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Gérer l'équité

De
383 pages
Les critères et les méthodes de maintien des "équilibres" ( parité, quotas, discrimination positive...) sont ostensiblement absents du management dans le secteur public. Dans la rhétorique gestionnaire, les managers ne parlent que d'efficacité. Le divorce avec la pratique institue un double langage et une double pensée. Cette discordance est-elle le résultat logique d'une concurrence entre valeurs, entre idéologies? La "pensée unique" du management néolibéral est-elle définitivement incompatible avec le service public?
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Jan MATTIJS

GÉRER L'ÉQUITÉ
LE CAS DES POLITIQUES TECHNOLOGIQUES EUROPÉENNES

L'Harmattan 5-7, me de l'École-Polyteclmique 75005 Paris FRANCE

L'Harmattan Hongrie Hargita u. 3 1026 Budapest HONGRIE

L'Harmattan Italia Via Bava, 37 10214 Torino ITALIE

~L'Hannattan,2003 ISBN: 2-7475-3838-9

Remerciements
En exergue de ce travail sur l'équité, il est assez naturel de reconnaître Ines dettes et mes attachements. Mon appartenance au service de management public, à l'Ecole de Commerce Solvay de l'Université Libre de Bruxelles, outre le soutien financier et professionnel qu'elle m'a valu, m'a exposé à une grande variété de secteurs et de thèmes qui ont influencé ce travail. Anne Drumaux ln' a accompagné au début de cette recherche et m'a communiqué le goût de l'indépendance et les moyens de l'assumer. Je dois aussi remercier Yvette Fraeys-Blomme qui a constitué un barrage efficace et un soutien logistique et moral indéfectible, ce qui m'a évité de devoir prendre un cargo grec vers Mombasa et retour pour terminer

ce travail1.De nombreuxcollèguesde l'ULB et en dehors - je renonce à les citer par peur d'oublier des noms - ont critiqué mes idées avec
bienveillance et m'ont ouvert des domaines de recherche auxquels il est difficile d'accéder par la seule lecture. En particulier, Pierre Muller n'a pas été arrêté par des frontières disciplinaires dans l'appréciation de ce travail; ses encouragements n'en ont été que plus précieux. Nicole Mayer, ainsi que Anne Gérard, Madeleine Solvel et Edwige Varfis ont procédé à une relecture lninutieuse de cet ouvrage qui en a bénéficié tant pour la clarté de l'exposé que pour la substance de l'argumentation. Il ne tient qu'à moi de n'avoir pas su tirer un meilleur parti de l'aide que toutes ces personnes m'ont proposée. Aussi, les défauts dont souffre ce travail n'incombent qu'à moi. Je dois aussi remercier ici tous mes interlocuteurs lors des interviews et à l'occasion des séminaires de politiques publiques du DES en managelnent public. Outre leur contribution évidente à l'enquête de terrain, j'ai eu de leur part un accueil dont la chaleur dépassait de loin les strictes nécessités professionnelles. Enfin, Ines proches, et Simone en particulier, ont été un soutien permanent qui ne saurait être suffisamment reconnu par les mots.

1 Contrairelnent Press 1973.

à Bryan Barry, « The liberal theory of justice », Oxford

University

Table des matières
Introduction Chapitre 1. Méthodes, perspectives théoriques délimitation du terrain 1.1. Approche empirique 1.2. Approche théorique 1.3. Délimitation des politiques technologiques 1.3.1. Politique de recherche
1.3.2. Politique industrielle 1.3.3. La politique technologique communautaire et les conceptions de la politique industrielle 1.3.4. La politique technologique communautaire politiques de recherche traditionnelles 1.3.5. Les politiques technologiques, par rapport aux hybride

7
et

11 12 13 17 17 19
22 24 27 29
30 30 30 31 37 40 41 42 45 51 51 52 62 79 80 81 84 85 92 98 101 106

une nouvelle catégorie

Chapitre 2. Construction politique et mise en œuvre 2.1. La construction d'un nouveau domaine d'intervention
2.1.1. 2.1.2. 2.1.3. 2.1.4. La CE et les politiques industrielles « classiques» La CE et la politique de recherche La construction de la politique technologique Développement ultérieur des PCROT

2.2. Organisation

et implémentation

par la Commission

2.2.1. La phase politique 2.2.2. La phase opérationnelle 2.2.3. La phase d'évaluation Chapitre 3. Enjeux des politiques technologiques 3.1. La verticalité de la politique technologique communautaire: un débat dépassé? 3.1.1. Six manières d'être vertical 3.1.2. Gérer la verticalité: expérience passée et évolution 3.1.3. Conclusion sur l'enjeu de la verticalité dans les politiques de ROT communautaires

3.2. Les phénomènes distributifs de recherche européens
3.2.1.

dans les programmes

Ampleur de la redistribution

dans le PCROT

3.2.2. Changements d'objectifs et évolution des critères de performance 3.2.3. Les Etats-membres et le « juste retour» 3.2.4. La Commission et la cohésion économique et sociale 3.2.5. Les consortiums et la « solidarité opportuniste»

3.2.6. Lejuste retourdans le cadre de l'AgenceSpatiale Européenne

3.3. Conclusion intermédiaire: mauvais référentiels?

y a-t-il des bons et des

Chapitre 4. Le thème de la justice et le management pu bl ic 4.1. Le traitement actuel de la justice par le management public
4.1.1. 4.1.2. L'approche réductrice: l'éviction de la question distributive Les positions moyennes: un traitement éclectique de la justice dans le management public: la 4.1.3. Prise en compte de la justice critique du managérialisme 4.1.4. Conclusion

111 113 114 119 123 131 et la 133 134 138

de la revue de la littérature

4.2. Les disciplines

fonctionnellesdu management
du management de l'équité de l'entreprise et la justice et techniques du management

justice
4.2.1. 4.2.2. Le référentiel Les sous-disciplines sous l'angle

de leur traitement

Chapitre 5. Les disciplines connexes: critique des influences 5. 1. L'intégration partiellede l'économie management public

un inventaire 149 publique par le 149 151 152
dans le

5.1.1. L'efficacité économique, thème unificateur 5.1.2. Redistribution, taxation et justice 5.1.3. L'économie publique telle qu'elle est appliquée management public 5.1.4. La théorie des choix publics et l'économie renversement de la présomption d'intérêt public

155
le

politique:

156

5.2. Les apports de la science politique: de la description du pouvoir à la démocratie européenne
5.2.1. La science
pour la justice? 5.2.2. La théorie quelque chose? 5.2.3. de la démocratie: le management public a-t-il oublié politique vue par le management public: quelle place

161 162 172 175 185 186

démocratique en Europe 5.2.4. Conclusion: science politique, justice et management

Le débat sur le déficit

public

5.3. Sociologie et management public: des organisations au lien social
5.3.1. Les courants de la théorie des organisations

de la sociologie
et leur pertinence

pour le management

de l'équité

190 192 196 198
199 199 203 204

5.3.2. Lasociologiedes organisationsfrançaise et le management
public 5.3.3. Les critiques institutionnalistes et le retour sur la cohésion 5.3.4. Conclusion sur les rapports entre la sociologie des organisations, l'équité et le management public

5.4. Le rapport du management méfiance inévitable?

public au droit:

une

5.4.1. Le droit et l'équité: une fausse évidence 5.4.2. Law and economics 5.4.3. Le droit administratif et l'équité

5.4.4. Le droit administratif communautaire 5.4.5. Le droit, les sciences administratives
guerre manqué froide ou melting-pot justice,

205
et le management public, public:

208
droit et management un rendez-vous

5.4.6. Conclusion:

210

5.5. L'individualisme comme fils rouges
5.5.1. Téléologie 5.5.2. Individualisme

et la rationalité

instrumentale
211 212 214 217 221 222 223 229 235 235 241 242 250 251 252 256 262 270 278 280

et déontologie méthodologique et pratique

5.6. Efficacité et équité dans le management public: conclusion intermédiaire Chapitre 6. Quelles théories pour une pratique managériale de la justice? 6. 1. Conceptions globales de la justice
6.1.1.

Liberté!
Egalité ! vue par les économistes de la performance? Et la fraternité? Utilité: la justice D'autres

6.1.2. 6.1.3. 6.1.4. 6.1.5. 6.1.6. 6.1.7. 6.2.1. 6.2.2. 6.2.3. 6.2.4. 6.2.5.

dimensions

La conception rawlsienne de la justice Conclusion sur les conceptions globales

6.2. Conceptions
Limites

locales de la justice
approches professionnelle expérimentales

à l'opportunisme:

Déontologie et éthique La justice procédurale

Les règles distributives locales Liens entre les principes locaux

et les théories

globales

6.3. Les théories intermédiaires
6.3.1. Subsidiarité redistribution 6.3.2. 6.3.3. Mondes, La communauté

« méso » et les structures
et fédéralisme comme budgétaire échelon social appliqués

sociales
à la

intermédiaire pluralistes de la justice

sphères

et natures:

les théories

6.4. La

justice entre finalité et procédure
du cadre d'analyse de la performance de

281 285 288 294

6.5. Synthèse justice

6.5.1. L'analyse initiale de la situation à gérer 6.5.2. La représentation 6.5.3. La déontologie 6.5.4. L'arbitrage entre efficacité, équité et liberté 6.5.5. Justice procédurale : la quatrième dimension

295 296 297 298 299 307 309 309 312 312

Chapitre 7. Application aux politiques technologiques communautaires 7.1. Subsidiarité et décentralisation 7.2. Les stakeholders et leurs conceptions
7.2.1. L'industrie

du juste

7.2.2. 7.2.3. 7.2.4. 7.2.5. 7.2.6. 7.3.1. 7.3.2. 7.3.3. 7.3.4.

La recherche académique Les Etats-membres Le Parlement européen Le Collège des Commissaires Les services de la Commission Instances représentatives de l'industrie Instances représentatives de la recherche publique La représentation des Etats-membres Parlement et représentation des électeurs européens

7.3. Représentation

7.4. Déontologie 7.5. Arbitrage entre les objectifs
7.5.1. Efficacité Egalité 7.5.2. Egalité- Liberté 7.5.3. Liberté- Efficacité
7.5.4. Conclusion sur l'arbitrage entre les objectifs

7.6. Justice procédurale et interactionnelle Conclusion générale Bibliographie Annexes Annexe 1 : Ventilation des budgets par domaines scientifiques, programmes-cadres 1à 5 Annexe 2 : Glossaire des termes techniques et acronymes

314 315 316 317 318 320 320 321 321 322 324 325 325 330 332 333 333 337 341 373 374 378

Introduction
Le quotidien des organisations dans lesquelles nous vivons tous fourmille de situations où se posent des problèmes « d'équilibre », de juste répartition, de justice. Tout, ou peu s'en faut, peut devenir sujet à comparaison, jugement et mécontentel11ent, sinon à protestation: les mètres carrés, les budgets, le nombre d'élèves par classe, l'effort à fournir, les frais supportés, les heures et jours de garde d'enfants, les gratifications pécuniaires... La dynamique de répartition est certes sensible au pouvoir des parties intéressées, mais dans les organisations un tant soit peu structurées, ce pouvoir se manifeste toujours accompagné de valeurs qui fondent les enjeux, et de règles qui légitiment les actions. Dans le secteur public en paliiculier, les problèllles de répartition sont traités au fil des protestations et pressions de certains acteurs ou de la formation des priorités politiques, ou parfois de l'intervention judiciaire. C'est ainsi que se construisent les diverses modalités du l11aintiendes équilibres: juste retour, proportionnalité, égale participation, parité, quotas, discrimination positive... Elles pèsent de tout leur poids dans la structuration des institutions, qu'elles légitiment par l'équité qu'elles instaurent. Pourtant les critères et les méthodes de maintien des équilibres sont ostensiblement absents de la gestion ou du management. Dans la rhétorique gestionnaire, les managers ne parlent que d'efficacité. On peut évideml11ent objecter qu'il est normal que le management se désintéresse de l'équité dans le contexte de l'entreprise privée, qui poursuit des objectifs de profit et d'efficacité économique. Ce point de vue est contestable, car des enjeux d'équité se posent aussi dans les organisations privées, mais adl11ettons-Iepour les besoins de la discussIon. Les questions d'équité sont cependant également évincées dans la rhétorique du l11anagel11ent public, alors que l'on aurait pu s'attendre à une plus grande affinité avec l'équité dans le secteur public qui poursuit, dans nos social-démocraties constitutionnelles, des objectifs de justice sociale. En fait, il faut s'intéresser soit à l'institution judiciaire, soit aux secteurs « sociaux» de l'Etat-providence pour trouver un propos consistant sur l'équité dans le fonctionnement des organisations. Et dans ces secteurs, le terme de « l11anagel11ent»est souvent compris COlllmeune l11enace.Ces querelles de langage ont leur importance dans la réalité de l'évolution des administrations: la récep-

tion d'une réforme de petite ou de grande ampleur dépend des mots utilisés et des valeurs et symboles qu'ils portent. En dehors de ces questions rhétoriques, la pratique de gestion dans les organisations publiques intègre nécessairement des dispositifs, des techniques et des procédures destinés à gérer l'équité. Nous le montrerons ici à travers le cas des politiques technologiques européennes, qui ne font guère partie de l'Etat-providence. Pourtant l'affrontement des logiques d'efficacité et d'équité chez les acteurs administratifs s'y manifeste très clairement. Elles fournissent donc une base de réflexion intéressante pour explorer un débat qui est souvent présenté en termes idéologiques, ce qui n'est pas faux, mais aussi de manière réductrice et en dehors de toute réflexion approfondie, ce qui est plus gênant. Ce développement nous semble important pour deux raisons. La première est étroitement liée au terrain européen sur lequel nous nous situons. En effet, dans la perspective de l'élargissement de l'Union européenne vers l'Est, les enjeux redistributifs vont prendre une importance croissante. Cela s'applique évidemment aussi aux politiques technologiques, peut-être l11ême avec une acuité particulière étant donné le potentiel technologique de certains de ces Etats, joint au rationnement budgétaire actuel. Ceci ajoute un élément d'actualité. La deuxième raison de l'importance du management de l'équité est que les problèmes de répartition et d'équilibre sont généralement gérés dans l'opacité et constituent une source de contentieux entre l'administration et le politique. Or les cadres du secteur public doivent développer leur capacité à interagir et coopérer avec le niveau politique; c'est même une COl11pétence centrale, et ce non seulement au niveau dirigeant mais à tous les niveaux de la hiérarchie. Le fait de développer une capacité à nommer les problèmes, à trouver un terrain de discussion et de négociation, et de pouvoir le faire sur des bases publiques, est important non pas seulement pour le fonctionnement des institutions, mais plus fondamentalement en tant que projet de société. Ce travail est organisé en trois parties d'ampleur égale. La première partie relève de l'analyse des politiques publiques. La deuxième est une revue de la littérature et un état de l'art du management public sous l'angle de l'équité. La troisième propose une grille originale pour fonder une gestion des équilibres et de la justice. La première partie est consacrée à éclairer le management d'une politique relativement compliquée. Elle est compliquée parce que les produits et les services qui en sont l'objet sont souvent abstraits et hermétiques (un résultat de recherche, une licence sur un brevet, une publication, un rapport, un dél11onstrateur, un réseau de recherche 8

scientifique.. .). De plus, ces objets abstraits se créent et s'échangent entre des institutions elles-mêmes complexes (entreprises, instituts de recherche et universités, autorités réglementaires, institutions de politique scientifique, gouvernements, organisations internationales...). La première partie commence (au Chapitre 1) par exposer les méthodes de ce travail, et présente de manière générale les politiques technologiques. Le Chapitre 2 décrit la genèse des politiques technologiques communautaires et leur gestion. Le Chapitre 3 détaille les deux grandes catégories d'enjeux qui parcourent les politiques technologiques : les effets des programmes de recherche sur la structure industrielle et la répartition des efforts de recherche sur le territoire. Cette première partie se termine sur le constat que la répartition sur le territoire, identifiée comme un problème d'équité, a été gérée sans référence à un cadre normatif clair. Mais elle vise aussi à mettre ce problème à sa juste place, parmi les autres préoccupations de gestion des services de la Commission. Les deuxième et troisième parties sont consacrées à la construction d'un cadre théorique permettant d'intégrer au management public les préoccupations d'équité. La deuxième partie est consacrée à l'examen critique du discours théorique du management public: le Chapitre 4 passe en revue la littérature en management public et les outils du management sous l'angle de l'équité, tandis que Ie Chapitre 5 exam ine l'apport des disciplines connexes au management public sous l'angle de l'équité. Cette partie débouche sur un constat de carence, et propose une explication. La troisièll1e et dernière partie dépasse la critique et vise un propos normatif. Le Chapitre 6 fonde un cadre théorique pour définir et gérer la performance d'équité, et cette discussion théorique débouche sur une synthèse au point 6.5, pour aboutir à une grille d'analyse concise. Le Chapitre 7 applique cette synthèse aux politiques technologiques communautaires. Bien que l'ouvrage soit conçu comme une progression cohérente, chaque partie peut être lue de manière indépendante, selon les priorités du lecteur. S'il souhaite procéder dans le désordre, je suggère de lire au préalable les conclusions de chacune des parties précédentes avant d'entamer la suite. Des annexes présentent le résumé des budgets, ainsi qu'un glossaire reprenant les termes techniques et les acronYll1esqui tendent à foisonner dans les politiques technologiques, et peut-être aussi dans le texte.

9

Chapitre 1. Méthodes, perspectives théoriques et délimitation du terrain
Le travail qui sous-tend cet ouvrage a comporté un versant empirique et un versant théorique. Ces deux aspects sont, à première vue, distincts: le travail empirique consiste à décrire, analyser et reformu1er les pratiques des acteurs. Le travail théorique consiste à construire des théories qui permettent de comprendre, voire de prévoir ou de normer la pratique. Le présent travail fait cependant clairement apparaître les limites d'une séparation rigoureuse entre l'empirique et le théorique, de même qu'entre le positif et le normatif. C'est que ces différents registres sont allègrement mêlés par les acteurs de terrain, qui mobilisent un discours théorique pour justifier leurs actes, et qui réciproquement infléchissent ceux-ci à partir de discours. On reconnaît un thème Inaintenant connu des approches cognitivistes des politiques publiques, et plus généralement une conception «réflexive» de l'action. Dans les politiques technologiques que nous examinerons, ces allerretours entre théorie et pratique sont très présents; ce chapitre y est consacré, et le Chapitre 2 suivant aussi. C'est à la fin du Chapitre 3 que nous mettrons en évidence, justement, une rupture entre la pratique et sa justification théorique, et c'est cette discontinuité qui constituera le point de départ de la suite de notre analyse. La dichotomie empirique-théorique sera néanmoins utilisée pour structurer les premières étapes de notre analyse. Ce chapitre est consacré à la description de notre méthode empirique (1.1), ainsi qu'à une présentation des fondements théoriques (1.2). Au point 1.3, nous présenterons les politiques technologiques en les différenciant des politiques industrielles et des politiques de recherche, afin de délimiter les politiques technologiques et d'appréhender leur perception par les acteurs. Des discussions «théoriques» (par exemple, le débat entre économistes sur l'optimalité du libre échange ou au contraire d'une intervention publique sur certains marchés d'exportation) sont nécessairement abordées dans la mesure où elles ont fait l'objet de discussions entre acteurs. Leur présentation est nécessaire pour comprendre la dynamique de la politique étudiée. Ce ne sont cependant pas des débats auxquels nous apporterons une contribution originale.

1.1. Approche empirique
L'interrogation théorique, qui forme l'essentiel de cet ouvrage, a initialement été induite par des constats empiriques, faits à l'occasion de séminaires de politiques publiques consacrés aux politiques technologiques européennes réalisés dans le cadre d'un troisième cycle en management public de l'Université Libre de Bruxelles, mobilisant de nombreux témoignages de gestionnaires de terrain et de responsables politiques du programme examiné, ainsi que d'utilisateurs et d'acteurs divers. Les matériaux recueillis à l'occasion de la préparation et de la réalisation de ces séminaires ont été complétés par des interviews en face à face consacrées à des thèmes plus ciblés. Les entretiens étaient orientés par un guide d'entretien, mais de manière ouverte (Ie guide était uniquement utilisé par l'interviewer, afin de vérifier que tous les points prévus avaient été abordés, mais non comme restriction). Par ailleurs, des données quantitatives ont été récoltées essentiellement à partir de publications et de documents officiels. Un travail quantitatif extrêmement intéressant serait possible sur la répartition des activités de recherche communautaires sur le territoire européen, selon le type de programmes et le secteur économique concerné. Ces données désagrégées par régions et par programmes existent, mais ne sont pas dans le domaine public. Les données publiées sont toutefois suffisantes pour étayer les grandes lignes de notre propos. L'inconvénient de la plus grande partie de ce matériau empirique est qu'il n'a pas été récolté en utilisant une méthode d'enquête uniforme et préétablie. Ceci lui enlève une partie de sa transparence, parce que le référencement extensif du matériau (par des enregistrements et transcriptions) n'a pas été possible. Je suis conscient de cette faiblesse, surtout eu égard aux enquêtes de terrain méticuleuses qui ont pu être réalisées à la Commission par Irène Sellier et Marc Abélès, par Liesbeth Hooghe, ou par Laurence Jourdain dans le domaine des politiques technologiques. Plutôt que par l'analyse systématique (éventuellement quantitative) d'une catégorie précise de données, nous procéderons par la description « épaisse» à partir de données discursives, de caractéristiques structurelles de l'organisation, de données économiques, de textes réglementaires, de documents de gestion, et de la manière dont les acteurs mettent en actes ces différents élélnents. L'aboutissement de ce type de recherche est « l'étude de cas », typique de l'enseignement en gestion. Le présent travail demande à être appréhendé dans une 12

perspective pratique, tiraillée entre l'induction et la déduction, typique du management et de l'analyse de politiques publiques. Outre la « découverte» du problème, le matériau empirique permet de vérifier, je crois de manière convaincante, l'existence d'une dimension inhabituelle de la gestion dans la politique examinée. C'est en référence à cette induction initiale que le matériau empirique est présenté d'abord, avant les outils théoriques. Ceci permet également d'illustrer la discussion théorique ultérieure et de la rendre plus intelligible. L'ambition de l'enquête de terrain est cependant limitée, et pourrait être prolongée par des enquêtes plus fines, tant dans les politiques technologiques comlTIunautaires que dans d'autres secteurs.

1.2. Approche

théorique

Le présent travail trouve son origine dans la recherche en management public telle qu'elle s'est développée à l'Ecole de Commerce Solvay (Université Libre de Bruxelles) depuis 1980. Le parcours de recherche de l'auteur part d'un enseignement de gestion traditionnel, généralement appliqué au secteur privé. Il est évident que le passage de ce cadre initial au cadre théorique présenté ici a nécessité des transformations importantes. Tout d'abord sur le plan méthodologique. Ensuite sur un certain nombre de concepts fondateurs issus de l'économie publique, du droit administratif et de la science politique. Le management public doit nécessairement intégrer des mécanismes de régulation de l'Etat qui sont absents, ou peu s'en faut, de la sphère privée. Le deuxième enrichissement provient du secteur étudié. Inévitablement, une recherche sur une politique qui mobilise des concepts économiques, techniques et sociologiques pertinents pour la politique en question est une recherche pluridisciplinaire. Ceci provient non pas d'un choix de méthode, mais de la nécessité de comprendre le langage manié par les acteurs de la politique eux-mêmes. Un troisième enrichissement est lié au projet de cet ouvrage. Il s'est avéré en effet que l'état de l'art en management public ne suffisait pas à rendre compte de la question que je me proposais de traiter. Il a donc fallu rechercher dans différentes disciplines des sciences humaines des idées qui permettraient de mener la tâche à bien. Cette démarche est fructueuse, mais en se risquant hors de son domaine de compétence initial, le chercheur s'expose au danger de la superficialité inhérent à l'interdisciplinarité. Pour se garder de ce défaut, les incursions dans les disciplines voisines ont été guidées par un souci 13

d'économie: rechercher en particulier les contributions concernant précisément les préoccupations de la recherche. Un effort a été fait pour mobiliser des sources classiques, représentatives de l'évolution de la discipline, et les compléter par une littérature plus récente. Certains relecteurs ont eu l'occasion de remarquer le « vertige» que suscitait à la lecture cette variété disciplinaire, ce qui m'a incité à un effort de parcimonie. Je considère néanmoins que cette perspective large résulte davantage de la volonté de présenter une argumentation solide que d'une tentation d' encyclopédisme; j'espère arriver à en convaincre le lecteur. Bien que la partie elnpirique précède la partie théorique, la première ne peut évidemlnent pas prétendre être « a-théorique». Elle fait référence à un certain nombre de cadres théoriques qui découlent des deux premiers plans d'analyse développés ci-dessus: une interrogation au départ gestionnaire, enrichie de perspectives économiques, politiques ou sociologiques. Dans la première partie (chapitres 1 à 3), la discussion théorique sera cependant maintenue à un strict minimum: Les notions de management utilisées ici, telles que le cycle de gestion, la distinction entre le stratégique et l'opérationnel, les notions de contrôle, d'évaluation... seront suffisamment COlnmunespour être comprises par tout lecteur intéressé. Les concepts économiques sont également présents; ils sont soit banals comme les termes de management ci-dessus, soit expliqués succinctement dans le courant du texte. Il en va de même de certains concepts sociologiques (comme celui d'acteur ou de rapport de pouvoir), ou relevant des sciences politiques (entrepreneur politique, agenda institutionnel. ..), qui ne seront pas définis explicitement au cours de la première partie et pourront se comprendre à partir de leur sens commun. Ces références « théoriques» de la première partie ne visent aucune originalité; elles devraient être suffisamment légères pour qu'elles puissent se comprendre à partir du sens commun des termes utilisés. Les références à la littérature académique sont ramenées en notes en bas de page. Cette manière de procéder est peu orthodoxe, mais elle correspond au projet défendu dans cette première partie: donner à voir comment les acteurs mobilisent et construisent un cadre de référence et de justification destiné à des acteurs politiques, administratifs et éconolniques qui possèdent des bagages théoriques hétérogènes. L'enquête empirique, dans cette optique, ne requiert pas de 14

dispositif théorique lourd. Une analyse théorique plus fouillée serait gênante, car elle irait au-devant des propos des acteurs et serait donc une manière d'engager la discussion avec eux, d'interpréter leur discours, voire de critiquer leur action. Nous ne visons dans la première partie qu'à décrire le cadre de réflexion dans lequel se meuvent les acteurs des programmes technologiques européens, et tel qu'ils le présentent. Idéalement, le vocabulaire utilisé ne devrait pas être différent de celui mobilisé par les acteurs eux-mêmes. En ce sens, la première partie de ce travail s'inscrit dans le courant des approches «cognitivistes» des politiques publiques et des décisions administratives. Mon usage de cette approche est né initialement de la dialectique entre ma propre démarche gestionnaire rationaliste et normative, et le constat 1 que l'action managériale n'est pas le fait d'une rationalité économique ou managériale parfaite des acteurs, mais est orientée par leurs « routines» et leur procédures (Simon 1947, 1976), leur « idéologie» ou leurs croyances (Boudon 1986, 1992), ou encore par des «conventions» (Dupuis et al. 1989). Un vaste champ de recherche s'ouvrait alors pour comprendre quelle était la définition de « l'efficacité» poursuivie par les acteurs. Au fil du temps et du progrès de la recherche, une définition moins réifiée des conceptions maniées par les acteurs s'est imposée. Les théories maniées par les acteurs ne me sont plus apparues comme exogènes, mais au contraire utilisées dans la construction de cadres de références et d'argumentation, qui leur permettent de légitimer leur action et de transformer le champ des valeurs, donc finalement de se donner des ressources stratégiques. Cette instrumentalisation par l'acteur de son environnement cognitif n'est évidemment pas totale: l'existence de ces cadres cognitifs et normatifs a pour les acteurs des conséquences sur leur action, Inais aussi sur leur appartenance et leur identité. C'est ainsi que je me suis rapproché des méthodes d'analyse des politiques publiques focaliséès sur l'aspect cognitif chez les acteurs, notamment proposées par Muller et Jobert (1987), qui attachent beaucoup d'importance au « référentiel», l' ensemb le de valeurs, de règles et de visions du monde maniées par les acteurs, mais aussi, justement, à leur travail de médiation et de construction de sens et d'identité. Cette méthode d'analyse des politiques publiques recoupe aussi largement des analyses d'origine sociologique (Callon 1986 ; EymardDuvernay 1994 ; Thuderoz 1997), menant une analyse plus proche des comportements individuels. Ces travaux décrivent de la même ma1 Constat fortement soutenu Larache et Saussois 1991). par l'enseignement de Jean-Michel Saussois (voir p.ex.

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nière l'acteur comme un médiateur maniant du sens et de l'argumentation, et cherchant à créer des alliances par la persuasion et l'enrôlement des personnes et des objets. Ces travaux m'étaient d'autant plus familiers qu'ils s'attachaient à la sociologie des sciences, et qu'à ce titre certains étaient mobilisés dans les débats sur la formulation de la politique technologique communautaire! La seconde et troisième partie de l'ouvrage s'éloignent considérablement de cette perspective cognitiviste et descriptive. En effet, la première partie nous fera déboucher sur ce que j'appellerai la carence d'un référentiel, celui qui permettrait d'intégrer l'équité dans l'action managériale. Cette carence peut être acceptée comme une donnée institutionnelle, créée par les stratégies des acteurs, leur identité et leur capacité cognitive. Ce n'est cependant pas la pente que nous suivrons: dans une démarche délibérément normative, nous construirons un cadre théorique susceptible de servir de référentiel pour gérer les équilibres et l'équité. Ceci peut sembler d'une ambition folle, mais peut-être en est-il ainsi de beaucoup de recherches appliquées en sciences sociales. Au demeurant, le cadre d'analyse portant sur les référentiels et la médiation est assez ouvert à ce type de démarche, étant donné que les acteurs eux-mêmes mêlent en permanence le positif et le normatif (Muller 1995, pp. 163-166). Je n'ai pas, personnellement, au cours de cette recherche, été en position d'acteur ou de médiateur dans la politique considérée, mais le propos tenu ici participe d'une réflexion plus générale sur la problématique de la gestion des équilibres territoriaux, réflexion présente mais non exprimée publiquement chez beaucoup d'acteurs interrogés à l'occasion de cette recherche. Cette deuxièll1e partie, du point de vue épistémologique, se présentera donc de manière plus classique, comme une recherche aux ambitions positivistes. Le vocabulaire mobilisé sera plus original, et la rigueur conceptuelle plus stricte que dans la première partie. Le but sera de contribuer au savoir en matière d'analyse des politiques publiques et de management public de manière à améliorer la capacité prédictive et normative de la théorie. Nul doute qu'au delà de cette quête scientifique positiviste, ce travail pourrait aussi être envisagé sous l'angle d'un rapport à la pratique. La mise en pratique des éléments normatifs que nous dégagerons supposerait une modification des présupposés de l'action managériale dans le secteur étudié. Ceci devrait inciter à une certaine prudence quant à la valeur intrinsèque d'une « belle théorie» ; une théorie de l'action vaut surtout par les allers et retours qu'elle permet avec la pratique, c'est-à-dire concrètement par sa mobilisation dans le discours et le référentiel des acteurs 16

de terrain. Cette étape ne peut se réaliser uniquement dans le travail de recherche académique, elle y échappe en grande partie.

1.3. Délimitation des politiques technologiques
La définition d'une politique publique et sa délilnitation sont des problèmes épineux (Muller et Surel 1998). Nous l'aborderons sous différents angles au cours de cette partie et dans le Chapitre 2. Nous commencerons ici par en décrire de manière très générale le cadre de référence théorique, autrement dit les éléments les plus globaux du référentiel cognitif des acteurs. A ce stade, l'analyse présentée sera très désincarnée; ce n'est qu'au Chapitre 2 que nous donnerons une vision plus politique des débats en reliant des acteurs aux idées. Avant de décrire la construction de la politique technologique communautaire, il est en effet nécessaire de déconstruire la catégorie des politiques technologiques. Cette catégorie de politiques publiques est assez récente (environ 25 ans, pour fixer les idées), et elle peut se comprendre par référence aux politiques dont, historiquement, elle s'est différenciée: la politique de recherche et la politique industrielle. Cette discussion sera aussi l'occasion d'introduire certains concepts économiques de base, dont nous aurons besoin pour la suite de notre analyse. 1.3.1. Politique de recherche La politique de recherche désigne l'intervention active de l'Etat dans la recherche scientifique. La recherche scientifique se distingue de la recherche-développement (technologique) que nous étudierons par la suite, par le fait qu'elle vise à produire des connaissances nouvelles sans mettre au premier plan l'usage de ces connaissances. Des applications étrangères au domaine scientifique lui-même peuvent

surgir, mais elles ne constituent pas l'objectif de la recherche alors
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que les perspectives d'application non scientifiques sont le moteur de la recherche-développement. Deux approches des politiques de recherche sont intéressantes par l'éclairage contrasté qu'elles donnent sur l'activité des Etats et de l'Union Européenne. La première analyse la politique de recherche d'un point de vue symbolique. La seconde l'analyse d'un point de vue économique.

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1.3.1.1. La recherche comme politique symbolique et projet de société La recherche scientifique entretient avec le pouvoir (et les savants avec l'Etat) des rapports complexes et qui se sont modifiés au cours de l'histoire. Dans le passé pré-industriel, et même encore pendant une bonne partie de la révolution industrielle, l'activité scientifique était considérée comme visant par elle-même au progrès de l'esprit humain. Elle produisait d'abord et avant tout de la sagesse. Le progrès matériel était une question de «technique», donc de bricolage. Ce n'est qu'à partir du 19ème siècle que la science a commencé à servir des fins pratiques. Cette utilité du savoir s'est alors incarnée dans la figure de l'ingénieur, capable de mettre la science au service du progrès matériel. Les rapports entre l'Etat et la science sont devenus de plus en plus étroits à mesure qu'il est apparu que certaines découvertes scientifiques rendaient possibles des applications dont la maîtrise conférait un pouvoir, le point culminant de ces découvertes étant évidemment l'arme atomique. Le savant et le politique ne se confondent pas pour autant; ils se trouvent plutôt dans des relations d'échange régulées par des institutions d'une grande complexité: attribution de budgets plus ou moins dirigiste, évaluation par les pairs ou selon des critères plus hiérarchisés, inscription de la science sur le marché (Rouban 1986, 1990). Du point de vue de l'entrepreneur politique qu'est la Commission, la recherche et la technologie ne sont pas des compétences parmi d'autres à acquérir pour leur contribution à la construction européenne. Elles sont des éléments essentiels de la légitimité d'un pouvoir public, qui non seulement a besoin de la connaissance scientifique en appui de son action, mais qui, surtout, doit montrer qu'il agit sur la connaissance scientifique. La science est la clé du progrès et de la prospérité, et constitue donc la «colonne vertébrale» des Etatsprovidence, selon l'argument de Rouban (1988). Que le progrès scientifique soit devenu une valeur contestée (peut-être) ne change rien à son importance; maîtriser (mettons) le génie génétique est tout aussi important dans l'optique d'une utilité incontestée et consensuelle, que dans l'optique d'une contestation socio-politique forte des résultats de cette technologie. De manière générale, on peut avancer que malgré des doutes à la marge, le progrès scientifique est intimement lié au projet de société des social-démocraties modernes. Une bonne illustration en est donnée par la réflexion de Sachs (2000) sur le Inonde divisé « non par l'idéologie, mais par la technologie », et où 18

l'aide au développement par le biais des sciences et de la technologie sont des éléments fondamentaux du développement démocratique. 1.3.1.2. La recherche comme instrument économique L'approche économique de l'intervention de l'Etat dans la science est tout autre. La théorie économique justifie l'intervention publique dans le financement de la recherche essentiellement à partir d'une problématique de propriété des résultats de cette activité. En effet, une idée, un élément de connaissance scientifique (par nature objectif et reproductible), une fois connu, peut être reproduit à très faible coûtl. Il est donc très facile à transférer, à imiter, à copier. Or, un fonctionnement économique marchand présuppose notamment des droits de propriété clairement définis, qui peuvent être attribués, protégés et transmis sans interférence de tiers. C'est le cas de la plupart des biens couramment échangés sur un marché. Dans le cas des résultats de la recherche, on se trouve devant des biens dont la propriété pose problème. A l'extrême, si le produit de la recherche est une idée qui tient en une formule, sa propriété est impossible à protéger: elle sera perdue dès qu'on fera usage du résultat en question. Un tel bien est dit inappropriable. Cette situation a des conséquences sur la production marchande du bien. En effet, tout agent économique qui produirait ce bien risquerait d'en voir la valeur appropriée instantanément par ses concurrents. La production de ce bien par un agent engendre des externalités positives pour le reste de l'économie. Des agents privés, poursuivant un intérêt individuel, produiront ces biens aussi peu que possible. Dès lors, l'Etat est fondé à intervenir pour assurer la production d'une connaissance scientifique qui, sinon, serait produite en quantité tout à fait insuffisante par des agents privés confrontés au dilemme de voir leur production immédiatement accaparée par des tiers externes, sans espoir de rémunération. Il peut également chercher à instaurer un mécanisme de marché en mettant en place un régime de propriété pour la connaissance scientifique, c'est-à-dire un système de brevets. 1.3.2. Politique industrielle La politique industrielle est une catégorie d'actions publiques variées et souvent critiquées. Il s'agit de politiques adressées aux entreprises, et destinées à en améliorer les performances. Elles accompagnent en principe des changel11ents structurels dans les
1 Arrow (1962). Nous reviendrons classique. au point 3.1.2. sur les limites de cette argUlllentation

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industries visées, mais on voit en pratique également des interventions dues à des crises conjoncturelles. Du point de vue de la théorie économique, la politique industrielle repose sur des notions d'imperfections et de défaillances des marchés, dont il nous suffira ici de dire qu'elles sont plus difficiles à appréhender (tant théoriquement qu'empiriquement) que les justifications de la recherche. La littérature (pour l'Europe, Buigues et Sapir 1993; Jacquemin et Marchipont 1992 ; Buigues, Jacquemin et Sapir 1995) admet la nécessité de telles interventions afin par exemple de limiter les effets cumulatifs de concentration et de dépendance dans les marchés internationaux, mais met également en lumière les dangers inhérents à ces interventions. Ces difficultés sont dues au fait que les justifications de ces interventions reposent sur la nature stratégique des interactions entre firmes, entre Etats, et entre firmes et Etats, c'est-à-dire sur la possibilité de comportements opportunistes. En ce qui concerne en particulier les rapports Etat-industrie, les travaux de la nouvelle économie industrielle ont mis en exergue la possibilité pour l'industrie de tirer profit d'une meilleure connaissance de sa propre situation (Laffont 1996). L'entreprise privée peut alors dissimuler l'information sur sa situation et ses actions, et ainsi capturer des rentes aux dépens d'un Etat interventionniste. D'autre part, l'Etat lui-même présente des limites, notamment par sa difficulté à faire des engagements crédibles (par exemple refuser le refinancement d'une entreprise défaillante). Les résultats de ces interactions sont donc caractérisés par une grande incertitude et par des effets indirects importants, ce qui rend leur prévision hasardeuse. La mauvaise situation de l'Etat face à des firmes industrielles porte-drapeaux (décrite pour la France par Jenny, 1984) découle de ces comportements stratégiques de part et d'autre. Ces difficultés de la relation Etat-industrie, telles qu'expliquées par la théorie économique, rejoignent les transformations de l'action publique en la matière, qui a tendance à se réduire et à se différencier. Si l'on se penche sur les instruments de la politique industrielle, l'intervention publique repose habituellement sur les mesures suivantes: subventions directes (transferts financiers destinés à renflouer une industrie, voire une seule entreprise, sans autre objectif); subventions directes, mais conditionnelles (modernisation de l'outil, production d'un produit donné, mise en place d'une stratégie d'importance vitale pour le pays en termes d'exportations par exemple); 20

actions non-financières, plus ou moins directes: mise à disposition de certains équipements, constitution d'une filière d'approvisionnement ou de distribution nationale, politique volontariste de formation de futurs travailleurs dans certains domaines, mise en place de structures d'information et de promotion (pour l'exportation, pour les PME, pour les économies d'énergie...); actions tout à fait générales, du type amélioration de l'infrastructure ou de la formation professionnelle, ou déductions fiscales pour investissements; actions « supply-side» visant l'amélioration des marchés de facteurs: libéralisation du marché du travail et du capital; mesures environnantes, relatives à la structure de marché (politique de concurrence) et aux échanges internationaux (politique commerciale). On voit se dessiner à travers cette énumération une dimension discriminante qui marque tout le débat: le caractère plus ou moins « vertical », « sectoriel» ou au contraire « horizontal », « transversal» d'une action. Nous y reviendrons au point 3.1 dans le cas particulier des politiques technologiques communautaires. Dans beaucoup de pays (Allemagne, Royaume-Uni, Etats-Unis), il y avait une opposition de principe à toute intervention verticale (mobilisant des instruments du début de la liste ci-dessus). Les discours et les principes ne sont par ailleurs pas toujours en accord avec la pratique de ces pays à l'époque, comme le note Wilks (1984). Ces positions de principe, extrêmement tranchées au cours des années , 80, ont fait place à un certain pragmatisme dans les discours plus récents (Bangemann 1992, Phillips 1992). Dans d'autres pays (France, Italie, Japon), le mot comme la pratique de la politique industrielle sont plus largement acceptées; même des interventions volontaristes et sectorielles qui constituent la politique industrielle classique étaient considérées comme normales. Le débat sur la politique industrielle s'est assoupi depuis une dizaine d'années, alors qu'il a constitué au cours des années' 80 un objet de contentieux théorique et idéologique. On peut considérer que la catégorie des politiques industrielles a été « dissoute» dans une variété d'instruments plus limités, et que les ambitions plus vastes ont été abandonnées à cause de leur sensibilité aux critiques d'inefficacité, du climat général de réformes libérales, et des difficultés politiques engendrées par l'attribution volontariste (ou le retrait!) d'avantages budgétaires. Actuellement en Europe, les politiques industrielles ne 21

sont menées que dans la mesure où elles se justifient par des considérations structurelles inhérentes à l'activité elle-même, et non plus seulement par des objectifs macro-économiques. Les travaux de la nouvelle économie industrielle, en montrant l'irréductibilité des difficultés de l'intervention, ont contribué à discréditer les modes d'intervention verticaux les plus ambitieux. La politique industrielle des Communautés européennes a suivi cette tendance; les instruments actuels de la politique industrielle communautaire sont surtout de type horizontal, et la politique industrielle est maintenant considérée comme composée d'un faisceau d'instruments variés comprenant notamment la politique de concurrence. La politique industrielle communautaire se définit actuellement par la création des conditions de cadre nécessaires pour assurer la compétitivité des entreprises localisées en Europe (Commission 1990, 1994 ; Marchipont 1995). La politique technologique fait partie de ces mesures environnantes: les traités, depuis Maastricht, lui assignent explicitement une mission de soutien à la compétitivité industrielle. Mais sa nature budgétaire et sa concentration sectorielle la classent parmi les instruments les moins horizontaux de la politique industrielle européenne. Ceci la place en porte-à-faux par rapport au référentiel libéral dans lequel ses promoteurs ont initialement souhaité l'inscrire, et l'expose à la contestation de sa justification. 1.3.3. La politique technologique communautaire et les conceptions de la politique industrielle La politique technologique communautaire a dû trouver un modus vivendi avec la politique de concurrence et la politique commerciale, toutes deux politiques communautaires extrêmement importantes (puisque présentes dès le traité de Rome) et constitutives de la politique industrielle telle que la Commission la conçoit actuellement. Politiques technologiques et anti-trust Il y a un conflit potentiel entre la politique de concurrence et la politique technologique. En effet, dans la mesure où cette dernière manie des aides aux entreprises et favorise des alliances entre elles, elle contrevient aux règles générales de la politique de concurrence. Cette contradiction entre deux politiques, pourtant toutes deux apparemment désirables, est un problème ancien en économie industrielle; on peut faire relTIOnterson analyse à Schumpeter (Dasgupta et Stiglitz 1980). L'idée générale est qu'il Y a un arbitrage entre les bénéfices 22

« dynamiques» de la recherche centralisée ou coopérative et les bénéfices « statiques» de la concurrence parfaite et décentralisée. La première offre les meilleurs incitants à l'innovation, tandis que la seconde offre les meilleurs incitants à l'efficacité productive. Le modèle des politiques technologiques communautaires offre une sorte de compromis entre les deux, avec des subsides publics couvrant une partie des coûts et des autorisations de coopération limitées. Les conséquences de ce type de politiques avaient été assez rapidement discutées par des conseillers éconol11iques proches de la COl11mission (voir par exemple Jacquemin 1988, Jacquemin et Soete 1994). Le résultat de ces réflexions était un optimisme modéré: à partir d'une distinction entre la coopération dans la phase d'investissement (en R&D) et la coopération dans la phase de production, ces auteurs offrent une défense des accords de coopération en R&D. Ces conclusions l110déréescorrespondent à la pratique de la DG IV (concurrence), alors qu'elle défend une politique de concurrence réputée stricte, fortement légitimée par son inscription dans le traité de Rome, et très libre à l'égard des pressions externes. Dès 1968, la Commission prévoyait des dérogations à l'application de l'article 85 en cas d'accord inter-entreprises de R&D. Un règlement (N° 418/85) adopté par la Commission en 1985 autorise non seulement la coopération en recherche-développement mais également l'exploitation en commun des résultats sous certaines conditions, « afin de créer, pour l'industrie européenne, un climat de plus grande sécurité juridique» (Van Bael et Bellis, 1991). Ces règlements « d'exemption en bloc» des accords de coopération pour la R&D ont été révisés et confirmés récemment (Commission 1996). Des systèmes d'exemption par catégories de la même nature ont récemment été mis en place pour ce qui concerne les aides publiques. Dans ce domaine précis, la politique de concurrence européenne comporte donc des exceptions délibérées; la DG concurrence n'a pas de pouvoir d'intervention direct dans les accords de R&D. Toutefois, l'existence d'une politique de concurrence forte a structuré le débat relatif à la forme de ce soutien au moment de la négociation des premiers programmes-cadres. Les politiques commerciales et industrielles stratégiques Le lien entre les politiques technologiques et la politique commerciale est très étroit. Le déficit commercial européen dans le domaine des TIC, et les craintes d'accumulation d'un retard technologique irrattrapable qui aboutirait à une domination des autres blocs commerciaux (Etats-Unis, Extrême Orient) dans ce secteur, ont été 23

essentiels pour la création de ces nouvelles politiques. Ceci peut également être mis en parallèle avec des débats théoriques contemporains. Les principes de base de la politique commerciale européenne, largement inspirés par la théorie économique standard, sont que l'abaissement de toutes les barrières au commerce et le libre-échange donnent des résultats optimaux pour tous les partenaires à l'échange. Certaines situations économiques ont cependant été identifiées dans la « nouvelle théorie économique des échanges internationaux» comme pouvant justifier des subventions à l'exportation (l'apparition de ce débat était d'ailleurs liée aux préoccupations quant au déficit commercial américain du début années' 80). Une de ces situations est l'existence d'un secteur productif très concentré, composé de peu de firmes se livrant une concurrence internationale 1. Les secteurs d'intervention de certains programmes technologiques communautaires (notamment dans les TIC) correspondent bien à des secteurs où il existe un marché oligopolistique mondialisé, donc susceptible d'actions stratégiques par lesquelles un «Etat» (ici l'UE) aide ses firmes à l'exportation. Les programmes technologiques ne donnent cependant pas des subventions à l'exportation pures et simples, mais des subventions destinées à la R&D, qui obligent l'industrie aidée à utiliser les aides de manière productive. 1.3.4. La politique technologique communautaire par rapport aux politiques de recherche traditionnelles Qu'est-ce qui distingue les politiques technologiques conçues par la Commission des politiques de recherche traditionnelles? Comme nous l'avons déjà évoqué, les politiques de recherche traditionnelles sont soit des politiques d'augmentation du stock des connaissances, soit des politiques liées à la fonction régalienne de l'Etat, par exemple
1 Brander et Spencer (1983) et Krugman (1984) montrent que dans certaines industries très concentrées, une politique comlnerciale « stratégique » (avec des distorsions) était supérieure au libre-échange. Cette littérature met en évidence la possibilité pour un bloc comlnercial d'approprier pour « ses» finnes une partie des rentes oligopolistiques de secteurs dans lesquels les entreprises et les Etats peuvent mener des jeux stratégiques. Dans certaines situations, le bien-être global résultant serait même supérieur au résultat du libre-échange, puisque celui-ci suppose des marchés parfaitetnent concurrentiels. Les exelnples réels cités dans ce débat sont l'aéronautique civile (entrée d Airbus) ou les ' puces Inémoires (entrée de l' industrie coréenne). Bien que ces auteurs restent finalement réservés quant à l'opportunité de l'action stratégique (voir Krugman 1993), ces réflexions contribuent à expliquer l'intervention dans les industries à l'exportation. D'autres justifications de la dérogation au libre-échange peuvent être citées, par exelnpie les externalités internationales, ou les distorsions sur les Inarchés de facteurs (Bhagwati 1971).

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à travers la recherche militaire. Dans ces modèles de politiques, soit le problème de l'usage ultérieur de la connaissance n'est pas abordé (recherche académique), soit le problème ne se pose pas (la recherche fait partie d'un projet plus vaste). L'innovation résulte alors d'un processus linéaire: la connaissance abstraite est produite dans des laboratoires, puis rapprochée de la production par l'ingénieur, et ensuite utilisée ou vendue dans les procédés industriels et biens d'équipement. Par rapport à ces conceptions frustes de la politique de recherche, qui ont marqué le fonctionnement des institutions de recherche jusqu'aux années '70 (voir Mustar et Callon 1992 p. 122), les «programmes technologiques» vont introduire tout d'abord une interrogation sur la circulation de la connaissance entre le monde académique et celui de l'industrie. Le problème ainsi identifié est un problème de diffusion. Les remèdes sont de mettre en place des institutions intermédiaires (agences de valorisation de l'innovation), ou de favoriser directement le contact entre chercheurs et utilisateurs. Dans cette conception, les rôles demeurent assez classiques: le chercheur détient les connaissances, l'utilisateur en a besoin. Le modèle linéaire de l'innovation n'est pas dépassé. Une étape ultérieure du raisonnement conduit à remettre en cause cette distinction des rôles. Le chercheur a besoin de l'utilisateur pour réaliser son travail; les connaissances nouvelles résultent d'allerretours incessants et peu structurés entre chercheurs et utilisateurs (et d'autres intervenants éventuels: fabricant, pouvoirs publics...). Dans ces conditions, l'innovation devient un élément d'une interaction sociale plus vaste. Susciter l'innovation est un problème de connexion. Ceci aussi aboutit à des recommandations sur le type de politiques à mener: créer des équipes, susciter la variété, multiplier les liens entre les acteurs. Le résultat de la politique est de créer des réseaux, qu'on peut d'ailleurs caractériser et quantifier de manière plus fine (Callon, Larédo et Mustar 1995). La politique technologique européenne relève de ces deux conceptions] , diffusionniste et connexionniste. Selon les outils utilisés, l'une ou l'autre conception est prédominante. La mobilité internationale des chercheurs et la création de réseaux de toutes natures est clairement d'inspiration connexionniste. Le fait de
Nous nous différencions sur ce point de Mustar et Callon (1992), qui font des « programmes technologiques », particulièrelTIent communautaires, reposant essentiellement sur les réseaux, une catégorie séparée des politiques précédentes. II nous semble que l'idée de la diffusion est toujours très présente dans les progran1lTIeS COlTIlTIUnautaires. 25 ]

chercher à créer des consortiums associant chercheurs académiques, entreprises, et utilisateurs relève davantage d'une logique diffusionniste. Il en va de même de la réalisation des programmes de promotion de l'innovation à destination des PME. Cette réflexion sur l'organisation de la recherche est concomitante avec une remise en cause des hypothèses standard sur la croissance économique. Selon ces théories classiques, la croissance s'expliquait par l'augmentation des ressources humaines et matérielles, et par un paramètre « À » figurant le progrès technique, exogène puisque totalement inexpliqué dans le modèle. Les nouvelles théories vont au contraire mettre l'accent sur le fait que le progrès technique est un paramètre maîtrisab le de la croissance (endogène), qu'il résulte d'un phénomène d'accumulation, et que l'Etat a un rôle à jouer dans cette accumulation, notamment en «investissant dans le capital humain». La R&D est un aspect important de cet investissement. Ces théories de la croissance endogène sont notamment appliquées aux problèmes de développement régional, car elles donnent un cadre d'analyse élégant à la différenciation de la croissance dans l'espace. Les modèles de croissance «enrichis» par des paramètres tels que le niveau d'éducation ou l'investissement en recherche prédisent bien les tendances à la convergence ou à la divergence des pays. Ceci aboutit à recommander aux pouvoirs publics d'investir dans l'éducation et la recherche pour améliorer la croissance relative, tant au niveau européen par rapport aux autres blocs commerciaux (Fagerberg 1999), qu'entre les régions d'Europe (Fagerberg, Verspagen et Caniëls 1997). Si l'on s'intéresse à l'innovation au niveau micro-économique plutôt qu'à la croissance, une certain nombre d'autres travaux ont abouti à remettre en cause les théories standard de l'innovation, c' està-dire que le savoir était simplement disponible et que les firmes allaient le chercher là où il était produit pour le transformer en produits. Ces travaux sont le fait soit d'économistes (notamment Nelson et Winter 1982, Dosi 1988), soit de sociologues, notamment en France les sociologues de l'innovation travaillant au Centre de Sociologie de l'Innovation de l'Ecole des Mines (Callon 1986 ; Vinck 1995b)1. Le message de ces auteurs est plus radical que celui des économistes du développement local: les connaissances et les capacités sont irrémédiablement ancrées dans des personnes, des objets (équipements de
I Nous citons des travaux récents qui ont mis ces conceptions de la science au goût du jour, mais on pourrait faire remonter ces recherches au moins à Polanyi qui mettait en avance l'importance du « savoir tacite ».

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laboratoire), des routines organisationnelles. Elles ne se propagent et ne prennent leur sens qu'à travers un processus d'interaction et de sélection fort complexe. Par conséquent, concevoir la « science» ou toute production de connaissances comme une activité désincarnée, produisant des résultats objectifs, qu'il soient publics (connaissance fondamentale) ou privés (brevets), c'est passer à côté de l'essentiel et risquer des recommandations de politique économique inopérantes. Ces deux approches macro et micro convergent et ont été récemment mobilisées par la Commission pour fonder une argumentation en faveur de ses politiques de recherche. L'influence est notamment perceptible dans un rapport de la Commission de l'Energie, de la Recherche et de la Technologie du Parlement européen (1996), dit « Rapport Desama », dans un ouvrage publié par deux économistes de la Direction Générale Recherche de la Commission, Caracostas et Muldur (1997), et dans le rapport sur les indicateurs scientifiques et techniques de la même DG (Commission 1997c). Les auteurs mettent l'accent sur le caractère systémique et interactif des rapports entre les politiques technologiques et la société, et par conséquent, la nécessité de concevoir ces politiques comme étant en rapport étroit et constant avec les besoins sociaux, plutôt que comme une production passive de connaissances absorbées tout aussi passivement. La formulation des politiques technologiques communautaires depuis le cinquième programme-cadre (1999-2002) s'inscrit largement dans le prolongement de cette réflexion. Elle s'est aussi inscrite dans une volonté politique de la Commissaire à la Recherche de l'époque, Edith Cresson, visant à donner une plus grande visibilité aux programmes de recherche communautaires pour le grand public. 1.3.5. Les politiques technologiques, une nouvelle catégorie hybride On voit donc que l'émergence des politiques technologiques résulte d'une différenciation et d'une hybridation de politiques publiques traditionnelles (politiques de recherche, politiques industrielles) qui avaient montré leurs limites. Les politiques technologiques se caractérisent par leur finalité économique (croissance économique, compétitivité internationale d'un secteur ou d'un territoire), l'attention prêtée aux interactions entre les différents acteurs (laboratoires privés ou publics, entreprises, pouvoirs publics), un rapport complexe avec la politique de concurrence (à la fois par l'attribution d'aides publiques et la constitution de groupes non-concurrentiels), et finalement un ensemble d'instruments d'intervention spécifiques sur lequel nous reviendrons plus bas. 27

La politique technologique communautaire s'est constituée en référence à ces deux parentes que sont la politique de recherche et la politique industrielle. Les deux conceptions d'intervention antérieures constituent deux pôles ou modèles théoriques plus ou moins opposés: la politique de soutien à la recherche apparaissant comme essentiellement «horizontale» et la politique industrielle plutôt «verticale» mais à géométrie variable. C'est dans ce contexte théorique que la CE va développer un certain nombre d'instruments d'intervention. La mobilisation par la Commission de différentes théories, notamment économiques, lui a permis d'argumenter en faveur de ses conceptions. Ceci repose en partie sur une capacité d'analyse interne à la Commission (par des conseillers économiques). Ce processus de différenciation et de justification ne résulte évidemment pas d'un compromis intellectuel ex ante, mais de la dynamique résultant de la négociation, puis du fonctionnement des programmes. C'est non seulement au moment de la première négociation, mais aussi au fil de la mise en œuvre, des évaluations et de l'évolution des objectifs de ces programmes qu'ont dû être gérés les problèmes relevant des différentes conceptions ci-dessus. C'est vers cet examen historique des conditions initiales et de la dynamique de la mise en œuvre que nous nous tournons maintenant.

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Chapitre 2. Construction politique et mise en œuvre
Après avoir décrit dans ses grandes lignes les théories de l'action sous-jacentes aux politiques technologiques, nous pouvons à présent voir de manière plus détaillée de quelle l11anièreces discours ont correspondu à la pratique des acteurs des programmes technologiques de la CE. Ceci appelle un examen historique, car les discours, et dans une moindre mesure les pratiques, ont changé au cours des vingt ans d'existence de ces programmes. Cette évolution renvoie évidemment à un thème classique de l'analyse des politiques publiques, à savoir les modifications importantes que subissent les programmes au fil de leur mise en œuvre (Pressman et Wildavsky 1973). Nous verrons que ce processus n'est pas à sens unique: l'implémentation des programmes engendre également des renégociations au niveau politique. Cette renégociation est rendue complexe au niveau européen par le fait que le développement plus ou moins important d'une politique n'est pas « simplement» un signe de succès d'un acteur public unitaire, mais comporte également des implications en termes de construction européenne, et donc de développement d'un niveau d'intervention par rapport aux autres. La discussion sur l'implémentation et le retour vers le niveau politique renvoie alors aussi à une vision fonctionnaliste de la construction européenne, dans laquelle cette construction tend à se développer sous l'impulsion des clients des politiques et des administrations gestionnaires (sur « l'intégration administrative », voir Kreher 1997). Le débat entre fonctionnalisme et volontarisme intergouvernemental n'est pas un thème central de notre analyse, mais il apparaîtra en filigrane au cours des prochains chapitres. Le thème central de l'analyse développée dans ce chapitre et le suivant est la manière dont les services administratifs des DG scientifiques de la Commission représentent et se représentent leur action, et ce à travers le détail des instruments d'intervention utilisés et des pratiques de gestion. Dans ce Chapitre 2, nous examinerons le cycle politique et de gestion des programmes: soit successivement, la phase historique de fondation des programmes, les instruments utilisés et leur caractéristiques institutionnelles, et la place de l'évaluation.

2. 1. La construction d'intervention

d'un nouveau

domaine

2.1.1. La CE et les politiques industrielles « classiques» Les Communautés européennes ont, depuis leur fondation, mené des politiques industrielles au sens classique du terme; c'était notamment le point de départ du précurseur politique et institutionnel de la Communauté économique européenne, la Communauté Européenne du Charbon et de l'Acier (CECA) dès 1952. Il s'agit alors d'une politique de soutien sectorielle destinée à moderniser l'outil industriel, à mener des réductions de capacité concertées, etc. Ces politiques sont encore menées actuellement au sein de l'Union, et y sont administrées par la DG III (Industrie) de la Commission. Ces politiques ont toujours été relativement modestes, certains Etats-membres s'opposant énergiquement par principe à une intervention plus poussée dans l'industrie. L'Allemagne et le Royaume-Uni notamment ont une tradition libérale en principe opposée au dirigisme industriel, bien que ces principes aient été parfois difficilement compatibles avec la pratique dans ces pays (Wilks 1984). En ce qui concerne plus particulièrement les futurs domaines d'intervention technologique, les gouvernements anglais et allemand notamment craignaient l'apparition de « champions européens» dans le domaine de l'électronique, de même qu'il existait déjà à l'époque des champions

nationaux (CIl - Honeywell Bull en France notamment). Pour ces
Etats-membres, il fallait absolument éviter tout financement public des activités commerciales, et maintenir un niveau de concurrence suffisant entre les grandes firmes européennes. Il n'y a donc pas eu de place au niveau européen pour des interventions «verticales» ou « sectorielles» importantes.

2.1.2. La CE et la politique de recherche
Les politiques de recherche européennes sont également anciennes. Par exemple, la coopération pour la recherche en physique des particules date de 1953 (fondation du CERN, qui n'est cependant pas une institution communautaire). Le traité Euratom est signé en 1957, en même temps que le traité de Rome, et met en place des activités de recherche menées au sein du Centre Commun de Recherche. Le Centre Commun de Recherche ou CCR fait actuellement partie de la Commission. Il a ses racines dans les ambitions de création par l'Euratom d'une filière nucléaire civile européenne. Ces activités de recherche ont traversé au cours des années '70 une crise profonde, 30

due en premier lieu à l'abandon de la recherche nucléaire au niveau européen suite notamment à la défection française. Depuis, les laboratoires du CCR se sont diversifiés vers différentes activités. Le CCR regroupe actuellement 7 instituts répartis sur le territoire européen (Matériaux de référence et mesure; Institut des Transuraniens; Matériaux avancés; Systèmes, informatique et sécurité; Environnement; Applications spatiales; Prospective et études technologiques). L'existence d'un vivier de chercheurs à la Commission, ainsi que la nécessité de retrouver une vocation pour les laboratoires et les chercheurs du CCR, ont été à l'origine des premiers projets de recherche appliquée proposés par la Commission. Le Conseil adopte le 14 janvier 1974 quatre résolutions relatives à différents instruments de politique de recherche proposées par la Commission: création de la European Science Foundation (ESF), mise en place d'un exercice de prospective, coordination des politiques nationales, et affirmation de l'opportunité d'une politique commune. Ces dernières ambitions (démesurées) doivent être mises en regard d'un poids budgétaire, une coopération, voire un intérêt limité de la part des Etats-membres par la suite. La période se caractérise aussi par une situation de crise économique qui distraira les Etats-membres de la construction européenne. Un embryon de recherche va néanmoins se constituer, surtout dans les domaines de l'énergie tant (thermo )nucléaire que fossile ou renouvelablel, mais aussi dans les domaines de la conservation des ressources naturelles et de l'environnement, des matières premières, de la compétitivité industrielle internationale et des conditions de vie et de travail. Mis à part l'absence du thème des Technologies de l'Information et des Communications, la filiation avec les thèmes des programmescadres, encore à I'heure actuelle, est flagrante. COlnme le souligne Jourdain (1995), et comme on le voit clairement à la lecture d'une exploration historique un tant soit peu complète (Guzzetti 1995), il est inexact de dire que la mise en place des politiques technologiques communautaires s'est faite ex nihilo au début des années '80. Elles ont au contraire été édifiées sur un riche substrat historique, politique, organisationnel et humain. 2.1.3. La construction de la politique technologique Malgré l'ancienneté du thème de la recherche appliquée, on peut cependant identifier une rupture entre les politiques de recherche pré1 La recherche sur l'énergie absorbe en 1978 70% des budgets de recherche communautaires (environ 230 Inillions d'unités de compte par an à l'époque), ce qui correspondait non seulement aux capacités scientifiques cOlnmunautaires dans ce secteur mais aussi aux préoccupations contemporaines. (Guzzetti 1995 pp. 56-57).

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existantes, et les politiques technologiques qui vont être développées à partir du début des années' 80. La rupture porte à la fois sur les instruments et les obj ectifs, les budgets et l'organisation.

2.1.3.1. Rupture dans les instruments et les objectifs Pour ce qui est des objectifs, à cause du raccourcissement des cycles de vie et de la hausse du contenu technologique des produits (en tout cas dans le domaine des télécom et des technologies de l'information), les « politiques technologiques» vont prendre un caractère de plus en plus industriel. C'est dans ce contexte qu'à la fin des années '70, le lien entre politique de recherche et politique industrielle a pris une importance explicite au niveau communautaire. Ce contexte industriel d'intensité technologique accrue (qui est une tendance lourde) a été dramatisé pour des raisons politiques et économiques de plus court terme: l'existence d'une volonté politique à la Commission pour lancer ce que l'on appelait à l'époque les «politiques nouvelles », avec un objectif de marketing politique qui consistait à donner une image un peu moins ingrate de la Communauté européenne. On retrouve là une application directe des théories symboliques des politiques de recherche vues plus haut; la nomination en 1977 d'un Commissaire chargé de la recherche et de l'industrie, le vicomte Etienne Davignon, relativement interventionniste, et prêt à prendre des initiatives comme en témoigne la mise en place à la même époque du «plan acier» organisant les baisses de production dans le secteur sidérurgique européen en crise; l'aboutissement d'une réflexion au sein de la Commission sur ce que pourrait être un programme technologique européen: la cellule FAST, avec M. Ricardo Petrella comme directeur, dont la création trouvait ses racines dans les résolutions de 1974 ; le lancement de programmes de recherche en TI aux EtatsUnis et au Japon, l'échec des politiques nationales en Europe et la dégradation des parts de marchés européennes dans le secteur des TI (voir Peterson, 1991 et Sandholtz, 1992); la présence depuis les années '60 d'un contexte de domination militaire, technique, scientifique et commerciale américaine qui se traduisait dans une rhétorique omniprésente sur

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un «gap technologique» croissant entre l'Europe et les Etats-Unis (et plus tard avec le Japon)1 ; en particulier dans le domaine des TI, l'inquiétude des grands groupes industriels européens suite au creusement depuis 1975 d'un déficit commercial sectoriel important. Ces facteurs ont contribué à l'affirmation d'une politique technologique en général, mais ils ont été focalisés sur un cas particulier, qui a servi de précédent et, pour reprendre l'expression de Jourdain, de « mythe fondateur» : le programme ESPRIT de R&D dans le domaine des Technologies de l'Information. Les travaux préparatoires pour ce programme, menés à l'initiative du Commissaire de l'industrie, Etienne Davignon, avaient commencé dès 1978, et les grands groupes industriels y ont été étroitement associés dès 1980. Le commissaire Davignon avait commandé en '79 -' 80 une série de rapports d'experts pour faire un état des lieux sur les technologies de pointe en Europe. Il réunit en 1981 une table ronde constituée des 12 grands groupes industriels du secteur (les « big 12 »). Des contacts réguliers se nouent avec la Commission, un plan de travail est mis sur pied. En 1983 est lancé un programme pilote d'un an doté de Il,5 millions d'ECU (MECU) comprenant 38 projets financés à 100°/0. Les discussions s'engagent avec le Conseil des ministres pour voter un « programme cadre de recherche et développement technologique» (PCRDT) reprenant l'ensemble des « politiques nouvelles» dont ESPRIT, avec en plus certaines politiques existantes notamment dans le domaine de l'énergie, et engageant des budgets sur 4 ans. En 1984 il est accepté au sommet de Fontainebleau2, au terme d'une négociation extrêmement tendue (Jourdain 1995 pp. 138-144). En effet, il s'agit d'une politique qui part en grande partie d'un constat d'échec sectoriel dans le domaine des TI, et qui peut donc être sus1 La tnatérialité de ce « gap» fait aussi débat depuis les années soixante, et il est exact que ses formulations les plus frustes résistent mal à l'analyse (Jourdain 1995 ; Pavitt 1998). Reformulé, par exemple sous la fonne du « paradoxe européen» (quand l'excellence scientifique européenne ne correspond pas à la Inédiocrité des résultats comlnerciaux), il a toujours été et delneure un thème politique mobilisateur (Commission 2000).

2 Conseil des tninistres de Fontainebleau qui allait adopter le premier programme ESPRIT cOlnplet. lOCE L67 du 9/3/1984. Rappelons que le Conseil de Fontainebleau est aussi l'occasion du déblocage d'une série de dossiers épineux, notmnment le « chèque» britannique, ce qui pennettra à tenne la Inise en place de l'Acte unique (Moravcsik 1991). Le lancement d'ESPRIT s' incrit donc dans le cadre d'un travail de construction d'une politique, mais aussi dans le cadre d'un «package deal» qui le dépasse. 33

pectée de relever de la politique industrielle. Cette orientation n'allait pas sans poser problème étant donné les réticences de certains Etatsmembres (notamment l'Allemagne et le Royaume-Uni après la victoire électorale des conservateurs) à l'égard de toute intervention « verticale» en faveur d'une industrie donnée. Plusieurs arguments allaient permettre de surmonter les réticences du Conseil. Précompétitivité Le premier argument qui a permis à cette époque de faire l'unanimité au sein du Conseil, et celui qui a fait couler le plus d'encre, est la « précompétitivité » ou le caractère « préconcurrentiel » du soutien à la recherche: la coopération entre entreprises et le financement public sont acceptés à condition de s'arrêter avant de déboucher sur des résultats commerciaux. Ainsi était sauvegardée la libre concurrence... et la liberté des acteurs industriels nationaux. Le dogme de la précompétitivité allait marquer tout le discours - et les polémiques - sur ces politiques pendant plus de dix ans. Bien que le concept soit aujourd'hui abandonné, les gestionnaires des programmes restent conscients de l'existence du problème sous-jacent, qui est celui de la subsidiation de la production industrielle et de la collusion entre industriels. Autres principes visant à sauvegarder la concurrence La précompétitivité était accompagnée d'autres mesures de gestion, qui ont reçu moins de publicité parce qu'elles ont posé moins de problèmes, mais qui ont profondément structuré la politique technologique communautaire: le recours systématique à des appels d'offre (ou plutôt des appels à propositions) publics pour susciter les projets; le recours à des experts externes à la Commission pour sélectionner les projets; un taux d'aide limité le plus souvent à 500/0des coûts de la recherche, qui se fait donc « à frais partagés». Nous reviendrons plus bas sur ces principes de gestion qui s'inscrivent dans un ensemble plus vaste de méthodes de gestion des rapports entre la Commission et les bénéficiaires des fonds.
La subsidiarité avant I 'heure

Dès le début de la mise en place des initiatives de recherche au cours des années '70, la Commission et le CREST avaient défini une série de critères en vue de déterminer l'opportunité de l'intervention 34

communautaire par rapport à celle des Etats-membres. A l'occasion de la mise en place des premières initiatives technologiques, ces principes avaient été développés de manière assez détaillée, mentionnant l'efficacité par la rationalisation des moyens, le caractère essentie llement transnational, la taille du marché et l'existence de besoins communs (Guzzetti 1995 p. 55). Cette réflexion allait retrouver une certaine actualité à l'occasion de la négociation du programme ESPRIT et du premier PCRDT, notamment sous l'injonction du ministre allemand de la recherche, Riesenhuber (ces principes sont parfois baptisés en son nom). Ils figurent en bonne place dans toutes les décisions des programmes-cadres, sous une forme plus restrictive que celle énoncée ci-dessus. Ils sont à présent souvent résumés par le critère de la recherche d'une « valeur ajoutée européenne ». Nous y reviendrons en discutant la subsidiarité au point 7.1. L'implication de l'industrie Dans le cas d'ESPRIT, le rôle moteur de l'industrie a également nettement distingué ce programme de ceux menés jusque là. La constitution de groupes de travail, non seulement au niveau stratégique (réunion des dirigeants des « big 12» 1), mais aussi à un niveau plus opérationnel et décentralisé, fournit une réelle contribution à la définition des détails du programme: « Plusieurs grandes sociétés ont détaché une centaine de personnes qui ont travaillé ensemble au sein d'un comité directeur et de cinq groupes techniques. Ceux-ci ont donné leur avis à la Commission au sujet des orientations d'un programme précompétitif intégré et d'un certain nombre de projets dans ce programme, qui pourraient démarrer immédiatement et servir de base à la première phase. (Commission 1982 p. 7) » Cette coopération industrielle, voulue par Davignon, allait fortel11entcontribuer à légitimer la proposition d'ESPRIT auprès du Conseil. « Le bagage scientifique que nous apportions dans le processus de préparation était assez incontestable. Les comités scientifiques que nous avions mis en place étaient composés de personnalités venant des milieux industriels et académiques dont il était diffi1 Les douze principales finnes dans le dOlnaine informatique sur le territoire de l'Union, al1elnandes (AEG, Nixdorf, Sielnens), britanniques (GEC, ICL, Plessey), françaises (Thomson, Bul1, CGE), italiennes (Olivetti, STET) et néerlandaise (Philips).

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cile de dire qu'ils ne savaient pas de quoi ils parlaient (Davignon 1995 p. 17). » Ce système de consultation proche du terrain allait marquer le fonctionnement d'ESPRIT par la suite et se perpétuer. La « table ronde européenne de l'industrie des technologies de l'information» (EITIR T) allait continuer à jouer un rôle consultatif important auprès du programme par la suite. Ce fonctionnement correspond bien à la concentration industrielle du secteur, oligopolistique sauf dans certaines niches. Ceci distingue le modèle de consultation adopté dans ESPRIT et ensuite plus généralement par la DG XIII, du système plus institutionnalisé (mobilisant le CODEST et l'IRDAC) utilisé à la DG XII. Les deux systèmes convergent actuellement suite à la généralisation des « Groupes consultatifs externes» dans le cinquième programme-cadre. 2.1.3.2. Rupture budgétaire Le budget pour le CCR, qui représentait la plus grande partie des dépenses de recherche des Communautés, représentait pour la période 1980-1983 une somme de 700 MECD pour les quatre ans. Il est clair que par rapport à ce budget, la mise en place d'ESPRIT avec un budget initial pour 1984-1988 de 750 MECD représente un saut budgétaire. L'ensemble du PCRDT 1 (1984-1987) représentait un total de 3.750 MECD ; ce budget total allait lui aussi progresser de manière exponentielle (5.396 MECD pour 1987-1991, 6.600 MECD pour 1991-1994, et 13.100 MECD pour 1994-1999). Cette croissance exponentielle s'est arrêtée avec le cinquième PCRDT voté en 1999 (voir annexe 1 pour la ventilation par domaines de ces budgets). 2.1.3.3. Rupture organisationnelle Une « ESPRIT task force » (donc hors du « râteau» des DG dans l'organigramme de la Commission) est constituée pour gérer le programme. Elle était constituée au départ (1983-1984) d'une cellule hétérogène d'environ 75 personnes, recrutées à différents endroits dans la Commission et en dehors de celle-ci (experts académiques, industriels, ou provenant de ministères nationaux) avec tous les l110yensjuridiques existants, en attendant de disposer d'un budget qui permette de stabiliser leur emploi. Ce sera chose faite après l'acceptation du programme-cadre et des programmes spécifiques par le Conseil à Fontainebleau. En 1986 la DG XIII (<< Télécommunications, industrie de l'information et innovation») est créée; elle regroupera surtout les activités d'ESPRIT et, à partir de 1987, des programmes de recherche en télécom et en applications télématiques. 36