscrit dans une problématique plus large sur la modernisation de l'Etat et qu'incontestablement, une des facettes de cette modernisation emprunte la voie de la redéfinition des rapports entre l'Etat et les collectivités territorialesl8. TIapparaît en ce sens difficilement concevable qu'un tel objectif puisse être atteint sans une réflexion sur la gestion des carrières, les modes de recrutement, la mobilité et donc sur les relations entre les fonctions pu bl lques 19, ' La question des recrutements mérite dès lors toute notre attention, non seulement dans ses aspects purement quantitatifs20

19 _ Sur les liens entre la modernisation de l'Etat et les enjeux d'une meilleure gestion de la fonction publique (Alain Plantey.- La fonction publique - Traité général.- Op. cil. p. 488 ; Luc Rouban.- La fonction publique.- Paris: La découverte, 1996, p. 100). 20 - « Recruter », verbe dérivé du verbe « recroftre » signifiant « se remettre à

17 _ La "pénurie" des infirmières est sans doute le sujet qui a eu le retentissement le plus marqué auprès des médias nationaux (Sandrine Blanchard.- « Face à la pénurie d'infirmières, les hôpitaux tentent de séduire, sans grand succès ».- Le Monde, 9 novembre 2002) avec en particulier le recours "organisé" à des infirmières diplômées espagnoles (Laure Noualahl.- «Aux petits soins des blouses ibères ».- Libération, 3 septembre 2001 ; Richard Barthès.- «Les recrutements d'étrangers dans la fonction publique: l'exemple du dispositif national de recrutement d'infirmiers espagnols ».- Cahiers de la fonction publique, septembre 2002, p. 9-13.). 18_ A ce titre, la nouvelle rédaction de l'article 1er de la Constitution, modifié par la loi constitutionnelle n° 2003-276 du 28 mars 2003 relative à l'organisation décentralisée de la République, est particulièrement révélatrice puisqu'une référence à ce mode d'organisation administrative y est introduite dans un article dont la vocation idéologique est indéniable: «La France est une République indivisible, laïque, démocratique et sociale. Elle assure l'égalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction d'origine, de race ou de religion. Elle respecte toutes les croyances. Son organisation est décentralisée ».

croître» et « redevenir plus grand, plus fort, plus nombreux ». Dès 1720, il s'agit d'ajouter une nouvelle personne à un groupe et dès 1835 d'engager (Alain Rey 13

en ce qu'il s'agit d'adapter de manière optimale les effectifs publics aux cessations d'activités et à l'évolution des besoins d'intérêt général, mais aussi par une approche qualitative des méthodes de recrutement: place du concours dans les modes de recrutement de la fonction publique21 et typologie des différents concours, adaptation des épreuves, mixité, expérimentation des pré-recrutements et renforcement de l' attracti vité des fonctions publiques. . . Plus spécifiquement, la problématique du libre recrutement des personnels fait écho au principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales.

Déjà dans le rapport Aubert de 197722,il apparaît que « les maires revendiquent une plus grande liberté dans le recrutement
(.oo)

des p. !..mnels communaux ». Lors de la réforme de décen-

tralisation du début des années quatre-vingt, le compromis entre unité de la fonction publique et spécificité de la fonction publique territoriale avait dû rapidement être revu par la loi du 13 juillet 198723.Ce délicat compromis avait parfaitement été synthétisé par le Professeur Jean-Claude Némery dès 1984: «Il est certain qu'une décentralisation effective implique que les collectivités locales disposent des moyens nécessaires à l'exercice de leurs nouveaux pouvoirs et de leurs nouvelles compétences. Il est indispensable que ces collectivités puissent bénéficier de la collaboration de fonctionnaires de grande qualité et suffisamment nombreux. Il est certain qu'il faut créer une fonction publique territoriale véritablement attractive régie par un ensemble cohérent de règles qui garantissent aux agents locaux une formation adéquate et des possibilités réelles d'avancement et de
(DiL).- Dictionnaire historique de la langue française.- Paris: Dictionnaires le Rob.:rt, 1995, p. 534 et 1735).

21_ Une étude récente de Magali Lanord ne titrait-ellepas « Le recrutementpar
concours dans la territoriale: chronique d'une mort annoncée?» (L'actualité juridique - Fonctions publiques, août 2002, p. 4-9) ? Qu'en est-il de l'Etat pour qui, par exemple, le recrutement direct d'agents de catégorie C a été autorisé par la loi du 3 janvier 2001, à l'image de ce qui se pratiquait déjà dans la fonction publique territoriale; l'intégration directe prend sa place aux côtés des différents types de concours s'agissant du recrutement de magistrats; le contrat n'est pas une technique absente... 22_ Raymond Muzellec.- « Sur la consultation des maires de France ».- Revue du droit public, 1978, p. 1401-1415. 23 _ Loi n° 87-529 modifiant les dispositions relatives à la fonction publique territoriale.- J.UR.F., 16juillet 1987, p. 7918. 14

promotion. Mais comment éviter que cette réforme ne soit antinomique avec les exigences de la libre administration? »24. Encore aujourd'hui, à l'heure de 1'« Acte il» de la décentralisation, lorsque l'Association des Maires de France interroge un panel de 2 000 communes et établissements publics de coopération intercommunale, à la question « Qu'attendent les élus de l'Etat? », les réponses se déclinent de la manière suivante: 30,52 % exigent une juste compensation des transferts de compétences; 18,71 % souhaitent une adaptation de l'organisation de ses services déconcentrés et 18,44 % attendent qu'il reconnaisse une plus grande liberté aux élus dans le recrutement et la gestion de leurs collaborateurs25. Exercice convenu ou «ardente obligation» de pousser la spécificité plus loin à mesure ~ue les compétences et les responsabilités locales se développent - cette spécificité ne pouvant être comprise que dans le sens de l'insertion de potentialités de souplesse dans un statut nécessairement et intangiblement rigide27-, de telles prises de position posent en tout cas la question de la comparabilité entre les fonctions publiques? Ainsi, pour le Professeur Jean-Claude Némery, «il apparaît très clairement qu'une relance de la décentralisation n'est pas concevable sans une importante modernisation du statut de la fonction publique territoriale. Cette modernisation implique la reconnaissance d'une grande souplesse et d'une grande liberté des collectivités dans le recrutement et la gestion de leur personnel. Ce sont les liens entre les différentes fonctions publiques, fondés
_ Jean-Claude Némery.- «Libre administration, libre recrutement »._ intervention au colloque d'Angers, 1984, Les cahiers du C.F.P.C., octobre 1984v. également note sous Décision n° 83-168 D.C. des 19 et 20 janvier 1984 Actualité juridique - Droit administratif, 1984, p. 258. 25 - 650 réponses ont effectivement pu être analysées (Maires de France, 19 novembre 2002, n° l, p. 3). 26_ Voir en ce sens l'intervention de Christian Poncelet, Président du Sénat, lors du colloque organisé au Palais du Luxembourg «Quelle fonction publique territoriale pour réussir la décentralisation?» du 13 décembre 2000: «je plaide, sans tabou, pour plus de souplesse, pour davantage de responsabilité et pour une '1.lusgrande liberté des employeurs ». 7 _ Sur le poids respectif du statut et des pratiques dans les rigidités qui sont déplorées: v. Marcel Pochard.- «Quel avenir pour la fonction publique? ». _ Actualité juridique - Droit administratif, 2000, p. 3 et s.
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