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JUGER LES POLITIQUES

De
232 pages
La responsabilité politique des dirigeants publics n'est pas une idée neuve : le discrédit qui pèse aujourd'hui sur la " classe politique " naît du sentiment d'une crise générale des responsabilités. Le bruit assourdissant des " affaires " de toutes sortes ne facilite pas la tâche du juriste en l'occurrence : devant le déclin des parlements, le juge fait assez facilement figure d'ultime recours. Une interrogation sur la nature de ce contentieux bien particulier, à la limite du politique et du juridique.
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JUGER LES POLITIQUES
Nouvelles réflexions sur la responsabilité des dirigeants publics

~L'Hannattan,2001 ISBN: 2-7475-0438-7

Sous la direction de Jean-Jacques SUEUR

JUGER LES POLITIQUES
Nouvelles réflexions sur la responsabilité des dirigeants publics

Journée d'études du 10 décembre 1999 Préface de Christian BIDEGARA Y

L'Harmattan 5-7, rue de l'École-Polytechnique 75005 Paris France

L 'Harmattan Inc. 55, rue Saint-Jacques Montréal (Qc) CANADA illY 1K9

L'Harmattan Hongrie Hargita u. 3 1026 Budapest HONGRIE

L'Harmattan Italia Via Bava, 37 10214 Torino ITALlE

SOMMAIRE
Préface:
Christian BIDEGARA Y, Professeur de science politique à l'Université de Nice Sophia-Antipolis... ... ... ... .. . .. . ... ... .. . ... ... 5.

Introduction: Jean-Jacques SUEUR, Professeur à l'Université de Toulon et du Var, Directeur du Centre d'Etudes et de Recherches sur les Contentieux(C.E.R.C.):

Responsabilité, droit et politique:
ma ti ère.

une entrée en

. . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . Il.

Première

partie:

L'introuvable

concept

Laurent REVERSO, A.T.E.R. à la Faculté de Droit et de Science politique d'Aix-Marseille III :

Sources historiques et conception jacobine de
politique.

illustrations de la la responsabilité
27.

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..

Philippe SEGUR, sociales de Toulouse:

Professeur à l'Université des Sciences

Faute et responsabilité politique:
distinctions élémentaires... ... ... ... ... Michel PAILLET, du Var:

sur quelques

... .. . ... ... ... ... .. . 83.

Professeur à l'Université de Toulon et

Responsabilité

administrative

et responsabilité
121.

po Ii ti qu e . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . ... . . . .. . . ... . . . . . . .. . . . . . . .

3

François RANGE ON, Professeur à l'Université de Picardie, Directeur du Centre Universitaire de Recherches Administrativeset Politiquesde Picardie (C.U.R.A.P.P.): Politiques publiques et responsabilités
H , , .., n.

décideurs publiques

des 141

Deuxième partie:

L'incontournable
Florian LINDITCH, Toulon et du Var:

réalité contentieuse
Professeur à l'Université de

Droit pénal et droit administratif: à propos des
nouvelles responsabilités des élus. . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . ..179.

Philippe HARANG, Conse~llerau Tribunal administratif de Marseille, Maître de conférencesassocié à l'Université de Toulon et du Var: L'élu et le juge administratif ... ... ... ... ... ... ...195.

Jacques ANTONETTI, Commissaire du Gouvernement près le Tribunal administratif de Marseille:

Le juge

financier

et

la

responsabilité

des

élus. . . . . . ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ... ...

... ... ... ... ... ... .. 203..

Robert CHARVIN, Sophia-Antipolis:

Professeur à l'Université de Nice

L'impunité internationale des politiques et la Cour
pénale internationale... . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . .. 209.

4

PRÉFACE

« Mon argent! Mon argent! Mon cher argent! Je.suis perdu! Je suis assassiné, On m'a dérobé mon argent! Qu'est-il devenu? Où est-il? Où se cache-t-il ? Que ferai-je pour le trouver? Où courir? Où ne pas courir? N'est-il point là ? N'.cstil point ici? Qui est-ce? Arrête! Rends-moi mon ar~ent coquin! [. .. ] Ma chère cassette! » Ébahi par les révélations de l'affaire MERY, submergé par le flot des mises en examen pour indélicatesse envers les règles du financement de la vie politique, ce n'est plus Harpagon qui crie au voleur mais le citoyen ordinaire. Coupables et irresponsables! Tel est le verdict que semble porter l'opinion indignée des protections dont bénéficient les politiques quand le citoyen ordinaire est immédiatement sanctionné. Immunités, retards, abandons des poursuites, amnisties semblent le lot d'une classe politique qui semble s'ingénier à « laver son linge sale en famille ». Les spécialistes ne sont pas tellement éloignés du profane quand ils dénoncent, comme Olivier BEAUD et ses collègues, les errements de la pénalisation de la vie politique. Le principal décideur de la vie politique étant constitutionnellement irresponsable et le gouvernement responsable en droit devant le Parlement - protégé en fait. par. le phénomène majoritaire et les solidarités corporatistes, ..les mécanismes de mise en cause de la responsabilité politique des gouvernants semblent inopérants ou pervertis. En .période d'identité des majorités présidentielle et législative, la responsabilité du gouvernement ne joue que devant le chef de 5

l'Etat; en période de cohabitation, groupes parlementaires.

devant la majorité et les

Dès lors comme l'ont montré maints travaux récents, à l'exception du général De GAULLE démissionnant quand ses projets de réformes sont rejetés par les Français, aucun chef d'Etat ne s'estime plus responsable quand les électeurs le désavouent. Face à une majorité contraire Jacques CHIRAC, comme François MITTERRAND restent en place. Irresponsable politiquement - sauf le cas improbable d'une haute trahison - le président de la République jouit d'une quasi impunité qui se propage des sommets de l'Etat jusqu'aux échelons inférieurs. Faute de pouvoir mettre en cause le Président, c'est le Premier ministre fusible qui saute quand il ne se défausse pas sur ses ministres (affaire du Rainbow Warrior) qui en font de même en révoquant leurs chefs de cabinet (affaire HABACHE) qui les imitent en invoquant à leur profit les immunités dont bénéficiaient leurs supérieurs (affaire des
écoutes de l'Elysée ).

Ne reste alors que le terrain mal assuré de la Cour de Justice de la République, dont l'affaire du sang contaminé a montré toutes les carences. A ce jeu de mistigri, plus personne ne supporte de responsabilité ,politique sauf le lampiste. Ne reste alors que le juge pénal, l~rsque ~es circonstances le permettent, pour sanctionner des comportements qui ne ressortissent pas à la fonction politique. Mais ici encore la ligne de partage est fort difficile à établir. L'exemple en est donné au sommet de l'Etat. A supposer que le comportement du maire de Paris devenu Président de la République relève des poursuites pénales, celles-ci ne peuvent aboutir tant que le président est en exercice, car selon le Conseil constitutionnel - présidé par M. Roland DUMAS, lui même mis en cause dans l'affaire Elf« pendant la durée de ses fonctions, sa responsabilité pénale ne peut être mise en cause que devant la Haute Cour de justice». (décision du 22 janvier 1999 relative à la ratification du traité de Rome instituant la Cour Pénale internationale).

6

Après avoir constaté, le 15 avril 1999, l'existence d'indices graves et concordants contre le Président de la République entraînant l'incompétence des juridictions ordinaires, le juge d'instruction s'est ainsi vu paralysé, puisque contraint de continuer son instruction (arrêt de la cour d'appel de Versailles du Il janvier 2000) mais forcé d'attendre la fm du mandat présidentiel pour pouvoir mener sa tâche à terme. Tout au plus le Parquet a-t-il pu disjoindre le volet dans lequel le président de la République était I10mmément cité des autres faits qui ont motivé la mise en examen de M. Alain JUPPE, de deux anciens directeurs de cabinet de M. CHIRAC et de quatre anciens responsables des finances du R.P.R. L'imbroglio juridique aurait pu se dénouer si le procureur général près la Cour de Cassation, saisi par le procureur de la République de Nanterre, avait formé un recours dans l'intérêt de la loi conduisant à une décision de la Cour de cassation, mais il s'y est refusé et la Garde des Sceaux - seule habilitée à lui en donner l'ordre - ne l'a pas fait pour raisons de cohabitation. Sans doute le problème du financement de la vie politique est-il d'une singulière complexité et le silence ou les lacunes des textes ont-ils permis à chacun d'essayer d'en trouver les failles, mais au-delà même de cette épineuse question, la responsabilité pour fait~ d'autrui q~i est celle des gouvernants s'avère singulièrement inadéquate aux critères et aux modes de raisonnement de la justice pénale, aussi consciencieuse soit-elle. Fondamentalement ces questions sont politiques et devraient trouver des issues politiques pour l'instant inexistantes (même si la doctrine en a proposé quelques-unes). Face à cette impasse, entre exit et voice (A. HIRSCHMAN), entre défection ou protestation l'opinion publique a choisi. Elle ne semble plus croire à l'idéal (l'utopie?) d'une démocratie représentative si éloignée de ses soucis quotidiens. Aussi se détoùrne-t-elle de la politique comme en témoignent les résultats calamiteux du référendum sur le quinquennat (69, 81 % d'abstention, 16,10 % des votants optant pour un bulletin blanc et nul). Le mal semble grave. Naguère les contempteurs de la démocratie représentative en 7

dénonçaient les fictions mais s'accordaient quand même pour y voir un moindre mal, une méthode par laquelle « le peuple est à même d'accepter ou d'écarter les hommes appelés à le gouverner» (SCHUMPETER). Nommée par les Britanniques accountability, la responsabilité politique consistait en ce que les élus avaient à rendre des comptes à leurs électeurs. Si la démocratie représentative est devenue le régime politique dominant depuis l'écroulement des régimes communistes, qu'en penser si de tels régimes voient la plus grande partie des électeurs se détourner des urnes? Par principe, la démocratie est « inachevée», comme le montre brillamment le dernier ouvrage de Pierre ROSANV ALLON, mais le mal n'est-il pas plus grand? Ne doit-on pas se demander, avec Jacques JULLIARD « si, à un moment où elle n'a plus d'ennemis déclarés, le triomphe par défaut de la démocratie n'est pas devenu la forme inédite de sa décadence» 1. Une même interrogation semble sous-tendre' le dernier ouvrage du président Valéry GISCARD D'ESTAING2. Si, à la différence de l'entre-deux guerres, cette « crise de langueur» ne profite pas aux ennemis de la démocratie (extrémistes de tous bords), il n'en reste pas moins que se pose désormais la question de la légitimité de la classe politique et de son contrôle.

.
C'est à l'élucidation de cette question et sous l'angle de la responsabilité des décideurs publics que s'est attaché le Centre d'Etudes et de Recherches sur les Contentieux, lors d'une stimulante journée d'études tenue le 10 décembre 1999 à la Faculté de droit de Toulon. Conscients des difficultés inhérentes à cette recherche les organisateurs de la journée on ouvert deux pistes: d'abord
1 Le Nouvel Observateur des 28 septembre - 4 octobre 2000 2 Les Français, réflexions sur le destin d'un peuple, Plon, 2000

8

apporter le plus de précisions conceptuelles que possible, ensuite conforter ces hypothèse's par les réponses du contentieux. La première partie de l'ouvrage part d'une profonde et stimulante approche philosophique élégamment menée par Jean-Jacques SUEUR qu'étayent les savantes recherches historiques de Laurent REVERSO sur « les sources historiques et la conception jacobine de la responsabilité politique» et les subtiles leço~s de droit public que dégage brillamment Philippe SEGUR en s'appuyant «sur quelques distinctions élémentaires» (en apparence). Déjà précisé par ces premières démarches, le concept de responsabilité politique prend alors sa dimension spécifique lorsqu'il est confronrté à la notion de responsabilité administrative bien plus proche de' la responsabilité politiqlic que ne l'est la responsabilité de droit pénal, comme le..font apparaître les communications de Michel PAILLE T, qui est orfèvre en la matière, et de François RANGE ON dont les réflexions en matière de politiques publiques s'avèrent ici bien utiles. Restait alors à confronter le régime de la responsabilité politique à «l'incontournable réalité contentieuse ». Florian LINDITCH examine avec beaucoup de finesse l'argutnent d'Olivier BEAUD en se demandant si l'on assiste à une pénalisation du droit administratif et montre la spécificité. de cette discipline, tandis que Philippe HARANG et Jacques ANTONETTI font bénéficier le lecteur de leur riche expérience professionnelle en faisant ressortir l'extrême complexité de la situation de l'élu, tant devant le juge administratif que devant le juge des comptes. Depuis, les débats sur la loi du 10 juillet 2000 consacrée aux délits nOIl intentionnels n'ont fait qu'illustrer leurs propos et montré la complexité des problèmes qu'ont à affronter les éIJt1!s mumClpaux.

9

Élevant le débat au niveau international et sortant des sentiers battus, Robert CHARVIN ne pouvait que s'interroger sur « l'impunité internationale des politiques et la cour pénale internationale» qui, à la différence des tribunaux intemationau.x spécialisées comme ceux de Nuremberg, de' Tokyo, de La Haye ou d'Arusha, risque de connaître de sérieuses difficultés vu l'étendue et l'imprécision de ses compétences, la faiblesse de ses finances et le petit nombre de pays qui en ont ratifié les fondements. Sortant des contentieux internes et débouchant sur les contradictions entre souveraineté étatique et justice internationale, cette question ouvre sur de nouvelles interrogations qu'un nouveau colloque du Centre d'Etudes et de Recherches sur les Contentieux de la Faculté de droit de Toulon pourrait permettre d'élucider... mais le risque est grand que se vérifie une fois encore l'adage d'Ambrose BIERCE, malicieusement rappelé par Philippe SEGUR ({ la responsabilité est un fardeau portatif aisément transférable».

Christian BIDE GARA Y
Professeur de science politique à l'Université Sophia-Antipolis. de Nice

10

Responsabilité, droit et politique: une entrée en matière

Autant le dire d'emblée: les développements qui suivent doivent beaucoup aux échanges qui ont eu lieu lors de la journée d'études à laquelle il a servi d'avant-propos. C'est que la tâche était difficile - elle l'est encore - à qui se hasarde sur ce terrain de la responsabilité du politique (ce qui n'équivaut pas exactement à la responsabilité politique, on le sait). Il yaà cela plusieurs raisons qui sont de nature différente. Une raison de nature linguistique ou terminologique, d'abord:. .le mot même de responsabilité est chargé de plusieurs significations qu'il convient d'éclairer en les distinguant, l'une.. de l'autre) comme on sépare le bon grain de 1;ivraie...Retenons d'abord la leçon de M. VILLEY qui, avec la naïveté feinte qui le caractérise quelquefois, fait observer que le mot responsabilité àu demeurant un des plus récents qui soit, chez les juristes professionnels ou techniciens du droit - est (peut-être) «mal forgé» : ne devrait-on pas dire d'uh sujet. ou d'un groupe de sujets de droit qu'ils sont responsables quand ce ou ces sujets sont en mesure de... répondre, comme on dit d'une action en justice qu'elle est recevable lorsqu'elle peut être effectivement « reçue », c'est-à-dire examinée par le juge?3 C'est que rien n'est simple, ici, commente M. VILLEY qui soutient, non sans raison, que la responsabilité juridique n'appartient pas et..n'a jamais appartenu intégralement au langage des juristes: il y a là
3

-

Cf M. VILLEY: Esquisse historique sur le mot respoDsable, A.P.D. 1977,

1. 22, p~ 47.

Il

autre chose que du droit, ÙDe intrusion de la morale dans .Ie discours juridique, soutient-il (sans aucune arrière pen.sée, cependant, puisque comme on le sait M. VILLEY n' est guère kelsénien !). Retenons aussi, toujours sur. ce registre du langage, les remarques judicieuses de C. LABRUSSE-RIOU qui relève que les mots dont nous nous servons ici (responsabilité, responsable) sont, tout simplement absents des' grandes codifications napoléoniennes; il Y est question de réparation ou de restitution, non du titre juridique. qui leur sert de fondement: « Le «mot» responsabilité et les sens juridiques qu'il véhicule sont de purs produits d'une construction doctrinale permettant de rendre compte de diverses situations, telles que l'exécution d'un contrat, l'obligation de réparer le dommage causé par sa faute (article 1382) ou «du fait des choses que l'on a sous sa garde ou des personnes dont' on doit répondre» (article 1384) »4. C'est alors le moment d'en venir à la structure de cette obligation de réparer ou de restituer si couramment associée au concept de responsabilité (politique .ou non). KELSEN, qu'il faut bien citer aussi, même si c'est pour solliciter UR.. peu.sa pensée, éclaire d'une manière pénétrante cette sorte d'impuissance du langage ou de la technique juridique à rendre compte de la responsabilité autrement que de manière indirecte ou réductrice. C'est que, explique en substance le maitre autrichien, nous avons affaire à deux sortes d' obligatiolls superposées dont la première - la principale parce qu'elle fonde la seconde - n'est en effet énoncée dans aucun code, tout simplement parce qu'elle ne peut pas l'être. Elle relève de ce que AUSTIN et les philosophes du.langag~ après lui appellent l'illocutoire: ce qui donne sens mais n'est jamais dit (pas par les juristes, en tout cas). Ici, le non-dit équivaut à peu près à l'impératif catégorique kantien: «agir de telle façon que je
4 C. LABRUSSE-RIOU: Entre mal commis et mal subi: les oscillations du droit, in Autrement: La responsabilité. , janv. 1994, n° 14, Série Morales, p.102.

12

puisse vouloir aussi que ma maXIme devienne une loi
universelle»
5

.

Sur cette obligation première en forme d'impératif se greffe donc, se superpose l'obligation seconde ou supplétive, la seule à laquelle les tribunaux ont affaire: celle qui oblige celui par la faute de qui le dommage est arrivé à le réparer. Ce schéma théorique - une obligation de réparer sur fond d'obligation morale - est bien entendu toujours valide de nos jours; il « colle» encore assez bien aux « réalités contentieuses» dont il sera question un peu plus loin. Cependant, il est aussi l'expression d'une idéologie (au sens que KELSEN lui-même donnait à ce mot). F. EWALD le dit très bien, dans un tout autre registre, en montrant que l'accident apparaît d'abord - c'est-à-dire dans la première moitié du XIXèmesiècle - commeune pathologiedes rapports sociaux - le
-

grain de sable dans la régulation marchande; la réparation

pécuniaire est alors le seul et unique procédé permettant de rétablir le cours normal des choses6. Il rappelle également que cette conception minimaliste du dommage et de la faute n'a pas survécu à la révolution industrielle qui, en dissociant l'un de l'autre disqualifie irrémédiablement .le fondement individualiste du régime de responsabilité, en quête désormais d'un nouveau principe de justification7. Ce qui conduit, ni plus ni moins à la reformulation de l'obligation principale: agir de telle sorte que mon action (et non la maxime qui l'inspire) ne puisse, en aucune manière, être source d'un dommage pour autrui. L'obligation morale s'intensifie donc et change de nature en même temps que s'estompe l'idée de faute: invention d'une justice «non libérale» commente EWALD, impliquant la inise en œuvre de critères objectifs, « non naturels» 8. Il n'est pas douteux que le concept de responsabilité politique pris dans son sens le plus général participe de ce
5

Voir sur cette filiation: S. GOYARD-FABRE: Responsabilité morale et
juridique selon Kant, A.P.D. .1977, 1. 22, pp. 113 et s. L'Etat providence, Grasset, 1986, p. 65.

responsabilité 6 F. EWALD:
7 8 Ibid., Ibid.,

pp. 85 et s. p. 90.

13

dialogue à trois voix entre le juriste, 1'historien et le philosophe. Il y a bien, en effet, une histoire de la responsabilité politique, débouchant dans nos polyarchies contemporaines sur le paradoxe troublant d'une exigence de plus en plus pressante dépourvue cependant de fondement juridique précis. Cette attente déçue est révélatrice d'une crise qui affecte l'ensemble des régimes de responsabilité et probablement l'idée même de responsabilité. Cette crise, cependant, revêt ici...ltŒl aspect bien particulier qui pourrait faire reculer devant l'usage même du mot responsabilité. Il apparaît clairement, en effet, que toute «la» politique est responsabilité et que, ..comme le rappelle P . AVRIL, le principe de responsabilité «est inhérent au constitutionnalisme démocratique et résulte impérativement de ce type d'organisation politique: le pouvoir d'un organe implique nécessairement la responsabilité de cet organe »9. Inversement, il est vrai aussi que la responsabilité politique est, par essence, synonyme de crise: crise du régime ou du système politique qu'elle a vocation à intégrer, plus ou moins bien, en définissant la « règle du jeu », c'est-à-dire ce qui doit permettre de surmonter la crise en préservant le système. Si crise il y a, elle signifie donc l'ineffectivité de la règle du jeu en question et à terme, peut-être, menace mortelle affectant le système tout entier. Demeurent, cependant, entre ces deux types de responsabilités (la politique et les!autres) un certain nombre de traits constitutifs communs, un événement s'est produit à l'intérieur d'un réseau de pouvoir préexistant qui génère entre les protagonistes un rapport d'obligation nouveau. Ces. traits constitutifs autorisent encore, semble-t-il, dans ledomaime politique, l'usage du mot et du concept qui le sous-tend. Il se pourrait même, à tout prendre, que loin de se présenter comme une anomalie ou une exception à la règle, le concept ..de responsabilité politique apparaisse comme le révélateur des évolutions affectant un régime juridique que le langage du droit a toujours autant de mal à saisir. Deux constantes se dégagent,
9

P. AVRIL: Pouvoir et Responsabilité, in Mélanges G. BURDEAU, L.G.D.l

1977, p. 14.

14

en tout état de cause, - pensons-nous - qui permettent encore aux juristes et aux politistes de parler d'une même voix: la responsabilité (politique ou non) est toujours inscription dans la durée. Il Y al' avant et l'après de la transgression; et cette dernière - prenons le mot dans sons sens le plus large implique à son tour l'existence plus ou moins problématique d'un modèle de comportement ou plus précisément d'un standard: ce qui doit être et qui faute d'avoir été, engendre une autre forme de devoir être, énoncé~ par le,juge ou toute autre autorité investie du pouvoir d'actualiser la règle de justice.

I - RESPONSABILITE POLITIQUE JURIDIQUE: A LA RECHERCHE IMPROBABLE

ET STANDARD D'UNE FAUTE

On vient de le relever et l'idée en sera reprise tout à 1'heure: la responsabilité politique se concilie mal pour ne pas dire pas du tout avec l'idée de faute. Cependant, il est bien difficile, conceptuellement, de faire complètement abstraction d'un standard en la matière: si l'on s'accorde pour çonstater le caractère «flou », imprécis, etc. de la notion de faute10, cette concession généralisée au «flou du droit» n'est pourtant pas inévitable, selon nous. La responsabilité politique, - ou ce qui en tient lieu - est bien, toujours principalement, sinon exclusivement transgression d'une norme jugée légitime, méconnaissance de ce que nous proposons d'appeler un standard de bonne gouvemance. On sait bien toutes les équivoques qui s'attachent à ce «standard» plutôt tard venu dans l'ordre de la réflexion politiqu~, et c'~st déjà prendre parti positivement que d'en faire un standard. Il paraît pourtant opératoire en l'occurrence: tout se passe comme si, en effet, le

systèmepolitique - tout systèmepolitiqueparvenu, disons, à un
certain degré de maturité - fournissait à l'observateur comme en un jeu de miroir (c'est-à-dire avec la complicité active de ce
10

Cf. par exemple les analyses de M. PAILLET:
Dalloz, 1996, Coll. Cours,

La responsabilité

administrative,

n° 131, pp. 90 et s.

15

dernier) une certaine image idéalisée de son propre fonctionnement, la « formule» dirait N. LUHMANN, présidant à ce fonctionnement, du point de vue'interne11. Cette image ou cette formule sont d'autant plus accessibles pour le juriste qu'elles coïncident en fait, de la Révolution française jusqu'à l'aube de la IVème République, avec la problématique bien connue de la séparation des pouvoirs et (on s'expliquera plus loin sur cette conjonction de coordination) à celle de la représentation politique. Mais il se trouve aussi, et là cette coïncidence devient malheureuse, que ce schéma idéal-typique du gouvernement « modéré» intègre difficilement ou pas du tout. la notioJ1 de faute, ou le fait d'une manière qui ne peut satisfaire les exigences élémentaires de 1'« équité ». L. JAUME l'a établi. de manière convaincante à propos de HOBBES: rien,cnez ce théoricien de la représentation politique au sens moderne du mot qui évoque, de près ou de. loin, ,notre vision de la démocratie impliquant le débat public et contradictoire, l'alternance des majorités successives au pouvoir par des élections libres, etc12. Impossible aussi de concilier l'Etat représentatif conçu comme un corps unifié et l'idée d'un peuple atomisé mu par des passions complexes: 1'homme que nous lègue la théorie de la représentation est un homme abstrait auquel on a du mal à imputer la moindre faute. Il y a entre cet homme abstrait et le régime politique à l'intérieur .duquel il s'inscrit, une différence de nature telle que le passage de l'un à l'autre n'est concevable que par le truchement d'un «changement d'état» (JAUME)'. N'en demandons pas davantage à SIEYES, l'inventeur de la représentation «à la française », qui en «ingénieur» s'attache surtout à élaborer la théorie d'une mécanique unitaire de l'action politique13

Il Sur ce concept: N. LUHMANN: Politique et complexité. éd. Du Cerf, 1999, Coll. Humanités. 12L. JAUME: HOBBES et l'Etat représentatifmodeme, P.D.F. 1986, p. 9. 13Cf. P. BASTID: SIEYES et le gouvernement parlementaire. R.D.P. 1939, p.419.

16

La responsabilité politique, théoriquement et pratiquement, ne peut plus être fondée désormais que sur un fait extérieur à la relation privilégiée par HOBBES et par SIEYES entre les «mandatés» et leurs mandants, elle prend la forme limite dans tous les sens du terme - de la reconnaissance d'un droit ultime de résistance à la loi injuste: «nulle loi ne peut obliger un homme à renoncer à sa propre préservation» écrivait HOBBES14. Il n'est pas possible, non plus, de comprendre la responsabilité politique en recourant exclusivement à la problématique de la séparation des pouvoirs si étrangère à HOBBES comme à tous ceux que R. DERA THE appelle les absolutistes15. N'insistons pas sur l'ambiguïté théorique de ce . « principe» puisque c'est à elle, précisément, qu'il doit en grande partie sa relative longévité. Il suffit de relever que c'est en fonction et en référence à une certaine conception de l'équilibre des pouvoirs que s'apprécie à l'origine du parlementarisme occidental, le comportement des gouvernants. Cela se vérifie en Grande Bretagne 'comme' en France: dans un cadre restreint puis élargi du fait de la généralisation du suffrage universel, la faute politique s'analyse en premier lieu comme une rupture délibérée ou non de cet équilibre, imputable à un individu ou à un groupe - quelque chose d'aussi impalpable que la notion de haute trahison en droit français. Ce principe ou cette problématique de la séparation des pouvoirs ont cependant le mérite de désigner par avance les instances devant lesquelles la responsabilité des gouvernants pourra valablement être engagée: le Parlement et lui seul à moins qu'il ne s'agisse du chef de l'Etat comme l'écrivent C. BIGAUT et B. CHANTEBOUT à propos des régimes dits semiprésidentiels16. Faute d'un standard suffisant, le droit politique

14 Léviathan, 15 1974 16

Ed. Sirey

3ème tirage

1983,

pp. 322-323.

Cf. Jean-JacquesRousseau et la science politique de son temps, P.U.F.
2ème éd., p, 308 et s.

«Le pouvoirde sanction,écrivent-ils,en effet, n'appartientplus au

Parlement mais au Chef de l'Etat. La responsabilité n'est plus principalement collecti ve mais essentiellement individuelle et la sanction est beaucoup plus lourde puisqu'elle peut aboutir à l'exclusion de la vie politique ». C. BIGAUT et B. CHANTEBOUT: De l'irresponsabilité prétendue des ministres sous la Vème République, Pouvoirs 2000, n° 92, p. 79. 17

de la responsabilité serait donc contraint de s'en remettre à une définition purement et simplement procédurale de son objet. Quoiqu'il en soit, ce bel ordonnancement linéaire (<< formule» + procédure) est bel et bien révolu de nos jours: il l'est pour plusieurs raisons, dont la plus apparente est à rechercher dans l'avènement de ce qu'il est convenu d'appeler la démocratie d'opinion. La médiatisation contre nature de la vie politique, en particulier (le temps de la démocratie politique n'est pas celui de la télévision, en dépit des apparences) conduit
.

à un dépassement des techniques traditionnelles de .la

représentation politique: le politique est sommé désomlaisae «rendre compte» au jour le jour, quand ce n'est pas à la minute17 d'une gestion qui à force d'être observée, analysée dans le plus petit détail, perd toute cohérence: l'osmose devient (presque) totale entre cette gestion et celui ou celle qui l'assume, au point que gouverner et' paraître ne font plus qu'1.U1 comme l'écrit J.M. COTTERET18. Apparaît alors le « slogan )~ de la responsabilité devant l'opinion publique, alibi faciled'uit} régime qui n'a plus de parlementaire que le nom19 Or, ce télescopage des deux responsabilités - l'une réelle et l'autre fictive - profite surtout à la seconde. La complexification grandissante du processus de décision au sein de l'appareil d'Etat, la tendance des ministres à s'en remettre à leurs proches subordonnés épousant ainsi à leur propre compte et pour leur plus grand profit un mouvement général de déresponsabilisation en cascade20 : tous ces facteurs conduisent au même résultat: à quoi bon recgercher la responsabilité d'un décideur qui ne décide plus?
17

Comme c'est, à l'évidence, de plus en plus souvent le casP.La qiUestion

centrale en démocratie est désormais: à qui parlent les hommes politiques? 18lM. COTTERET: Gouverner c'est paraître, P.U.F., 2èmeéd.1997,Coll. Politique d'aujourd'hui. 19 Cf. les réflexions d'O. BEAUD et lM. BLANQUER: Le princ~pe d'irresponsabilité - La crise de la responsabilité politique sous la VIerne République, Le débat 2000, n° 108, pp. 33 ~t s. 20 Cf. O. BEAUD : Le transfert de la responsabilité politique du.ministre vers ses proches collaborateurs in O. BEAUD et, lM. BLANQUER (Dir.) La responsabilité des gouvernants, Descartes et CIe, 1999, pp. 203 et s. 18

On est alors contraint d'imaginer de. nouveaux standards de «bonne gouvernance» - à mi-chemin de la faute et de l'obligation de moyen s'imposant aux gouvernants - comme le procès du sang contaminé y a déjà conduit en partie. Entre la politique machiavélienne de la force et l'image d'une monarchie plus ou moins républicaine censée incarner une légitimité qui la transcende, l'idéal 'se fait jour d'une légitimité procédurale, formelle dirait HABERMAS, où le résultat et non la fin justifie les moyens21. A moins qu'il ne s'agisse plus prosaïquement de définir des mécanismes, pas nécessairement nouveaux, eux, de contrôle des gouvernants. KELSEN n'est-il pas revisité, pour la partie la plus novatrice de son œuvre constitutionnelle et politique, lui qui proposait naguère de renoncer au mythe de la démocratie représentative au profit d'un très hypothétique « contrôle permanent » des partis sur les députés assorti d'un pouvoir de révocation ?22 Ces thèses, qui n'ont pas manqué de trouver un écho dans le débat constituant de la France d'après guerre23 ont aussi inspiré certains des théoriciens de la démocratie gouvernante « professionnalisée »24: une dédramatisation du phénomène de dépolitisation, au nom de la compétence présumée de la « strate politique» 25. Il est permis de s'interroger sur la portée de ces analyses, comme sur leur «réalisme» (aujourd'hui, compte tenu de ce que sont devenus les partis politiques, comme à l'époque où
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L'Etat n'est plus l'Etat, mais sa fonction demeure, dans un cadre élargi

(Europe, mondialisation) de mise en cohérence des comportements indi viduels ou collectifs et de régulation des conflits sociaux. A cette autonomisation de la fonction régulatrice de l'Etat il fallait bien trouver un nom - en attendant mieux: «mécanismes complexes d'interaction qui se déroulent entre une multiplicité d'acteurs, publics et privés autonomes, en vue de parvenir à des règles du jeu élaborées collectivement» écrit J. CHEVALLIER (L'Etat, Dalloz, 1999, Coll. Connaissance du droit, p. 108). 22Cf. Les analyses de M. TROPER et F. HAMON: Réinventer le Parlement, Flammarion 1977, p. 44. 23 Voir les mises au point de G. BERLIA : L'élaboration de la Constitution ~ar l'Assemblée nationale constituante, R.D.P. 1946, notamment p. 153. 4 DAHL, LIPSET et SARTORI entre autre&.
25 F. HAMON et M. TROPER, op. cil. p. 40.

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elles ont été formulées) ; elles ont le mérite, cependant, d'attirer l'attention sur ce qui paraît bien être un changement de paradigme (ou de paramètre...): la responsabilité politique échappe désormais au cadre étroit qui lui fut assigné par le

«parlementarisme des origines»26 ~t parco:urt,de part en part, la trame indécise de la «société civile» . Il faut donc très
probablement en revenir à l'idée de démocratie (démocratie et non démocratie d'opinion) soit, pour aller au plus général, une institutionnalisation du débat contradictoire. J. HABERMAS s'est longuement expliqué sur cette sorte de dématérialisation du concept de démocratie27: non' plus un quelconque idéal, impliquant un devoir être des politiques face à l'Etat (version traditionnelle et individualiste de la responsabilité politique) mais une institutionnalisation, plus ou moins formalisée, de la contestation entre les différents acteurs, parties prenantes du système politique. L'essentiel est. dans cette éthique de la discussion, et dans la vertu supposée des résultats qu'elle produit empiriquement et qui, par tâtonnements successifs, devraient finalement conduire chacun de ces acteurs à une part de vérité. La démocratie comme procédure est ce qui rend possible ce processus de révélation à exécution successive et le comportement fautif pourrait bien être alors celui qui compromet cette résistible marche en avant, le grain de sable dans la régulation «par le bas» des comportements des sujetsacteurs, tout ce qui pervertit ou ralentit la «liberté communicationnelle » entre «des acteurs qui, se trouvant dans une attitude performative les uns avec' les autres, veulent s'entendre sur quelque chose et attendent l'un de l'autre des prises de position sur les prétentions à la validité réciproquement émises »28. Autant dire que la responsabilité politique ( comme toutes les formes de responsabilités) a à voir avec le temps, qu'elle allonge ou qu"elle réduit selon le point de vue envisagé.

Selon F. BARANGER, Parlementan'sme des origines, P.D.F., 1999, Coll. . Léviathan. 27En particulier dans Droit et Démocratie -Entre faits et normes, Gallimard, 1997.
28Ibid. p. 336.

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II - RESPONSABILITE ET DUREE: DU TEMPS DES HORLOGES

L'ALTERATION

Le temps de la politique, en effet, n'est pas le temps. de tous les jours; on n'en finirait pas d~énumérer les exemples de cette spécificité du temps en politique, à commencer par l'acte constituant lui-même. Mais il est vrai également que ce temps est protéiforme, c'est-à-dire complexe, juxtaposant à vrai dire, une fois de plus, deux sortes de responsabilités, pour ne pas dire deux visions du monde. Il y a d'abord celle de l'homme en démocratie conçu comme sujet-acteur, présumé libre de vouloir et d'agir. La démocratie (ici la démocratie représentative) connaît le temps long des élections et des mandats qu'elles confèrent (une clef explicative peut être du caractère.quaSÎ insoluble du débat sur la durée du mandat présidentiel en France). Mais ce temps long de la 'démocratie est doublement compromis par la désertion des acteurs du politique et l'avènement d'une authentique « idéologie» de la responsabilité au terme de laquelle le politique est sommé de s'inscrire à l'intérieur d'une temporalité d'exception. C'est ainsi que le suffrage universel «institue; selon .M. HASTINGS, la patience au cœur des règles du jeu démocratique », tandis que la « désaffection» qu'il encourt «libère le citoyen de son devoir d'attente. L'idéologie de la responsabilité redonne peut être de manière illusoire, à travers le pouvoir d'accusation qui la soustend, une voix nouvelle aux impatiences populaires et populistes »29. Parallèlement, le sujet démocratique étant par
,

excellence,

selon

RAWLS,

toujours

virtuellement

« désengagé» toujours en passe de «remettre en question sa participation aux pratiques sociales existantes », on peut penser que les gouvernants verront à terme leur responsabilité mise en
cause parce que les termes du contrat passé .a"\>r.ec leurs. mandants

paraissent
29

eux-mêmes
des gouvernants,

toujours

relativement

circonscrits:
in.La

M. HASTINGS:

Les dits et les non-dits de la responsabilité
op. cit., p. 133-134.

Responsabilité

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