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Guide du développement local et social

168 pages
La crise économique et les responsabilités nouvelles confiées au " local " par les lois de décentralisation sollicitent de manière croissante l'initiative et la créativité des acteurs locaux. Les failles que laisse apparaître le système économique dominant jettent le doute sur son absolue fiabilité : gaspillage des ressources, des hommes, marginalisation de l'espace. Depuis un certain nombre d'années s'expérimentent, dans les pays ruraux, dans les bassins d'emploi, dans les quartiers d'habitat social dégradé, des actions de développement voulant intégrer économique, technique, social et culturel, avec la participation des populations concernées. Il est possible aujourd'hui de tirer de l'analyse de ces très nombreuses opérations de développement local des enseignements de méthode. Ce guide s'appuie à la fois sur des études réalisées depuis vingt ans, sur des exemples ruraux et urbains de développement, mais également sur des travaux de réflexion critique par des groupes d'acteurs locaux sur leur propre méthodologie. Prenant en compte la complexité des problèmes du développement d'un pays ou d'un quartier, la diversité des intérêts et des modalités, ce qui veut aider tout acteur à analyser la situation, repérer les problèmes, participer à la construction d'un projet cohérent et d'une équipe de pilotage adaptée.
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Guide du développement local et du développement social

Collection « Logiques sociales»
dirigée par Dominique Desjeux
José Arocena, Le développement par l'initiotive locale, Le cas français, 1987, 227 p. Brigiue Brébanl, La Pauvreté. un destin J, 1984, 284 p. Jean-Pierre Boutinel (sous la dir. de), Du discours à l'action: les sciences sociales s'interrogeR! sur elles-mêmes, 1985, 406 p. Claude Courchay, Histoire du Point MulhouS/!, L'angoisse el le flou de l'enfance, 1986, 2/2 p. Pierre Cousin, Jean-Pierre Bourinet, Michel Morfin, Aspirations religieuses des jeunes lycéens, 1985, 172 p. Michel Debout, Gérard Clavairoly, Le Désordre médical, /986, 160 p. Jacques Dc:nantes, Les jeunes et l'emploi. Aux uns la sécurité, awe autres la dérive. 1987, 136 p. Majhemout Diop, Histoire des classes sociales dans l'Afrique de l'Ouest. Tome I : Le Mali. Tome 2 : Le Sênègal, 1985. François Dupuy et Jean-Claude Thoenig, La loi du marché: L'électroménager en France, aux Élats-Unis et au Japon, /986, 264 p. Franco Foshi, Europe, quel avenir? Emploi, chômage des jeunes, coopératives, clandestins, 1986. Claude Giraud, Bureaucratie et changement, Le cas de l'administration des télécommunicatIOns, préface de R. Boudon, 1987, 262 p. Pierre Grou, L'aventure économique, de l'australopithèque awe multinationales. Essai sur l'évolulion économique, /987, /59 p. Groupe: de Sociologie du Travail, Le Travail et sa sociologie: essais critiques. Colloque de Gif-sur-Yveue, /985, 304 p. Monique Hirsckhorn, Max Weber et la sociologie française, préface de Julien Freund, 1988, 229 p. Jost Krippe:ndorf, Les vacances et après? Pour une nouvelle compréhension des loisirs el des voyages, /987, 239 p. Pierre Lantz, L'argent, la mort. 1988. Christian Leray, Brésil, le défi des communautés, 1986, 170 p. Dominique Lhuilier, Les policiers au quotidien, une psychologue dans la police, préface de M. Grimaud, 1987, 187 p. D. Martin et P. Royer, L'intervention institutionnelle en travail social, 1988, 192 p. Jean-Ferdinand Mbah, La recherche en sciences sociales au Gabon, 1987, 189 p. J .A. Mbc:mbc:, Les jeunes et l'ordre politique en Afrique noire, 1985, 256 p. Hervé-Frédéric Mechery, Prévenir la délinquance. L'affaire de tous. Les enjeux du dispositif Bonnemaison, 1986, 192 p. P. Mehaut, J. Rose:, A. Monaco, F. de Chassey, La transition professionnelle, Jeunes de 16 à 18 ans et stages d'insertion sociale et professionnelle: une évolution économique, J987, 198 p. Guy Minguet, Naissance de l'Anjou industriel. Emreprise et société locale â Angers el dans le Cholelais, 1985, 232 p. Louis Moreau de Bellaing, La misère blanche, le mode de vie des exclus, 1988, 168 p. Gérard Namer, La Commémoration en France de 1945 à nos jours, 1987, 2\3 p. Paul N'da, Les intellectuels et le pouvoir en Afrique noire, 1987, 222 p. André Ortolland, Comment prévoir le crime, 1988, 204 p. J.-L. Panné et E. Wallon, L'entreprise sociale, le pari autogestionnaire de Solidarnosc, 1986, 356 p. Jean Peneff, Ecoles publiques, écoles privées dans l'Ouest, 1900-1950, 1987, 272 p. Jean-G. Padioleau, L'Ordre social, pnncipes d'analyse sociologique, 1986, 222 p. Michel Pençon, Désarrois ouvriers, familles de mélallur8istes dans les mutalions industrielles el sociales, 1987, 184 p. Louis Pimo, Les philosophes entre le lycée et l'avant-garde. Les métamorphoses de la philosophie dans la France d'aujourd'hui, 1987, 229 p. Alain de Romefon, Pro"louvoir l'emploi. Convivialité et partenarial, \988, \8\ p. Jean-Claude Thoenig, L'Ere des technocrates, 1987. G. Vermes, France, pays multilingue. T.I : Les langues de France: un enjeu hislorique et social, 1987, 208 p. ; T.2 : Pratique des langues en France, 1987, 214 p. Geneviève Vermes, (sous la dir. de), Vingt-cinq communautés linguisllques en France: T.I : Langues régionales el langues non lerritorialiséc:s, \988, 422 p. ; T.2 : Les langues immigrqs, 1988, 342 p. Serge Watcher, Etat, décentralisation et territoire, 1987. Bernard Zarka, Les Artisans, gens de métier, gens de parole. 1987, 187 p.

Collection « Logiques sociales» dirigéepar Dominique Desjeux

Jacqueline
de Gérard

MENGIN
MASSON

A vec la collaboration

GUIDE

DU DÉVELOPPEMENT LOCAL ET DU DÉVELOPPEMENT SOCIAL
Préface de P. Saragoussi

Publié avec le concours de la Caisse des dépôts et consignations

Éditions L'Harmattan 5-7, rue de l' École- Polytechnique 75005 Paris

@ L' Harmattan, 1989 ISBN: 2-7384-0400-6

Cepetit guide n'a pas la prétention d'aPlanir toutes les difficultés dressées sur la route de qui se lance dans une opération de développement local ou social. I I tente de décrire une démarche, en en soulignant lesPhases principales, les écueils certains, des solutions possibles. Il reste que zones marginalisées, populations en difficulté attendent des acteurs pour se mettre en marche. S'ils ne sont pas au rendez.-vous, alors on ne peut esPérer voir naître un processus de développement. Seul un traitement social approprié POU17"a

panser les plaies les plus vives. Mais il existe encore beaucoup de ressourcesinemPluyées, d'imagination, de dynamisme dans des zonesfragiles, chez.des populations soumises aux effets de la aise. Puisse cepetit livre aider ceux qui cherchentà s'aider euxmêmes.

PRÉFACE

Ce livre sur le développement local et le développement social a été financé par la Caisse des dépôts et consignations. Il se situe dans le cadre du projet social de la Caisse. Lancé en 1983, le projet social constitue l'un des volets du projet de la Caisse des dépôts. Cette initiative prolonge et confirme une longue tradition qui a fait de l'Établissement, au-delà de son rôle de banquier du logement social et de l' équi pement local, un partenaire écouté et sollicité par ses clients et partenaires - État, colleCtivités locales, offices HLM - pour la mise en œuvre d'actions d'intérêt général. Le projet est mis en œuvre, principalement à travers les services de l'Établissement, le réseau des filiales de C30 etles associations sitUées dans la mouvance de la Coc. Ces entités ont élargi leur savoir-faire aux nouvelles problématiques du développement social et économique et de la revitalisation des quartiers en crise. Tout en approfondissant ses interventions sociales antérieures, le groupe de la Caisse des dépôts élargit et adapte sa gamme de services aux personnes âgées, revalorise son patrimoine social locatif et favorise le développement social et économique des quartiers, développe les actions d'insertion par l'économique portées par les foyers de r ALJT et les comités locaux de la Fondation France active, développe ses prestations d'audit dans le secteur social. Et sur ces bases, le groupe s'emploie à approfondir son rÔle d'expert en ingénierie sociale, en particulier à travers l'une de ses associations, l' ALFA, qui intervient dans l'accom7

pagnement social des opérations de revalorisation des quartiers et de gestion des équipements de quartier. A côté de cette intervention directe dans le champ du social par ses crédits et l'action de son réseau, la Caisse favorise aussi des anions de formation, et des recherches sur les politiques sociales. C'est ainsi que la Caisse des dépôts a été un des principaux créateurs du DESS « Gestion du dévelop-

pement social ») à l'université Paris-Dauphine.
Ce travail demandé à la Fondation pour la recherche sociale et présemé aujourd'hui s'inscrit dans cette perspective. Il se veut un outil de travail, directement au service des acteurs du développement local ou social, il est l'un des résultats des recherches plus fondamentales de la FORS. Celle-ci est, depuis plus de vingt ans, un lieu de rencontre entre chercheurs, praticiens et décideurs dans le domaine du développement local et des politiques sociales, alliant la recherche, les études et les interventions d'ingénierie sociale. Ce guide méthodologique témoigne du souci constant de la Caisse des dépôts d'aider tous les acteurs du développement à acquérir de nouveaux savoir-faire, des pratiques plus adaptées à la réalité sociale. P. Saragoussi Responsable du Projet social du groupe de la Caisse des dépôts

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INTRODUCTION

Le développement rapide de la société française depuis les années cinquante a engendré, de fait, la marginalisation de territoires, de secteurs entiers d'activité, voire de populations. Parmi ces laissés-pour-compte, certains ont commencé à s'au£O-organiser dès le milieu des années soixante. Le choc pétrolier et la crise qui s'ensuivit ont finalement persuadé de plus en plus d'acteurs locaux qu'il ne fallait pas trop attendre de l'extérieur, que les entreprises perfonnantes n'allaient pas forcément venir les sauver et que les crédits d'Etat se raréfieraient de plus en plus. Soutenues par des crédits spéciaux, de nombreuses actions de modernisation agricole et artisanale, de formation, de réhabilitation du bâti, d'insertion ont été menées au sein des régions marginalisées, dans des secteurs obsolètes et en faveur de catégories économiques et sociales en voie d'exclusion. Des structures de développement ont cherché d'autres formules puisque le modèle dominant leur était, en fait, devenu inaccessible. Elles ont compris alors qu'il fallait adopter une autre voie. Elles ont été contraintes à l'innovation. En matière sociale, l'approche des problèmes d'insenion a été transformée. On cherchait au départ comment aider les jeunes en particulier à s'insérer dans une vie de travail normale, à prendre leur place dans la société en les rendant responsables d'eux-mêmes. L'approche psychologique, socio-psychologique, était privilégiée. Avec"1a crise, ce sont les moyens d'insertion eux-mêmes qui tont défaut. Il taut donc créer ou recréer des activités économiques, conditions préalables à toute visée d'insertion. Les éducateurs se transforment alors en chefs d'entreprise afin de créer un cadre 9

indispensable à l'insertion. Ils ont changé de métier et en même temps transforment les voies et moyens du travail social. Ils doivent acquérir un nouveau savoir-faire. Le défi est double pour ces acteurs sociaux. S'investir dans le domaine économique, ce à quoi ils ne furent pas préparés au départ, mais le faire dans un moment de crise où les modèles, les pratiques traditionnelles se heurtent au rétrécissement des marchés, à un accroissement de plus en plus implacable de la productivité, à une incertitude générale. Parallèlement à l'approfondissement de la crise et à la raréfaction des crédits d'Etat, une réforme institutionnelle très importante a transformé le paysage au niveau local. Les élus locaux, régionaux, dépanementaux se sont trouvés investis de responsabilités nouvelles en matière de développement économique, d'action sociale, de formation alors que le volume des crédits transférés leur paraît toUt à fait insuHisant pour assumer des responsabilités dont ils ont maintenant la charge. Ils sont contraints d'une certaine manière à gérer la pénurie et de plus sont peu habitués à traiter un certain nombre de dossiers qui maintenant leur incombent. Ils ont le souci de placer judicieusement les deniers publics et de voir clair dans l'emploi qui en est fait, d'où des demandes d'évaluation répétées de leur part. Ils cherchent à trouver des critères d'attribution des crédits, objectifs et plus efficaces. En même temps ils poussent à la contractualisation et à la concenation entre partenaires locaux. U ne des voies nouvelles qui s'ouvrent en effet aujourd' h ui aux élus responsables est celle de la contractualisation avec les acteurs locaux. Celle-ci suppose que soient définis les objectifs poursuivis, les moyens mis en œuvre pour y parvenir et les résultats attendus. De même les actions concenées menées par plusieurs partenaires sont souvent encouragées par les élus. Evitant les doubles emplois, elles créent une synergie entre acteurs différents et donc rentabilisent davantage le soUtien apporté par des collectivités territoriales. De telles procédures paraissent tout à fait adaptées aux opérations maintenant de plus en plus fréquentes qui naissent dans le domaine du développement social. Dans les processus de développement, les acteurs bâtissent un programme sur des objectifs et des contenus précis et cherchent ensuite à 10

négocier ces actions. Les régions ont en particulier multiplié les procédures particulières - plans de développement locaux - en faveur des pays, par contraCtualisation. Certaines d'entre elles demandent des évaluations sur l'efficacité de soutiens financiers ainsi accordés à des petites régions pendant quelques années. Dans le domaine du social, le département gère maintenant les sommes considérables affectées à l'action sociale, sans pouvoir compter sur l'abondement automatique des crédits de l'Etat sur ses propres décisions. Si, généralement, le principe est plUtôt que les décideurs sont les payeurs, il reste que la mise en œuvre de leurs compétences entraîne les élus vers l'élaboration de conventions entre plusieurs partenaires. Les maires en particulier ont des fonCtions de présidence dans des dispositifs à multiples partenaires et financeurs telles que les Missions locales ou le Dh'c!oppement social des quartiers. Le temps du subventionnement, de la prise en charge du coût de fonctionnement de nombreux services semble rh'olu, le temps est venu d'encourager le réveil des acteurs capables de négocier leurs contrats, d'innover en y intéressant des partenaires variés, dont les collectivités territoriales. Si pour certains, la promotion du développement territorial endogène est une solUtion possible à la crise, pour d'autres, il n'est qu'une mode liée aux nom'elles donnes de la situation économique. Pour ces derniers, l'Etal. n'(.tant plus en mesure d'assurer le soutien des espaces et des populations les plus faibles, les plus marglllâlisés, suscite des acteurs locaux qui prendronr le reJals. Il ne peut laisser s'étendre la dépression, il lui faut aider ceux qui s'aident eux-mêmes, ce qui renforcera des svnergies locales. Mais c'est une réponse inusoire à la crise car seuls les fÙns, ln mieux adaptés progresseront, la grande masse subira chômage, paupérisation croissante, Le développement local

ou social donne simplement le sentiment

chose t'stlai! », mais il ne peut Îmcrser à lui seul les données majeures de l'évolUtion qui sont dictées par un en\"Ïronnement international implacable. ~()Us ne trancherons pas ici cc dd>al, bicn qu'on IH' puisse lïgl1Orer. Cependanr, la situation n'csl plm la IIlt'nH'
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«

que quelque

qu'en 1965. En particulier, la crise, tout en recentrant le secteur économique, a créé plus d'espaces de liberté dans les régions marginalisées. L'abandon, même par les grands décideurs nationaux et internationaux, de pans entiers de secteurs économiques permet de chercher autre chose dans les marges. Ce que l'on constate néanmoins, c'est l'existence de nombreuses expériences de dévelop'pement endogène, à vocation territoriale, que ce soit en milieu rural ou en milieu urbain. Elles existent. Certaines, anciennes, ont donné des résultats peu contestables. Or ces acteurs ont besoin d'outils méthodologiques pour les éclairer, les aider dans cette entreprise neuve. Ils sont souvent isolés et n'ont pas les outils au moins élémentaires que les sciences sociales pourraient mettre à leur disposition pour éclairer la réalité dans laquelle ils travaillent. Jusqu'ici, en effet, la recherche ne s'est guère intéressée à ce problème. Il n'existe pas de véritable problématique sur laquelle peut s'appuyer une méthodologie. L'absence totale de concepts en la matière illustre l'absence réelle d'investigation scientifique. Nous proposons ici une première réflexion méthodologique sur laquelle pourraient s'appuyer des opérations de développement local ou social. Nous espérons qu'un travail scientifique pourra se poursuivre afin de contribuer à rendre plus efficace ce travail de développement si complexe, si neuf dans sa forme. S'il ne résout pas la crise pour tous, il permet à certains de ne pas subir sans réaction, de créer, de vivre. La première partie de cet ouvrage comprend des éléments de définition du développement local ou social et les principes généraux de la méthodologie qui lui est propre. La deuxième panie expose trois exemples, l'un concernant le développement local, l'autre le montage d'un projet économique et le troisième le développement social.

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PREMIÈRE PARTIE

LES INTERVENTIONS
ÉLÉMENTS

DANS UN MILIEU D'UNE

LOCAL:

GÉNÉRAUX

APPROCHE

MÉTHODOLOGIQ.UE