L'ACCORD DE LUSAKA

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La dernière décennie a vu se succéder en Afrique subsaharienne des accords de cessez-le-feu et des accords de paix qui ont connu des fortunes diverses. Dans la plupart des cas, ces instruments classiques de règlement des conflits, appuyés bilatéralement et multilatéralement, ont échoué dans leur objectif de maintien ou d'imposition de la paix.
En dépit de ses lacunes et de ses ambiguïtés, l'accord de Lusaka constitue toujours la référence de base pour toutes les parties, même si chacune a pu en faire de libres interprétations.
Publié le : mercredi 1 janvier 2003
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EAN13 : 9782296303232
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CAHIERS AFRICAINS AFRIKA STUDIES
n° 51-52 (série 2001)

2002

Jean-Claude

Willame

L'accord de Lusaka
Chronique d'une négociation internationale

n° 51-52
(série 2001) 2002

Institut africain-CEDAF Afrika Instituut-ASDOC Tervuren

Éditions L'Harmattan 5-7, rue de l'École-Polytechnique
75005 Paris

L'AUTEUR

Jean-Claude Willame est professeur l'Institut afticain-CEDAF.

à l'Université

Catholique

de Louvain et chercheur

à

CAHIERS

AFRICAINS

-

AFRIKA

STUDIES

Série 2001 /Reeks 2001 : WILLAME, Jean-Claude, L'accord de Lusaka. Chronique d'une négociation internationale, n° 51-52, série 2001., 219 p/blz, 18,00 E. de VILLERS Gauthier, JEWSIEWICKI, Bogumil et MONNIER, Laurent (sous la direction de), Manières de vivre. L'économie de la débrouille au Congo/Kinshasa, n° 49-50, série 2001,205 p./blz., 17,35 E. A paraître: KENNES, Erik, L. -D. Kabila, Essai biographique, n° 53-54, série 2001. VERHAEGEN, Benoît et OMASOMBO TSHONDA, Jean, Patrice Lumumba. Acteurs politiques (juillet 1956-février 1960), série 2002.
Leuvensesteenweg 13, 3080 Tervuren Tél. : 32 2 76957 41 Fax: 322 769 5746 E-mail: afri ca. in stitutc(mafri camuseum. be Site: http://cedaf-asdoc.africamuseum.be Conditions d'abonnement en fin d'ouvrage

Couverture:

Conception graphique: Sony Van Hoecke
Illustration: Céline Pialot

Revue membre de l'A.R.S.C. - Association des revues scientifiques et culturelles http://wwvv.arsc.be (Q Institut afticain-CEDAF ISBN: 2-7475-3278-X ISSN : 1021-9994 - Afrika Instituut-ASDOC, 2002

Introduction 1 Les « négociations» Les interventions préliminaires à l'accord de Lusaka

7 11 Il 13 18 19 21 de novembre 1998 24 26 de Sant'Egidio 30 35 47 50 54 69 85 congolaise 85 88 96 104 111 111 du dialogue et le changement d'agenda 120 133 139 141 149 159

au titre de la SADC

L'action des Nations unies L'action de l'OUA La médiation sud-africaine La médiation libyenne Les « accords du Louvre»

Le processus de paix de Lusaka La médiation de la Communauté Il L'accord de Lusaka III. Le suivi de l'accord de Lusaka Les nouvelles « provinces» Jebelles Les avancées dans l'accord IV. L'entrée en scène du Conseil de sécurité V. L'impact de la mort de L.-D. Kabila Les dividendes ambigus de la modération

La situation dans les provinces orientales et les zones frontalières Un rapport détonant Les premiers déploiements de la MONUC VI Vers la tenue du Dialogue intercongolais Des signes encourageants Les laborieux préparatifs de l'ONU

La Conférence de Bruxelles (14-17 janvier 2002) VII Le dialogue intercongolais : un jeu de dupes? Les difficiles débuts du dialogue Du blocage au coup de théâtre VIIL États-Unis, Belgique: les parrains de l'Accord de Lusaka _

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Jean-Claude

Willame

La Belgique et les accords de Lusaka Le soutien américain au processus de Lusaka IX Conclusions Postface

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Introduction
La dernière décennie a vu se succéder en Afrique subsaharienne des accords de cessez-le-feu et des accords de paix qui ont connu des fortunes diverses. Dans la plupart des cas, ces instruments classiques de règlement des conflits, appuyés bilatéralement et multilatéralement, ont échoué dans leur objectif de maintien ou d'imposition de la paix. En Angola, pays confronté pendant 16 ans à une guerre civile particulièrement meurtrière (plus de 100.000 morts) qui mettait aux prises un régime appuyé par des soldats cubains et soviétiques à la rébellion d'un chef de
- Jonas Savimbi - soutenu par les États-Unis et l'Afrique du Sud, le er conflit a débouché, le 1 mai 1991, sur l'Accord de l'Estoril, grâce à une très active médiation portugaise. L'Angola fut placé sous la surveillance de plus de 500 casques bleus chargés de la vérification du retrait des soldats cubains. Des élections eurent lieu l'année suivante pour être immédiatement contestées par Savimbi, lequel choisit de reprendre la guerre. Un second accord fut signé à Lusaka en novembre 1994, qui fut tout aussi précaire. Au Rwanda, l'accord d'Arusha, qui avait abouti à un partage nominal du pouvoir entre Tutsi et Hutu, a débouché sur un génocide, annoncé, selon les uns, inattendu, selon les autres. Il a aussi été dramatique dans ses conséquences pour la gestion internationale des conflits en Afrique: en dépit des possibilités théoriques offertes par le chapitre VII de la Charte des Nations unies en matière d'« imposition de la paix », il ne fut plus question désormais d'envoyer des casques bleus dans des situations et dans des zones d'instabilité politique. Au Libéria, l'effondrement d'un régime politique dirigé par une aristocratie «esclavagiste» entraîna l'irruption de milices tribales armées réputées pour leur cruauté. L'ONU délégua un peu honteusement la gestion de ce conflit à une organisation régionale, l'ECOMOG, se contentant de positionner 300 «observateurs », réduits à 100 en 1995. L'opération, pilotée principalement par des généraux libériens, sombra dans la prédation, l'affairisme, voire le dépeçage systématique de ce qui restait de l'appareil commercial et industriel libérien, ce qui discrédita complètement une opération d'imposition de la paix n'existant que de nom. Aujourd'hui le nouveau pouvoir libérien issu de 1'« accord de paix» a sombré dans des pratiques mafieuses et terroristes qui l'ont pratiquement mis au ban des nations. Il est l'objet d'embargos et de sanctions internationales dont l'efficacité n'est pas démontrée. En Sierra Leone, il fallut près de 10ans et de nombreux «accords de paix» pour arriver à un semblant de stabilité. Depuis 1991, une succession de « coups d'État armés », lancés alternativement par un front révolutionnaire et

guerre

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l'armée régulière, s'est produite et a provoqué un effondrement total de la loi et de l'ordre dans ce pays. L'ECOMOG, à qui la gestion du conflit avait également été confiée, ne dut son sauvetage qu'à une intervention britannique en janvier 1999, laquelle mena finalement à une reprise en main de la crise par l'ONU (MONUSIL), l'imposition des «Accords de Lome» et le déploiement d'une force de maintien de la paix qui est la plus importante aujourd'hui en Afrique (13.000 hommes). Il faut dire que la Sierra Leone est assise sur des gisements diamantifères parmi les plus valorisés d'Afrique et c'est bien dans ce cadre qu'il faut considérer l'intervention du Royaume-Uni. Dans ce contexte de guerres, de violences et d'accords de paix en trompel' œil, les évolutions sud-africaine et mozambicaine font figure d'heureuses exceptions. Au Mozambique, la guerre contre la guérilla du RENAMO, soutenu par l'Afrique du Sud, s'est terminée par l'épuisement des combattants et surtout par le retrait du soutien militaire de l'ex-régime d'apartheid d'Afrique du Sud. Ici, ce fut une coalition hétéroclite de médiateurs et de négociateurs qui arracha, après trois années fertiles en rebondissements, une paix qui dure. Le Vatican, par l'intermédiaire de la Communauté Sant'Egidio, les églises protestantes, les présidents kenyan et zimbabwéen, le secrétaire d'État aux Affaires étrangères du Portugal, la diplomatie italienne, l'envoyé spécial des Nations unies, Aldo Ayello, et même le patron de la multinationale Lonrho, le célèbre Tiny Rowland, intervinrent avec des degrés d'influence divers pour arracher un accord de paix entre des parties qui comprirent qu'aucune d'entre elles n'était capable de gagner la « guerre». Le cas de l'Afrique du Sud est encore plus exemplaire. Ici, un accord est intervenu entre des ennemis irréductibles: représentants des communautés blanche et noire ont convenu, au plus haut niveau, de mettre fin à un régime raciste, unanimement condamné par la communauté internationale. L'habituel arsenal des instruments de la paix (mission des Nations unies, mise en route d'un processus électoral, etc.) ne fut d'aucune utilité. L'isolement du pouvoir blanc sur la scène internationale et une longue période de sanctions internationales, pas toujours respectées d'ailleurs, contribuèrent à mettre fin à un régime d'oppression. Mais la résolution de ce conflit vieux de plusieurs décennies fut surtout rendue possible grâce à un processus de négociation lancé au niveau des plus hautes élites et grâce à la ténacité et aux capacités mobilisatrices des mouvements de la société civile sud-africaine (les « civics ») qui s'est impliquée ultérieurement dans une véritable entreprise de thérapie collective (la « Commission Justice et V érité »). En Afrique centrale, le conflit se présente sous un jour différent. Sa complexité est à la mesure du nombre et de la qualité des parties en conflit: il met en effet en scène non seulement des mouvements «rebelles », marqués par la scissiparité, mais surtout des États ayant des visées politiques et économiques sur un pays où les appareils d'État et l'économie formelle ont totalement implosé. Ses effets ont eu un impact profond en termes de

Introduction

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déstructuration sociale: en République démocratique du Congo, on a pu établir que cette première «guerre mondiale africaine» a entraîné, directement ou indirectement, plus de 1.500.000 décès excédentaires et a induit des déplacements de population touchant plus d'un million de personnes. Ici aussi un accord de paix a été formellement signé par les parties sous le parrainage de plusieurs États occidentaux et africains, mais son échéancier, par ailleurs contestable, a été très vite remis en question. Cette étude raconte la longue et tortueuse histoire de l'accord de paix et de cessez-le-feu dit de Lusaka. Le point de départ n'est pas l'accord lui-même mais les multiples tentatives de médiation qui ont duré près d'une année. À ce premier chapitre succède une analyse de l'accord et de son suivi sous le régime de Laurent-Désiré Kabila. L'assassinat de celui-ci en janvier 2001 inaugure une nouvelle période et constitue même un point de rupture dans l'histoire du processus de paix, ce qui justifie l'ouverture d'un nouveau chapitre dans cette chronique: le successeur de Kabila, son fils Joseph, va en effet adopter une tout autre politique que celle de son père et engranger assez rapidement, non pas des résultats décisifs en termes de pacification, mais bien une série de préjugés favorables sur sa conduite du dossier dans le chef des acteurs extérieurs qui ont accompagné le processus de Lusaka. Le poids de ces derniers dans la crise des Grands Lacs a d'ailleurs nécessité qu'on leur réserve un chapitre. Il s'agit en l'occurrence des deux grands «parrains» de l'accord -la Belgique et les États-Unis - pour lesquels son respect strict constituait la seule issue possible de la crise. Dans une brève conclusion enfin, on s'est efforcé de cerner les leçons que l'on peut tirer du déroulement de la mise en œuvre des accords et du comportement des différents acteurs qui y ont été impliqués, mais aussi des défis - ils ne seront pas minces - qui se poseront à la République démocratique du Congo au lendemain de la guerre. L'analyse est fondée tant sur une documentation officielle de provenances diverses que sur une « littérature grise » (entretiens officieux, sources privées, etc.) sur le sujet. Une sélection des sources s'est imposée. La crise des Grands Lacs a en effet donné lieu à une profusion de récits, de déclarations, d'engagements, de résolutions, de communiqués et démentis qui pourraient faire l'objet eux-mêmes d'un traitement particulier. Notre propos n'était pas de suivre une «histoire bataille» mais de rendre compte des principales lignes de force d'un processus qui n'est pas encore achevé. En effet, cette chronique se termine le 19 avril 2002, j our de la signature, non pas d'un document consensuel entre les délégations présentes au dialogue intercongolais à Sun City, mais d'un accord de gouvernement entre deux des parties congolaises en conflit. En tant que tel, et en dépit des commentaires très positifs de la part des médiations extérieures qui se sont impliquées dans l'accord de Lusaka, ce dialogue, considéré dans l'échéancier de l'accord comme un point de départ, s'est terminé en trompe-l'œil.

I. Les « négociations » préliminaires à l'accord de Lusaka
Dans la guerre1 qui oppose, depuis août 1998, États et factions rebelles en Afrique centrale, un premier constat saute aux yeux: le nombre de parties impliquées pour diverses raisons dans le conflit est impressionnant. Outre les pays limitrophes - Rwanda, Ouganda et Angola - pour qui la nature du conflit est officiellement un enjeu «sécuritaire », officieusement un enjeu économique de taille, outre les dissidences rebelles qui éclateront en au moins trois factions en mai -juin 1999, il Y a ensuite des pays aussi distants que le Tchad, la Libye, la Namibie, le Zimbabwe, l'Érythrée qui n'ont pas de frontières communes avec la République démocratique du Congo et dont on ne distingue pas toujours au premier abord les motivations géopolitiques. Face à ces acteurs divers et multiples, des initiatives diplomatiques non concertées vont se multiplier, souvent de manière enchevêtrée. Elles ont pu faire penser aux parties en conflit que le temps jouait en leur faveur. D'où également la réalité de négociations qui sont en trompe-l'œil. C'est à dérouler l'écheveau de ces initiatives qu'est consacré le premier chapitre. LES INTERVENTIONS AU TITRE DE LA

SADC2

Les interventions «pacificatrices» des pays de la SADC, dont un certain nombre de membres sont directement (Zimbabwe et Namibie) ou moins directement (Afrique du Sud) concernés par la guerre, seront d'emblée handicapées par le fait que trois des pays de l'organisation ont choisi de prendre fait et cause pour le gouvernement de L.-D. Kabila. Un appui militaire direct lui sera apporté, contre toute attente à l'époque, par le Zimbabwe et la Namibie d'abord, puis ensuite et après quelques hésitations, par l'Angola. Pour ce dernier pays, l' enj eu n'est pas premièrement politique ou économique, mais bien « sécuritaire » : aux yeux des diri geants de Luanda, l'alliance de circonstance avec le gouvernement de Kinshasa est indispensable car elle doit permettre de consolider un front militaire contre l'UNIT A dont les bases de repli se trouvent précisément au Kasaï et au Katanga. Quant au Zimbabwe et à la Namibie, les intérêts sont davantage économiques: les «juniors miniers» de ces deux pays déploient, depuis l' arri vée de LaurentDésiré Kabila, d'intenses activités pour obtenir des concessions dans les zones diamantifères du Kasaï.
I Une analyse en profondeur de la guerre d'août 1998 est réalisée par G. de Villers et al. dans: «République démocratique du Congo. Guerre et politique. Les trente derniers mois de L. D. Kabila (août 1998-janvier 2001) », Cahiers africains, n° 47-48 (série 2000), 2001. 2 Southern African Development Community.

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Jean-Claude Wi/lame

Durant les vingt premiers jours suivant l'offensive des «rebelles », de sérieuses divergences opposent l'Afrique du Sud au Zimbabwe sur la question de la guerre en République démocratique du Congo. Le 18 août, au cours d'une réunion des ministres de la Défense des pays de la SADC à Harare, un véritable « coup de force» intervient avec la décision du Zimbabwe, suivi de la Namibie, de venir à la rescousse du président Kabila. Selon la version du ministre de la défense du Zimbabwe, Moven Mahachi, la décision est collective et implique donc bien toute la SADC. It was unanimously agreed that we must with urgency make sure that practical assistance, both material and manpower, is given to DRC in order to restore peace and stability. We are convinced that the rebel force is supported from Uganda and Rwanda. It became clear that our sister country has been invaded. (IRlN, Nairobi, 19 août 1998.) De son côté, le président Mugabe, qui est président de l'Office de défense et de sécurité de la SADC, déclare à la télévision le soir du 18 août que le Zimbabwe se prépare à « donner son soutien (au Congo) de la manière qui répond à nos capacités et ceci devrait être fait au plut tôt ». En fait, la décision n'est pas- aussi unanime que cela. S'il est vrai que quatre ministres de la défense assistent à la rencontre de Harare (Angola, Namibie, Zambie et Zimbabwe), cinq autres ne sont représentés que par des fonctionnaires de rang inférieur. L'Afrique du Sud et le Botswana s'opposent à la décision d'intervention et veulent explorer toutes les pistes possibles de négociation: la première multiplie les efforts pour arriver à une issue diplomatique à la crise, tandis que son ministre de la Défense et son ministre des Affaires étrangères se trouvent à Kigali puis à Kampala au moment de la rencontre de Harare. Le président Mandela déclare que l'Afrique du Sud «n'aggravera pas la situation en envoyant des forces militaires dans la région» . Selon un commentateur zambien, la déclaration de Mugabe allait bien audelà de ce sur quoi les délégations s'étaient mises d'accord: "He (Mugabe) is trying to commit SADC before an agreement is reached. The purpose (of intervention) is to create a stalemate for negotiations. Zimbabwe is trying to prevent another military takeover in the region which would prove too destabilising. (Mugabe) is speaking on the principle that SADC countries have agreed to police their own security. I do not think anyone in the region is satisfied with Kabila. The principle is that Congo joined SADC and we have to put our money where our mouth is" (IRIN, Nairobi, 19 août 1998.) Au début septembre toutefois, à l'exception significative de l'Afrique du Sud, les pays de la SADC se positionnent autour d'un texte de compromis adopté au second sommet de Victoria Falls (voir texte infra). D'une part, un soutien est apporté nominalement au président Kabila, qui s'est engagé à créer

Les négociations

préliminaires

à l'accord

de Lusaka

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les conditions d'un débat national entre élites politiques congolaises. D'autre part, il est demandé à toutes les «forces étrangères» de se retirer de la République démocratique du Congo et de préparer, dans le cadre de l'OUA et de l'ONU, un cessez-le-feu immédiat. Enfin, les chefs d'État présents à ce sommet (Angola, République démocratique du Congo, Namibie, Rwanda, Ouganda, Zambie, Zimbabwe) conviennent que les problèmes de sécurité aux frontières de la République démocratique du Congo, qui impliquent plusieurs pays voisins, doivent être rencontrés. Même si elle a refait son unité de façade, la SADC a cependant perdu une bonne part de sa crédibilité dans le domaine de la gestion des crises en Afrique australe. L'absence de l'Afrique du Sud au sommet de Victoria Falls en est la manifestation la plus évidente. Par ailleurs, la précipitation du Zimbabwe - qui se positionnait clairement contre une éventuelle prétention hégémonique sud-africaine au sein de la SADC - à vouloir intervenir militairement en République démocratique du Congo au nom de l'organisation, ne pouvait prétendre à aucune légitimité juridique en droit international. On doit rappeler ici que toute menace (et infraction) à la paix et à la sécurité internationale, qui pouvait être invoquée dans le cas de l'agression extérieure en République démocratique du Congo, était du ressort de l'ONU. Si celle-ci reconnaît le droit à i' autodéfense (article 51 de la charte des N ations unies) et peut confier à des États particuliers le soin d'entreprendre des actions pour protéger la paix internationale (article 48 de la charte), tout État membre agressé doit en référer au Conseil de sécurité, seul habilité à protéger la paix internationale. S'il était envisageable que la SADC se porte au secours du Congo agressé, cette intervention ne pouvait se faire que par délégation du seul Conseil de sécurité.

L'ACTION DES NATIONS UNIES Curieusement, il ne semble pas y avoir eu de plainte déposée officiellement et formellement par la République démocratique du Congo auprès des organes des Nations unies pour violation de la souveraineté nationale congolaise. Les premiers textes diffusés par le gouvernement congolais ne font que «prendre à témoins l'OUA, l'ONU et toute la communauté internationale devant (une) lâche et criminelle agression (du Rwanda) »; ils menacent «d'amener la guerre en terre rwandaise», ou « appellent la population à barrer la route de l' enneme ». De son côté, l'ONU réagit très lentement au déclenchement du conflit. Ce n'est que le 31 août, soit pratiquement un mois après le début de l'ouverture des hostilités, que l'on enregistre la première réaction officielle du Conseil de sécurité. Ce retard peut être attribué au fait que le Rwanda ne reconnaîtra la
3 Voir sur ce point les bulletins de l'Agence congolaise de Presse, des 5 et 7 août 1998.

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présence de son armée au Congo qu'au mois de novembre. Pour le Conseil de sécurité, il n'y a donc pas de preuve formelle d'agression extérieure contre la République démocratique du Congo, mais bien une situation conflictuelle indéterminée, avec son cortège d'atteintes aux droits de l'homme. C'est en tout cas ce qui ressort de la première déclaration sur la République démocratique du Congo du président du Conseil de sécurité. Déclaration du Président du Conseil de sécurité À la 3.922èmeséance du Conseil de sécurité, tenue le 31 août 1998, le président du Conseil de sécurité a fait au nom du Conseil la déclaration ci-après: Le Conseil de sécurité se déclare profondément préoccupé par le conflit actuel en République démocratique du Congo, qui menace gravement la paix et la sécurité régionales. Il se déclare alarmé par les souffrances que connaît la population civile dans tout le pays. Le Conseil réaffirme l'obligation de respecter l'intégrité territoriale et la souveraineté nationale de la République du Congo et des autres États de la région et la nécessité pour tous les États de s'abstenir d'intervenir dans les affaires intérieures des autres. Dans ce contexte, le Conseil appelle à une solution pacifique du conflit en République démocratique du Congo, notamment un cessez-le-feu immédiat, le retrait de toutes les forces étrangères et l'engagement d'un processus pacifique de dialogue politique, en vue de la réconciliation nationale (..). Le Conseil demande instamment à toutes les parties de respecter et protéger les droits de l'homme et de respecter le droit humanitaire, en particulier les dispositions des Conventions de Genève de 1949 et des Protocoles additionnels de 1977, selon qu'ils leur sont applicables. Il condamne les exécutions sommaires, les actes de torture, les harcèlements et la mise en détention des civils en raison de leur origine ethnique, le recrutement et l'utilisation d'enfants soldats, l'exécution ou la mutilation des combattants qui ont déposé les armes, la propagande d'incitation à la haine, les violences sexuelles et les autres

abus, quels que soient ceux qui les commettent (..j.
La Conseil demande que les institutions humanitaires aient accès librement et dans de bonnes conditions de sécurité à tous ceux qui en
ont besoin en République démocratique du Congo

(..J.

Le Conseil encourage le Secrétaire général à continuer à consulter, eu égard au caractère d'urgence de la question, les dirigeants de la région en coordination avec le Secrétaire général de l'OUA quant aux moyens d'apporter une solution pacifique et durable au conflit (...J. (Document des Nations unies, S/PRST/1998/26, 31 août 1998.)

Les négociations

préliminaires

à l'accord

de Lusaka

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Pas un mot, dans ce texte, sur l'éventualité que l'atteinte à la sécurité régionale soit imputable à une agression extérieure. La déclaration se contente d'évoquer les atteintes aux droits de l'homme et les «souffrances» des populations. En outre, pas une seule allusion à une quelconque intervention ou médiation de l'ONU dans une matière qui la concerne au premier chef. Une seconde déclaration du président du Conseil de sécurité intervient le Il décembre. Elle rappelle la déclaration précédente, prodigue les mêmes suggestions et stigmatise une fois encore les atteintes aux droits humanitaires. Une différence toutefois: dans la déclaration de décembre, le Conseil se déclare «prêt à envisager, au regard des efforts accomplis en vue d'un règlement pacifique du conflit, la participation active des Nations unies, en coordination avec l'OUA, notamment par l'adoption de mesures concrètes, viables et efficaces, afin d'aider à l'application d'un accord de cessez-le-feu effectif et à la mise en œuvre d'un processus convenu de règlement politique du conflit4 ». Cette déclaration laisse donc poindre une possible intervention de l'ONU, décidément bien frileuse dans le dossier congolais, mais le Conseil de sécurité en tant que tel n'adopte toujours pas de résolution qui serait plus contraignante pour les parties en conflit. Il faut attendre avril 1999 avant qu'une telle résolution voie le jour. Celle qui est adoptée par le Conseil de sécurité le 9 avril paraît pour la première fois sur le point de désigner - quoiélue très prudemment - un agresseur, sans toutefois véritablement le nommer. Un des attendus de la résolution 1234 sur la crise congolaise parle en effet de «forces opposées au gouvernement (congolais) (qui) ont pris dans la partie orientale de la République démocratique du Congo des mesures violant la souveraineté nationale et l'intégrité territoriale du pays ». Un autre attendu invoque aussi - et on peut supposer qu'il s'agit bel et bien de la République démocratique du Congo«le droit naturel de légitime défense individuelle ou collective énoncé à l'article 51 de la Charte des Nations unies ». Plus loin dans le corps de la résolution, il est fait état de ce que « des forces d'États étrangers demeurent en République démocratique du Congo dans des conditions incompatibles avec les principes de la Charte des Nations unies»: ici le Conseil de sécurité demande qu'il soit mis fin « à la présence de ces forces non invitées ». L'allusion aux forces non invitées désigne assez clairement l'Ouganda et le Rwanda, puisque les autres forces sont celles du Zimbabwe, de l'Angola et de la Namibie, que le gouvernement Kabila a précisément «invitées» à défendre la République démocratique du Congo. Enfin, une nouvelle fois, le Conseil de sécurité fait référence à «sa disponibilité à envisager la participation active des Nations unies, en coordination avec l'OUA, notamment par l'adoption de mesures concrètes, viables et efficaces », visant à faciliter un cessez-le-feu.

4 Document

des Nations

unies,

S/PRST/1998/36,

Il décembre

1998.

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Jean-Claude

Willame

Résolution 1234 (1999) adoptée par le Conseil de sécurité à sa 3.993èmeséance, le 9 avril 1999 Le Conseil de sécurité,
(oo .)

1. Réaffirme que tous les États ont l'obligation de respecter l'intégrité territoriale, l'indépendance politique et la souveraineté nationale de la République démocratique du Congo et des autres États de la région, et qu'ils sont notamment tenus de s'abstenir de recourir à la menace ou à l'emploi de la force soit contre l'intégrité territoriale ou l'indépendance politique d'un État, soit de toute autre manière incompatible avec les buts des Nations unies, et réaffirme également que tous les États doivent s'abstenir de toute ingérence dans les affaires intérieures des autres États, conformément à la Charte des Nations
unies ,.

2. Déplore que les combats se poursuivent et que des forces d'États étrangers demeurent en République démocratique du Congo dans des conditions incompatibles avec les principes de la Charte des Nations unies et demande à ces États de mettre fin à la présence de ces forces non invitées et de prendre immêdiatement des mesures à cet effet ,. 3. Exige l'arrêt immédiat des hostilités ,. 4. Demande la signature immédiate d'un accord de cessez-le-feu permettant le retrait ordonné de toutes les forces étrangères, le rétablissement de l'autorité du Gouvernement de la République démocratique du Congo sur tout son territoire et le désarmement des groupes armés non gouvernementaux en République démocratique du Congo, et souligne, dans le contexte d'un règlement pacifique durable, qu'il est nécessaire que tous les Congolais s'engagent dans un dialogue politique ouvert à tous tendant à la réconciliation nationale et à la tenue à une date rapprochée d'élections démocratiques, libres et équitables, et que soient adoptées les dispositions voulues pour assurer la sécurité le long des frontières internationales pertinentes de la République démocratique du Congo ,. 5. Se félicite que le Gouvernement de la République démocratique du Congo ait l'intention d'engager un débat national ouvert à tous en préalable aux élections et encourage les progrès sur cette voie ,. 6. Demande à toutes les parties au conflit en République démocratique du Congo de défendre les droits de l'homme et de respecter le droit international humanitaire, en particulier les dispositions des Conventions de Genève de 1949 et des Protocoles additionnels de 1977, et de la Convention sur la prévention et la répression du crime de génocide de 1948 qui leur sont applicables ,.

Les négociations

préliminaires

à l'accord

de Lusaka

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7. Condamne tous les massacres perpétrés sur le territoire de la République démocratique du Congo, et demande, afin que les responsables soient traduits en justice, qu'une enquête internationale soit ouverte sur tous ces événements, notamment les massacres dans la province du Sud-Kivu et autres atrocités dont le Rapporteur spécial sur la situation des droits de l'homme en République démocratique du Congo fait état dans le rapport présenté conformément à la résolution 1999/61, adoptée par la Commission des droits de l'homme à sa cinquante-cinquième session (E/CN. 4/1999/31) ; 8. Condamne la poursuite des activités de tous les groupes armés en République démocratique du Congo, dont les ex-Forces armées rwandaises, les lnterahamwe et autres, et le soutien dont ils bénéficient; 9. Demande que l'aide humanitaire puisse parvenir sans risques et sans entraves à ceux qui en ont besoin en République démocratique du Congo et engage toutes les parties au conflit à garantir la sécurité du personnel des Nations unies et du personnel humanitaire; 10. Se félicite que les parties au conflit en République démocratique du Congo aient pris l'engagement de mettre un terme aux combats afin que puisse se dérouler une campagne de vaccination et les exhorte toutes à prendre des mesures concrètes afin de mieux protéger les enfants touchés par le conflit armé dans ce pays; 11. Appuie le processus de médiation régionale mené par l'OUA et la Communauté de développement de l'Afrique australe en vue de parvenir à un règlement pacifique du conflit en République démocratique du Congo et demande à la communauté internationale de continuer de soutenir ces efforts ,. 12. Demande instamment à toutes les parties au conflit de continuer, dans le cadre de ce processus de médiation régionale, à oeuvrer efficacement à la conclusion d'un accord de cessez-le-feu et au règlement du conflit en République démocratique du Congo, et fait appel à tous les États de la région pour qu'ils créent les conditions nécessaires à un règlement rapide et pacifique de la crise et qu'ils s'abstiennent de tout acte qui risquerait d'aggraver encore la situation; 13. Exprime son soutien à l'Envoyé spécial du Secrétaire général pour le processus de paix concernant la République démocratique du Congo, demande à toutes les parties au conflit de coopérer pleinement avec lui dans sa mission d'appui aux efforts de médiation régionale et de réconciliation nationale, telle qu'elle est définie dans son mandat (S/1999/379), et prie instamment les États Membres et les organisations de faire bon accueil à ses demandes d'assistance; 14. Réaffirme l'importance de la tenue sous les auspices de l'ONU et de l'OUA, le moment venu, d'une conférence internationale sur la paix,

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la sécurité et la stabilité dans la région des Grands Lacs avec la participation de tous les gouvernements de la région et de toutes les autres parties intéressées ,. 15. Réaffirme sa disponibilité à envisager la participation active des Nations unies, en coordination avec l'OUA, notamment par l'adoption de mesures concrètes, viables et efficaces, afin d'aider à l'application d'un accord effectif de cessez-le-feu et à la mise en oeuvre d'un processus convenu de règlement politique du conflit ,. 16. Prie le Secrétaire général de l'Organisation des Nations unies de s'attacher, en étroite coopération avec le Secrétaire général de l'OUA, à promouvoir le règlement pacifique du conflit, de faire des recommandations concernant le rôle que pourrait jouer l'Organisation des Nations unies à cette fin, et de le tenir informé de l'évolution de la situation; 17. Décide de demeurer activement saisi de la question. (Document des Nations unies, S/RES/1233 (1999),9 avril 1999.) Dans cette résolution, on remarquera que l'OUA est la seule instance que le Conseil de sécurité reconnaît -comme pouvant être habilitée à intervenir dans le règlement politique du conflit et la mise en œuvre d'un éventuel accord de cessez-le-feu: la SADC est citée, mais comme simple organe intervenant dans le processus de médiation régionale. On notera aussi que, contrairement à ce qui se passe pour une autre situation conflictuelle de l'époque, celle du Kosovo, où le secrétaire général Koffi Annan s'inquiète du maintien à l'écart du Conseil de sécurité dans un dossier dominé de bout en bout par 1' OTAN, l'implication des Nations unies dans ce dossier paraît des plus limitées, dans la mesure où il est constamment question de l'OUA comme maître d'œuvre du règlement du conflit. Il faut dire que l'ONU a déjà beaucoup «donné» et perdu dans les crises africaines. Les échecs cinglants subis en Somalie, en Angola et au Rwanda sont encore dans toutes les mémoires des hauts fonctionnaires de la « maison de verre» de New York. Puisque la diplomatie occidentale, États-Unis en tête, considère que c'est aux Africains eux -mêmes de résoudre leurs conflits au nom du fameux concept d'African ownership -, c'est à l'OUA que l'on veut confier le leadership dans la résolution de la crise des Grands Lacs.

L'ACTION DE L'OUA
L'action de l'OUA dans le conflit se révélera pourtant très discrète. Elle revêtit la forme de la préparation d'un accord de cessez-le-feu dans le cadre de l'OUA en collaboration avec l'ONU. Les experts des deux organisations se rencontrèrent à Addis-Abeba en septembre 1998 pour y préparer une

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proposition de cessez-le-feu et l'ébauche de mécanismes permettant le contrô le et la surveillance de ce cessez-le-feu. Ces documents furent présentés le 10 septembre aux ministres de la défense du Congo1 de la Namibie, de l'Angola, du Rwanda, de l'Ouganda, de la Zambie et du Zimbabwe. Ils prévoyaient une cessation des hostilités et le gel des positionnements militaires sur le terrain. Ils prévoyaient aussi des mesures de protection des populations civiles, un embargo sur les armes et les munitions, la libération des prisonniers de guerre, l'ouverture de « corridors humanitaires» ainsi que le retrait de la République démocratique du Congo de toutes les troupes étrangères après le déploiement d'une force de maintien de la paix. Selon l'analyse qu'en a faite l'International Crisis Group (ICG), ce projet de cessez-le-feu constituait en fait une source de confusion plutôt que la base d'une vraie négociation. Toutes les forces belligérantes qui devaient être les garantes et signataires de l'accord étaient identifiées comme étant les gouvernements d'Angola, de la République démocratique du Congo, de la Namibie, du Rwanda, de l'Ouganda, de la Zambie et du Zimbabwe. Or, l'Ouganda et le Rwanda n'avaient pas à cette époque reconnu publiquement qu'ils maintenaient des troupes en territoire congolais. En outre, protestant contre l'absence du mouvement rebelle de la liste des signataires, les délégations ougandaise et rwandaise quittèrent la rencontre qui se termina par la non-signature d'un document sur le cessez-le-feu. La Zambie était également signataire du projet de cessez-le-feu mais elle était le seul pays qui n'avait aucune troupe en République démocratique du Congo5. Un autre problème relatif à l'intervention de l'OUA dans le conflit est sa faible capacité à assurer la gestion d'une force interafricaine de maintien de la paix. C'est en tout cas ce que reconnut dès septembre le secrétaire général de l'organisation, Salim Ahmed Salim. De toutes les façons, les exigences posées par l'Ouganda et le Rwanda étaient telles à l'époque que l'on ne voyait pas très bien quelle force armée africaine allait pouvoir y répondre. L'Ouganda refusait de quitter la République démocratique du Congo si la force africaine se révélait incapable d'arrêter tous les groupes rebelles qui le déstabilisaient à partir des forêts et des montagnes de l'est de la République démocratique du Congo, particulièrement difficiles d'accès. LA MEDIATION SUD-AFRICAINE Parallèlement à ce que l'on a appelé le «processus de paix de Lusaka », appuyé (de loin) par l'OUA et porté surtout par le président zambien, l'Afrique du Sud s'est efforcée - en utilisant le charisme et le prestige de
5 International Crisis Group, "Central Africa. Africa's Seven-Nation War", Bruxelles, 21 mai 1999, p. 9.

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Jean-Claude

Willame

Nelson Mandela - d'apporter également sa contribution autonome à la
résolution de la guerre au Congo. Le 23 août 1998, une réunion de la SADC avait mandaté Nelson Mandela, à ce moment président de l'organisation, pour tenter d'obtenir un cessez-le-feu en République démocratique du Congo avec l'appui du secrétaire général de l'OUA. Sur ce point, la position sud-africaine s'était trouvée en opposition avec celle de son rival zimbabwéen. L'Afrique du Sud refusait de s'impliquer dans une assistance militaire à la République démocratique du Congo, agressée par le Rwanda et l'Ouganda, et prônait une solution exclusivement négociée, y compris par l'incorporation dans les négociations d'État à État des mouvements rebelles congolais. Le président Mandela joua cependant un rôle important en parvenant à convaincre, en novembre 1998, le vice-président rwandais, Paul Kagame, de reconnaître que les troupes rwandaises se trouvaient bel et bien en territoire congolais. Cette admission par le Rwanda était fondamentale dans la mesure où elle permettait de lancer un processus où les parties antagonistes pouvaient désormais se mettre autour de la table et commencer à discuter ouvertement de leurs prétentions et griefs respectifs. Plus surprenante, et en tout cas peu orthodoxe, fut la proposition sudafricaine, élaborée dès le mois de septembre 1998 par le vice-président Mbeki, de constituer une force de maintien de la paix composée des contingents issus des différentes àrmées présentes sur le territoire congolais mais commandée par des ressortissants d'un pays étranger neutre. Ce serait cette force d'interposition qui serait chargée de désarmer les mouvements de guérilla (Mayi-Mayi, Interahamwe, FDD burundais, ADF ougandaise, etc.). La position de l'Afrique du Sud dans la médiation congolaise a toujours été difficile, voire ambivalente, et ce pour diverses raisons. -Nous reprenons cidessous l'inventaire qu'en a dressé La Libre Belgique à partir de la presse sud-africaine. Celui-ci montre bien les contradictions dans lesquelles s'est trouvé ce pays, contradictions qui permettrent de mieux saisir les raisons de son isolement dans le processus de né gociation à propos du dossier congolais. D'une part, Pretoria joue la carte Nelson Mandela, qui plaide pour des négociations et ne réagit pas aux provocations verbales de Robert Mugabe à son égard pour limiter les scissions au sein de la SADC, apparues à la faveur de la guerre congolaise. D'autre part, l'Afrique du Sud n'est pas réellement neutre. Elle fournit depuis plusieurs années des armes au Rwanda. Par ailleurs, on ne cache pas, dans les ministères sud-africains, l'estime dans laquelle on tient le président ougandais, alors que Laurent Kabila fait notoirement piètre impression sur ses pairs africains. Enfin, selon le journal de lohannesbourg, Mail and Guardian (28/8/1998), des sociétés privées sud-africaines de mercenaires participent

au conflit. La plus connue de ces firmes, Executive Outcomes (EO) - qui
travaille déjà pour le gouvernement angolais
-

a conduit les forces qui

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devaient reprendre le barrage d'Inga, affirme ce journal. En outre, poursuit-il, des négociations ont été récemment entamées entre EO et Kinshasa pour la protection de personnalités et une aide en combats aériens. Le journal cite, sans la nommer, une seconde société sud-africaine, qui aurait envoyé fin août une centaine de mercenaires blancs au Katanga pour y défendre des points stratégiques (..J. Selon le Mail and Guardian, des compagnies mercenaires aident aussi les rivaux de Kabila. Sans citer son nom, le journal indique qu'une compagnie de Johannesburg dirigée par d'ex-membres des services secrets militaires sud-africains a aidé l'Ouganda à se procurer des troupes blindées. Un des dirigeants de cette société aurait vendu des armes à des mobutistes réfugiés en Afrique du Sud. (La Libre Belgique, Il septembre 1998.) Si l'on ajoute aux intérêts de ces «firmes mercenaires» les concessions octroyées par le RCD dans des zones diamantifères en Province Orientale à de petites sociétés impliquées dans l'exploitation et la commercialisation du diamant, on comprendra la méfiance, et finalement le refus du gouvernement Kabila de répondre positivement aux propositions de paix présentées par l'Afrique du Sud. LA MEDIATION LIBYENNE

Les contacts du président libyen Kadhafi avec les pays d'Afrique impliqués dans le conflit congolais remontent au mois de septembre 1998. Ils s'intensifièrent en décembre lorsqu'il décida de rencontrer séparément, entre le 25 et le 28, les chefs d'État ougandais et congolais ainsi que le leader rebelle Wamba-dia-Wamba. Selon le journal La Référence Plus, Wamba aurait demandé pour son mouvement le poste de vice-président ainsi que les ministères de la Défense et des Affaires étrangères dans un nouveau gouvernement congolais à constituer6. Une nouvelle tentative eut lieu le 18 avril 1999 avec les accords de Syrte. L'Ouganda, dont les troupes occupent à ce moment Kisangani, l'Ituri (Bunia et Watsa) et la partie septentrionale du Nord-Kivu (Beni et Butembo), a accepté de signer ce jour-là, à Tripoli, en présence des présidents libyen, érythréen et tchadien et de Laurent-Désiré Kabila, une «déclaration d'intention» relative à un possible désengagement de son armée en République démocratique du Congo. Il s'agit du premier exercice diplomatique qui aboutit à un engagement formel depuis le début du déclenchement des hostilités en République démocratique du Congo.

6

La Référence

Plus, Kinshasa,

28 décembre

1998.

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Accord de Paix Se basant sur la charte de l'OUA et s'inspirant de la décision du premier Sommet du Caire tenu en 1964, qui prescrit le respect des frontières existantes avant l'indépendance; Vu les actions militaires dans la région des Grands Lacs qui ont engendré l'insécurité et l'instabilité de plusieurs pays et qui ont ouvert la voie aux interventions étrangères, entravant ainsi les ambitions de développement et d'intégration du Continent; Considérant le Sommet de Syrte en date du 30 septembre 1998 qui a choisi le Frère Guide Mouammar Khadafi comme coordinateur du processus de paix dans la région des Grands Lacs; Se référant au Sommet de Lusaka du 13 au 16 janvier 1999 et les réunions qui l'ont précédé ainsi que les résultats obtenus dans le sens d'une solution pacifique et permanente au conflit en RD, Tenant compte des tragédies causées par les horribles massacres commis dans la région à cause des conflits armés. Les parties signataires de cet accord ont décidé ce qui suit: 1°) Affirmer la garantie de Ja sécurité et de l'intégrité des frontières politiques de tous les pays; 2°) Un cessez-le-feu immédiat pour donner la chance au dialogue et à la solution pacifique; 3°) Le déploiement de forces africaines neutres de paix dans la zone de conflit où se trouvent les forces ougandaises, rwandaises et burundaises en République démocratique du Congo; 4°) Le retrait des forces ougandaises, rwandaises et burundaises concomitamment avec le déploiement des forces africaines neutres de paix; 5°) La condamnation de tous les actes de violence et de génocide ainsi que l'affirmation de la nécessité de poursuivre les auteurs des massacres, leur désarmement et leur punition; 6°) L'encouragement de la République démocratique du Congo à
"

engager un dialogue national auquelprendront part toutes les parties

7°) Le retrait de toutes les forces étrangères stationnées en République démocratique du Congo dès la conclusion des accords de paix,' 8°) Toutes les parties s'engagent à ne plus œuvrer pour le renversement du régime en République démocratique du Congo; 9°) Le respect du principe de non-ingérence dans les affaires intérieures des pays et de s'abstenir de tout acte visant à renverser les régimes dans région,'

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