L'action humanitaire : normes et pratiques

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Confrontées d'une part à des sociétés civiles à secourir dans l'urgence et d'autre part à des gouvernements pour lesquels priment la pacification, la reconstruction et le développement, les ONG ont-elles trouvé leur équilibre d'action et de mise en oeuvre des principes qui les légitiment ? Que savons-nous du fonctionnement interne des différentes ONG humanitaires ?
Publié le : jeudi 1 décembre 2005
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EAN13 : 9782296143371
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L’action humanitaire : normes et pratiques
Politique, prescriptions légales et obligations morales

Sommaire
Miriam PERIER / Estelle DURAND Editorial…………………………………………………………………….p. 5 Wolf-Dieter EBERWEIN Introduction. Comprendre la complexité d’un champ d’action politique….p. 7 Wolf-Dieter EBERWEIN Le paradoxe humanitaire ? Normes et pratiques…………………………...p. 15 David AMBROSETTI L’humanitaire comme norme de discours au Conseil de sécurité : une pratique légitimatrice socialement sanctionnée………………………..p. 39 Marion HARROFF-TAVEL La diversité culturelle et ses défis pour l’acteur humanitaire........................p. 63 Michael SCHLOMS Le dilemme inévitable de l’action humanitaire………………………………p. 85 Jonathan BENTHALL L’humanitarisme islamique…………………………………………………...p. 103 Hans-Joachim HEINTZE Recoupement de la protection des droits de l’Homme et du DIH dans les situations de crises et de conflits……………………….p. 123 Wolf-Dieter EBERWEIN / Paul GROSSRIEDER Entretien. L’ordre humanitaire en disparition ?.............................................p. 149 Marielle DEBOS La création de la Cour africaine des droits de l’Homme et des peuples. Les dessous d’une ingénierie institutionnelle multicentrée………………...p. 159 Regards sur l’entre-deux Antonia GARCIA-CASTRO / Miriam PERIER « L’art a le pouvoir de l’indéfinissable ». Entretien avec Banu Cennetoglu.p. 185 Résumés /Abstracts………………………………………………………..p. 198 Table analytique…………………………………………………………...p. 207

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Editorial
Miriam PERIER, Estelle DURAND Les politiques d’exception et de suspicion ne couvrent pas, loin s’en faut, les logiques du champ des professionnels de la sécurité. La question de l’action humanitaire, celle des raisons qui poussent les ONG et les gouvernements à agir selon ces normes en est un autre volet central. Cultures & Conflits avait abordé, il y a plusieurs années, la question des relations entre interventions armées et causes humanitaires1, et avait poursuivi la réflexion sur les transformations du métier militaire, le rapport à l’humanitaire avec le choix d’une voie militaire après le 11 septembre. Mais, comme beaucoup d’autres revues de sciences sociales françaises, nous avions évoqué les pratiques des acteurs de l’humanitaire sans discuter en profondeur les relations entre l’humanitaire et les droits de l’Homme. Avec ce numéro de Wolf-Dieter Eberwein et de son équipe, qui développe une problématique centrale dans toute la science politique allemande et qui est souvent ignorée en France, nous voulons attirer l’attention sur cet enjeu central pour le futur, enjeu qui permet aussi de se mettre à distance des discours (des)enchantés des acteurs de l’humanitaire, dont la multiplicité des prises de parole sur le domaine au nom d’une expertise propre masque l’étroitesse de l’approche. Certes, il n’est pas dans les habitudes de Cultures & Conflits de publier des articles à fort contenu juridique, mais il nous est apparu central de faire le point sur l’histoire, les dynamiques, les normes et les pratiques du droit international humanitaire (DIH). Désormais, une analyse des évolutions doctrinales du DIH ne peut plus être raisonnablement écartée, même si cela suppose une expertise que peu d’entre nous possèdent, parce qu’elle témoigne d’une évolution majeure des conflits contemporains : la judiciarisation de la violence en acte et en conséquence. De plus, il nous paraît crucial de soumettre à l’analyse scrupuleuse l’enchevêtrement de cette montée en puissance du droit dans les pratiques et les dynamiques du champ d’action politique humanitaire proprement dit. Quand les dispositions juridiques insérées dans les protocoles relatifs au droit humanitaire revêtent désormais un caractère coutumier ; quand la rhétorique même de « l’humanitaire » joue un rôle
1. « Interventions armées et causes humanitaires », Cultures & Conflits n°11, automne 1993, Paris, L’Harmattan, 1993.

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MIRIAM PERIER-ESTELLE DURAND

important dans la constitution des normes internationales et que les Etats peuvent de moins en moins se soustraire à leurs obligations de respect et de garantie des droits fondamentaux, surtout en temps de conflits, qu’en est-il de l’exercice juridique par trop souvent pensé comme simple pratique de neutralisation ? La place de l’humanitaire, des pratiques et des usages politiques qui en dérivent est un débat important dans lequel le droit international a toute sa place comme objet et sujet d’expertise. La compréhension de la genèse, des modalités et des logiques à long terme, de la formalisation des processus de régulation des conflits, où le respect des principes juridiques de proportion et de circonstance est majeur, est un débat d’avenir à court et moyen terme. C’est un débat qui est, d’ores et déjà, d’actualité vis-à-vis de l’intervention américaine en Irak.

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Introduction : comprendre la complexité d’un champ d’action politique

Wolf-Dieter EBERWEIN L’action humanitaire se définit en premier lieu en termes normatifs, tandis que la pratique révèle les opportunités comme les contraintes de mise en œuvre de ce but désirable d’un secours aux victimes. En pratique, l’affaire est somme toute complexe, car devoir réconcilier la morale avec le droit et la politique ressemble à s’y méprendre à la recherche de la quadrature du cercle. Cette complexité ne se retrouve pas au niveau de son traitement théorique. En conséquence, cette publication propose différentes lectures complémentaires de l’action humanitaire et de la politique humanitaire. Elle se différencie en cela des innombrables publications disponibles sur le marché en mettant entre autres l’accent sur la théorie des normes, particulièrement négligée en France, alors qu’elle est centrale en Allemagne et dans les pays anglo-saxons. En outre, cette tendance de la tradition française à dénier l’importance des approches sur l’humanitaire, qui ne le ramène pas immédiatement à l’instrumentalité politique ou militaire, est en elle-même préjudiciable à la compréhension et au dialogue sur l’ordre international humanitaire comme condition pratique. Si la thèse selon laquelle l’action humanitaire est partie intégrale de l’ordre international est justifiée, ce que nous postulons, il est clair que cet ordre, aussi partiel soit-il, n’est envisageable qu’avec le concours de la puissance (sa mise en œuvre comme son maintien par les Etats), de la morale (justifiée et légitimée par le recours à certaines valeurs ou normes) et sa codification par le droit (qui impose des règles à suivre par les acteurs dans la pratique). L’aide humanitaire est aujourd’hui reconnue comme une obligation par les Etats. Elle s’impose dans la mesure où elle sert à mettre en œuvre le droit de l’Homme le plus fondamental, le droit à la vie et à l’intégrité personnelle. Cette obligation est généralement reconnue par tous les Etats, si l’on en prend comme preuve la signature par les Etats des Conventions de

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WOLF-DIETER EBERWEIN

Genève et des protocoles additionnels1. Néanmoins, cette obligation obéit à une logique de pratique sélective, en particulier quand, lors de conflits armés, des intérêts politiques sont évidemment en jeu. Si les organisations humanitaires s’efforcent dans leurs pratiques d’appliquer les principes humanitaires, l’interprétation qu’elles en font n’est pas forcément uniforme. En conséquence, les pratiques des acteurs vont forcément différer. Ce ne sont pas seulement des pratiques diversifiées que l’on peut observer mais aussi des conceptions divergentes de l’impératif humanitaire. En termes plus polémiques, on pourrait postuler une confrontation entre un humanitarisme impérialiste de l’Ouest et un humanitarisme relativiste défini par le contexte culturel dans lequel il est mis en œuvre. Finalement, on pourrait interpréter les pratiques de l’action humanitaire en fonction des conséquences inévitables du processus d’adaptation au changement fondamental du système international récent. Une interprétation positive voudrait qu’avec la vision de la démocratisation du monde après la chute du mur, les principes du Droit International Humanitaire auraient perdu de leur valeur. Cette interprétation serait justifiée si elle pouvait être considérée comme un élément parmi d’autres d’une stratégie globale de démocratisation, voire de pacification intégrée. En revanche, l’interprétation négative serait que la guerre contre le terrorisme représenterait une sorte de nouvelle « Guerre Froide » qui en appellerait à une dévalorisation de cet édifice légal, voire normatif, car son maintien servirait la cause du terrorisme. Cela inclurait aussi bien la prohibition de la torture que les obligations envers les prisonniers, qu’ils aient droit au statut de prisonniers de guerre ou non2. Rien n’indique qu’en principe les Etats soutiennent la pratique des Etats-Unis sur la torture. Mais il faut aussi constater que ni les Etats ni les organisations non gouvernementales ne se sont jusqu’à présent engagés de façon audible et continue pour le maintien de l’ordre précédent.

1. Il faut mentionner le fait que 191 Etats ont signé les Conventions de Genève, dont 161 le premier protocole additionnel et 156 le deuxième. 156 Etats ont signé les quatre conventions et les deux protocoles additionnels. 2. Voir Elsea J., Treatment of « Battlefield Detainees », in The War on Terrorism. CRS Report for Congress, RL31367, Updated January 13, 2005.

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Comprendre la complexité d’un champ d’action politique
Cultures & Conflits - n°60 – 2005

Avant même d’envisager une quelconque réponse, les analyses contenues dans ce numéro s’efforcent d’éclaircir plusieurs facettes de la problématique générale : la structure de ce champ d’action politique (Wolf-Dieter Eberwein) et le potentiel mobilisateur de la dimension humanitaire dans la diplomatie (David Ambrosetti), la dimension normative, voire culturelle, et ses implications dans la pratique (Marion Haroff-Tavel, Michael Schloms et Jonathan Benthall), et la dimension juridique (Hans-Joachim Heintze). Contrairement à Philippe Ryfmann3, Wolf-Dieter Eberwein se refuse à développer une théorie de l’humanitaire, mais il propose une perspective théorique qui s’inscrit dans la problématique de la diffusion des normes dans le système international. Ce processus de diffusion, de mise en œuvre et du respect de cet ordre dépend aussi bien de la structure du système, que du contexte international et du processus d’adaptation des acteurs. En un mot, il démontre que le recours à la morale par les Etats dans leur politique humanitaire a beaucoup plus de succès auprès du public et des médias que la référence au droit. Il considère que du côté des organisations non gouvernementales, ce système risque de se « piéger » étant donné les conséquences des compétences indéniables des grandes organisations humanitaires et l’engagement matériel considérable des Etats. Le résultat est la dépendance mutuelle des Etats par rapport aux ONG pour l’aide aux victimes, et des ONG à l’égard des Etats en tant que bailleurs de fonds dominants. La contribution de David Ambrosetti démontre de façon empirique la thèse du poids légitimateur de l’humanitaire. L’étude de cas de la politique française dans le cadre des Nations Unies pour une solution au génocide au Rwanda a reçu du soutien lorsque les représentants français ont fait appel à la dimension humanitaire. Cet appel à la dimension morale a incontestablement contribué à légitimer la position française mais ne contribue pas pour autant à renforcer a priori dans un sens plus restreint l’importance du droit. Comme le constate l’auteur, cette idée « humanitaire » est d’abord une ressource diplomatique. Cette ressource, néanmoins, peut – si elle ne se tient pas dans le cadre normatif prévu par les Conventions de Genève –
3. Ryffman P., « Vers une ‘Ecole française’ d'analyse de l'humanitaire ? », Revue internationale et stratégique, n°47, automne 2002, p. 133.

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WOLF-DIETER EBERWEIN

contribuer à transformer l’ordre humanitaire fondé sur le droit en un « nouvel ordre » moral. Mais elle peut aussi contribuer à la dérive d’un humanitarisme d’Etat rejeté par les organisations humanitaires. La condition de dépendance mutuelle entre ONG humanitaires et Etats facilite la prédominance discursive de la morale. Comme le démontre Michael Schloms, cette prédominance voile le non-respect des principes humanitaires (du droit) par les Etats en général, et – en conséquence – par un dilemme pour les acteurs sur le terrain. Ce dilemme peut aussi émerger dans le cas de catastrophes naturelles ou dans des situations où un Etat fort contrôle son territoire. Confrontées à un Etat qui ne respecte pas les principes humanitaires, les organisations humanitaires peuvent résoudre ce dilemme de façon différente en fonction de leur propre éthique ou déontologie qui peut être de nature affective, introvertie ou extravertie. La première option légitime une position apolitique, la deuxième se comprend comme neutre, tandis que la troisième est de nature rebelle. Seule la troisième est en phase avec une approche qui tient compte des normes émanant du droit, les deux autres s’accordant au mieux avec une approche privilégiant la morale. Une politique humanitaire des Etats fondée sur la morale et une structure hétérogène des ONG qui est elle aussi légitimée par une déontologie où prime la morale, peut expliquer ce décalage avec les principes prévus par le droit. Mais cette argumentation présuppose, tout au moins implicitement, que les normes ou principes humanitaires soient incontestablement universels. Or, Marion Harroff-Tavel propose de confronter cette perspective universelle avec une perspective culturaliste. Elle pose la question de savoir si la diversité culturelle se heurte à des principes se déclarant universels. Son analyse refuse une réponse simpliste et différencie une compréhension des spécificités culturelles avec lesquelles se voient confrontés les acteurs humanitaires, – spécificités qui doivent être respectées – d’une rhétorique propre aux acteurs de conflits armés qui utilisent la culture soit comme moyen de mobilisation de la haine soit comme moyen de perpétrer les principes humanitaires comme universels. Evidemment, la déshumanisation de l’ennemi ne peut être justifiée par un recours à la culture. Mais sa prise en compte est nécessaire pour une plus grande compréhension des problèmes de la part des acteurs humanitaires sur le terrain.

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Comprendre la complexité d’un champ d’action politique
Cultures & Conflits - n°60 – 2005

La guerre contre le terrorisme a largement contribué à renforcer ce réductionnisme culturaliste. Les victimes potentielles de cette sémantique du « clash des civilisations » sont les organisations humanitaires islamiques. Elles courent toutes le risque de l’a priori terroriste sans que cette critique soit justifiée. Ce mouvement islamique s’est développé depuis l’occupation de l’Afghanistan par l’Union Soviétique. Jonathan Benthall, l’un des rares spécialistes des organisations humanitaires islamiques, démontre qu’il s’agit d’un mouvement probablement aussi hétérogène que celui de l’Occident. Ce mouvement se professionnalise lui aussi et repose lui aussi en partie sur une approche universaliste. Mais, comme Benthall le formule lui-même, il s’agit d’un « modèle universaliste alternatif », ce qui pose un défi fondamental à l’action humanitaire en général : comment se positionner dans une telle situation et comment résoudre ces contradictions apparentes ? Dans la plupart des analyses sur l’action humanitaire, le droit ne semble pas jouer de rôle central. On a même vu émerger une certaine confusion qui a tendance à ignorer le droit international humanitaire en privilégiant en premier lieu les droits de l’Homme. Cette confusion est probablement le résultat d’un manque de dialogue transdisciplinaire, tout d’abord entre les politistes et les juristes. Cette « mise à jour » est d’autant plus importante qu’il ne s’agit pas de deux modes de pensée et d’analyse concurrents ou même mutuellement exclusifs, mais partiellement complémentaires. C’est clairement le cas si la problématique des normes est au cœur de l’analyse théorique comme empirique. Hans-Joachim Heintze éclaire ce débat. Le premier point central est que, contrairement aux droits de l’Homme, le droit international humanitaire ne connaît pas de dérogation à ses articles, même si le premier est de validité universelle, alors que le second ne s’applique qu’à la situation exceptionnelle des conflits armés. En conséquence, les droits de l’Homme ne s’appliquent que partiellement à cause des possibles dérogations dans les conflits armés. Il faut alors faire appel aux mouvements des droits de l’Homme et aux organisations humanitaires pour revendiquer de façon plus explicite le respect du droit international humanitaire, car ceci permettrait, entre autres, d’améliorer les revendications concernant le recours aux procédures juridiques reconnues comme applicables.

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Dans l’entretien qu’il nous a accordé, Paul Grossrieder, ancien directeur général du CICR et, depuis le printemps 2005, président de VOICE, le réseau d’ONG européennes basé à Bruxelles, donne son évaluation de la problématique de l’humanitaire. Son analyse peut être résumée en plusieurs points. Premièrement, ONG et gouvernements ont tous les deux besoin du soutien de la population. Mais « le mélange des genres » reste problématique et doit donc être évité à tout prix. Le rôle des ONG est l’action d’urgence, celui des gouvernements en premier lieu la pacification, la reconstruction et le développement. Deuxièmement, le mouvement humanitaire est en effet caractérisé par une grande hétérogénéité avec une tendance à la fragmentation à laquelle contribuent les ONG islamiques. Cette tendance pourrait encore s’accentuer avec l’émergence croissante des ONG du Sud. Troisièmement, l’exigence de plus de coordination pose d’un côté le problème que « tout le monde veut coordonner, mais personne ne veut être coordonné ». De l’autre, si un accord sur les principes de base existait, le problème de coordination pourrait être résolu, ce qui n’est pas le cas. Finalement, la fondation normative de l’action humanitaire se voit fragilisée. Sa stabilité dépend donc des ONG elles-mêmes et de leur capacité à se mettre d’accord sur une conception partagée. Soulignons en conclusion que le problème de l’ordre international humanitaire, aussi limité soit-il, demande encore beaucoup d’efforts de la part des chercheurs, des activistes et, sans doute, des responsables politiques pour être renforcé. Ces efforts sont nécessaires aussi bien au niveau théorique qu’au niveau empirique. Au niveau théorique, la problématique se situe à l’interface de la politique interne (ce qui est finalement l’objet de la politique comparée) et de la politique externe (objet de la politique étrangère comme des relations internationales). De plus, ces deux volets disciplinaires sont reliés par la dimension transnationale. Le fait que cette synthèse interdisciplinaire n’a pas encore été réalisée est bien connu. Le dialogue – pas encore suffisamment développé – entre les communautés scientifiques française et anglosaxonne pourrait y contribuer. Au niveau empirique, le travail à accomplir réclame encore des efforts considérables. Que savons-nous du fonctionnement interne des différentes ONG humanitaires, en particulier au niveau comparatif ? Que savons-nous du fonctionnement des différentes plateformes et réseaux au niveau national et international ? Que savons nous des processus et des institutions nationaux concernant les politiques
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Comprendre la complexité d’un champ d’action politique
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humanitaires des Etats ? Que savons-nous du processus de diffusion des normes humanitaires ? A cette succession de questions, qui est loin d’être exhaustive, il nous faut pourtant répondre, sans en être satisfaits, que nous en savons encore bien trop peu… La volonté déclaratoire, aussi louable soit-elle, des gouvernements comme des acteurs émanant de la société civile des systèmes démocratiques d’être les gardiens des droits de l’Homme, ne suffit pas en soi tant que des conflits armés auront lieu. La démocratisation n’est qu’une des conditions nécessaires à un système international pacifié et pacifique. Le processus de démocratisation ne devient crédible que si dans la pratique l’idée fondamentale que proposa Henri Dunant, à savoir l’humanisation des conflits armés, est mise en œuvre. Car les conflits armés, comme nous le savons, sont les réels compagnons de route du processus de démocratisation ! Mais ceci n’est envisageable que si morale et droit convergent. Dans le cas contraire, l’hypocrisie humanitaire serait la logique dominante d’un ordre international humanitaire qui ne mériterait pas ce nom.

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Le Paradoxe Humanitaire ? Normes et Pratiques
Wolf-Dieter EBERWEIN Ignorer les contraintes imposées par les normes du droit international en général, et du droit international humanitaire en particulier, n’est pas une pratique inhabituelle des Etats1. Dans leur « guerre contre le terrorisme » les Etats-Unis ont démontré leur volonté « de terminer ce qu’ils [l’administration Bush] considèrent comme une soumission au droit international »2. Se pose alors le problème général du rôle que les gouvernements attribuent à l’humanitaire dans leurs stratégies politiques. Pour les gouvernements, l’humanitaire fait partie des politiques publiques. La manière dont cette politique est exécutée détermine l’ordre humanitaire international tel qu’il a évolué depuis la première Convention de Genève en 1864. Cet ordre repose sur un système élaboré à partir de normes définissant les droits et les obligations des parties aux conflits armés, des gouvernements dans leur totalité en tant que parties aux conventions et des organisations humanitaires. Notre hypothèse d’une « déconstruction de l’ordre international humanitaire » contemporain peut sembler paradoxale en soi. Cette proposition ne s’accorde pas avec les efforts mesurables en termes de budgets croissants pour l’aide d’urgence attribuée par les Etats à titre individuel, et par des organismes internationaux3. Elle ne s’accorde pas non plus avec la progression du processus de régulation au niveau international en général, et dans le domaine humanitaire en particulier4.

1. Je remercie Benoit Faraco, Sabine Saurugger, Yves Schemeil ainsi que les critiques anonymes pour leurs commentaires. Le contenu n’engage, il en va de soi, que ma responsabilité exclusive. 2. « to halt what they [l’administration Bush] viewed as the United State’s submission to international law » Golden T., « After Terror, a Secret Rewriting of Military Law », New York Times, 24 octobre 2004. Notre traduction. Voir aussi Harmer A., Macrae J. (dir.), « Beyond the continuum. The changing role of aid policy in protracted crises », HPG Report 18, Londres, Juillet 2004, rapport dans lequel ils décrivent les développements récents. Et comme le démontre entre autre Patrick Sutter, « la position des Etats-Unis de ne pas appliquer ce droit dans ce ‘combat’ ne peut être justifiée ». Voir « Das humanitäre Völkerrecht in der Krise ? », Aus politik und zeitgeschichte B 43/2004, 18 octobre 2004, pp. 30-36. 3. Development Initiatives (dir.) Global Humanitarian Assistance 2003. Voir le site Internet : www.globalhumanitarianassistance.org 4. Voir l’excellent article de synthèse du développement de la juridicisation dans le système

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WOLF-DIETER EBERWEIN

Avant d’élaborer en détail cette hypothèse d’un paradoxe humanitaire, nous développerons d’abord brièvement le cadre conceptuel permettant de concrétiser cette proposition générale qui concerne aussi bien les acteurs étatiques que non gouvernementaux. Ce n’est qu’ensuite que nous préciserons les deux hypothèses centrales de cette analyse. La première concerne les Etats. Leur politique peut être légitimée par le droit ou par la morale, ce repli sur la morale pouvant aller à l’encontre des principes humanitaires tels qu’ils sont formulés dans le droit international humanitaire (DIH). Cette hypothèse est fondée sur la proposition de l’action rhétorique développée par Schimmelfennig5. La deuxième hypothèse concerne les acteurs non gouvernementaux. Si les gouvernements ne respectent pas ou ignorent les normes existantes, les ONG humanitaires se trouvent confrontées à un dilemme inévitable. Nous reprenons ici l’hypothèse, quelque peu modifiée, du piège de compétence proposée par March et Olson en 19986. Selon ceux-ci, les ONG contribueraient, ne serait-ce qu’involontairement, à l’affaiblissement de l’ordre international humanitaire fondé sur le droit. Le cadre conceptuel Afin d’analyser la problématique de l’humanitaire du point de vue des relations internationales, nous proposons un cadre conceptuel fondé sur le rôle des normes. Le point de départ est tout simplement le constat qu’il existe un certain nombre de normes internationales régissant l’action humanitaire en général. En conséquence, nous pouvons parler d’un ordre humanitaire international. Cet ordre partiel régi par les normes spécifiées dans le complexe du DIH, qui comprend bien plus que les conventions de Genève, prescrit des règles précises de comportements aux parties en cas de conflits armés7.

international par List M. et Zangl B., « Verrechtlichung internationaler Politik », in Hellmann G., Wolf K.D., Zürn M. (dir.), Die neuen Internationalen Beziehungen, Baden-Baden, Nomos, 2004, pp. 361-399. 5. Schimmelfennig F., « The Community Trap: Liberal Norms, Rhetorical Action, and the Eastern Enlargement of the European Union », International Organisation, vol.55, n°1, 2001, pp. 47-80. 6. March J.G., Olsen J.P., « The institutional dynamics of international political orders », in International Organization, vol.52, n°4, automne 1998, pp. 943-969. 7. Une liste complète se trouve sur le site du CICR : http://www.icrc.org/dih

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Le paradoxe humanitaire ? Normes et pratiques
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Ce système est constitué de trois différents types d’acteurs : les gouvernements, les organisations non gouvernementales humanitaires, et les parties aux conflits armés8. Les parties au conflit sont tenues d’observer les règles et principes du DIH. Les Etats ont la responsabilité de veiller à ce que l’ordre humanitaire soit respecté, ce qui implique l’obligation de mise à disposition des moyens matériels nécessaires à l’aide aux victimes. Les ONG contribuent elles aussi au maintien de l’ordre international humanitaire. Leur rôle, défini en termes de subsidiarité9, consiste à porter assistance aux victimes en suivant le DIH. Les ONG sont tenues de respecter les principes de l’action humanitaire, principes dérivés directement des principes humanitaires. La politique humanitaire et l’action humanitaire se jouent simultanément dans les trois arènes constitutives de ce système10. La première est l’arène du terrain, où l’action humanitaire a lieu. Les acteurs centraux dans ce domaine sont les parties aux conflits armés et les ONG. La deuxième est l’arène du système international où devrait se manifester la volonté collective des Etats de garantir le respect des principes humanitaires. Dans ce cadre on pourrait assigner aux ONG – en tant qu’acteur collectif – le rôle de conscience collective. Il s’agit, d’un côté, de faire pression sur la communauté internationale afin que des moyens suffisants soient mis à disposition pour l’aide d’urgence. De l’autre, il s’agit de rappeler aux Etats comme aux parties aux conflits armés leurs obligations découlant du DIH. Bien évidemment, cette volonté et cet engagement collectif des Etats comme des ONG ne sont qu’un postulat et non une donnée empirique. Finalement, on peut analyser le système national politique comme la troisième arène dans laquelle la politique humanitaire nationale est définie, c’est-à-dire la politique spécifique que chaque Etat poursuit et entend mettre en œuvre individuellement et au niveau international. On peut donc postuler que dans cette arène, les ONG ont pour fonction d’influencer leur gouvernement pour qu’il poursuive une politique conforme aux principes humanitaires.

8. Nous n’incluons pas les victimes ou bénéficiaires à ce stade de l’analyse. 9. Leader N., « Proliferating Principles. Or How to Sup with the Devil without Getting Eaten », in Disasters, 1998, 22(4), p. 300. Le principe de subsidiarité est en effet de nature récente et va à l’encontre du principe de la Croix-Rouge qui repose sur le consentement des acteurs aux conflits. Il a été invoqué pour la première fois par le sans-frontiérisme durant le conflit du Biafra. 10. Nous préférons ce terme à celui de « sous-systèmes » qui serait trop ambitieux au niveau théorique.

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WOLF-DIETER EBERWEIN

La complexité de ce champ d’action politique, souvent mal identifié est définie d’un côté par sa structure, et de l’autre par les processus au sein des trois arènes, et entre elles. Le problème central ne se situe pas dans une arène mais se définit par le degré de connectivité ou d’interdépendance entre ces trois arènes ou par le manque de connectivité. Cette interdépendance se manifeste à travers deux dimensions. La première est justement la dimension normative : le processus de diffusion des normes, le processus de socialisation au sein de ces normes, ainsi que leur internationalisation par des acteurs sont constitutifs de cette dimension. Selon les analyses théoriques et empiriques disponibles, ce processus de diffusion et de socialisation est un processus complexe qui présuppose aussi bien une complicité entre acteurs non gouvernementaux et gouvernements, qu’une confrontation entre Etats et ONG11. La deuxième, la dimension matérielle, concerne toutes les activités relatives à l’aide concrète : comment celle-ci est organisée et coordonnée au niveau national, comment elle est organisée et coordonnée au niveau international et finalement comment elle se concrétise sur le terrain défini par cette connectivité. Ceci inclut donc la possibilité que ces trois arènes soient déconnectées ou simplement partiellement intégrées. Si tel est le cas, il peut en résulter des effets paradoxaux non désirés par les acteurs. Nous allons d’abord nous tourner vers l’aspect structurel de ce système, central pour la dimension normative. Il s’agit de démontrer ici que le paradoxe humanitaire est le résultat du mode de légitimation de la politique humanitaire des Etats. L’ordre humanitaire, les Etats et l’action rhétorique La notion d’ordre est en elle-même une conception normative. Ce terme, « ordre » peut inclure non seulement une dimension descriptive des normes (principes, règles, etc.) le déterminant, mais aussi une dimension normative dans le sens de « bon ordre ». Sans vouloir nier l’importance de

11. Voir ces auteurs qui proposent le modèle de spirale : Risse T., Ropp S.C., Sikkink K. (dir.), The Power of Human Rights. International Norms and Domestic Change, Cambridge, Cambridge University Press, 1999. Voir également ces auteurs qui suggèrent le modèle plus simple du boomerang : Keck M.E., Sikkink K., Activists beyond borders: Advocacy networks in international politics, 1998, Ithaca, New York, Cornell University Press. Finnemore M., Sikkink K., « International Norm Dynamics and Political Change », International Organization, vol.52, n°4, automne 1998, pp. 887-917. Ces auteurs, enfin, présentent un modèle général de l’émergence des normes jusqu’à leur internationalisation par les Etats.

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Le paradoxe humanitaire ? Normes et pratiques
Cultures & Conflits - n°60 - 2005

cette dimension morale, celle-ci n’a pas de valeur ajoutée au niveau analytique car la valeur de ce qui est « bon » est prescrit par le DIH – auquel les Etats eux-mêmes ont souscrit. La problématique de l’humanitaire consiste donc en premier lieu dans le paradoxe que Rieff a exprimé de la façon suivante : « aucun siècle [le XXe siècle] n’a connu de meilleures normes et de pire réalité »12. Ce décalage entre normes et pratiques constitue comme toujours un problème central dans la recherche en relations internationales13, mais la question centrale est bien la constitution et le maintien de l’ordre international. Nous définissons l’ordre international en nous appuyant sur la conception proposée par Holsti14. Sa conception peut être théorisée grâce à trois éléments de sa liste de critères : légitimité, moyens, et conception du monde15. La légitimité implique un consensus collectif des Etats concernant les normes existantes. Les moyens indiquent la capacité et la volonté des Etats de respecter et de faire respecter ces principes. La « conception du monde » implique, elle, une conception d’un ordre partiel humanitaire international en ce qui concerne la conduite des conflits armés. Pour notre analyse, nous nous concentrerons sur les deux concepts de conception du monde et de légitimité, centraux du point de vue de la structure du système humanitaire. La conception de cet ordre humanitaire est fondée sur ce que nous appelons l’axiome humanitaire : l’obligation de sauver la vie des victimes d’un conflit armé ou d’une catastrophe naturelle. Cette obligation morale se retrouve dans toutes les grandes cultures. C’est la raison pour laquelle

12. « No century has had better norms and worse realities », Rieff D., A Bed for the Night. Humanitarianism in Crisis, New York, Simon & Schuster, 2002, p. 70. 13 Voir la note de bas de page n°4. List M., Zang B., « Verrechtlichung internationaler Politik », in Hellmann G., Wolf K.D., Zürn M. (dir.), Die neuen Internationalen Beziehungen – Froshcungsstand und Perspektiven in Deutschland, Baden-Baden, Nomos, 2004, pp. 361-399. Voir également Schimmelfenning F., « Internationale Sozialisation : Von einem ‘erschöpften’ zu einem produktiven Forschungsprogramm », in Hellmann G. et al., op. cit., pp. 401-427. 14. Voir K.J. Holsti, Smith S., Biersteker T. (dir.), The State, War, and the State of War, Cambridge Studies in International Relations, n°51, Cambridge, Cambridge University Press, 1996. 15. Les éléments sont les suivants : Légitimité : un système de gouvernance, d’assimilation et d’auto-détermination, et le consensus de guerre (a system of governance, assimilation and autodetermination, and consensus on war) ; Moyens : un système de dissuasion, de mécanismes de résolution des conflits, et de procédures en vue de changement pacifique (a deterrence system, conflict resolution mechanisms, procedures for peaceful change) ; Vision : anticipation de problèmes futurs (anticipation of future problems).

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WOLF-DIETER EBERWEIN

personne ne conteste sa validité à ce niveau d’abstraction. Les principes humanitaires, inscrits dans le droit international humanitaire, sont fondés sur le principe de l’humanité qui a pour conséquence l’obligation d’assistance et de protection des victimes potentielles (les populations civiles en général) et actuelles (combattants comme populations civiles). Inscrits dans le DIH, ces principes impliquent non seulement des obligations et des droits des belligérants mais aussi de tous les Etats, comme le postule le premier article commun des Conventions : « Les Hautes Parties contractantes s’engagent à respecter et à faire respecter la présente Convention en toutes circonstances ». Comment expliquer que les principes humanitaires soient si souvent ignorés par les belligérants16 ? Et comment expliquer que ces droits et obligations ne soient pas systématiquement revendiqués ? En tenant compte du modèle de diffusion des normes de Finnemore et Sikkink 17, nous avançons l’hypothèse selon laquelle le processus de socialisation de l’internationalisation des normes du DIH est en cours. La validation de cette hypothèse suppose donc qu’un nombre croissant d’Etats en général, et de parties aux conflits armés en particulier, observent les principes humanitaires. Si tel est le cas, l’hypothèse de Schimmelfennig sur l’action rhétorique18 devrait être corroborée. Selon lui, le processus de socialisation se manifeste par l’action rhétorique : blâmer les adversaires en fonction de la norme pour que leur comportement s’y conforme19. Ce type d’action vise à la délégitimation des comportements non conformes. Suite à nos recherches, nous contestons la validité générale de cette seconde hypothèse. Afin d’être effective, l’action rhétorique comme mode de légitimation présuppose deux conditions spécifiques : premièrement, un noyau dur d’Etats qui respectent les normes et les fait respecter ; deuxièmement, l’absence de mode de légitimation alternatif.

16. Voir MacFarlane N.S. , « Politics and humanitarian action », Thomas J.,Watson Jr. Institute for International Studies, Occasional Paper, n°41, Providence, RI, 2000. Voir également MacFarlane N.S., « Humanitarian action : The conflict connection », Thomas J. Watson Jr. Institute for International Studies, Occasional Paper, n°43, Providence RI, 2001. Ces deux publications donnent une très bonne description historique de l’action humanitaire dès ses débuts. 17. Finnemore M., Sikkink K., « International norm dynamics and political change », in International Organization, vol.52, n°4, automne 1998, pp. 887-917. 18. Schimmelfennig F., « The Community Trap: Liberal Norms, Rhetorical Action, and the Eastern Enlargement of the European Union », op. cit. 19. « to shame the opponents into norm conforming behavior », ibid., p. 48.

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Le paradoxe humanitaire ? Normes et pratiques
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L’action rhétorique et la dimension structurelle Comme nous venons de le remarquer, pour être effective, l’action rhétorique suppose qu’un groupe d’Etats s’engage à faire respecter certaines normes, c’est-à-dire des principes humanitaires. Le mode de légitimation ne peut donc se référer exclusivement au droit. Dans le champ d’action politique de l’humanitaire, l’action rhétorique en tant que mode de légitimation d’un comportement conforme (ou non) aux normes, a recours à deux facteurs : le droit, c’est-à-dire à un nombre de normes (les principes humanitaires) prescrivant certains comportements aux acteurs étatiques ou parties aux conflits armés ; et la morale qui met en avant le motif de venir en aide aux victimes pour pallier les conséquences des conflits armés. Alors que le premier mode de légitimation cible le comportement non conforme au droit des parties aux conflits armés, le deuxième mode de légitimation peut être utilisé par les parties au conflit armé comme par les Etats détournant ainsi l’attention du problème central (le comportement des parties aux conflits armés) vers un problème dérivé (l’assistance aux victimes). C’est le recours à cette dernière stratégie qui met en cause la conception du monde de l’ordre humanitaire. Par le recours à la morale, les Etats évitent de s’engager pour le respect du droit. Cette distinction entre morale et droit suggère qu’il s’agit de deux concepts mutuellement exclusifs. Ce n’est pourtant pas le cas. La morale légitime inconditionnellement toute action qui contribuerait à sauver la vie de victimes, tandis que le droit définit en revanche des critères plus restreints. Accepter l’accès restreint aux victimes, par exemple, sera un comportement conforme à la morale car cela permet toujours de venir au secours d’un certain nombre de personnes en détresse. Cette restriction n’est pas en accord avec le droit qui garantit l’accès à toutes les victimes, ce qui permet de leur venir en aide selon le principe d’impartialité et de proportionnalité. Ceci signifie que la morale est compatible avec le droit mais qu’elle peut toujours justifier des comportements non conformes à celui-ci. Si deux modes de légitimation sont reconnus comme acceptables dans la pratique, nous sommes confrontés à l’un des problèmes structurels de la politique humanitaire. L’action rhétorique pourra légitimer l’action humanitaire non conforme au droit. Le paradoxe en est la conséquence des

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