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Gouvemance métropolitaine et transfrontalière

318 pages
Fruit de nombreux échanges et rencontres scientifiques par-dessus la frontière franco-suisse, cet ouvrage collectif prend place dans les débats européens actuels sur les recompositions territoriales en liaison avec la notion de gouvernance. Qu’ils soient métropolitains ou transfrontaliers, les territoires cristallisent toujours plus les enjeux sociaux, économiques et culturels, ainsi que les enjeux intergouvernementaux des politiques. Aussi, face à l’émergence de nouveaux et multiples problèmes, acteurs, intérêts et images, l’apport principal de cet ouvrage réside-t-il dans la mise en évidence et la comparaison sur des terrains français et suisse de la dimension territoriale de la gouvernance.
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GOUVERNANCE MÉTROPOLITAINE TRANSFRONTALIÈRE

ET

Action publique territoriale

@ L 'HarmaJtan, 1997 ISBN: 2-7384-5045-8

Sous la direction de Guy SAEZ, Jean-Philippe LERESCHE et Michel BASSAND

GOUVERNANCE MÉTROPOLITAINE ET TRANSFRONTALIÈRE

Action publique territoriale

Editions L'Harmattan 5-7, rue de l'Ecole-Polytechnique 75005 Paris

L'Harmattan INC 55, rue Saint Jacques Montréal (Qc) - Canada H2Y

Remerciements
Comme tout ouvrage, celui-ci a une histoire qui rend compte d'initiatives et de concours multiples. Les textes rassemblés ici découlent pour l'essentiel d'un séminaire transfrontalier "Politiques publiques et gouvernement urbain: métropolisation dans un c,ontexte transfrontalier" organisé les 29 et 30 juin 1995 à l'Ecole polytechnique fédérale de Lausanne. Il a principalement réuni des chercheurs du Centre de recherche sur le Politique, l'Administration, la Ville et le Territoire (CERAT) de Grenoble et de l'Institut de reçherche sur l'environnement construit (lREC) de l'École polytechnique fédérale de Lausanne (EPFL), ainsi que divers intervenants italien, français et suisses. Prélude à l'organisation l'année suivante de la 1ère Université d'été transfrontalière, ce séminaire a été financé par l'Association transfrontalière universitaire (A TU), à laquelle nous tenons à exprimer ici toute notre reconnaissance. Nos remerciements vont aussi au PIR- Villes, en particulier à l'Action thématique "Gouvernement urbain", pour l'aide apportée à quelques unes des recherches qui nourrissent certains des articles réunis dans la présente publication. Enfin, nous voudrions chaleureusement remercier Nicole Wronski et Mauricette Fourcade qui ont activement collaboré à l'organisation des manifestations mentionnées et à la mise en forme de cet ouvrage. Qu'elles trouvent ici l'expression de toute notre gratitude.

INTRODUCTION

LES RECOMPOSITIONS DE L'ACTION PUBLIQUE EN CONTEXTE MÉTROPOLITAIN ET TRANSFRONTALIER

Guy SAEZ Michel BASSAND

Quand elle se penche sur les questions urbaines, la réflexion scientifique subit un phénomène de flux et de reflux. Après d'intenses polémiques au cours des années 60 et jusqu'au milieu des années 70 sur l'existence même d'un "pouvoir local" en France, ou sur l'efficience du "local state" en Angleterre et aux États-Unis, a succédé une' phase d'abattement et de déceptions plongeant dans la perplexité une sociologie urbaine dont les contours, bien fragiles, venaient à peine de se dessiner. C'est alors que ges auteurs annoncent la fin du paradigme urbain aux Etats-Unis, d'autres parlent d'urban decline '. En Angleterre, le désarroi domine devant la violente mise en cause du local government du fait de la politique autoritaire menée par le gouvernement de M. Thatcher. Commentant la situation, L. Sharpe évoque la chute du modèle politique métropolitain2, B. Dente, avec plus de nuances, préfère parler des "dilemmes" du

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Gottdiener M., The Decline of Urban Politics. Political Theory and the Crisis of the Local State, Beverly Hills, London, Sage, 1987. Gurr T.-R., King O.-S., The State and the City, Chicago, Chicago University Press, 1987. Sharpe L.-J., The rise and fall of the metropolitan authority, ICPS, n° 38, 1991, pp. 3-24.

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gouvernement métropolitain3. En France, dilemmes ou pas, la formule métropolitaine reste rare, et embryonnaires les interrogations à son sujet. On fait remarquer l'impuissance de la science politique à traiter par elle-même de l'objet urbain4, expliquant par là le retard qu'elle a mis à s'intéresser au fait métropolitain. Impuissance d'ailleurs partagée avec, voire enracinée dans d'autres sciences sociales. comme J. Caillosse l'a montré en attribuant l'inexistence de la ville à la tradition juridique française5. Pourtant, bien qu'il ait été frappé d'aphasie, le fait urbain amorce un retour remarqué depuis quelques années. Plus précisément, la question métropolitaine s'impose à nouveau malgré, ou peut-être à cause, du dilemme qu'elle renferme, comme en témoignent les travaux de la conférence des Nations Unies HABITAT II qui s'est tenue à Istanbul (314 juin 1996). Elle s'impose d'abord tout simplement parce qu'on ne peut échapper à la civilisation urbaine et au phénomène de métropolisation qui est en quelque sorte le type-idéal de la modernité6. Qu'elle soit une réalité massive, imposée par des tendances générales sur lesquelles l'action publique comme la réflexion théorique n'ont encore qu'une saisie bien incertaine, on n'en disconviendra pas. Mais c'est justement au cœur de cette incertitude qu'il faut affirmer que la grande ville, et plus précisément la question métropolitaine, est aussi un objet d'organisation humaine, de gestion politique qui se prête à des modélisations innovantes. Et à des problématiques scientifiques qui espèrent l'être autant... C'est dans cette

perspective et avec cet espoir que nous proposons ici une
contribution à l'étude de l'action publique métropolitaine. Cependant, l'angle sous lequel nous avons voulu en traiter dans cet ouvrage, et dans des travaux antérieurs où il puise
3
4 5 6 Dente B., "Metropolitan Governance reconsidered: How to avoid the error of the third type", Governance, na 1, 1990, pp. 55-74. Sorbets c., "La science politique et la ville", Sciences de la société, n030, 1993, pp. 87-102. Caillosse J., "La ville, le droit et la redistribution des territoires administratifs", Politique et Management Public, vol 13, na 3, sept. 1995, pp. 83-119. Thème qui s'affirme avec Baudelaire dans l'ordre artistique ("Le peintre de la vie moderne", 1860) puis avec Simmel dans l'ordre sociologique ("Die Grossstadte und der Geistesleben", 1903).

Il

son inspiration, présente une certaine originalité. Il prend en compte une situation particulière: celle de la métropolisation en contexte frontalier. En effet, la plupart des contributions réunies ici proviennent de chercheurs de deux équipes .:l'Institut de recherche sur l'environnement construit de l'École polytechnique fédérale de Lausanne et le Centre de recherche sur le politique, l'administration, la ville et le territoire de l'Institut d'études politiques de Grenoble- qui ont mené un ensemble de travaux sur le fait métropolitain d'une part, sur les expériences de coopération transfrontalières d'autre part, travaux qu'ils ont souhaité poursuivre par une interrogation sur l'interaction entre ces deux réalités. L'enjeu de la démarche est donc double: il consiste à présenter une série d'analyses sur les formes de l'action publique métropolitaine et transfrontalière et à se demander en quoi la question métropolitaine et celle de la coopération transfrontalière sont susceptibles de se prêter à un discours scientifique commun. C'est à éclairer certaines facettes de cette interaction que nous voudrions consacrer notre introduction. En termes de sociologie comparative, en effet, l'intérêt de ce rapprochement ne saute pas aux yeux: la métropole appelle au centre ou à la construction de nouvelles centralités ; la frontière, univers de la périphérie, est représentée comme l'espace des confins, vide de l'activité grouillante qui caractérise la ville. Par ailleurs, le, thème récent de la coopération transfrontalière, contrairement à celui de la métropolisation, a donné lieu à une littérature scientifique qui se distingue encore par sa minceur. Ceci forme un contraste intéressant avec les espoirs qu'elle suscite parmi les responsables politiques des collectivités transfrontalières, auprès des responsables de la commission européenne et, plus largement, chez les propagandistes de l'idée européenne, un ensemble d'acteurs responsables de l'expansion impressionnante que connaît la pratique de la coopération transfrontalière. Au-delà de ce qui les oppose, nous proposons de considérer ensemble ces deux objets problématiques dont le statut théorique, pour des raisons différentes, n'est pas établi de manière convaincante alors même qu'ils réfèrent à des réalités de plus en plus structurantes. Quelle lumière peut-on attendre du rapprochement de deux objets aussi théoriquement improbables? En première

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approximation, la tâche s'avère particulièrement ardue. Les métropoles ont d'abord obéi à un mouvement interne des États-nations; elles portent, dans leur constitution, les marques d'une historicité particulière: celle du rapport économique entre le développement de l'espace urbanisé et de la désertification de l'espace rural, du rapport de contrôle politique centre/périphérie dans les systèmes politiques centralisés, de l'héritage et des évolutions du polycentrisme politique dans les systèmes fédéraux. Et, plus que ces marques, les métropoles apparaissent dans leur parcours historique comme porteuses des stigmates des recompositions de l'identité sociale tiraillée entre l'anomie de la grande ville et la chaleur de la communauté. La coopération transfrontalière s'installe, toujours en première approximation, dans un espace vide de grande ville. La raison essentieIle en es!, bien entendu, à rechercher du côté de la répugnance des Etats à laisser s'établir à leurs confins des ensembles économiques et sociaux qui deviendraient vite politiquement incontrôlables, ou objets de convoitise insupportable, s'ils connaissaient le succès. C'est la raison pour laquelle les stratégies de développement ont freiné les initiatives visant à urbaniser les frontières. De toute façon, les impératifs militaires nationaux s'y opposaient. L'intérêt que l'on porte à ces deux questions doit être référé aux mutations qu'elles connaissent depuis quelques anpées. Il doit être replacé en considérant notamment les mutations des flux d'échanges économiques, migratoires, communicationnels, portés par la globalisation. En ce sens, les territoires métropolitains et transfrontaliers sont des sites de la mondialisation 7, voire, pour les seconds, des "tests" de la recomposition de l'ordre politique sous l'effet de cette mondialisation. Face à ces transformations de grande ampleur, nous situerons notre intérêt scientifique pour ces deux questions autour de la production de l'action publique qu'inventent les acteurs de ces systèmes territoriaux. Une fois posée l'interdépendance des unités constitutives des systèmes transfrontaliers et transcommunaux à travers les solidarités et les flux financiers, matériels, humains, symboliques, ce que l'on pourrait appeler un "réseau", notre interrogation porte sur la coordination des
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Knight R.-V., Gappert R., Cities in a global societ)', London, Sage, 1989.

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activités, ses supports et ses vecteurs institutionnels. Sans une certaine "mise en forme" de ces coordinations, comment envisager que les espaces métropolitains et transfrontaliers soient l'objet et l'enjeu d'une action collective? Sans la formulation, la diffusion et l'appropriation de certaines règles que reconnaissent les acteurs en présence, comment imaginer que ceux-ci entrent en contact et se lancent dans une coopération d'où émaneront des décisions, des programmes, des politiques publiques? La production d'une action publique territoriale se heurte ici à de fortes contraintes. Dans le cas du transfrontalier, les acteurs butent sur l'obstacle de la frontière des États, et dans celui de la métropolisation, sur les frontières institutionnelles léguées par l'ordre juridique interne. Mais, dans les deux cas, il s'agit de surmonter des habitudes ancrées de fragmentation du pouvoir et de reconnaître, plutôt que l'indépendance, l'interdépendance des territoires. Dans une économie ouverte, les bornages communaux ou étatiques cessent d'être des protections dès lors qu'ils méconnaissent le fait que les compétences pratiquées deviennent ,trans-institutionnelles. Comme l'écrit B. Badie à propos de l'Etat: "le territoire n'est plus le support exclusif et uniforme des fonctions de gouvernement; il est désormais remplacé par l'articulation d'espaces multiples plus ou moins spécialisés qui s'équilibrent les uns les autres au lieu de s'inscrire dans une hiérarchie froide et contraignante"8. Des formes de coopération inter et trans-institutionnelle (municipale, régionale, étatique) sont présentes dans les deux cas de figure, ce qui nous autorise à les articuler logiquement. La coopération est le principe utilisé pour la réorganisation du système institutionnel métropolitain ou pour pallier son absence9 ; elle tend à s'installer, en émancipant un "territoire transfrontalier", non pas contre certains acteurs, mais en concertation avec une pluralité d'acteurs amenés à élaborer un régime de gestion transfrontalier.
8
9 Badie B., La fin des territoires. Essai sur le désordre international et sur l'utilité sociale du respect, Paris, Fayard, 1995, p. 220. Sadie a ici une définition limitée du territoire qui est "institutionnelle-étatique". Lefèvre c., Le gouvernement des aires métropolitaines dans les pavs industrialisés., 2001 Plus, DRAST, Ministère de l'Équipement, na 3'3, 1995, pp. 3-24.

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On sait bien, ,certes, que les deux ensembles de gestion territoriale -Etat/frontières nationales, ville/frontières communales- ne se situent pas au même niveau et il ne saurait être question ici de céder à deux illusions symétriques: illusion de l'angélisme qui ne compterait pour rien les barrières juridiques et socioculturelles de la frontière et qui réduirait nos deux situations à de simples questions de relations de bon voisinage, d'arrangements de proximité; illusion du catastrophisme qui érigerait ces mêmes barrières en obstacles insurmontables à toute coopération et qui se nourrirait du dilemme métropolitain ou du casse-tête transfrontalier pour condamner un regard sociologique un peu audacieux. De même, on n'ignore pas que ces ensembles sont aussi inscrits dans deux formes de coopérations, qui produisent des effets différents: coopération verticale (coordination de plusieurs échelons territoriaux différents) et horizontale (coordination d'échelons territoriaux de même niveau). Mais on ne peut pousser trop loin cette distinction car dans les deux cas des inégalités sont présentes: inégalités de ressources politiques, financières, juridiques et sociales. Enfin, il faut certainement pondérer l'influence d'autres acteurs politiques (entrepreneurs, opérateurs urbains, associations) dont les intérêts à l'égard de ces ensembles sont variables. La vraie question semble se poser d'une autre façon: accepter le règne de la fragmentation ou fabriquer des "growths machines"'o, c'est-à-dire ajouter à la confusion institutionnelle la division politique, ou se résoudre à former des coalitions d'intérêts locaux où la volonté d'enclencher une logique de développement prend le pas sur les motivations partisanes ou segmentaires. Résoudre la question de la distorsion entre le territoire institutionnel politique et les territoires fonctionnels -les "espaces de gouvernance"- semble au moins aussi ardu depuis que différentes réformes se sont montrées incapables de définir la bonne échelle de gestion institutionnelle du territoire, car à chaque fois, la dynamique fonctionnelle la rend rapidement obsolète comme le rappelle la contribution de C. Lefèvre. Ni les formules d'aménagement du territoire, de communauté urbaine, de district, de communautés de communes ne parviennent à "saisir" un ensemble territorial
10 Harding A., "Urban regimes and growth machines. Toward a crossNational Research Agenda", Urban Affairs Quarterly, vol. 29, n° 3, 1994, pp. 356-382.

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pertinent.

En réalité, s'il existe bon nombre de situations où les tentatives de coopération échouent, soit en raison de contraintes institutionnelles, soit par l'exacerbation de la compétition entre les territoires, une littérature de plus en plus abondante vient nous persuader que ces situations complexes sont gouvernablesll. Tel est le projet de cet ouvrage: examiner à partir des contextes transfrontaliers et métropolitains, situations particulièrement contraignantes car elles élèvent des barrières tenaces à la coordination, les modalités de coopération que les acteurs inventent pour rendre gouvernables les territoires et les populations qui y vivent. Nous nous bornerons dans cette introduction à rappeler les paramètres et les acteurs de la métropolisation (I), à définir les caractéristiques essentielles de la coopération transfrontalière (II) puis à formuler quelques hypothèses sur l'intérêt et les limites de leur commune problématisation comme systèmes territoriaux de coopération.

Il

La littérature sur la gouvernance insiste sur le fait que le gouvernement local institutionnalisé sous forme de communes, districts, communautés urbaines, etc. ne représente qu'une fraction du gouvernement d'ensembles urbains fragmentés, en "archipels" aux côtés d'autres acteurs publics et d'autres acteurs sociaux (privés, associatifs, représentants d'acteurs extra locaux, pouvoirs nationaux, grands groupes internationaux...) qui forment entre eux des coalitions gouvernantes. Ils organisent une série de gestions conjointes pour la coproduction de services et de politiques publiques: gestions conjointes des institutions publiques entre elles, entre celles-ci et les partenaires économiques, et les associations d'habitants pour lesquelles il est nécessaire de prévoir des espaces intermédiaires de rencontre et de dialogue. Sur ce sujet, la bibliographie s'accroît de jour en jour, on renverra principalement à : Le Galès P., "Du gouvernement des villes à la gouvernance urbaine", Revue française de science politique, n045, l, 1995, pp. 57-95. Gaudin J.-P. (sous la dir. de), La négociation des politiques contractuelles, Paris, L'Harmattan, 1996.

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1.MÉTROPOLES
1.1.

ET MÉTROPOLISATION

Liminaire

Le terme de métropole est fort ancien et véhicule plusieurs sensl2. C'est pour cela que nous l'associons à celui de métropolisation, plus récent et moins polysémique, qui suggère surtout une réalité sociale continuellement en mouvement. Néanmoins, il est indispensable de définir ces deux concepts. Pour ce faire, partons de quatre ensembles d'idées qui explicitent les termes de métropoles et métropolisation. I) Citons d'abord la Conférence européenne des ministres responsables de l'aménagement du territoire (CEMA T) du Conseil de l'Europe. "Par métropole, on entend un pôle ou une ville d'importance européenne, qui représente le niveau le plus élevé dans l'organisation hiérarchisée du tissu urbain et qui dispose, dans le cadre de l'échange européen de biens et de services, d'équipements de haute qualité en assumant CEMA T distingue au moins définissent une métropole: quatre dimensions qui

des fonctions d'approvisionnement et d'aménagement" 13. La

- elle est le siège d'un gouvernement national ou régional et de fonctions économiques d'importance supranationale; - elle compte au moins 200 000 habitants, y compris sa zone d'influence immédiate; - elle est reliée par des axes de communication de grande importance; - son rayonnement économique et culturel est international. 2) J.-P. Lacaze définit la métropolisation par des processus nouveaux de concentration et de dispersion. Les deux "concernent des aires très vastes -jusqu'à 200 km- et discontinues. De nombreuses parties de l'aire métropolitaine conservent leur vocation agricole mais un peu partout on voit apparaître des parcs industriels, des lotissements, des
12 13 Là-dessus, cf. notamment Leresche J.-P., Joye D., Bassand M. (sous la dir. de), Métropolisations, interdépendances mondiales et implications lémaniques, Genève, Georg, ]995. CEMAT, Schéma européen d'aménagement du territoire, Strasbourg, Conseil de l'Europe, 1994, p. 19.

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ensembles commerciaux isolés les uns des autres. Les aires métropolitaines s'organisent autour d'une grande ville où se concentrent les services rares nécessaires au bon fonctionnement des états-majors des grandes firmes mondiales, près d'un aéroport international et d'une bourse des valeurs"14. Un peu plus loin, Lacaze qualifie les métropoles par deux autres dimensions: - l'accès rapide à l'information donne aux métropoles la possibilité de flairer les évolutions du marché mondial, d'anticiper les conjonctures, de trouver très rapidement les conseils de partenaires divers et multiples; - les aires métropolitaines sont les lieux de l'innovation, des modes émergents, des marchés qui s'ouvrent, des inventions. 3) F. Ascher, pour éviter la polysémie qu'impliquent les termes de métropole et métropolisation, a créé les concepts de métapole et métapolisation. "Une métapole est l'ensemble des espaces dont tout ou partie des habitants, des acti vités économiques ou des territoires sont intégrés dans le fonctionnement quotidien d'une métropole. Une métapole constitue généralement un seul bassin d'emploi, d'habitat et d'activités. Les espaces qui composent une métapole sont profondément hétérogènes et pas nécessairement contigus. Une métapole comprend au moins quelques centaines de milliers d' habitants" 15. De notre point de vue, q n'y a pratiquement pas de différence entre métapole et métapolisation d'une part, et métropole et métropolisation d'autre part, qui renvoient, comme le dit ici F. Ascher, à des "territoires flous" pour lesquels un management politique doit être produit. 4) Mentionnons encore P. Veltz. Il constate et explique la constitution à travers le monde de très grands pôles urbains ou de concentrations métropolitaines, qui réinventent les flux des échanges de toute nature. Si, auparavant, ces flux avaient essentiellement lieu entre les centres urbains et leurs arrièrepays plus ou moins lointains, aujourd' hui se développent "des relations horizontales tissant leur maille entre les grands

14 15

Lacaze J.-P., L' aménagement du territoire, Paris, Flammarion, 1995, pp. 44-45. Ascher F., Métapolis ou l'avenir des villes, éd. O. Jacob, Paris, ] 995, p. 34.

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pôles"16. Ainsi se met en place "un territoire en réseau, où chaque pôle se définit comme point d'entrecroisement et de commutations de réseaux multiples...". Un peu avant, P. Veltz disait: "La croissance des pôles semble se nourrir de la relation horizontale avec d'autres pôles plus que des relations verticales traditionnelles avec les arrière-pays". C'est l'ensemble de ces changements que P. Veltz appelle métropolisation. À partir de ces apports, il nous paraît utile de formuler quatre précisions: a) Métropoles et métropolisation consacrent la mort de la ville et le règne de l'urbain, comme dit F. Choay17. En effet, ç'en est fini d'une ville contenue dans une seule commune. Avec l'industrialisation déjà, mais de manière retenue et seulement pour les plus grandes des villes d'alors, la croissance urbaine se déverse sur les territoires des communes voisines (aux États-Unis, depuis longtemps déjà, on parle d'aires métropolitaines, et pas seulement pour celles qui sont très grandes). Depuis les années cinquante, ce processus prend une ampleur considérable. Les agglomérations urbaines multicommunales sont la règle et remplacent la ville. Les métropoles sont particulièrement exemplaires de ce point de vue. b) La tame démographique, bien qu'utile, n'est sans aucun doute pas le meilleur indicateur de la dynamique métropolitaine, mais il apparaît relativement aisé à construire. Dans une première approximation, il désigne assez bien les phénomènes de métropole et métropolisation. Mais quel seuil arrêter pour définir une métropole? Peut-on se contenter de dire qu'une métropole constitue une très grande agglomération urbaine? Nous venons de voir que la CEMA T a fixé ce seuil à 200 000 habitants. En nous fondant sur les statistiques des Nations Unies et les résultats des analyses de F. Moriconil8, nous pensons qu'il y a métropole à partir du
16 Veltz P., Mondialisation, vil/es et territoires, Paris, PUF, ] 996, pp. 63-65. 17 Choay F., "Le règne de l'urbain et la mort de la viJle", in J. Dethier et A. Guiheux, La ville, art et architecture, Paris, Centre Georges Pompidou, 1994. 18 Moriconi-Ébrard F., L'urbanisation du //londe, Paris, Anthropos, 1993.

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million d'habitants

environ.

De ce point de vue, nous distinguons au moins deux modes de formation de ces macrocosmes que sont les métropoles. D'une part, la croissance d'une agglomération urbaine qui, par un processus en "tache d'huile" et par continuité, assimile un ensemble de localités et communes jusqu'au seuil du million d'habitants et plus. D'autre part, par l'interconnexion (en termes de transport ou de télécommunication) de deux ou plusieurs grandes agglomérations urbaines relativement proches -entre 50 et 100 km- et qui, de ce fait, forment un ensemble d'un million d'habitants ou plus. Pour le premier mode, Paris est un prototype, alors que pour le second, la Randstad hollandaise se révèle exemplaire. Précisons que les collectivités intégrées dans une métropole ne perdent pas nécessairement leur spécificité sociale et culturelle, ni leur autonomie. c) On ne peut définir les notions de métropole et de métropolisation sans spécifier le contexte sociétal dans lequel elles émergent. Sortis des sociétés industrielles, nous entrons dans un nouveau type sociétal que, pudiquement et prudemment, de nombreux sociologues ont qualifié de post... : postindustriel, postmoderne, postfordiste, etc. Mais cette terminologie semble dépassée au profit de celle de société informationnelle et programmée19. Cette d.ernière s'affirme par la poursuite d'un effort de rationalisation orienté maintenant par des valeurs d'efficacité, de compétitivité, de rentabilité, de modernité, etc. Cette rationalisation s'affronte à des mouvements sociaux résistant tant de manière progressiste (mouvements écologistes, tiersmondistes, de la femme, etc.) que réactionnaire (mouvements nationalistes ou populistes). Les principales composantes de ces sociétés sont l'affirmation d'une matrice culturelle fondée sur la technoscience, la globalisation et la mondialisation, une crise écologique mondiale, l'individualisation et l'individuation, etc. C'est grâce à ce contexte de société informationnelle et programmée que métropoles et métropolisation émergent et deviennent dominantes.
d) Une métropole n'est jamais isolée; la mondialisation et la globalisation nous obligent à considérer l'ensemble des
19 Touraine A., Critique de la modernité, Paris, Fayard, ] 992.

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métropoles du monde, qui sont organisées en une puissante armature, constituée par des moyens de transport et de télécommunication leur permettant d'échanger et de communiquer. Cette armature mondiale des métropoles, à laquelle les métropoles du sud sont intégrées, mais de manière moins systématique, représente le centre du monde contemporain. 1.2. Paramètres des métropoles et de la métropolisation

À la suite de ces quelques remarques, il nous semble possible de définir métropole et métropolisation par au moins six dimensions, qui varieront selon que la métropole se trouve au nord ou au sud. I) Nous avons défini une métropole comme une collectivité de très grande taille, soit environ un million d'habitants et plus. S'il s'agit d'un critère important des métropoles et de la métropolisation, beaucoup plus significatifs sont les rapports sociaux qui différencient les populations: genre, classes d'âge, catégories raciales et ethniques, catégories socioprofessionnelles. Ces dernières se révèlent particulièrement importantes puisqu'elles synthétisent l'accès à l'argent, au savoir et au pouvoir: trois aspects centraux des sociétés contemporaines, qui s.ont les critères de base pour définir les inégalités sociales. Les catégories socioprofessionnelles se mêlent inextricablement au genre, aux âges, aux races et ethnies. Indissociables, ces critères déterminent largement -mais pas exclusivement- les pratiques urbaines, notamment celles relatives à l'habitat, à la mobilité, à la sociabilité, à la socialité des citadins. Il n'est donc pas possible, pour caractériser une métropole, d'en rester à la taille de sa population: il est indispensable de prendre en compte les rapports sociaux de cette population. Ces inégalités sociales ne sont pas immuables, elles changent avec le développement de la société informationnelle et programmée. Ainsi l'émancipation de la femme s'affirme, de nouvelles formes de pauvreté augmentent dangereusement, le vieillissement de la population occasionne des coûts énormes, le racisme prolifère, etc. 2) La métropole rayonne sur le monde entier à travers d'autres métropoles constituées en une armature mondiale.

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Cette emprise mondiale conditionne la structure sociale, ~conomique, politique et culturelle de chacune d'entre elles. Evidemment, tous les acteurs métropolitains ne participent pas de la même manière à cette mondialisation, certains en sont même exclus. Cet horizon mondial des métropoles s'actualise grâce à des équipements particuliers: gares de trains à très grande vitesse, aéroports internationaux, téléports, universités et hautes écoles, sièges d'entreprises ou d'administrations multinationales, etc. D'aucuns désignent ces équipements et les emplois qu'ils impliquent comme étant le secteur économique supérieur de la métropole -nous préférons parler du secteur cosmopolite- qu'ils opposent au secteur inférieur, nous parlons plutôt du secteur local ou informel. Ces deux secteurs, cosmopolite et local, sont évidemment interdépendants, bien qu'ils possèdent des dynamiques totalement différentes. Leur importance relative varie profondément selon que la métropole appartient au nord ou au sud. 3) L'environnement de chaque métropole constitue une composante essentielle, le plus souvent évoquée pour faire état de ses dégradations les plus graves pour la santé des métropolitains: pollution du sol, pollution de l'eau, pollution de l'air, bruit, etc. C'est souvent par rapport à ces dégradations qu'émergent des luttes menées par des mouvements sociaux et politiques, et que sont propos~es des stratégies de développement durable. 4) Métropole et métropolisation impliquent des fragmentations sociospatiales, qui, certes, sous des formes diverses, ont toujours existé avec le phénomène urbain mais qui, aujourd'hui, s'amplifient à travers deux aspects: la ségrégation sociale concerne la répartition inégale des habitants dans les zones résidentielles, selon leur appartenance sociale (quartiers chies, banlieues de types divers, quartiers de taudis, bidonvilles, etc.). La spécialisation fonctionnelle du sol désigne l'occupation différenciée de fragments du territoire urbain par des activités spécifiques: zones industrielles, quartiers d'affaires, centres administratifs, gares, écoles, universités, hôpitaux, etc. En effet, la ségrégation sociale et la spécialisation fonctionnelle du sol actuelles accentuent le morcellement de la métropole. Cette fragmentation renforce les exclusions et les fractures sociales de la métropole et, partant, les risques de tensions et de conflits sociaux. Très souvent, ces fragments de territoires

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métropolitains se constituent en communautés locales qui, sous formes de quartier ou de communes ou autres, cherchent à être acteurs de leur devenir en se donnant identité et projet. Parfois, ces localités jouent un rôle fort dynamique et actif dans le processus de modernisation de la métropole toute entière. 5) Ce macrocosme que représente une métropole est fait d'une multiplicité d'acteurs très divers et se caractérise par une absence d'institution politique englobante, problème universel auquel quelques grandes villes tentent de donner des réponses exemplaires: Toronto, Montréal. Nous verrons ici plus particulièrement à travers la contribution de G. Dematteis les espoirs et déceptions nés de l'expérience italienne. Le pouvoir métropolitain est aussi fragmenté que l'espace de ces collectivités. Partant, une menace technocratique plane sur la métropole, entraînant certains acteurs vers une quête active d'une gouvernance démocratique métropolitaine. 6) La très grande taille et la fragmentation des métropoles nécessitent une stratégie de restructuration des réseaux techniques et territoriaux: voirie, réseaux de transport des personnes et marchandises, égouts, réseaux d'eau potable, réseaux d'énergie, télécommunication, etc. 20.Ces réseaux se constituent en système et le plus souvent sont prolo~gés de nombreux réseaux sociaux, actionnés et gérés par des acteurs sociaux multiples et divers. De fait, les réseaux techniques et sociaux d'une métropole se révèlent absolument indissociables, constituant l'infrastructure, la "fabrique" de la métropole. À la liste des réseaux susmentionnés, il faut ajouter les réseaux des espaces publics. Dans un tout premier temps, nous entendons par espaces publics les espaces libres de construction et régis principalement par le droit public. Parce que le réseau des espaces publics combine très intensément réseaux techniques, territoriaux et réseaux sociaux, plus que les précédents, ce type de réseau joue un rôle considérable dans la dynamique métropolitaine. Ruelles, rues, boulevards, places, parcs, mais aussi centres commerciaux, stades, halls de
20 Cf. Offner J.-M., Réseaux, territoires et organisation sociale, Paris, La Documentation Française, 1994, et Dupuy G., L'urbanisme des réseaux, Paris, A. Colin, 1991.

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gares et aérogares, bâtiments culturels, forment un système de lieux qui accueillent les activités qu'ils impliquent directement, mais encore et surtout ils favorisent la rencontre et l'expression de tous les types de citadins ainsi que de nombreuses activités informelles (marchés, manifestations politiques, fêtes, etc.). La gouvernance démocratique métropolitaine se met en place à partir de ce réseau de réseaux. N'oublions pas de mentionner que la plupart de ces réseaux ne sont pas qu' intramétropolitains, mais aussi intermétropolitains. L'efficacité de l'armature mondiale des métropoles dépend de la stratégie réticulaire de chaque métropole. Le passage de la ville industrielle à l'agglomération et à la métropole aurait été inconcevable sans le redéploiement et l'articulation de ces réseaux. Le choix de certaines techniques (nous pensons à l'automobile et au téléphone) a été le facteur décisif de la suburbanisation et de la périurbanisation et de leurs réseaux, c'est-à-dire de la structuration des villes en agglomérations urbaines et métropoles. L'essor inouï des techniques de l'information et des télécommunications fait croire à certains qu'il en est fini des métropoles et des autres très grandes concentrations urbaines; nous nous acheminons, pensent-ils, vers une civilisation de moyennes et petites unités urbaines. Or, jamais la constitution de l'armature mondiale des métropoles n'aurait pu s'organiser sans les chemins qe fer à grande vitesse, l'aviation, les télécommunications et les réseaux d'énergie, qui inscrivent dans la durée les métropoles (avec leurs centres, leurs zones suburbaines, péri urbaines et semi-urbaines). Les quelques remarques faites ci-dessus pourraient suggérer que la métropolisation dépend d'un seul facteur: la technique. Or, les facteurs sociaux, économiques et culturels restent fondamentaux: la mondialisation est d'abord économique, sociale et culturelle, mais grâce à la technique, elle a pris une ampleur inégalée. La métropolisation s'est même amorcée socialement, économiquement et cuIturellement avant que les techniques telles que l'automobile et le téléphone lui aient permis de prendre l'essor que nous connaissons.

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1.3. Les acteurs de la métropolisation

On ne peut se contenter de dégager les facteurs qui conditionnent les développements, les processus selon lesquels la réalité sociale se transforme et fonctionne, etc. Il faut encore déceler les acteurs qui président à tout cela, c'està-dire les individus ou groupes qui génèrent, orientent et déterminent l'action. L'acteur se définit au moins par trois dimensions: sa position sociale, son identité et ses projets. 1) La position sociale de l'acteur dépend notamment des rapports sociaux que sont le genre, l'âge, la race, la nationalité, l'ethnie, la catégorie socioprofessionnelle. Cette position sociale conditionne de nombreux autres aspects, d'abord les rapports qui relient l'acteur aux autres acteurs, mais aussi les ressources dont il dispose, son intérêt, ses rôles et ses normes, ses valeurs et finalement son pouvoir. 2) L'identité de l'acteur est l'image qu'il se fait de luimême, mais aussi que les autres contribuent à façonner. L'identité permet à l'acteur de se définir, elle oriente son action. 3) Les projets sont les objectifs que l'acteur adopte à plus ou moins long terme, plus ou moins collectivement. Les projets impliquent également les ressources que l' acte~r est à même de dégager pour réaliser les objectifs précités. Le concept d'acteur implique que celui-ci dispose d'une autonomie relative, qu'il actualise en fonction de sa position sociale, de son identité et de ses projets. L'acteur joue constamment de son influence et de son pouvoir, individuellement ou collectivement. Il manifeste sans cesse des pratiques d'appropriation, de soumission ou de résistance. En gros, nous distinguons quatre acteurs métropolitains: 1) Les acteurs économiques. Leur diversité est considérable: les multiples et divers entrepreneurs, les propriétaires immobiliers et mobiliers, ainsi que les organisations et associations qui les réunissent. 2) Les acteurs politiques, soit ceux concernant les communes, les régions et les États. Il s'agit bien sûr de les

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différencier selon qu'ils jouent des rôles exécutifs, législatifs, judiciaires ou administratifs. Il faut encore tenir compte des partis politiques, des mouvements sociaux, des associations politiques, etc. La gouvernance métropolitaine dépend d'un réseau d'acteurs politiques plus ou moins spécifiques. 3) Les professionnels de l'espace: urbanistes, aménagistes, etc. architectes, ingénieurs,

4) Les habitants-usagers-citoyens. Ils regroupent la masse des citadins qui se distinguent selon le genre, l'âge, la catégorie socioprofessionnelle, la culture, etc. et les divers groupes, organisations et mouvements auxquels ils adhèrent. Parmi ces quatre catégories, les habitants-usagers-citoyens sont les moins reconnus comme acteurs. L'individualisation et l'individuation tend à les réduire à de simples consommateurs sans identité et sans projet de société. Les trois premiers types d'acteurs métropolitains produisent, décident, font des projets, aménagent pour les habitantsusagers-citoyens, qu'ils ont tendance à ne considérer que comme des pions obéissants, alors que ceux-ci sont à même de générer de puissants mouvements de résistance et de proposition. Que ce soit pour un réseau technique et territorial singulier, ou pour ceux de la métropole tout entière, le système d'acteurs qu'ils impliquent est e~sentiel pour les comprendre et les expliquer, et pour les construire et les transformer. On l'a vu, les acteurs sont porteurs d'intérêts, de valeurs, d'identités, de projets, etc. et, de ce fait, ils commandent et déclenchent le changement et le fonctionnement social.

II. LA COOPÉRATION TRANSFRONTALIÈRE DU BON USAGE DES MARGES
Une superposition de mythes politiques

:

L'objet "territoires transfrontaliers" qui fait irruption au devant de la scène est marqué par l'ambiguïté21. Il brasse en
21 Pour une analyse politologique plus complète, on renvoie à B. Jouve, Urbanisme et frontière. Le cas franco-genevois. Paris, L'Harmattan,

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effet une série de mythes politiques majeurs et pas seulement une nouvelle mythologie européenne comme l'a remarqué C. Raffestin22. Le plus puissant ge ces mythes est certainement celui de la disparition de l'Etat. Celui-ci s'établit sur le constat que le phénomène de la globalisation économique rend les frontières poreuses aux flux des marchandises comme aux flux des hommes et des biens culturels, ce qui conduit à repenser le rôle régulateur de l'État dans les domaines considérés. Dans la mesure où l'État-nation moderne a lié son sort à la définition de frontières fixes à l'intérieur desquelles il exerce son imperium, on peut être tenté de voir le territoire transfrontalier comme l'espace d'enregistrement, par excellence, de l'affaiblissement des régulations étatiques. Ici, te mythe de l'Europe unie prend le relais. La construction communautaire agit indéniablement à redéfinir les fonctions de la frontière, en témoigne la suppression des barrières douanières, le débat sur les accords de défense commune, la mise en place de "l'espace Schengen". Elle autorise ainsi une déconstruction des frontières intérieures et l'appel à de nouvelles initiatives de coopération qui passent, par exemple, par les programmes INTERREG. Dans le même temps, elle prend en compte les revendications fédéralistes des partisans d'une Europe des régions en régionalisant sa politique-phare, la politique agricole commune, et en dotant largem.ent les programmes du Fonds européen de développement régional (FEDER). On peut relever dans cette perspective que tous les projets de coopération interrégionale en Europe font rituellement référence dans leurs attendus au renforcement de l'intégration européenne. Un troisième mythe mobilise plutôt les intel1ectuels, c'est celui qui part à la recherche d'une communauté culturelle européenne, une question bien antérieure à l'institutionnalisation de l'Europe mais à qui celle-ci donne un relief particulier. Il s'agit d'alerter soit sur les dangers d'une Europe essentiellement dirigée par une technostructure de bureaucrates et de capitalistes, soit sur l'inanité d'une
1994 et à J.-P. Leresche, R. Levy (sous la dir. de), La Suisse et la coopération transfrontalière. repli ou redéploiement 'J, Zurich, Ed. Seismo, 1995. Raffestin C., "Autour de la fonction sociale de la frontière", Espaces et Sociétés, n° 70-71, 1993, pp. 157-164.

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construction politique "superstructurelle" qui négligerait son substrat identitaire, la reconnaissance de valeurs partagées et exprimées qui fonde l'unification européenne, ou qui pourrait la fonder23. Ce n'est pas le lieu ici d'entrer plus avant dans l'analyse de ces mythes ni de recenser les preuves à l'appui de leur productivité ni même d'en dénoncer les illusions -les mythes sont comme les alcools forts: ils enivrent vite, il faut donc en user avec modération. On ne les signale que pour attirer l'attention sur le fait que la question transfrontalière leur offre un terrain privilégié de déploiement. Leur point commun est d'ériger les espaces transfrontaliers en nouveaux espaces du possible qui, à rebours des figures classiques de la mythologie de l'Etat-nation, ne s'exprimeraient plus sur le mode de la conquête de ou sur la frontière mais travailleraient à sa disparition. L'équation fin de la frontière = fin de l'État fait tourner la machine mythique à un rythme trop effréné pour ne pas entraîner les partisans comme les détracteurs dans la surenchère idéologique. Ainsi, l'objet transfrontalier fonctionne d'abord comme un piège à discours; il invite par la même l'observateur à redoubler de vigilance.
II.1. Une définition: la construction d'une nouvelle localité

Les développements récents de la structuration politique, en Europe au moins, montre qu'un travail intense de recompositiqn territoriale est à l'œuvre. L'apparition de nouveaux Etats et les conflits que la redistribution géopolitique suscite invalident-ils les principes de coopération, notamment transfrontalière, comme une des dimensions fondamentales d'une nouvelle structuration politique? Nous ne le pensons pas. La recomposition en cours contribue à la construction des deux grands cadres territoriaux: la centralité, bien sûr, mais aussi la localité. La centralité, processus consécutif à l'éclatement de l'empire soviétique intéresse la construction, par démembrement
23 Ce thème prend plusieurs aspects: recherches historiques sur la circulation des idées et les transferts culturels en Europe. analyses particulières sur la vie culturelle (littéraire essentiellement) des zones frontières, cf. les revues Novecento (Université Stendhal de Grenoble) et Letteratura difrontiera (Université de Trieste).

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d'institutions politiques, de nouveaux États-nations comme dans le cas de la Slovénie. Dans le cas de l'Allemagne de l'Est ou de la Pologne, il s'agit moins d'une construction étatique nouvelle que de l'articulation simultanée de tout (Pologne) ou partie du territoire (Allemagne de l'Est) à de nouvelles règles de fonctionnement centrales, à un nouveau type de relation centre-périphérie, et à un système de coopération tranfrontalière. Dans ces exemples, on retrouve apparemment les principes posés par B. Badie dans son ouvrage classique sur Le développement politique: émergence d'une structure politique centrale, pénétration progressive du centre au sein de la périphérie, organisation progressive de la périphérie et intégration dans le jeu politique des instances sociales traditionnelles24. Cependant, ce mouvement est ambigu car il intervient dans un monde où les rapports entre nations ne sont qu'un aspect du "fonctionnement d'une scène mondiale faite de réseaux, de prolifération et de volatilité d'allégeance qui s'inscrivent eux-l1}êmes dans plusieurs espaces"25. Bien que les nouveaux Etats semblent très jaloux de leur autonomie toute neuve, ils doivent compter avec les flux commerciaux et migr'!toires qui les lient à l'ancienne puissance et aux autres Etats nés du démembrement de cellecl.

Il faut donc désormais tenir compte d'une cinquième dimension, l'organisation par le centre et la périphérie des relations transfrontalièr~s comme partie intégrante de la construction du nouvel Etat. C'est ce que démontre bien la contribution de F. Bafoil sur le cas de la frontière OderNeisse. En effet, si la délimitation du pouvoir aux frontières est traditionnellement un bon observatoire de la construction de la centralité comme système d'articulation des rapports entre le politique et le social, c'est aussi, ce qui est plus nouveau, un bon site d'observation de la construction de la localité. Dès lors, on comprend mieux la thématique de la "fin des territoires" si l'on veut bien admettre que ce mouvement de construction étatique, dans le contexte de la mondialisation et celui des contraiqtes politiques héritées, ne correspond plus au type-idéal de l'Etat-nation du XIXe siècle
24 25 Badie B., Le développement politique. Paris. Economica. 1994 (5ème édition), pp. 113-114. Badie B., La fin des territoires. op. ci!.. p. 14.

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tout entier tourné d'une part vers la fermeture des frontières et un contrôle territorial sans partage et, d'autre part, s'imposant comme le seul acteur des relations internationales. C'est la raison pour laquelle, s'il n'est pas interdit comme le suggère Badie de parler de "territoire au présent", il n'est plus possible d'admettre l'ancien principe de territorialité comme "fédérateur de notre ordre international "26. Une nouvelle compréhension de ces constructions territoriales doit être produite dans laquçlle on pense la genèse ou la recomposition de l'Etat en interaction constante avec d'autres formes territoriales, comme une compétence partagée. Si nous revenons dans l'aire de l'Europe occidentale, on voit que la coopération transfrontalière produit une ingénierie institutionnelle nouvelle, sans doute encore confuse, mais qui ne cède rien en invention et en complexité à l1ngénierie de la coopération intercommunale à l'intérieur des Etats. Et, même si plusieurs niveaux d'action publique tentent d'imprimer leur marque et leur direction aux échanges transfrontaliers (collectivité régionale, échelon déconcentré des administrations centrales), ceux-ci, en dernière analyse, apparaissent comme une forme de coopération intercommunale par-delà les frontières. Un tel énoncé revient à situer dans les grandes villes plutôt qu'ailleurs la réalité territoriale de la gestion des sociétés polycentriques27. Mais, et la restricti.on est d'importance, il ne s'agit pas de reconnaître les villes comme les seuls agents de cette gestion: en ce domaine, elles ne parviennent à une certaine performance qu'à la condition de nouer des relations de coopération avec d'autres échelons territoriaux institutionnalisés. S'agissant de la coopération intercommunale, on a pu parler d'échec, du moins jusqu'à la relance par la loi du 6 février 1992. Mais ce constat doit être nuancé28. On introduira ici les mêmes nuances quant à la "réussite" de la coopération transfrontalière en faisant remarquer que ce rapprochement
26 27 28 Ibidem. Harding A. et al., European Cities Towards 2000. Profiles, Policies and Prospects, Manchester, Manchester Univ. Press, 1994. Jegouzo Y., "L'intercommunalité de 1958 à 1992 : généalogies d'un échec ?", in Caillasse J. (sous la dir.), Intercommunalités. Invariance et mutation du modèle communal français, Rennes, Presses Universitaires, 1994, pp. 37-48.

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n'est pas fortuit. C'est la loi du 6 février qui relance l'intercommunalité ; c'est cette même loi qui "libère" les politiques transfrontalières. Le lien a donc été explicitement voulu par le législateur sur plusieurs plans: la coopération technique entre les réseaux et les services publics, la coopération d'objectifs politiques concernant l'aménagement des territoires et le développement économique, l'interconnexion des univers culturels même si celle-ci, paradoxalement, apparaît moins volontariste dans l'ordre interne que dans la coopération culturelle transfrontalière comme le montre ici A. Faure. Ce rapprochement incite à penser que les deux formes de coopération prennent place sur une même réalité: les structures de régulation sociale sont inséparables des instances de régulation des territoires. Plus que jamais il faut s'appuyer ici sur la notion de territoire dans la mesure où on peut y lire les articulations entre intérêts sociaux et politiques, définies sinon à la marge, du moins en retrait de la dimension tutélaire qui les caractérisait il y a encore peu. Bien qu'il existe de nombreux cas dans lesquels la coopération transfrontalière intéresse des espaces ruraux, elle est, comme la coopération intercommunale, un moyen de répondre à l'évolution urbaine et de s'adapter, de civiliser politiquement, les territoires fonctionnels que ~essine l'expansion urbaine par la création d'une nouvelle "génération d'institutions". Il ne s'agit plus d'encadrer la dynamique fonctionnelle, par définition mouvante et en perpétuel décalage avec les institutions antérieures, dans un moule juridique, sorte d'optimum de gestion politique, mais de produire de nouvelles règles, de nouvelles méthodes: un système de gouvernance. Cependant, on voudrait lever deux illusions. La première consiste à croire qu'un tel système de gouvernance aurait la vertu de supprimer magiquement les rapports de domination entre les collectivités qui en sont partie prenante. La gouvernance ne transpose pas dans la pratique politique la fiction de l'égalité juridique des communes, par exemple. Elle peut néanmoins être une approche qui atténue la brutalité de ces rapports de domination dès lors que chacun prend conscience des interférences en négociant sa participation à un projet.

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Dans le domaine transfrontalier, la négociation d'un projet est constitutive d'une certaine dilution des catégories de local et d'international. Comme on le dit en Lorraine: "le local, c'est l'international et inversement". Ainsi le poids de l'histoire, la représentation de territoires adossés à la frontière font-ils place à une nouvelle représentation où l'obligation d'exister dans l'espace international devient le moteur du développement local. Mais il serait dangereux de croire, c'est la seconde illusion, que les nécessités de la gouvernance gomment tous les comportements que les cultures politiques nationales ont profondément intériorisés: elle peut les amender ou les infléchir mais surtout elle leur donne un nouveau cadre d'expression. II.2. Ambiguïtés normatives et institutionnelles L'encadrement juridique de la coopération transfrontali,ère illustre le paradoxe évoqué plus haut. D'un côté, on voit l'Etat déployer de réels efforts pour tenter d'encadrer juridiquement ces nouvelles pratiques, mais ces pratiques, d'un autre côté, témoignent de l'affaiblissement de l'hégémonie de la normativité étatique concurrencée par la construction communautaire ou mise en cause dans son universalité par l'apparition de dispositifs normatifs locaux29. La question posée est celle de l'intervention de l'État dans les "arrangements entre acteurs locaux"3o. S'il paraît normal de passer des traités internationaux pour des projets de grande envergure mobilisant des ressources importantes ou d'intérêt stratégique supérieur (Tunnel sous la Manche), il est plus discutable, dans le cpntexte général de la décentralisation, de réunir des chefs d'Etat pour signer un traité concernant le schéma des transports urbains franco-genevois. C'est pourtant une obligation juridique puisque les lois de décentralisation soustraient, en réclamant une autorisation du gouvernement, les échanges transfrontaliers au droit commun des collectivités locales. Ceux-ci sont coordonnés par l'État. De
29 30 Robert P., "Les normes de l'Etat-nation, une hégémonie enviée". in Robert P., Sach F., Normes et déviances en Europe. Un débat EstOuest, Paris, L'Harmattan, 1995. Levrat N., Le droit applicable aux accords de coopération transfrontière entre collectivités publiques infra-étatiques. Paris, PUF, 1994, p. 16.

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plus, seules les régions peuvent nouer des relations avec les collectivités étrangères frontalières (loi du 2 mars 1982, art. 65). Avec la ratification, le 15 mai 1985, de la Convention de Madrid de 1980 et la circulaire qui la met en œuvre, toutes les collectivités transfrontalières (communes, départements et régions) se voient ouvrir le champ de la coopération pour autant qu'un, accord inter-étatique ait été conclu entre la France et l'Etat dont relèvent les collectivités étrangères partenaires. Cette précision du cadre juridique intervient trop tard et ne correspond plus à la réalité des échanges. On assiste à cette époque à un véritable engouement de toutes les catégories de collectivités territoriales non-frontalières pour la constitution de réseaux d'échanges dont le contenu est plus ou moins substantiel mais qui manifeste la prise de conscience d'un nouvel attribut de pouvoir. Cet engagement dans des accords de coopération dessine un inter-Iocalisme ou un inter-régionalisme européen, plus généralement une coopération transfrontière31, sans se préoccuper de la contiguïté physique qui est la caractéristique de la coopération transfrontalière. L'exemple le' plus célèbre est celui des "Quatre moteurs de l'Europe" étudié par P. Kukawka32. La loi du 6 février 1992 sur l'administration territoriale de la République introduit enfin les principes de la décentraiisation dans ces formes de coopération transfrontière puisque dans ce domaine, comme dans les autres depuis 1982, les actes des collectivités ne sont plus soumis à entente préalable, mais à un contrôle de légalité intervenant a posteriori". L'article 131 précise: "les collectivités territoriales et leurs groupements peuvent conclure des conventions avec des
31 32 33 Levrat N. propose d'employer désormais l'expression "coopération transfrontière", op. cil., p. 156. Kukawka P. (sous la dir. de), Le Quadrige européen. L'ouverture internationale de la région Rhône-Alpes, Grenoble, CERA T-IEP, 1990, 333 p. Le conseil de l'Europe, prenant acte de la montée en puissance des échanges extérieurs des collectivités infra-étatiques, a souhaité en 1991 (Résolution n° 227) leur donner des moyens juridiques nouveaux en élaborant un "protocole additionnel" à la convention de Madrid qui a été ouvert à la ratification des États en 1995. Lorsque la France l'aura ratifié, toutes les collectivités locales, frontalières ou pas, auront accès aux mêmes instruments de coopération.

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collectivités étrangères dans les limites de leurs compétence et dans le cadre des engagements internationaux de la France". On notera une restriction de taille: les collectivités frontalières restent soumises à des accords préalables puisque les traités (la Convention de Madrid) ont une force supérieure à la loi. La même loi crée une Commission nationale de coopération décentralisée qui remplace le service du Délégué à l'action extérieure du Ministère des Affaires étrangères (art. 134). Il Y a là une contradiction certaine: le principe de liberté est déclaré pour l'action internationale des collectivités, sauf pour celles où cette action revêt la plus grande intensi!é. Preuve, s'il en était besoin, du caractère stratégique pour l'Etat des zones de contact et de sa résistance à alléger son contrôle. Il en résulte une architecture complexe de la coopération transfrontalière, un foisonnement institutionnel qui appellent à leur tour à construire de nouveaux modes de gouvernance.
Une architecture complexe

L'architecture trois étages, considéré.

de la coopération transfrontalière s'édifie sur quel que soit le domaine de coopération

Le premier de ces étages est constitué par l'action des États. Dans la mesure où c'est à eux d'en fixer l'encadrement juridique et qu'ils sont les mieux à même de mobiliser d'importantes ressources institutionnelles, ils impriment à la coopération transfrontalière une marque décisive, même si ~lle est ambigüe. Tout d'abord, comme on vient de le voir, les Etats ont inscrit la coopération transfrontalière dans des accords de droit international qui instituent des commissions intergouvernementales (Commission franco-belge pour l'aménagement des régions frontalières en 1970, Comité régional franco-genevois en 1974, Commission francogermano-suisse en 1975, Commission frontalière francoitalienne en 1981). L'ambiguïté réside ici d'une part dans le fait que le caractère transfrontalier, c'est-à-dire local, des questions de coopération n'est pas traité directement par les collectivités concernées mais par les administrations de l'État, particulièrement des administrations déconcentrées, même si certaines collectivités siègent à ces différents comités. D'autre part, les différences entre les systèmes politiques fédéraux et