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Gouvernance et conduite de l'action publique au 21e siècle

424 pages
Le début du 21e siècle a focalisé beaucoup d'imaginaires autour de l'émergence d'angoisses nouvelles, de menaces réelles, de risques avérés et d'incertitudes quant à la capacité des Etats à maitriser la construction de l'avenir autour de valeurs partagées et de projets solidaires. Cela pose réellement un problème de rénovation et d'adaptation de l'action publique. Cet ouvrage confronte les points de vue d'experts et les expériences des acteurs sur les avantages et les atouts d'une bonne gouvernance démocratique, interactive et multiacteurs, autour d'une action publique fondatrice de bien-etre et
de cohésion sociale.
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GOUVERNANCE ET CONDUITE
DE L'ACTION PUBLIQUE
AU 21e SIECLE
Cet ouvrage a été réalisé grâce au concours financier
de la Fondation allemande Hanns-Seidel Ed. L'HARMATTAN - GRET, 2003
ISBN : 9981-9788-2-5 GOUVERNANCE ET CONDUITE
DE L'ACTION PUBLIQUE
AU 21e SIECLE
Sous la direction de
Ali SEDJARI Collection Espace et territoires
Dans la même collection :
L'Administration terrtoriale au Maghreb, éd. Guessous, 1989, Ali Sedjari (s/d).
—Etat, Espace et pouvo r local, éd. Guessous, 1991, Ali Sedjari (s/d).
--- Etat et administration. Tradition ou modernité ? Ed. Guessous, 1993,
.Ali Sedjari, traduit à l'arabe.
-- Etat-nation et prospective des territoires, éd. l'Harmattan, 1997,
Ali Sedjari (s/d).
—La revanche des territoires, éd. l'Harmattan 1997, Ali Sedjari (s/d).
--- La mise à niveau de l'administration face à la mondialisation, éd. l'Harmattan
1999, Ah Sedjari, (traduit à l'arabe).
— Aménagement du territoire et développement durable : quelles intermédiations ?
Ed. l'Harmattan, 1999, Ah Sedjari (sld).
—Le Devenir de D ville, éd. l'Harmattan, 2000, Ali Sedjari (s/d), (traduit à
l'arabe).
—Quel Etat pour le 21' siècle ?, éd. l'Harmattan, 2001, Ali Sedjari (s/d).
- Elites, gouvernante et gestion du changement, éd. l'Harmattan, 2002, Ali
Sedjari (s/d).
Gouvernante et conduite de l'Action publique au 21' siècle, éd. l'Harmattan,
2003, Ali Sedjari (s/d). Liste des auteurs
M.C. Belmihoub : Professeur en Sciences de gestion à l'ENA, Directeur
de recherche associé CREAD, Alger
Mohamed Berdouzi : Professeur à & faculté de Droit de Rabat, politologue
Paul Bernard : Docteur en droit, ancien Préfet de région, vice-
président de l'Institut français des sciences
administratives
Luc Bernier & Taïeb Hafsi : Ecole nationale d'administration publique, Montréal
Ecole des hautes études commerciales, Montréal
Michel Bouvier : Professeur à l'Université Paris I, Panthéon-Sorbonne,
Directeur de la Revue française de finances publiques,
Directeur du groupement européen de recherches en
finances publiques
Michel Casteigts : Inspecteur général de ladministration, professeur à
l'Université de Pau et des pays de l'Adour_ IAE,
Centre de recherches en gestion (GREG)
Lodi Chedly : Docteur en droit chargé de cours à la faculté des
Sciences juridiques de Tunis
Jean-Louis Coujard : Professeur à l'école des mines de Nancy
A. De Raulin : Professeur à l'Université d'Artois
Noureddine El Hachami : Consulant
4> Robert Fouchet
& Olivier Grimaldi : Directeur de l'IEP-IUP, management public,
Université d'Aix-Marseille III
ATER en droit public, IEP-IUP Aix-en-Provence
6 Gouvernance et conduite de l'action publique au 21' siècle
Cécile Gode-Sanchez : Docteur es Sciences économiques, enseignant-chercheur au
CESMAE IUP management public, Aix-en-Provence
France Guerenne Avocate au barreau de Bruxelles, spécialiste des questions
d'environnement
Yves Jegouzo Président honoraire de l'Université Paris I (Panthéon-
Sorbonne), Conseiller d'Etat en service extraordinaire
Salsabil Klibi Assistante à la faculté des Sciences juridiques, politiques et
sociales de Tunis
Martial Laurent Economiste, expert auprès de la Délégation de la
commission européenne au Maroc
Hatem M'rad Maître-assistant à la faculté des Sciences, juridiques,
politiques et sociales de Tunis
R. Marchand Consultant en commerce et relation électronique inter-
entreprises, Marseille
Francesc Morata Professor universitat Autimoma de Barcelona
Jean-Rodolphe Lopez Professeur à l'IEP d'Aix-en-Provence
Nadia Salah Rédacteur en chef de l'Economiste
Mi Sedjari Professeur à l'Université Mohamed V et Directeur de
l'UFR des sciences administratives à la faculté de Droit de
Rabat
Narjess Tahar Assistante à la faculté des Sciences juridiques, politiques et
sociales de Tunis
Gérard Timsit Professeur à l'Université de Paris I, Panthéon-Sorbonne
¤¤¤Sommaire
Avant-propos 11
Introduction générale
Ali SEDJARI 13
Première partie
Gouvernance : nouveaux contextes,
nouveaux fondements
L'administration et le temps des crises
Gérard TIMSIT 25
Fondements de la bonne gouvernance
Mohamed BERDOUZI 37
De l'utilité du concept de "Bonne gouvernance"
Salsabil KLIBI 49
Le rôle de la confiance dans la gouvernance de l'action publique
Cécile GODE-SANCHEZ 67
Gouvernance et urgence
A. De RAULIN 79
8 Gouvernante et conduite de l'action publique au 21' siècle
Deuxième partie
Nouvelle culture de gestion publique
et nouveau rôle de l'Etat
Nouvelle culture de gestion publique, gouvernance des sociétés
complexes et réforme de l'Etat
Michel BOUVIER 99
La compatibilité du management avec les spécificités de l'administration
Noureddine EL HACHAMI 119
La modernisation de l'intervention de l'Etat face à la déréglementation :
nouvelles régulations et bonne gouvernance
M.C. BELMIHOUB 123
Réflexions sur l'administration performante
Paul BERNARD 139
Innovation et entrepreneurship dans le secteur public au Canada
Luc BERNIER & Taïeb HAFSI 153
Administration électronique et bonne gouvernance
R. MARCHAND 177
Evolution de l'Etat et nouvelle gouvernance de l'action publique
Nadia SALAH 1 8 5
L'appui de l'Union européenne à la gouvernance administrative au
Maroc — quelques orientations
Martial LAURENT 193
Troisième partie
Techniques nouvelles de gouvernance et pluralisme
des nouveaux modes d'action publique
La contractualisation de l'action de l'administration et la "Bonne
)3
gouvernance
Narjess TAHAR 211
Sommaire
Les contrats entre collectivités publiques : vers l'administration
contractuelle
Yves JEGOUZO 237
Partenariat public-privé et renouveau de l'action publique
Ali SEDJARI 247
Les contrats entre collectivités publiques dans la gouvernance urbaine
France GUERENNE 279
Le management territorial stratégique
Michel CASTEIGTS 287
La gouvernance à niveaux multiples et la coopération sub-nationale
en Europe
Francesc MORATA 315
Quatrième partie
Emergence de contre-pouvoirs
et leaderships nouveaux
Participation des citoyens dans la conduite de l'action publique
Hatem M'RAD 339
Du client au citoyen : l'apport des outils et méthodes du management
de la qualité à l'exploration des voies d'une participation citoyenne
Jean-Louis COUJARD 363
Gouvernance et association dans la gestion publique locale
Robert FOUCHET & Olivier GRIMALDI 385
Personnes publiques et justice privée d'après le Code tunisien
de l'arbitrage
Lotfi CHEDLY 397
Rapport de synthèse
Jean-Rodolphe LOPEZ 419
AVANT-PROPOS
Ce livre est la reproduction des actes du 7e colloque international du GRET organisé
à Rabat les 28 et 29 mai 2003 sur le thème : « Gouvernante et conduite de l'action
publique au 2» siècle », en collaboration avec l'action intégrée qui lie l'Université de
Paris I et l'UFR des sciences administratives et développement institutionnel de la
faculté des Droit de Rabat autour du thème : « Aménagement du territoire et
développement durable », et la Fondation Hanns-Seidel.
A cette occasion, je tiens à remercier vivement d'abord M. Yves Jegouzo, Président
honoraire de l'Université de Paris I et conseiller d'Etat en service extraordinaire pour
son implication et son engagement dans le cadre de l'Action intégrée et pour tous les
efforts qu'il a fourni au termes de soutiens et d'appuis divers au profit de nos étudiants
de l'UFR ; ensuite à M Jürgen THERES, Délégué régional de la Fondation Hanns-
Seidel, pour son soutien permanent et intarissable et à M. Ahmed Jamaï pour sa
générosité et son soutien inconditionnel.
Mes remerciements s'adressent aussi aux participants appartenant à des pays
différents (Canada, France, Belgique, Italie, Espagne, Tunisie, Algérie, Maroc) qui
ont contribué à la réussite de ce projet.
Ce livre est venu juste après les attentats tragiques qu'a connus notre pays le
16 mai à Casablanca. Il tente d'apporter des pistes de réformes pour une nouvelle
action publique fondée sur la performance, l'action et le mouvement, et en même
temps, d'esquisser quelques sorties de la crise pour des pays comme le nôtre qui se
trouvent dans une situation de transition et de reconstruction de [Etat de droit, de la
démocratie et de la modernité.
Ce sont là des défis que nous sommes appelés à réaliser avec succès, et, dans ce cas,
nous saurons créer en ce monde qui passe le monde qui demeure.
Ali Sedjari INTRODUCTION GENERALE
Voici une réflexion supplémentaire sur la gouvernance. Ce n'est ni un jeu, ni
une mode, ni une tendance, mais un besoin de comprendre le monde qui nous
entoure et les moyens qu'il faut mettre en oeuvre pour gouverner une société,
devenue de plus en plus complexe.
La crise que connaissent les systèmes contemporains est aussi crise de
gouvernabilité. Nous ne sommes pas les seuls à dire cela ; chercheurs et politistes,
autorités publiques et experts formulent le même constat.
Il est désormais acquis que les modes de gestion traditionnels de pouvoir ne
sont plus opérationnels aujourd'hui face à l'éventail des crises et à la complexité
des situations. Nous croyons aussi que nos Etats ne savent pas vraiment ce qui se
passe ; en tant qu'individus ou en tant qu'espèce, nous avons donné naissance à
des forces qui nous échappent. Que faire ? Et comment s'en sortir ? Autrement
dit, la question lancinante qui se pose, c'est comment gouverner ? Et quel type
d'action publique faut-il entreprendre pour gérer les risques et les crises ?
Gouverner implique de savoir où l'on va, de le croire ou du moins de le faire
croire. Mais comment conduire un monde incertain ? C'est l'interrogation
récurrente, quand beaucoup de points de repères changent en même temps et
que les responsables politiques se demandent où porter le regard.
Il y a donc un lien étroit entre gouvernance et conduite de l'action publique.
D'abord parce que la gouvernance fait partie des références préférées des
principaux responsables politiques. Ensuite parce qu'il y a un besoin urgent
d'imaginer ou de créer de nouveaux outils et de nouvelles approches de gestion
des affaires publiques. Enfin, les attentes des gouvernés vis-à-vis des 14 Ali Sedjari
gouvernements se sont renforcés, au nom d'une conception plus exigeante de la
démocratie.
Cette crise de la démocratie peut se doubler d'une remise en cause des formes
traditionnelles du pouvoir dans les systèmes politiques actuels. On est donc
partout à la recherche de nouveaux modes de gouvernement, ce qui illustre
l'interdépendance des divers phénomènes sociaux et montre bien que la question
du pouvoir n'est pas seulement une question politique. Les causes de cette crise
générale de la gouvernabilité sont multiples : crise de l'Etat-providence,
déstabilisation des organisations traditionnelles de médiation, complexification
croissante de l'organisation sociale, émergence de nouvelles exigences.
Une conception nouvelle ou du moins profondément renouvelée de la
politique est en train de naître. En l'espèce, le monde change si vite que l'on a
besoin de nouveaux instruments pour maîtriser le changement en cours ; l'action
collective étant placée dans les sociétés actuelles sous la pression de lmurgence"
qui entraîne un dépassement du présent et une meilleure maîtrise par la
promotion de la gouvernance.
Le concept de gouvernance fait problème ; il ne requiert pas l'unanimité à
propos des sens qu'il recouvre. Mais peu importe, puisque c'est le résultat
recherché qui sert de catalyseur. Ce qui est recherché paraît simple : quels sont les
voies et les moyens pour gouverner efficacement nos sociétés ? Il s'agit de célébrer
une nouvelle action publique, construite sur la base de nouvelles références et
d'une nouvelle culture démocratique.
Depuis les années quatre-vingt dix, on découvre que le pouvoir n'est plus
intégré dans la logique de centralité politique et qu'il a tendance à s'inscrire dans
une logique d'acteurs et de réseaux multiples. L'action publique se structure
aujourd'hui autour de trois registres essentiels, relations internationales,
régulations économiques, rapports aux pouvoirs locaux. L'Etat n'est plus au
centre des choses, et l'on commence alors à redéfinir le nouveau contexte et à
s'interroger sur l'évolution du style de gouvernement. C'est dans ce contexte, aux
facettes incertaines, qu'émerge la question de la gouvernance, ou plutôt le besoin
d'innover ou de transformer les rapports entre le politique et l'économique, entre
le politique et le social, entre le privé et le public, entre l'Etat et ses partenaires
extérieurs.
Introduction générale 15
Au centre de la gouvernance, il y a réellement un défi d'imagination. Si nos
sociétés veulent parvenir à gérer la vie collective et améliorer le bien-être de leurs
citoyens, elles devront faire preuve d'imagination, c'est-à-dire trouver de
nouvelles idées pour résoudre les problèmes technologiques et sociaux. Le débat
que connaît la société marocaine aujourd'hui après les événements tragiques du
16 mai 2003 à Casablanca se situe dans ce sillage.
Inutile donc de revenir aux problèmes de définition puisque toutes les
contributions de ce livre fournissent des pistes de réflexion fort pertinentes.
Toutefois, au regard de l'action publique, trois éléments apparaissent essentiels à
la bonne gouvernance. Une lisibilité accrue de l'action publique, plus
accessible pour tous les citoyens ; une accountability réelle, passant par des
évaluations techniques et financières, enfin la mobilisation de réelles
compétences gestionnaires de l'exécution des programmes d'aide (J.-P. Gaudin,
Pourquoi la gouvernance ? PFNSP, 2002).
Dans sa formulation actuelle, l'action publique est étroitement liée à
l'intelligence d'un gouvernement à pouvoir changer la vie et à maîtriser les
évolutions. L'efficacité de celui-ci ne se mesure pas par le nombre de ses
ministres, la qualité ou la pertinence de son discours, les promesses qu'il formule,
mais par sa capacité à agir efficacement pour transformer la qualité de vie des
gens. C'est cette fonction de résultats qui compte aujourd'hui et qui est la seule
à pouvoir donner du sens au pouvoir.
L'action publique n'a de sens dans l'état actuel des choses que si elle est
porteuse de projets, de science innovatrice, d'imagination créatrice, de progrès et
de bien-être collectif. Elle n'a pas de couleur politique, elle n'est ni de gauche ni
de droite ; elle est efficace ou elle ne l'est pas. Ce qui positionne autrement le rôle
de l'Etat dans la société. L'Etat doit faire sa propre mue politique pour être un
vecteur de changement et d'ambition nationale.
La question de la réforme de l'Etat ne peut être vraiment comprise qu'au
travers d'une interrogation sur les transformations de l'action publique. L'une
des questions principales étant de savoir si l'Etat peut encore garder son rôle
central dans le pilotage de l'action publique et, si oui, selon quelles modalités.
Cette question n'est pas facile, elle renvoie actuellement aux mutations
profondes qu'a connues l'Etat ces dernières années et à la position qu'il occupe
Ali Secijari 16
dans chaque société. Il est certain que l'Etat des années 2000 n'est plus celui des
années quatre-vingts ni sur le plan politique, ni sur le plan social. S'interroger sur
les transformations de l'action publique conduit donc à étudier la nature du
rapport que l'Etat entretient avec la société. Ce rapport n'est plus le même
partout, il est variable en fonction des données et des évolutions de chaque
société. Un examen ciblé et localisé est de nature à nous fournir des éléments
appropriés sur la diversité des contextes et des situations.
Les logiques nouvelles qui sous-tendent l'action publique exigent de notre
part des remodelages significatifs et des formules novatrices pour mettre la
gouvernance au service de la cohésion sociale et du bien-être collectif Tels sont
les objectifs centraux de l'Etat moderne.
Au coeur de cette problématique de gouvernance et de conduite de l'action
publique figure, bien entendu, la question de la réforme de l'Etat par rapport aux
enjeux et mutations actuelles de l'action publique et de sa capacité à promouvoir
un nouveau système de gouvernement fondé sur de nouvelles méthodes de
décision et d'action. Partout on s'achemine vers un style nouveau de
gouvernement.
C'est en tenant compte de cette réalité que l'on est appelé à prendre en
considération la nature des transformations à l'oeuvre dans l'action publique.
Quels sont les signes profonds de cette transformation ou, plus exactement, les
tendances majeures qui affectent sensiblement la conduite de l'action publique ?
Nous en retiendrons cinq.
1. La première tient sans nul doute à l'émergence de contre-pouvoirs au sein
même de la société, c'est-à-dire des mouvements collectifs organisés ou diffus
(ONG, groupes de pression, mouvements de jeunes ou de femmes) ayant le
pouvoir de contester les décisions du gouvernement ou d'exercer du lobbying sur
les actions entreprises par lui. Là aussi, la nature, le statut de ces contre-pouvoirs
et les formes d'expression qu'ils déploient sont variables d'un Etat à un autre, en
fonction du degré de maturité de la démocratie et des aptitudes du pouvoir à
négocier et à organiser les espaces d'intermédiation, d'échange et de partenariat.
La multiplication des acteurs sociaux a contribué à son tour à un retour en
force du droit parmi les normes sociales, du fait justement de leur implication
directe dans la gestion des politiques publiques. Le droit reprend une place dans
Introduction générale 17
la régulation sociale parce qu'il est important de définir et de réglementer le cadre
d'intervention des acteurs et des opérateurs pour éviter les enchevêtrements voire
même d'éventuels conflits ou des concurrences.
Les sociétés contemporaines sont devenues des "sociétés de risque" : des
menaces nouvelles apparaissent (sang contaminé, vache folle, pollution,
pneumonie, sida...), et l'évolution sociale et technique est lourde d'incertitudes
(explosion des bio-technologies et des technologies de l'information et de la
communication...) ; l'établissement de règles s'impose afin de rétablir une
"confiance" devenue fragile et pourtant indispensable au jeu social. Comment
l'Etat va-t-il s'adapter à cette nouvelle donne en se dotant d'une nouvelle
approche de régulation du système politique ?
2. Une seconde évolution tient également à la montée en puissance des
arguments scientifiques et techniques. Le progrès génère de la complexité,
laquelle échappe aux schémas d'analyse classiques et aux débats conventionnels
entre les forces sociales et politiques. Face à cette complexité, l'action publique
perd sa substance. Elle devient l'affaire des spécialistes et des professionnels de la
chose publique.
Les défis auxquels nos sociétés font face sont multiples : crise financière
internationale, réchauffement de la planète, désertification, environnement,
risques technologiques ou naturels majeurs, épidémies diverses (sida,
pneumopathie...), criminalité, terrorisme. Ces défis bafouent les repères
traditionnels de la politique, de la géo-stratégie, de l'économique, de la
technologie et de l'écologie. Ils convergent et se recoupent ; très souvent même,
ils dépassent l'entendement de nos dirigeants ou de nos experts.
D'où le besoin de mettre en place de nouvelles réglementations et de
nouvelles approches de gestion des politiques publiques. Les dossiers qui sont
traités aujourd'hui dans le cadre du partenariat ou dans celui de la
mondialisation sont, pour la majorité d'entre eux, des questions dont l'enjeu est
de mettre en place de nouvelles réglementations concernant les industriels ou les
divers acteurs économiques. Ceci est valable aussi pour les relations de l'Union
européenne avec ses partenaires du Sud, notamment le Maroc où les dossiers
relevant du registre de la coopération posent des aspects techniques multiples qui
exigent de la part du Maroc une réelle adaptation et une meilleure maîtrise des
techniques de négociation et de pourparlers. Ainsi se pose l'épineuse question de
Ali Sedjari 18
la remise en cause des approches conventionnelles de la formation et de
l'éducation des responsables publics. Quel est le modèle de formation appropriée
pour la maîtrise de la connaissance et du savoir modernes ?
3.Une troisième évolution tient au pluralisme qui caractérise les nouveaux
modes d'action publique. A la pluralité des formes de mobilisation sociale et
d'expression citoyennes multiples rendant plus difficile la prise de décision,
s'ajoute le pluralisme des systèmes de gestion publique. Les agents de la fonction
publique exercent leurs activités dans des environnements sociaux, économiques
et politiques de plus en plus caractérisés par une interaction pluriculturelle, des
rôles multifonctionnels, des structures de pouvoirs fluides, la concurrence et la
mise en réseau.
Les administrations, et particulièrement celles des pays en développement,
sont ainsi confrontées à un problème de "gouvernabilité" qui appelle le recours à
des méthodes nouvelles, différentes des techniques classiques de gouvernement.
De quelle manière et avec quel niveau d'efficacité vont-elles adapter leurs
objectifs, leurs structures, leurs méthodes et leurs ressources pour faire face à cet
environnement pluraliste ?
4. Aussi, les nouvelles technologies de l'information et de la
communication ont transformé radicalement les méthodes de gestion
administrative ; une révolution qui stimule une gouvernance efficace,
responsable et performante. Les gens sont en majorité convaincus que les
nouvelles techniques de communication renforcent la démocratie et facilitent la
recherche de solutions à nos problèmes de société. En fait, ils n'ont pas tort, mais
une chose est cependant certaine : plus notre vie se complexifie et s'accélère, plus
le besoin d'imagination augmente. En tant qu'individus et en tant que sociétés,
nous faisons face à plus de problèmes simultanés et devons prendre des décisions
plus rapidement. Nous devons produire un plus grand éventail de solutions à
une cadence toujours plus rapide et, pour ce faire, nous devons utiliser des outils
de gestion du temps et de gestion des décisions de plus en plus raffinés.
Comment optimiser ces nouveaux outils pour l'amélioration des processus
décisionnels et la propagation d'idées utiles ?
5. Enfin, dernière transformation, la modification de la position et du
statut des fonctionnaires. La mondialisation n'est pas le seul phénomène à
induire de nouveaux défis pour l'administration publique. Le nouveau
Introduction générale 19
management public — qui est un effet et un agent de la mondialisation — a
redéfini la position constitutionnelle des fonctionnaires, revivifié la profession
administrative et modifié son image. Il a favorisé une puissante révolution
technologique et diffusé un ensemble de valeurs dans les services publics des
Etats-nation, des unités infra-étatiques, ainsi que des organismes internationaux
et supranationaux. Il a relancé, parmi toutes ces sphères de gouvernance,
l'administration publique en tant que profession et discipline l'identité de
savante. Il a contribué à modifier le rapport de force au sein de l'administration,
ainsi qu'entre les fonctionnaires et la société civile. Il fournit une leçon des choses
quant à la nature et aux répercussions de la mondialisation sur la gouvernance au
cours de la première décennie du XXI' siècle. Quel modèle de fonction publique
faut-il adopter pour conserver un rôle moteur dans le développement de la
gouvernante et de l'administration du XXIe siècle ?
Ce sont là quelques tendances fortes et irréversibles qui mettent en branle les
approches traditionnelles du gestion de pouvoir et interpellent notre imagination
collective pour maîtriser les forces qui nous échappent et changer notre relation
avec le monde. Quand je parle d'imagination (on pourrait parler de créativité),
je ne parle pas seulement de notre capacité de mettre au point de nouvelles
technologies comme des ordinateurs ou des semences résistantes à la sécheresse,
je parle aussi de ces idées qui peuvent donner naissance à de meilleures
institutions ou à des consensus sociaux plus satisfaisants, comme des projets
ambitieux, des marchés efficaces et des gouvernements compétents.
En définitive, si la gouvernance paraît ainsi répondre aux contraintes de
l'action publique moderne, on ne saurait pour autant la considérer comme tin
pur et simple substitut aux techniques classiques de gouvernement ; la
gouvernance présuppose dans tous les cas la définition d'un cadre d'interaction
et l'existence de règles du jeu.
Projet ambitieux certes, mais projet réaliste et à portée de main ; il suffit d'une
dose importante de volontarisme politique si nous voulons mettre un terme au
désordre ambiant dans la gestion des responsabilités, particulièrement dans les
pays où le déficit de responsabilité s'ajoute à celui de l'imagination.
Ces déficits contribuent à accroître les inégalités profondes qui existent déjà
dans nos sociétés ou entre les sociétés. Les logiques nouvellesqui sous-tendent
l'action publique exigent de notre part des remodelages significatifs et des
Ali Sedjari 20
formules innovatrices pour mettre la gouvernance au service de la cohésion
sociale et du bien-être collectif, donc de l'espoir.
Avec cette contribution supplémentaire du GRET dans le domaine de la
gouvernance, nous avons voulu encore une fois apporter notre contribution à
l'édification d'une société moderne, démocratique et bien gouvernée, c'est-à-dire
une société d'espoir.
Gouvernance et conduite de l'action publique susciteront certainement de
nombreuses questions et interrogations. Nous avons essayé d'en cerner quelques-
unes, peut-être les plus importantes, autour de quatre axes majeurs :
1. gouvernance, nouveaux contextes et nouveaux fondements ;
2. nouvelle culture de gestion publique et nouveau rôle de l'Etat ;
3. techniques nouvelles de gouvernance et pluralismes de nouveau modes
d'action publique ;
4. émergence de contre-pouvoirs et leaderships nouveaux.
Le début du XXIe siècle a focalisé beaucoup d'imaginaires autour des peurs
nouvelles, des risques avérés, et ouvert le débat sur notre capacité à y faire face
pour maîtriser la construction de l'avenir autour de valeurs partagées et de projets
solidaires. Les mutations actuelles que traversent nos sociétés mettent en cause les
catégories de l'action collective, et ouvrent, pour la gouvernance, un immense
chantier de rénovation et d'imagination. Il y a urgence à organiser le débat sur
une démarche qui, plutôt que de gérer ou de prévoir, s'efforce désormais de
stimuler l'intelligence partagée des acteurs autour d'une action publique
fondatrice de bien-être et de cohésion sociale.
Tel est l'objet de ce livre qui vient enrichir ce que nous avons déjà entrepris
depuis pas mal de temps. A une gestion fondée sur l'incertitude et l'extrapolation
de tendances, se substituerait une gouvernance démocratique, interactive et
multit-acteurs, stimulant un processus d'intelligence collective pour gouverner
autrement, pour agir différemment, pour vivre solidairement.
Mais peut-être la gouvernance n'est-elle pas seulement la complice du
décideur, du "pilote de l'avion" ? Sans doute faut-il des pilotes éclairés, mais ne
faut-il pas aussi que l'ensemble des acteurs d'une société — l'Etat, l'administration,
le secteur public, le secteur privé, les ONG, les mouvements associatifs, les
Introduction générale 21
citoyens, les partis politiques, les syndicats, les associations socio-profes-
sionnelles... — peuvent et produisent collectivement le changement ?
Ne faut-il pas que l'ensemble d'un territoire — les habitants, les associations,
les innovateurs... — peuvent et produisent collectivement les projets dans lesquels
ils vont s'engager ?
La gouvernance ne serait donc pas une "gouvernance du prince" mais une
gouvernance de l'être collectif, en un mot de tous ceux qui sont impliqués dans
le processus de décision et de conduite de l'action publique.
Ali Sedjari
Première partie
GOUVERNANCE : NOUVEAUX CONTEXTES,
NOUVEAUX FONDEMENTS L'ADMINISTRATION ET LE TEMPS
DES CRISES
Gérard TIMSIT *
Pour l'administration, cela a toujours été le temps des crises (1). Le XXIe siècle
n'y dérogera pas. Comme dans les siècles qui l'ont précédé, plus que dans les
siècles précédents, la gouvernance et la conduite de l'action publique devront être
assurées au XXIe siècle dans des conditions permettant à l'Administration de faire
face aux situations difficiles qui toujours l'assaillent, constamment la menacent et
perpétuellement exigent son action. Paradoxalement, les situations de crise
—dont la dénomination renvoie plutôt à l'idée d'exception — sont devenues un état
permanent avec lequel doivent compter les administrations dans leur vie
quotidienne. Or, tandis qu'avec la complexité croissante des sociétés, la
mondialisation des économies et la montée des périls — périls de toutes sortes,
sociaux, terroristes, en particulier.. —, les Etats et leurs administrations sont de
plus en plus sollicités — car seuls capables, par leurs dimensions de faire face à de
telles situations —, les Etats sont relativement mal ou peu adaptés au traitement
des situations de crises.
Il est bien vrai que l'administration agit — ou réagit devant les crises. Parfois
avec succès. Mais le plus souvent, trop tard ou trop peu — a posteriori, par
exemple, pour réparer des dégâts ou soulager des souffrances ; partiellement,
* Professeur à l'Université de Paris I, Panthéon-Sorbonne.
(1) Ce texte est la version remaniée d'un rapport présenté en 2002 à l'Institut international des
Sciences administratives et publié dans un ouvrage présenté sous la direction de Jocelyne
Bourgon sous le titre : Sustaining Civil Service in Difficult Times, Le maintien de l'administration
publique en période de crise, IIAS/IISA 2003, Bruxelles. L'auteur remercie l'USA d'avoir bien
voulu autoriser la publication de cette nouvelle version du texte préparé en vue de la Conférence
régionale de l'USA de New-Delhi. Gérard Timsit 26
pour sauver des vies ou relancer une économie. Mais l'on voit bien que les
remèdes ne sont jamais vraiment, ni de loin, à la hauteur des maux contre
lesquels ils sont dirigés. L'administration publique reste trop souvent impuissante
— en tout cas infiniment en deçà des attentes et des espoirs que l'on met en elle.
Il faut donc s'interroger. Et, avant d'agir, pour une action plus efficace, réfléchir
— sur deux points : 1. Qu'est-ce qui fait qu'une période, pour l'administration, est
difficile » — plus difficile que d'habitude... — ?
2. Comment, en période « difficile », l'administration peut-elle se mettre
mieux en mesure d'agir qu'elle ne le fait habituellement ?
Deux questions simples : — quoi ? comment ? Pourtant, au-delà de telles
questions, à leur horizon, le problème compliqué de la figure de l'Etat — de l'Etat
traditionnel, et de sa reconfiguration pour les temps difficiles auxquels il est
confronté.
La première question — qu'est ce qui fait
d'une période une période difficile ?
Posée en ces seuls termes, risque de n'avoir guère de sens. Car la difficulté ne
se mesure qu'au regard des moyens de l'affronter. Si l'on a en effet les moyens
d'affronter une difficulté, alors la solution en est facile. Il faut donc reformuler la
question — et prendre garde que l'interrogation porte sur le décalage entre les
moyens existants et les situations rencontrées. Or, de ce point de vue, dans le
domaine de l'administration publique, un gouffre s'est ouvert — qui ne paraît pas
près d'être comblé, pour deux raisons étroitement liées qui tiennent aux
caractéristiques des administrations d'une part, des périodes difficiles auxquelles
elles sont confrontées d'autre part.
A. La première raison tient à ce que le modèle d'administration sur lequel
fonctionnent ou auquel aspirent généralement la plupart des pays modernes reste
peu ou prou — et, il faut le dire : à bien des égards à juste titre — le modèle
weberien : un modèle dont Weber a fait la théorie et analysé avec acuité les
caractéristiques structurelles.
Ce modèle est celui d'une administration « bureaucratico-monocratique » —
d'une administration dont la structure hiérarchique, pyramidale et unitaire, « par
L'administration et le temps des crises 27
sa précision, sa permanence, sa discipline, son rigorisme et la confiance qu'(elle)
inspire, par conséquent son caractère de prévisibilité pour le détenteur du
pouvoir comme pour les intéressés, par l'intensité et l'étendue de sa prestation,
par la possibilité formellement universelle qu'elle a de s'appliquer à toutes les
tâches, perfectible qu'elle est du point de vue purement technique afin d'attendre
le maximum de rendement », fait d'elle, « de toute expérience, la forme de
pratique de domination la plus rationnelle du point de vue formel ». Une
administration — résumons donc — dont la rationalité et l'efficacité (la
permanence, la discipline, la rigueur, la confiance...) tiennent à sa prévisibilité,
l'uniformité de son action (« la possibilité formellement universelle » dont parle
Weber) et sa technicité : trois caractères en opposition directe à ceux
qu'aujourd'hui requerrait le traitement des situations « difficiles ».
B. Quelles sont en effet — deuxième élément à prendre en considération —
les caractéristiques des périodes que l'on appelle « difficiles » pour
l'administration ?
a. On peut — au-delà du recensement sommaire auquel on vient de procéder :
crises économiques, catastrophes industrielles, désastres naturels.. — recenser
quatre sortes de situations empiriques dans lesquelles l'administration se trouve
impuissante et dépassée face à l'ampleur des tâches qui s'imposent à elle : ce sont
les situations d'installation, de transition, de modernisation et d'exception dans
lesquelles peut se trouver placée l'administration.
Situations d'installation ? — Celles des administrations des pays neufs, encore
en formation ou en développement. Leur administration, mal équipée, peu
institutionnalisée, encore trop peu préparée aux missions qui lui incombent, ne
réussit pas, ou mal, à gérer même le tout-venant des affaires publiques. A fortiori
ne peut-elle faire face aux situations de crise. Pour de telles administrations en
cours d'installation, toute période est « difficile ».
Les situations de transition, elles, caractérisent en particulier, les pays
d'Europe centrale et orientale post-communistes : — situations de transition
politique (de l'Etat totalitaire à la démocratie multipartisane) ; de transition
économique (de l'économie planifiée à l'économie de marché), qui entraînent la
désorganisation de l'appareil administratif et une triple défaillance — dans la
Gérard Timsit 28
coordination de l'action gouvernementale (2), dans la capacité managériale de
l'appareil administratif et son aptitude à concevoir une politique, dans la mise en
oeuvre enfin de la responsabilité politique (du fait de la substitution à un système
de responsabilité devant le parti d'un système de contrôle direct ou indirect des
citoyens). La difficulté naît alors de la contradiction, parfois dramatique, entre
l'accroissement considérable de la demande d'Etat à laquelle est soumis l'appareil
de gestion de ces pays et le déficit ou la perte de confiance vertigineux qui les
frappe dans le même temps...
Les situations de modernisation sont communes à tous les pays industrialisés.
Héritiers de traditions administratives fortement ancrées dans leur culture et leur
histoire, ces pays disposent d'administrations qui, dans l'ensemble, sont
globalement adaptées aux besoins de leurs sociétés. Mais, héritiers de ces
traditions, ils en sont également prisonniers — enfermés dans les carcans de
systèmes et de procédures (budgétaires, comptables, financières....) qui ne leur
permettent pas de s'adapter aussi vite que le souhaiteraient leurs opinions
publiques, de plus en plus attentives à la satisfaction de leurs besoins, aux
exigences de la gestion de la société interne et aux nouveaux mouvements de la
société internationale : construction de l'Europe et mondialisation.
Quant aux situations d'exception, ce sont toutes les situations provoquées par
ce que l'on appelle communément les crises, dont l'origine peut être soit
économique (les crises financières et monétaires qui ravagent périodiquement les
pays de la planète), soit politique (les affrontements armés : guerres civiles ou
internationales, la distinction entre elles étant souvent difficile à faire...), soit
naturelle : désastres écologiques, inondations, séismes..., soit encore
industrielle : catastrophes nucléaires type Tchernobyl...
b. Dans ces quatre types de situations , la « difficulté » est pourtant
fondamentalement semblable : l'administration prétend y faire face avec des
moyens parfaitement inadaptés aux situations dont elle a à traiter. Ce que
suppose en effet le modèle dont Weber a fait la théorie, et sur lequel tous les pays
modernes ont , peu ou prou, bâti leur administration, c'est une société des temps
calmes — une société où pour agir, l'administration n'a besoin que de répéter
indéfiniment les mêmes gestes — les répéter dans le temps : elle est prévisible ; les
(2) T. Verheijen and D. Combes, p. 211.
Eadministration et le temps des crises 29
reproduire dans l'espace : sa gestion est uniforme et s'opère selon les critères
d'une rationalité purement causale et scientifique — sa technicité.. Or les
situations «difficiles » exigent exactement le contraire — une invention de l'action
au coup par coup : de la réactivité, et pas seulement des réactions ex post, mais des
initiatives ex ante : passage de la précaution à la prévention, de la responsabilité à
l'ingérence.. ; une diversification de l'action, c'est-à-dire la prise en compte des
particularités et des particularismes de situations et de sociétés de plus en plus
complexes et dont l'individualisation croissante se heurte gravement à la gestion
standardisée qu'on prétend leur imposer (3) ; — et la renonciation au mythe d'une
rationalité scientifique au nom de laquelle pourraient être traités sur le mode
causal, croit-on, les phénomènes de crise auxquels est confrontée
l'administration. Ce qu'Ulrich Beck (4) relève de « l'étrange mélange entre
nature et société » — « la figure hybride du nuage radioactif, cette instance de la
civilisation transformée en puissance naturelle » (5) — fait désormais apparaître en
pleine lumière la dramatique inadéquation de l'Etat traditionnel aux nécessités
de l'action en période difficile. On peut désormais poser la deuxième question :
comment ?
Comment en effet, en période difficile, l'administration
peut-elle se mettre mieux en mesure d'agir qu'elle ne
le fait habituellement ?
La réponse semble aller de soi — en adaptant ses modes d'action aux
caractéristiques propres des situations de risque ou de crise dont elle a à traiter.
Mais encore ? — en renonçant à la trop grande rigidité et la pseudo-rationalité qui
en font des instruments inadéquats au traitement des nouvelles réalités. C'est
donc une double mutation qu'il faut ici décrire — celle du passage, pour remédier
à la rigidité .des modes d'action traditionnels de l'administration, de la
standardisation à la différenciation de ses techniques ; et celle, encore plus
ambitieuse — pour remédier aux effets désastreux de la croyance en une
(3) G. Timsit, in Managing diversity.
(4) U. Beck, la Société du risque, Sur la voie d'une autre modernité, Aubier 2001, p. 59.
(5) Ibid ., p. 16.
Gérard Timsit 30
rationalité purement technique qui guiderait son action — , de la relégitimation
même de l'administration.
A. Sur le premier point — la « dé-rigidification », la « mobilisation », la
différenciation de l'administration —, deux points doivent être considérés.
D'abord, ce fait que tandis que l'administration classique se caractérise par le
traitement uniforme des situations qui lui sont soumises, l'administration
reconfigurée pour faire face aux périodes difficiles doit au contraire assumer la
diversité concrète, la singularité profonde, des situations qu'elle doit régir. Ainsi,
alors que l'administration weberienne se consacre et ne peut, en vertu du
principe d'égalité classiquement conçu, que se tenir à la mise en oeuvre
standardisée de la loi dans toutes les situations individuelles « couvertes » (c'est-
à-dire répondant aux conditions posées pour son application) par la norme
générale — situations dont la similitude résulte de ce qu'elles remplissent toutes
les mêmes conditions l'administration reconfigurée, elle, procède à la mise en
oeuvre de politiques individualisées, contextualisées en fonction des situations de
crises ou de risques spécifiques à traiter dont chacune diffère de toutes les autres
et entre lesquelles n'existe d'autre élément commun que le concours qu'apporte
leur traitement au but collectif poursuivi — l'utilité commune seule imposée par
la norme générale. Au lieu que celle-ci énonce alors un principe général et
abstrait.qui donne lieu à exécution individuelle et impersonnelle, elle indique
une orientation qui donne lieu à déclinaison au cas par cas. Jamais, en effet, dans
la réalité, en raison de l'infinie diversité des situations concrètes, une situation ne
peut être parfaitement identique à une autre. L'inégalité est inscrite au coeur de la
réalité. Et c'est cette inégalité fondamentale, structurelle, que prend en compte
l'administration pour traiter des réalités empiriques des sociétés en période
difficile. Inversion du mode de traitement des réalités. Là où l'administration
classique postulait, au départ, une égalité des situations en en définissant
abstraitement les conditions auxquelles elles pourraient être traitées également,
quitte à traiter différemment les situations ne remplissant pas ces conditions,
l'administration reconfigurée, elle, reconnaît et pose d'emblée l'inégalité réelle
des situations — pour, à l'inverse, y porter remède par des mesures individuelles et
concrètes adoptées, éventuellement, en dérogation du principe d'égalité
formelle. L'administration classique part donc d'une situation d'égalité
présupposée pour, une fois confrontée à la réalité, déboucher sur une inégalité —
consacrée ; l'administration reconfigurée accomplit le chemin inverse: d'une
L'administration et le temps des crises 31
inégalité préconçue à une égalité — engendrée. Ainsi, la mise en oeuvre du
principe d'égalité n'est-elle plus exclusive de l'admission de dérogations. Le
pouvoir de dérogation — de discrimination — est au contraire partie intégrante du
principe d'égalité (6). Il devient alors la condition de l'exacte appropriation de la
norme générale aux situations concrètes qu'elle doit régir, et par conséquent —
au-delà d'une uniformité mécaniquement imposée — de sa véritable universalité.
Contextualisation de la normativité nouvelle, que l'on oppose à la
conditionnalisation de la normativité classique.
La deuxième réforme visant à « dérigidifier » et rendre plus mobile
l'administration en vue de mieux lui permettre d'affronter les situations difficiles
porte sur ce que, depuis Montesquieu, l'on a l'habitude d'appeler la « fixité » de
la loi — ce que l'on traduit aujourd'hui par sécurité : la sécurité, juridique en
particulier, que l'administration a charge d'instaurer et garantir face à des
activités ou des secteurs: financier, énergétique, audiovisuel.... caractérisés par ce
fait important, et que l'on perçoit mieux aujourd'hui, qu'« ils ne peuvent
engendrer leurs équilibres par eux-mêmes » (7). En vérité, peu de secteurs, si
même il en existe, peuvent engendrer leurs équilibres par eux-mêmes. Mais face
à de telles situations et de tels secteurs, et dans la logique d'équilibres toujours
menacés, et par conséquent toujours à restaurer, l'administration doit pouvoir se
livrer à une appréciation des situations au cas par cas. Ce qui, pour cette nouvelle
raison, place ce type d'administration à l'exact opposé de l'administration
classique, impersonnelle, qui ne peut traiter que de catégories générales et les
traiter uniformément. Il est cependant évident que l'administration reconfigurée
ne peut pas renoncer à la sécurité qu'elle doit offrir à ceux qui lui sont assujettis :
c'est ce qui explique qu'elle doive avoir recours à des principes qui, n'en
constituant pas des substituts, sont cependant destinés à l'assurer par d'autres
voies. Au lieu de la fixité, la mutabilité — une mutabilité surveillée. C'est là la
signification de l'insistance que met l'administration nouvelle à invoquer deux
principes qui, certes, ne sont pas nouveaux, mais dont l'association et la
fréquence d'utilisation sont la marque : le principe d'impartialité (avec son
(6) Et c'est peut-être cette intégration de la dérogation même à l'égalité que veulent signifier les
expressions utilisées dans le monde anglo-saxon de discrimination positive, et dans la langue
française, de discrimination justifiée.
(7) M.A. Frison-Roche, op. cit., p. 613.
Gérard Timsit 32
cortège d'exigences relatives à la transparence, la publicité, la motivation.. qui
sont autant d'« accroches » possibles d'éventuels contrôles juridictionnels) (8), et
le principe de proportionnalité — traduction juridique privilégiée de ce qu'en
anglais l'on appelle « monitoring » — et qui évoque, au delà de la surveillance et
de l'enquête, un ajustement constant aux particularités des situations
individuelles. Deux principes qui relèvent de ce que, dans la lignée des analyses
habermassiennes, l'on nomme parfois des « concepts relationnels » — relationnels
en ce qu'ils régissent des relations entre des personnes ou des quantités, au lieu de
régir des personnes ou de prescrire des quantités.
B. La transformation de l'administration que l'on vient de décrire et qui lui
permettrait de mieux affronter les périodes difficiles — cette double mutation
dans le traitement des situations de crise ou de risque : de l'uniformité à la
singularité, et de la fixité à la mutabilité — implique évidemment la mise en place
d'une administration qui, renonçant aux caractéristiques « weberiennes » de son
action — la Berechenbarkeit — consente à se construire dans un autre rapport à la
loi que le rapport classique et rigide de la conformité stricte — la primauté de la
loi dans la définition des objectifs se payant désormais d'un retrait de l'Etat dans
la mise en oeuvre des objectifs ainsi fixés (9) —, et selon une autre structure que la
structure monocentrique. Naissance d'une autre administration où désormais, à
l'écart des deux modèles traditionnels de l'Etat et du Marché, la rationalité n'est
plus celle, prétendument purement technique, de la bureaucratie, ni celle,
parfaitement aveugle, de l'homo oeconomicus dans une économie irréelle et
abstraite. L'administration se préoccupe de fonder son action autrement que par
référence au Commandement de l'Autorité ou aux Lois de la Concurrence. Cette
construction nouvelle de l'administration, — sa mutabilité dans le temps, son
adaptabilité à l'événement — ne serait rien en effet sans des fondations solides —
une légitimité dont ne dispose pas — pas suffisamment en tout cas —
l'administration traditionnelle. La situation de l'administration traditionnelle est
à cet égard paradoxale : elle ne dispose d'aucune légitimité propre et ne tire son
autorité que de sa subordination à la volonté d'instances hiérarchiques qui
(8)Voir sur ce point les analyses sur « La « pathologie » de la régulation », in: G. Timsit, les Deux
corps du droit, essai sur la notion de régulation, R.EA.P. 1996, n° 78, p. 393.
(9)A. Supiot (sous la direction de) Au-delà de l'emploi, Rapport pour la Commission européenne,
Flammarion 1999, p. 234.
Ladministration et le temps des crises 33
obéissent elles-mêmes au pouvoir politique. C'est, comme on l'a fait remarquer
récemment, « la figure contradictoire d'une monarchie démocratique » qui est ici
dessinée : « les règles de la démocratie sont limitées au choix des représentants
politiques et à la participation aux programmes politiques . Une fois en
possession de son mandat, le « monarque à durée limitée » adopte des pratiques
dictatoriales et impose ses décisions autoritairement du haut vers le bas » (10).
L'administration devient cette institution transcendante — supérieure et
extérieure, étrangère à la collectivité dont elle prétend assurer la gestion. On
s'explique ainsi l'insistance mise à dénoncer le « déficit démocratique » d'une
administration dont l'extériorité par rapport à la société explique la difficulté
qu'elle a à traiter — parce qu'elle manque de la confiance de ceux auxquels elle
s'adresse — des situations dont elle a la charge. « Exercice apocryphe de la
souveraineté » (11) qui substitue, au nom d'une prétendue rationalité
scientifique, des critères de pure technicité aux valeurs politiques et sociales qui
devraient présider aux choix de l'administration dans les situations difficiles. Il ne
suffit donc plus de gouverner mieux — de manière techniquement plus efficace.
L'on gouvernera mieux encore si l'on gouverne avec — avec ceux auxquels est
destiné le gouvernement. C'est même cela que s'attache principalement à dire le
concept de gouvernance — ce qu'il veut exprimer le plus fortement que « la
direction n'est pas un mouvement à sens unique du haut vers le bas », comme
l'est le gouvernement traditionnel qui se contente de décider et imposer, et qu'au
contraire, « diriger, c'est simultanément offrir (allouer) (...) et demander (exiger)
quelque chose » (12). Un « retour » est donc nécessaire (un appui, un soutien,
une prise en charge..) de la part de ceux auxquels est destiné le gouvernement. Se
profilent ici les thèmes de la place accrue à faire aux acteurs sociaux dans la prise
de décision, du meilleur ancrage du débat public, de la montée en puissance des
dispositifs civiques de solidarité et — simultanément — du changement de nature
des acteurs collectifs intervenant dans le processus décisionnel : le savoir d'expert
des acteurs traditionnels n'est plus considéré comme suffisant ; d'autres formes
op. cit., p. 414. (10)U. Beck,
(11) J.F.Kervegan, Hegel, Carl Schmitt, le Politique entre spéculation et positivité, PUF, Leviathan,
1992, p, 98.
(12) Leca, « La gouvernance de la France sous la Ve République : une perspective de sociologie
comparative », in De la Vème République à l'Europe, Hommage à Jean-Louis Quermonne , Presses
de Sciences Po., 1996, p. 348.
Gérard Timsit 34
de connaissance du milieu doivent prendre le relais et le prolonger ou le
remplacer : elles sont souvent liées à l'engagement de proximité des groupes
associatifs à l'égard d'un milieu dont ils ont une connaissance directe et intime.
On parlerait ici volontiers de « démocratie dialogique » (13).
La caractéristique la plus importante de l'administration reconfigurée — d'où
elle tire sa légitimité — est alors son endogénéité. Sur ce point, la rupture est
radicale avec l'administration classique. La nouvelle administration témoigne en
effet de l'émergence de ce que l'on pourrait appeler une auto —, ou encore une
endo-normativité. Il ne suffit cependant pas, pour en témoigner, d'invoquer le
développement au sein de l'administration de techniques de concertation, de
participation ou de partenariat. Même les plans incitatifs dans les pays à
économie de marché, à l'élaboration desquels sont pourtant associés les
représentants des groupes socioprofessionnels, relèvent, quoi qu'il y paraisse,
d'une volonté d'imposer de l'extérieur et d'en haut un cadre à l'activité des
différents acteurs de la vie économique. Les administrations restent toujours,
dans ces hypothèses, largement tributaires d'une "structure réglementaire" (14).
Elles agissent par le recours à un ensemble de dispositifs et de stratégies "en
surplomb". Avec la nouvelle administration, le changement doit être radical. Les
membres de la collectivité directement concernés définissent à leur propre
intention leurs propres règles à l'élaboration desquelles ils ont été directement
associés. Ainsi s'explique la multiplication de ce qu'en France on appelle des
autorités administratives indépendantes — forme d'organisation et d'intervention
de la puissance publique qui, par sa focalisation sur certains secteurs difficiles de
l'économie, permet l'établissement de relations plus confiantes avec les acteurs de
ces secteurs. On assiste à l'émergence d'une administration de réseaux : dans de
tels systèmes administratifs, les instances qui les composent ne disposent plus
toujours de véritables prérogatives de puissance publique. Elles fonctionnent
souvent en rédigeant des « codes de bonne conduite » pour réguler l'activité des
membres du secteur dont elles ont la charge. Changement de registre important :
il implique un abandon de la contrainte et de l'impérativité, puisque, les règles
(13) Sur ce concept de dialogisme emprunté à la critique littéraire, cf. G. Timsit, Thèmes et
systèmes de droit, PUF, 1986, coll. les 'Unes du droit; et, plus récemment: M. Callon, P. Lascoumes,
Y. Barthe, Agir dans un monde incertain, essai sur la démocratie technique, Seuil 2001.
(14) OCDE, PUMA, Sujets de réflexion dans les pays membres de l'OCDE, Collection Gestion et
réforme de la réglementation, Paris 1992, 0 0 1, p.11.
L'administration et le temps des crises 35
ayant été définies par ceux-là mêmes auxquels elles s'appliquent, leur respect
résulte désormais de l'auto contrôle et de la confiance réciproque. Ainsi le
phénomène de l'endogénéisation entraîne-t-il un nouveau renversement de la
perspective — par la substitution de mécanismes de coopération aux sanctions
habituellement prises, dans la normativité classique, au cas de violation par le
destinataire des règles auxquelles il doit se soumettre. Les normes n'étant plus
imposées de l'extérieur mais au contraire l'expression d'une responsabilité
collective n'ont plus besoin d'être mises en oeuvre par la force. On a pu parler
d'une « gestion déontologique » (15). Déclin de l'impérativité qui fait de
l'administration nouvelle une administration dont la légitimité se fonde bien
autrement, et plus profondément, que ne le fait l'administration classique : au
delà de l'ancienne légitimité purement procédurale — tenant aux conditions
formelles de son élaboration — d'une loi qui reste transcendante et extérieure à la
Société (le Pouvoir trouve sa légitimité dans une loi dont seules les formes dans
lesquelles elle a été adoptée témoignent qu'elle est l'expression de la volonté du
Souverain), la légitimité nouvelle et mieux fondée d'une administration qui
trouve désormais son ancrage dans les réalités les plus concrètes et les plus
singulières d'une société considérée dans toute sa diversité et ses particularités —
c'est-à-dire, enfin, dans sa vérité : ce qui, tout compte fait, est le meilleur moyen
d'affronter les temps de crises.
(15) H. Leherisscl, Droit de la régulation : L'émergence d'une gestion publique déontologique, ENA
mensuel, précité, p. 39.
FONDEMENTS DE LA BONNE
GOUVERNANCE
Mohamed BERDOUZI*
Loin d'être un simple terme de plus ou une mode éphémère, le concept de
gouvernance trouve les fondements de son émergence au cœur des mutations
cruciales de la pensée et de la pratique universelles en matière de gouvernement.
De nos jours, la démocratie et la gouvernance sont les deux principaux critères
d'évaluation et de comparaison de la crédibilité des Etats et de la qualité des
gouvernements. Chacun de ces deux concepts comporte une vaste série de
principes, de normes et de procédures sans cesse élargis, enrichis et reconnus à
l'échelle universelle. Les processus de construction de la démocratie et de mise à
niveau de la gouvernance sont étroitement liés ; ils se conditionnent, se stimulent
ou se bloquent réciproquement. Par exemple, plus la démocratie s'approfondit,
plus l'exigence de bonne gouvernance devient incontournable ; inversement,
mieux cette exigence est satisfaite plus s'impose le perfectionnement toujours
plus poussé des institutions et des pratiques démocratiques. Une gouvernance
durablement défaillantes peut mettre péril tout acquis et tout progrès
démocratique.
Dès lors, la question de savoir sur qui repose ou ce qui fonde précisément
l'exigence de bonne gouvernance et la performance corrélative peut être abordée
sous deux angles complémentaires : i) D'où émerge cette exigence, ou encore
quels sont les facteurs qui la rendent impérative ? ii) En quoi consiste cette
exigence, quelle en est l'essence, ou encore comment l'observer et l'évaluer ?
* Professeur à la faculté de Droit de Rabat et politologue. 38 Mohamed Berdouzi
Fondements impératifs de la bonne
gouvernance
Il s'agit ici de rappeler les tendances lourdes des sociétés et des systèmes
politiques contemporains, rendant de plus en plus impérative une gouvernance
qui soit à la fois bonne et en perfectionnement continu.
Bien évidemment, les facteurs fondant l'exigence de bonne gouvernance sont
très variés, enchevêtrés et ne cessent de se multiplier. Mais, on peut distinguer
quelques grandes orientations qui se profilent à travers les mutations socio-
économiques, politiques et culturelles du monde actuel. Par simple commodité,
ces tendances lourdes seront regroupées sous cinq rubriques, à savoir la
démocratie, la citoyenneté, la civilité, la globalité et l'universalité. La signification
attribuée à chacun de ces termes et ses implications pour la gouvernance seront
brièvement évoquées ci-après.
La démocratie
En à peine un demi siècle, le monde a connu, suite à la chute des dictatures
fascistes et nazie, l'effondrement du système soviétique et des « démocraties
populaires » avec leurs nomenklaturas, leurs partis uniques et leurs lourdes
bureaucraties, ainsi que la genèse et la chute de la plupart des régimes militaires
d'Afrique et d'Amérique latine. La tendance est à la généralisation du modèle
démocratique, basé sur le multipartisme, la représentation populaire élue et, tant
bien que mal, l'alternance des forces politiques au gouvernement. Bien qu'à des
degrés divers et avec des spécificités variées, ce modèle démocratique est de plus
en plus adopté ou recherché par la plupart des pays du monde, à commencer par
les plus grandes puissances. Or, ce modèle implique un contrôle des
représentants du peuple sur les gouvernants et la possibilité de sanction de ces
derniers par l'électorat. Même dans un régime aussi théocratique que celui de
l'Iran, où un « Guide de la république » et une nomenklatura de mollahs
prétendent dicter à l'Etat et au peuple ce qui est « religieusement correcte » en
politique, un certain mécanisme de représentation populaire et de contrôle
électoral ont été introduits.
L'exigence de bonne gouvernance trouve une de ses origines dans cette
obligation démocratique faite aux gouvernants de travailler à convaincre, dans
Fondements de la bonne gouvernance 39
des contextes pluralistes et compétitifs, de la qualité de leurs programmes
politiques, ainsi que de rendre publiquement compte de leurs actes et d'en
assumer la responsabilité politique ; toutes choses dont on verra plus bas la
signification pratique.
La citoyenneté
Bien que l'évolution évoquée plus haut soit importante, elle ne suffit
nullement à asseoir l'exigence de bonne gouvernance sur une assise fiable. Il ne
suffit pas que la démocratie soit instituée, il faut encore qu'elle soit effectivement
et pleinement vécue par son acteur principal présumé : le démos, le peuple. Cela
suppose que celui-ci jouisse pleinement des libertés fondamentales et assume les
droits et les obligations de citoyenneté qui sont à la base de la démocratie et en
constituent l'âme, l'esprit devant animer toutes ses institutions formelles et ses
dispositifs procéduraux. Il ne suffit pas non plus que le contrôle parlementaire
(ou représentatif) et électoral sur les gouvernants soit formellement reconnu et
établi. Sa qualité dépend de la maturité, de la liberté et de la responsabilité de
ceux qui l'exercent : les citoyens et leurs représentants élus. Or, on assiste, bien
qu'à des degrés très variables, à une forte émergence de la notion de citoyenneté :
on parle de personne citoyenne, d'entreprise citoyenne, de groupements citoyens
et même d'administrations publiques citoyennes. On assiste à une prise de
conscience élargie et approfondie des implications de la citoyenneté, en même
temps d'ailleurs qu'à la montée des exigence des citoyens et des peuples vis-à-vis
des gouvernants. A cela s'ajoute complexification et l'audibilité accrue de leurs
besoins de libertés politiques et de services publics.
L'exigence de bonne gouvernance trouve là un facteur d'émergence renforcée,
autant que la possibilité réelle de contestation et de contrôle effectifs de la
performance des gouvernants. Ceux-ci font désormais face à des vis-à-vis -
représentants et électeurs - de plus en plus exigeants, avertis et assez libres pour
contester et sanctionner tout ce qui leur paraît relever du mal-gouvernement ou
de la mauvaise gouvernance
La civilité
Quoique très important, le développement susvisé de la citoyenneté politique
ne suffit toutefois pas à rendre incontournable l'exigence de bonne gouvernance.
Mohamed Berdouzi 40
En effet, le contrôle électoral a un caractère périodique, intervenant à des
échéances relativement éloignées, variant par exemple entre quatre et sept ans,
sauf élections anticipées ; soit un rythme certes réaliste, mais susceptible d'être
déphasé par rapport aux mutations rapides des environnements socio-politiques
objectifs et des attitudes subjectives des gouvernants. De plus, les partis
politiques, acteurs directs du jeu démocratique électoral, connaissent ça et là des
phénomènes de sclérose, de renfermement sur des intérêts étroits ou
d'éloignement excessif du grand nombre de citoyens. Les parlements, à leur tour,
n'échappent pas aux influences des lobbyings, aux compromissions intéressées
avec les pouvoirs en place et les mafias occultes, aux tentations de show purement
électoraliste, sans égard réel à l'exigence de bonne gouvernance.
D'où l'intérêt majeur de la montée de la société civile et de la diversification des
acteurs de la vie publique. Sans être des substituts possibles ou souhaitables aux
partis politiques proprement dits, les associations et ONG de toutes sortes, y
compris les groupements de professions et d'entreprises, offrent aux citoyens un
cadre complémentaire d'expression et d'action civiles, ayant des prolongements
politiques. Elles leur permettant de mener un travail de proximité, au quotidiens,
sur tous les thèmes et dans tous les domaines d'intérêt collectif, tout en leur offrant
possibilité d'une contribution structurée et de poids à la concrétisation de l'exigence
de bonne gouvernance. En effet, les ONG ont démontré leur capacité à élaborer et
à défendre des revendications et des projets sérieux, auprès des gouvernants et de
toutes sortes de partenaires nationaux et internationaux. Elles démontrent leur
capacité à mener elles-mêmes des activités profitables, par exemple en matière de
développement intégré des zones défavorisées, à telle enseigne que bien des bailleurs
de fonds internationaux préfèrent « faire affaire » avec elles plutôt qu'avec les services
des Etats. Elles sont aussi capables de suivre de près l'action et la performance des
gouvernants, de constituer des dossiers ficelés d'évaluation et de promotion de
l'action publique et même d'être d'un apport précieux aux processus officiels de
décision réglementaire ou législative. Il en est ainsi dans des domaines aussi vitaux
que la promotion des droits humains, la réhabilitation citoyenne de la femme, la
protection de l'environnement, l'observation des opérations électorales, les réformes
éducatives, fiscales ou autres, la normalisation et la régulation de la qualité des
produits et des services publics et privés, ainsi de suite.
Au total donc, l'émergence de la société civile comme acteur public
performant et crédible et comme partenaire de l'Etat, structure et renforce
Fondements de la bonne gouvernance 41
l'exigence de bonne gouvernance, en la spécifiant par secteur d'activité et en
l'adaptant aux rapides évolutions historiques, tout en diversifiant et en outillant
les acteurs du contrôle de performance des gouvernants.
La globalité
Par bien des aspects, l'exigence de bonne gouvernance est d'ordre global et pas
seulement national. Il en est déjà ainsi du fait même que la démocratie, la
citoyenneté et la civilité, évoquées ci-dessus, ne se développent nulle part en vase
clos, mais en interaction avec les évolution mondiales, voire en coopération
internationale entre acteurs nationaux et transnationaux. De plus, l'ouverture
des frontières économiques et médiatiques, les regroupements régionaux, le
développements des institutions mondiales spécialisées dans pratiquement tous
les domaines importants, bref la globalisation dans toutes ses significations
érodent peu à peu la sacro-sainte souveraineté des Etats nationaux et soumettent
leurs gouvernements à une obligation de compétitivité, voire de viabilité globale
des entités politiques désormais classiques.
Les indicateurs de performance économique et d'équilibre financier sont de
plus en plus partagés de par le monde. L'exigence d'une gouvernance satisfaisant
de tels critères est désormais incontournable, surtout par les Etats souffrant du
poids de la dette publique extérieure ou ayant de gros besoins de financement de
leurs projets de développement par le recours aux organismes financiers
internationaux (Banque Mondiale et Fonds Monétaire International) ou à
l'emprunt sur les marchés financiers internationaux. L'argent étant le nerf de la
guerre, l'exigence de bonne gouvernance trouve là un aiguillon et un potentiel de
sanction positive ou négative difficiles à ignorer, même par les gouvernants qui
seraient insensibles à tous les facteurs précédemment évoqués.
L'universalité
La globalisation, au sens usuel économique, médiatique etc., n'est toutefois
pas seule en jeu. S'y ajoute la reconnaissance universelle des droits humains,
politiques, civils, économiques, sociaux et culturels et l'engagement de la plupart
des Etats à les protéger et les promouvoir. On assiste au développement et à la
codification d'un riche corpus de valeurs et de normes faisant désormais partie
Mohamed Berdouzi 42
du Droit international impératif (jus cogens ou Droit des gens) à l'aune duquel se
mesurent la crédibilité des Etats et la présentabilité ou la « sortabilité » des
gouvernements. Or, l'obligation juridique, politique et morale de promouvoir en
actes l'ensemble de ces normes entraîne directement l'exigence d'une
gouvernance assez performante pour combler, dans des délais raisonnables, les
déficits éducatifs, sociaux et institutionnels dont souffrent bien des pays en
développement et en cours de démocratisation.
Telles sont, à très grands traits, sources ou les origines de l'émergence du
thème de la gouvernance en notre temps. Pour autant que ces facteurs sont
irréversiblement appelés à se renforcer et se déployer, en extension et en
compréhension, on peut dire que la théorisation et l'opérationnalisation du
concept de bonne gouvernance constituent désormais un domaine de science et
d'expertise largement prometteur et fortement insistant dans son interpellation
des chercheurs et des praticiens. Au stade actuel, on relève déjà une articulation
avancée du concept de bonne gouvernance dont ce qui précède constitue un
référentiel et ce qui suit un bref profil descriptif.
Fondements constitutifs de la bonne
gouvernance
L'essence de la bonne gouvernance peut-être résumée dans cinq macro-
critères, englobant chacun une riche série de critères opératoires précis, destinés
à encadrer la formulation, la mise en oeuvre et l'évaluation des politiques et du
management publiques, à tous les niveaux (local, régional, national et
multinational, voire au niveau des organisations internationales elles-mêmes).
Ces grands critères — à savoir la crédibilité, la réceptivité active, l'effectivité, la
transparence et la responsabilité — seront définis succinctement ci-après.
La crédibilité
Désormais, il ne suffit pas que les gouvernants soient bien élus. Il faut aussi
qu'ils détiennent et démontrent, à l'avance, des titres fiables de compétence à
gouverner. Autrement dit, l'exigence de légitimité électorale se double de
l'impératif de compétence conceptuelle et opérationnelle du gouvernement.