Cette publication ne fait pas partie de la bibliothèque YouScribe
Elle est disponible uniquement à l'achat (la librairie de YouScribe)
Achetez pour : 28,50 € Lire un extrait

Lecture en ligne (cet ouvrage ne se télécharge pas)

L'action publique et ses dispositifs

459 pages
Cet ouvrage traite de l'élaboration des dispositifs de l'action publique et de leur mise en oeuvre. Il propose une approche économique de l'action publique renouvelée par le projet d'en avoir une intelligence pratique et de la concevoir comme une action située. Cela conduit à ouvrir le cadre disciplinaire de l'économie. Une première partie s'intéresse aux conditions dans lesquelles un projet d'action publique émerge (ou n'émerge pas), une deuxième rassemble des études de cas de mise en oeuvre de l'action publique dans différents domaines de la politique économique et sociale.
Voir plus Voir moins

L'action publique et ses dispositifs
Institutions, économie, politique

site: www.librairieharmattan.cOll1 diffusion.harmattan@wanadoo.fi e.mail: harmattanl@wanadoo.ft cgL'Harmattan, 2005 ISBN: 2-7475-9309-6 EAN: 9782747593090

L'action publique et ses dispositifs
Institutions, économie, politique

sous la direction de Elisabeth Chatel Thierry Kirat Robert Salais

L'Harmattan

L'Harmattan 5-7, rue de l'École-Polytechnique; 75005 Paris FRANCE
L'Hannattan Hongrie Kônyvesbolt Kossuth L. u. 14-16 1053 Budapest Espace L'Harmattan Kinshasa L'Harmattan Italia L'Harmattan Burkina Faso

Fac. .des Sc. Sociales, Pol. et Adm. ; BP243, KIN XI Université de Kinshasa - RDC

Via Degli Artisti, 15 10124 Torino ITALIE

1200 logements villa 96 12B2260 Ouagadougou 12

CONTRIBUTEURS

Anne-Lise AUCOUTURIER : statisticienne et économiste, elle a travaillé à la DARES (ministère du travail), au CREDOC, à l'Université Paris X et à l'IDHE (CNRS) sur l'évaluation des politiques d'emploi (panels de bénéficiaires de mesures, préretraites, cellules de reclassement, réduction du temps de travail...) puis sur la formation continue. Sa thèse d'économie, soutenue en 1998 portait sur 1'«action publique et évaluation des politiques d'emploi: l'exemple de l'aide aux chômeurs créateurs d'entreprise ». L'étude de la construction de l'information sur le travail, l'emploi et la formation l'a conduit à s'intéresser au droit du travail et à sa mise en oeuvre. Depuis 2002, elle est inspectrice du travail, à la Direction Régionale du Travail d'lIe de France puis à la Direction Départementale du Travail, de l'Emploi et de la Formation Professionnelle des Hauts de Seine. Elisabeth CHATEL: maître de conférences à l'Université de Rouen où elle assure un enseignement d'économie de l'éducation. Professeur agrégée de sciences économiques et sociales, ses travaux de recherche et ses publications ont d'abord porté sur l'enseignement de l'économie à des débutants. Elle s'intéresse maintenant à l'évaluation de l'éducation dans le cadre théorique de l'économie des conventions. Nicolas F ARV AQUE : membre de l'IDHE-Cachan et ATER à l'Université de Lille-3. Il achève en 2005 une thèse de sciences économiques consacrée à «l'approche par les capacités» d'Am artya Sen appliquée à l'insertion professionnelle des jeunes en France. Publication récente: « What Informational Basis for Assessing Job-Seekers? Capabilities vs Preferences », Review of Sot:ia/Economy, 2005 (avec J.-M. Bonvin). Thierry KIRAT : chargé de recherche au CNRS, il travaille au sein de l'Institut de recherche interdisciplinaire en socioéconomie à l'Université de Paris Dauphine. Ses travaux de recherche se situent à l'intersection du droit et de l'économie dans les domaines notamment des marchés publics, de l'urbanisme et de l'aménagement. Il est l'auteur ou le coordinateur de plusieurs ouvrages dans ces domaines. Erwan LAMY: doctorant en épistémologie de l'université Paris 7, il poursuit sous la direction de Terry Shinn (sociologue des sciences au GEMAS, U1v1R 8598), dans le cadre du laboratoire IDHE-Cachan (U1v1R8533), une étude sur

les formes de coordination des pratiques scientifiques et marchandes lors des créations d'entreprises par des chercheurs du secteur public. Il a été pendant trois ans, entre 2000 et 2003, chargé d'affaires de Science Pratique S.A., un des 31 incubateurs publics lancés et soutenus par le Ministère de l'Education Nationale, de la Recherche et de la Technologie en 1999, ayant pour mission de détecter, accueillir et accompagner les projets de création d'entreprises innovantes issues de la recherche publique. Nadine LEVRATTO: chargée de recherche au CNRS et chargée d'enseignements à l'Ecole Normale Supérieure de Cachan et à l'université de Corse. Ses recherches portent sur le rôle des institutions dans la mise en œuvre de l'action publique qu'elle applique au ftnancement des entreprises, à la réforme des systèmes f111anciersdans les pays en transition et à la déclinaison régionale des mesures en faveur des PME dans une perspective d'évaluation des politiques publiques. Elle est l'auteur de nombreux articles et de deux ouvrages sur ces questions et coordonne actuellement le séminaire «Regards croisés sur l'entreprises» avec des directions du Ministère des PME et du Ministère de l'Economie. Frédéric MARTY: chargé de recherche au CNRS (GREDEG - Université de Nice Sophia-Antipolis), ancien élève de l'Ecole Normale Supérieure de Cachan, il mène des travaux portant sur l'économie du droit et de la réglementation. Ces derniers traitent notamment de la réglementation des industries de réseaux et de l'économie des contrats administratifs. Arnaud MIAS: attaché temporaire à l'enseignement et à la recherche (ATER) en sociologie au Conservatoire national des arts et métiers (CNA:M.) à Paris, associé au Groupe de recherche interdisciplinaire sur les organisations et le travail (GRIOT-LISE, CNRS) et à l'U:MR CNRS IDHE-Cachan. Ses recherches portent sur l'histoire du dialogue social européen, l'européanisation des relations professionnelles et la reconfiguration de la branche des télécommunications en Europe et en France. Ses travaux s'inscrivent à la croisée de la sociologie des relations professionnelles et de la sociologie du droit du travail. Antoine NABOULET : normalien de l'ENS Cachan, il est doctorant et ATER en économie à l'université de Paris X Nanterre. Ses travaux, sous la direction de Robert Salais au sein du laboratoire IDHE-Cachan (U:MR 8533), portent sur les décisions d'investissement des entreprises et leurs déterminants. Il collabore, dans le cadre de ses recherches, avec le Département des Etudes Economiques d'Ensemble (D3E) de l'INSEE pour l'exploitation d'enquêtes de conjoncture sur l'investissement dans l'industrie.

8

Robert SALAIS: économiste, administrateur de l'INSEE, il dirige l'U:MR CNRS IDHE de l'ENS de Cachan. Il est un des initiateurs de l'économie des conventions. Ses recherches couvrent le domaine du travail, de l'emploi et de la protection sociale, de plus en plus en relation avec la construction de l'Europe. Ses travaux récents visent à relier l'analyse des catégories de connaissance et d'action avec l'approche par les capacités (développée par Amartya Sen).

Bernard PARANQUE: professeur à Euromed Marseille - Ecole de Management où il coordonne le Centre de Compétence «Information et Finance» et anime l'activité entrepreneuriat. Il a longtemps travaillé à la Banque de France et à la Direction des entreprises commerciales, artisanales, de services et des professions libérales au sein du Ministère des PME. Il a représenté la Banque de France au sein du Comité Européen des Centrales de Bilans et a été membre de la délégation française au groupe de travail PME du Comité de l'Industrie et de l'Environnement de l'Entreprise de l'OCDE. Ses axes de recherche sont l'évaluation de la qualité des entreprises et l'étude des comportements de financement des PME.
Gilles RAVEAUD: économiste, enseignant à l'Institut d'Etudes Européennes de l'Université Paris 8 Saint Denis. Chercheur à l'IDHE Cachan. Auteur d'une thèse intitulée: « Economie politique de la stratégie européenne pour l'emploi », il a participé à l'ouvrage Petit bréviairedes idées reçuesen ét'onomie,éditions La Découverte, 2005. Dorothée RIV AUD-DANSET: professeur de sciences économiques à l'Université de Reims Champagne-Ardenne. Ses recherches portent sur le fmancement des entreprises et le capital-risque. Les questions de l'évaluation et de l'action en incertitude constituent la préoccupation commune à ses travaux empiriques et théoriques. Luc TESSIER: professeur certifié d'économie gestion et docteur en sciences économiques. Membre associé de l'IDHE, il a participé à plusieurs rapports de recherche sur les restructurations industrielles et les plans sociaux. Dans le cadre de son doctorat, il a travaillé plusieurs années au sein d'un cabinet d'expertise comptable spécialisé dans l'assistance aux comités d'entreprises, participé à des missions d'analyse de projets d'introduction de nouvelles technologies, des missions d'assistance des comités hygiène sécurité et conditions de travail et a animé des séminaires de formation des élus du personnel. Depuis 2002, il est économiste au Service des Etudes et des Statistiques Industrielles au ministère de l'Industrie. Il travaille, plus particulièrement, sur l'analyse des performances économiques et sur la gestion des dépenses immatérielles des groupes industriels en France. Il est également chargé de cours en économie et en management stratégique aux universités de Paris VII et Paris VIII. 9

INTRODUCTION L'ECONOMIE DES DISPOSITIFS

GENERALE DE L'ACTION PUBLIQUE

ELISABETH

CHATEL ET ROBERT SALAIS

Dans cet ouvrage, le concept d'action publique couvre le domaine qui s'étend de la constitution et de la formulation des énoncés des politiques publiques aux dispositifs pratiques qui mettent en œuvre ces politiques. En se focalisant sur l'action, le concept met l'accent sur le fonctionnement effectif de ces dispositifs. L'action publique ne se réduit ni à la formulation de préférences collectives, ni à la prise de décisions plus ou moins parfaitement rationnelles ou informées, ni à l'application mécanique de ses énoncés. Elle inclut le travail législatif, où se conjuguent préférences politiques, débats sur les fmalités économiques et sociales et considérations techniques sur la traduction juridique et institutionnelle des décisions publiques. Elle contient la formation des catégories de connaissanc'eet des outils d'action sur le monde. Elle suppose enfm la conception, la mise en œuvre et l'évaluation de dispositifs qui équipent les protagonistes de positions et de moyens d'action. Cette conception de l'action publique fait des dispositifs qui la mettent en œuvre un objet clé pour l'analyse économique des institutions, notamment de l'analyse des règles, Car la mise en œuvre des dispositifs de l'action publique n'est pas assimilable à une application, mécanique et univoque, des intentions qui ont présidé au choix des règles. Elle tient davantage à un processus d'interprétation, de traduction locale et d'apprentissage. Ce processus appelle de la part des participants des jugements en situation sur les problèmes à traiter. La matière du livre résulte, pour une grande partie, de travaux menés au sein de l'unité de recherche « Institutions et dynamiques historiques de l'économie» (IDHE). Le séminaire de recherche dont ils sont issus était animé par une commune préoccupation de « prendre au sérieux », pour reprendre l'expression de Ronald Dworkin, des dispositifs de l'action publique. Il s'agit d'ouvrir une voie de recherches inventive qui arrive à dépasser certains clivages dommageables au sein de l'économie institutionnelle pour trouver les bases

d'un développement commun. A cette fm, les contributions adoptent une perspective modeste, mais concrète: comment rendre compte de ce que font réellement les institutions dans un contexte de mise en œuvre de leurs règles? Ce faisant, l'ouvrage poursuit les travaux engagés précédemment dans une série de publications. On notera, parmi elles: et publiés

Robert Salais et Michael Storper, Les Mondes deprodul"tion.Enquête sur l'identitéé{:onomiquee la Frant'e,Paris, Editions de l'EHESS, 1993, d Robert Salais, Elisabeth Chatel et Dorothée Rivaud-Danset (dit.), Institutions et t'onventions. A réflexivitéde l'al"tionét'onomique, aris, Editions L P de l'EHESS (<< aisons pratiques »), 1998, R Robert Salais et Noel Whiteside, Governanl"e, Industry, and LAbour Markets in Britain and Franl"e. The Modernising State in the mid-twentieth Century, Londres, Routledge, 1998,
Elisabeth Chatel, Comment évaluer l'édutïltion ? Pour une théorie sotiale de et Niestlé, 2001, l'al"tion édul"ative,Paris, Delachaux

Thierry I<irat, Denis Bayon et Hélène Blanc, Maîtriser les t'oûts des programmes d'armement: une analYse l"omparativede la réglementation des marl"hés industriels d'armement en Franl"e, au Rqyaume-U ni et aux Etats-Unis, Paris, La Documentation Française, 2003,

Robert Salais et Robert Villeneuve (eds.), Europe and the PolitÙ'Sof Capabilities,Cambridge, Cambridge University Press, 2005. On déf111Ïtdans un premier paragraphe ce qu'on peut entendre par action publique située. Le second paragraphe explicite certaines contraintes de méthode pour l'observation.

1. L'ACTION

PUBLIQUE

COMME ACTION

SITUEE

Dans l'analyse économique, l'expression d'action publique laisse le plus souvent la place à celles de « gestion publique» ou de «réglementation ». La dimension proprement politique de l'action publique est ainsi gommée au profit d'une approche technique et gestionnaire. Dans cette approche, l'économiste, en général, afftrme a priori la supériorité technique d'un modèle normatif, celui de la construction d'un marché parfait. Il juge de l'action publique effective, celie mise en œuvre au quotidien, à l'aune des écarts par rapport à ce modèle optimal. Par exemple, l'économie industrielle de la réglementation conçoit l'Etat comme un «réglementeur» et en juge selon une opposition entre neutralité ou vénalité. La réglementation n'est pas réputée maximiser le bien12

être social, mais tient plutôt à une « capture» du réglementeur par les destinataires de la réglementation. Discréditée par son envahissement par les intérêts privés, la réglementation est considérée comme présentant un certain nombre de « défauts ». Ainsi en est-il dans le courant de la nouvelle économie publique, fondée sur la théorie des contrats et des incitations. Le principe même de la réglementation est discuté au regard des asymétries d'informations entre réglementeur et réglementé, de l'intérêt personnel du réglementeur et de son insuffisante crédibilité (Lévêque, 1998). Si l'on accepte ces démarches, la gestion publique devient une affaire de contrôle et d'incitation externe en direction des hommes politiques et des fonctionnaires (Laffont, 2002). Ces acteurs étant jugés a priori non bienveillants, il s'en suit une incapacité générale à penser en termes positifs l'action publique. L'Etat tel qu'il est étant nécessairement sous-optimal est apriori suspect. Cette attitude théorique va de pair avec l'absence d'une observation sérieuse du fonctionnement empirique des dispositifs de l'action publique. Or, comme le rappelle judicieusement Bernard Perret à propos de l'évaluation des politiques publiques - mais ce jugement peut être étendu au delà de ce domaine -, « si l'on souhaite connaître les conditions dans lesquelles une politique peut « marcher» et améliorer pratiquement son efficacité, il est nécessaire de t'omprendre commeelle agit.» (perret, 2001, p. 25). La compréhension de la façon dont les dispositifs de l'action agissent suppose alors de déplacer le curseur, des raisons d'être de la réglementation et de ses domaines de légitimité a priori ~a théorie économique étant prise comme justification normative) vers l'enquête sur ces questions cruciales que sont: l'élaboration et la mise en œuvre des mesures par l'administration, la situation des destinataires et leur éventuelle participation au processus, les interprétations administratives ou judiciaires, les effets de retour d'expérience de la mise en œuvre sur le (re)calibrage des dispositifs, etc. C'est à ce prix seulement que la variété des principes de justice ou des critères d'efficience peut être restituée et qu'un véritable débat politique pourrait s'instaurer sur les fondements normatifs à retenir de l'action publique. Un intermédiaire obligé vers l'observation sans préjugé de l'action publique est le concept d'institution. Toute action publique en effet repose sur des règles de droit et de gestion qui la met en oeuvre. De la sorte l'institution attribue des compétences, distribue des ressources, met en place des procédures, bâtit des dispositifs d'information et d'action. Vu sa posture générale, l'analyse économique est mal à l'aise avec la présence des institutions dans l'action économique par l'intermédiaire des règles et leur mise en œuvre; elle se caractérise également par l'absence d'accord sur la signification de la notion de règle. Elle tend à les voir comme prescriptives ou comme obligeant à révéler des informations ou comportements cachés. La formation des règles est certes devenue un classique de l'analyse économique depuis Lewis et Schelling, mais 13

elle est posée comme relevant de mécanismes de coordination entre individus rationnels et opportunistes selon le langage formel de la théorie des jeux. De même, les conventions de coordination entre acteurs sont, avant tout, analysées dans le langage de la théorie des jeux (évolutionnaires notamment, Peyton Young, Robert Bayer et André Orléan). Le statut théorique et pratique des conventions, relativement à celui des règles, reste incertain. S'agissant des règles, la diversité des courants en économie s'accorde cependant sur le caractère public de la règle. Les raisons avancées sur ce caractère public sont diverses. La règle est publique parce qu'elle est devenue ou peut être supposée de l'onnaissance commune cr ohn Rawls et les théories de la justice, Milton Friedman et la politique monétaire). Ou parce qu'elle est extériorisée dans des équipementsmatériels, par exemple des technologies de production, de travail, d'échange ou d'information (travaux issus de l'économie des conventions). Ou enfm parce qu'elle participe de dispositifsd'al,tion publique qui mobilisent des règles juridiques, des règlements, des procédures (économie du droit). D'une certaine manière (à préciser comme nous le verrons), les règles préexistent à la coordination des actions individuelles ou collectives. Le livre explore en quoi, en s'appuyant sur ces bases minimales communes, une approche en terme d'action publique située pourrait offrir une alternative au courant normatif et gestionnaire de l'Etat. Faire (enfm) de l'économie politique suppose, en premier lieu, une double rupture: d'une part, avec l'individualisme méthodologique et/ou la théorie du choix rationnel et, d'autre part, avec une notion d'institution comme «environnement» de l'action individuelle ou collective. Cela suppose, en second lieu, qu'on se demande par rapport à quoi l'action peut être qualifiée de située. Il faut alors s'interroger sur la manière dont les règles, les dispositifs informent l'action et contribuent à déf11l1rla situation d'action publique dans laquelle les acteurs sont pris. S'émanciper de l'individualisme méthodologique et/ou de la figure économique du choix rationnel (même dans sa variante de rationalité limitée) est nécessaire dès lors qu'il s'agit de saisir les ressorts de registres d'action pluriels, situés dans des contextes structurés par des variables institutionnelles. Faire ce choix théorique ne signifie pas adhérer à une vision holiste déterministe, qui ferait de celui (ou celle) qui agit un simple applicateur mécanique de règles décidées en dehors de lui. Le concept d'action située doit permettre de concilier la prise en compte des règles et la liberté de l'acteur, ses capacités de délibération et d'action. On sait d'ailleurs que de plus en plus de cadres institutionnels sont conçus pour laisser un espace d'autonomie ou de négociation dont les résultats concrets ne sont pas déterminés d'avance. L'action est située dans la mesure où la situation dans laquelle elle s'inscrit et qu'elle entend modifier est défmie institutionnellement Qdentité, position, ressources) et évaluée par les catégories 14

propres aux institutions en question (Salais, 1998). L'action est, en ce sens, informée par les règles et les dispositifs qui la concernent. Mais il faut dépasser un lieu commun, s'agissant du rapport des actions aux règles. Ce lieu commun est celui du caractère prescriptif des règles par rapport à l'action. L'action n'aurait d'autre issue que sa conformation aux règles. Il est incontestable que domine une théorie implicite des règles comme «énoncé pres crip tif », comme «norme », «commandement» ou «ordre appuyé de menaces» ; les juristes a eammaud, 1993) les qualifient de règles « déontiques ». Mais la réalité empirique de telles règles est extrêmement limitée. Les règles de droit sont davantage des mécanismes d'attribution d'identités et de capacités d'action que des normes de comportement. Comme référence de l'action, les règles de droit l'influencent certes, mais ne la déterminent pas. De plus, catégories juridiques et catégories statistiques entretiennent un rapport étroit. Les catégories statistiques sont des conventions de mesure, qui créent le monde de l'action publique. Un taux de chômage est, par exemple, le produit de conventions de mesure relatives aux situations d'emploi. Celles-ci sont déftnies en termes légaux et au regard de la situation administrative des intéressés. Fondamentalement, ces conventions défmissent les situations pour lesquelles il est légitime, dans une société et à un instant donnés, d'attendre une intervention, économique ou sociale, de l'Etat (Salais, Reynaud, Baverez, 1986). Il s'agit d'attentes partagées par l'ensemble des acteurs. Cette relation à approfondir entre droit et statistique renvoie à l'économie des conventions. L'acte de naissance de l'économie des conventions a été signé par des économistes, nombre d'entre eux sont - ou étaient - administrateurs de l'INSEE. Ils avaient mis au premier plan de leurs préoccupations la construction et la signification des catégories statistiques, considérant par exemple que les statistiques du chômage «renvoient à la structure du marché du travail, à un mode de régulation, à des comportements sociaux et des modèles de représentation intégrés dans l'action des pouvoirs publics. » (Salais et al., 1986, p. 13). Ce type de questionnement ouvrait la voie à une étude des liens étroits entretenus entre catégories statistiques et catégories juridiques (Desrosières, 1993). Mais les travaux ultérieurs de l'économie des conventions ont, à quelques exceptions près, largement oublié cette dimension, probablement la plus innovante quant à ses implications sur l'analyse et la formulation des politiques publiques. Ils dérivent vers un paradigme de la coordination pure, désormais de moins en moins réticent à l'usage de l'individualisme méthodologique et d'une formalisation sous forme de jeux (Batifoulier, 2001 ; Defalvard, 2000). En partant de l'idée que «l'activité économique [est] influencée par des règles de nature particulière, nommées « conventions»}) (Batifoulier et de Larquier, 2001, p. 10), cette branche de l'économie des conventions en arrive à ne plus différencier règles et 15

conventions, autrement dit à tenir pour un problème résolu, alors qu'il ne l'est pas, spécialement pour les acteurs: celui de l'articulation entre cadre institutionnel et coordination selon les conventions. A cet égard, Defalvard (2000) diagnostique une convergence entre trois courants de l'économie des conventions caractérisés par leur entrée dans le champ de l'institutionnel: les normes sociales (branche Orléan), le choix social (branche Salais), l'interdépendance des niveaux de décision (branche Favereau). Cette convergence touche à la théorisation de l'action individuelle en société, dont Defalvard estime qu'elle est désormais communément placée sur le registre de l'analyse de la «coordination des actions situées dans des espaces institutionnels» (Defalvard, 2000, p. 9). Mais cette prémisse heureuse est gâchée par un rabattement sur la théorie des jeux. De surcroît, le formalisme retenu s'appuie sur l'idée que les institutions n'ont d'existence que symbolique, considérant que « .. .n'ayant aucune existence », elles n'ont «qu'une essence» (Defalvard, 2000, p.16). Ainsi s'achève le processus de désubstantialisation et de dématérialisation des institutions entrepris dans les développements de l'économie des conventions qui ont dérivé vers une approche cognitiviste. Cette branche de l'économie des conventions s'est focalisée soit sur le marché, soit sur l'organisation, en les voyant l'un et l'autre comme confrontation ou mise en œuvre de représentations. Elle est ainsi passée à côté d'une dimension essentielle de la coordination économique, sa dimension productive au sens large. En tant qu'activité, toute action est une action de faire. A son issue, la réalité qui lui préexistait a été substantiellement modifiée. Elle a été informée (au sens de « donner forme ») et pas seulement interprétée. Les conflits ou tensions résultants sont, indissolublement, cognitifs et matériels.

2. OBSERVER

L'ACTION

PUBLIQUE

EN SITUATION

La désubstantialisation/ dématérialisation des institutions va à rebours du projet d'intelligence pratique de l'action publique située. On doit lui opposer un réalisme pragmatique, comme celui, par exemple, des travaux d'Anne-Lise Aucouturier sur la mise en œuvre du dispositif d'aide aux chômeurs créateurs ou repreneurs d'entreprise (ACCRE). Anne-Lise Aucouturier (1994, 1998) montre la pluralité des registres de l'action publique et analyse les catégories et les critères de justice mobilisés dans son cours par ses participants; cette recherche saisit cette mesure de la politique de l'emploi comme un processus de construction de sens en situation. Elle met l'accent sur l'apprentissage de la signification de l'ACCRE par l'expérience: dans l'action administrative, au sein des commissions départementales d'attribution, comme dans les jugements rendus par les tribunaux administratifs saisis de contestations de refus d'attribution. 16

Cet ouvrage privilégie donc une autre approche des relations entre institution et action, ce sous trois angles: Ca) en tant que ressource, l'institution oriente l'action qui ne peut cependant être considérée comme « programmée» par elle, (b) en tant que créatrice de catégories d'acteurs, elle déf111Ît des positions d'action, une forme de rationalité contextuelle, voire des prérogatives d'interprétation des règles, Cc) en tant que créatrice de catégories de connaissance, notamment d'outils de gestion et d'évaluation, ou d'indicateurs, ou de catégories statistiques, elle structure le monde sur lequel l'action publique porte. Reste à comprendre comment les agents «font» avec les règles a eammaud, 1993). Il faut pour cela se tourner vers les dispositifs. Un dispositif d'action publique comporte un ensemble de règles relatives aux acteurs, à leurs compétences, à leurs pouvoirs et à leurs prérogatives, à leur position d'action. Il comporte des cadres d'évaluation, fondés sur des catégories statistiques et des appareils « métrologiques» (Desrosières et Chiapello, 2003). Ces règles renvoient, de plusieurs manières, au politique et à l'Etat. Leur dimension politique peut être rattachée, d'une part, aux conditions de leur production, compte tenu du fait que les règles ne sont règles que par rapport à la légitimité politique des organes qui les établissent. D'autre part, si elles sont liées au monopole du pouvoir de contrainte de l'Etat, elles sont aussi le produit d'un travail législatif, réglementaire, ou jurisprudentiel, dans lequel s'expriment des intérêts composites, voire contradictoires. Ce travail débouche sur l'affttmation de choix collectifs qui contiennent des pondérations temporaires ou durables de ces intérêts donc un certain partage entre justice et efficacité. Enfrn, la dimension politique des règles est repérable dans les formes variées de la présence de l'Etat dans les situations de coordination.
Observer l'action publique, c'est étudier le mode d'action des institutions dans des situations de coordination marquées par l'incertitude. Les institutions sont présentes dans les situations de coordination et s'ouvrent au processus de l'action proprement dit. En effet, les contributions rassemblées dans cet ouvrage partagent, globalement, cette vision des institutions. Cette vision met l'accent sur quatre dimensions particulièrement importantes pour analyser l'action publique: leur con textuali té, le processus l'institution, pragmatique fondé sur les ressources offertes par

17

la position des institutions en tant qu'outil de description commune de la situation dans laquelle l'action s'inscrit, et base de la formation d'attentes stabilisées et du traitement juste des aléas, l'interprétation des institutions en situation.

Une telle approche des institutions exige du chercheur qu'il assume deux contraintes d'importance. D'abord, se « salir les mains» dans la connaissance technique des dispositifs de l'action publique qu'il se propose d'étudier; ensuite, construire en profondeur son objet et son cadre d'observation, enfm assumer l'existence d'une pluralité de significations pratiques de l'action publique. Le chercheur ne peut en effet se placer en surplomb, ni nier l'affrontement d'intérêts. Il doit plutôt en suivre et en comprendre le déroulemen t, repérer les conventions qui fondent l'anticipation et l'action ainsi que la compréhension des résultats, observer le travail d'interprétation des règles d'un dispositif engagé par les différents acteurs. Le chercheur doit préciser de qui il cherche à comprendre l'action, à qui l'évaluation s'adresse, être attentif, enfm, à la pluralité des conceptions de l'action de l'Etat qui s'affrontent à cette occasion. L'Etat ne peut être conçu par simple opposition au marché. Il peut, tout aussi bien, viser à construire le marché parfait Q'Etat absent), intervenir au nom de l'intérêt général à partir d'un point de vue central, ou au contraire prendre appui sur l'expérience vécue de ses citoyens pour faire avancer la réalisation des objectifs collectivement décidés (Etat situé). L'enjeu de l'évaluation des politiques publiques est de surmonter le «gap» entre l'évaluation macroéconomique et économétrique de mesures législatives prises dans leur formulation générale, et l'étude monographique de situations locales de mise en œuvre par les acteurs de dispositifs dans une problématique d'obéissance ou de contournement. Cet enjeu est, de manière ultime, politique. La prémisse de l'approche revendiquée dans le livre est de considérer que toute personne et tout acteur d'une collectivité disposent, via leur pratique, d'une expérience et d'un jugement qui méritent d'être recueillis et pris au sérieux pour analyser et, le cas échéant, réformer, un dispositif d'action publique. Le programme de recherches qui s'ouvre devrait porter sur les processus qui agrègent observations locales et généralisations macro, au sens pluriel défmi cidessus. C'est, précisément, celui d'une action située. Cet ouvrage est attentif à l'observation du processus de l'action publique. Les contributions à la première partie s'intéressent aux conditions dans lesquelles un projet d'action publique émerge (ou le cas échéant n'émerge pas) et mettent l'accent sur le fait que les phénomènes dont il s'agit ne se limitent pas au déroulement linéaire de l'action sur une échelle de temps plus ou moins longue: au-delà de la temporalité du processus, ils appellent la création des

18

acteurs pertinents et leur (re)positionnement ne préexiste pas à l'action publique.

dans un cadre qui se construit et

La deuxième de l'ouvrage rassemble des études de cas de mise en œuvre de l'action publique, dans différents domaines de la politique économique et sociale.

REFERENCES
Aucouturier A.-L. (1998), Evaluation Université de Paris X-Nanterre. Batifoulier Batifoulier
Théorie

des politiques

d'emploi et action publique,

thèse

de doctorat,

P. (dir.) (2001), Théorie des conventions, Economica. P. et G. De Larquier
Economica.

(2001),

De la convention

et de ses usages,

in Batifoulier,

P. (dir.)

des conventions,

Desrosières A. et E. Chiapello quantification des phénomènes
communication Desrosières A. (1993), coll. « textes à 1'appui»

(2004), Le rapport paradoxal de l'économie scientifique à la économiques. Le cas de la « positive accounting theory »,
12-14 mai.

au 25ème congrès de l'Asssociation francophone de Comptabilité, Orléans,

La politique des grands nombres. Histoire de la raison statistique, La découverte, ? à l'école des institutions, Document de travail du

Devalfard H. (2000), L'Economie des Conventions Centre d'études de l'emploi, n °2, juillet. Jeammaud, A. (1993), ùs

règlesjuridiques et l'action, Dalloz,

Chr.

Laffont J.-J. (2000), Etapes vers un Etat moderne. Une analyse économique, in Conseil d'analyse économique, Etat etgestionpublique, La Documentation française, pp. 117-144.
Lévêque F. (1998), L'économie de la réglementation, La Découverte, coll. « Repères».

Perret

B. (2001), L'évaluation

despolitiques publiques, La Découverte,

coll. « Repères instrumentale

». de la rationalité

Postel N. (1998), L'économie des conventions: une approche individuelle?, Revue économique, vo149, n° 6, nov., pp. 1473-1496.

Salais R. (1998), A la recherche du fondement conventionnel des institutions, in R. Salais, E. Chatel, D. Rivaud-Danset (dir.), Institutions et conventions.La réflexivité de l'action économique,Paris, Editions de l'Ecole des Hautes Etudes en Sciences Sociales.
Salais R., N. Baverez et B. Reynaud (1986), L'invention du chômage, réédition Quadrige/PUF, 1999.

19

PARTIE L'ACTION PUBLIQUE: CONSTRUCTIONS, EXPERIMENTATIONS, EVALUATIONS
lERE

PRESENTATION L'ACTION PUBLIQUE:

DE LA PREMIERE

PARTIE

CONSTRUCTIONS, EVALUATIONS

EXPERIMENTATIONS,

THIERRY KIRA T

Un paradoxe de l'analyse économique donne la matière aux contributions rassemblées dans cette première partie de l'ouvrage. Alors que l'analyse microéconomique est de plus en plus orientée vers l'observation de comportements individuels dont les préférences ne sont plus considérées comme une donnée a priori mais comme le produit de situations de décision ou de choix, l'analyse économique des politiques publiques persiste à penser que les dispositifs d'action publique sont un «déjà là» dans l'observation. Les préférences des économistes évaluant les effets des réglementation ou des dispositifs d'action publique sont révélées dans ce choix, certes confortable, d'une formulation a priori et sans équivoque des objectifs visés par des dispositifs pris comme une donnée. C'est clairement le cas lorsque les analystes considèrent qu'un texte de loi dans le domaine de l'environnement a pour finalité univoque de réduire les pollutions d'origine agricole, que la loi sur la formation professionnelle continue a pour objectif d'accroître le capital humain des non qualifiés et d'en augmenter l'employabilité, ou encore que la loi sur la réduction du temps de travail a pour mission d'augmenter le taux d'emploi par le partage du travail. Le schéma de l'action publique peut alors être réduit à une forme simple, associant une vision explicative à des enchaînements de nature causale: un dispositif est établi, dont les objectifs sont clairement identifiables. Ce dispositif est censé orienter les comportements dans une direction déterminée. Les résultats du dispositif peuvent alors être évalués en mesurant l'écart entre les objectifs affichés et les résultats réalisés. On l'aura compris, les auteurs ne se situent pas dans ce schéma. Au-delà de la diversité de leurs objets et de leurs références théoriques, les auteurs des chapitres réunis dans cette partie partagent des points communs: le premier d'entre eux est une vision dynamique de l'action publique en train se

faire ou, dans certains cas, de s'expérimenter. Le deuxième point partagé par les auteurs est l'attention qu'ils accordent à la convergence des représentations (certains diraient aux «conventions» ou aux « institutions ») en tant que condition d'une action publique opératoire. Enfin, le troisième point commun aux différents auteurs a trait à la pleine reconnaissance du caractère construit des catégories sur lesquelles l'action publique s'appuie et s'évalue. Le texte de Dorothée Rivaud-Danset nous emmène dans une enquête au sein des travaux de la commission Macmillan constituée à l'initiative du gouvernement britannique à la f111des années 1920, dont la mission était d'explorer les voies d'une rationalisation de l'industrie sous l'égide des banques, af111 de favoriser l'activité économique et l'emploi. Les travaux de la commission, les auditions qui y furent réalisées, et le rapport qui en fut issu, ne débouchèrent pas sur une redéfmition de la place du secteur bancaire dans la réorganisation de l'industrie britannique, marquée par l'endettement des entreprises, une faible concentration, exposée aux conséquences du retour à l'étalon-or en 1925 et à la surévaluation de la livre. L'échec du plan Macmillan, ou plus exactement sa non mise en œuvre, est explicable selon l'auteur par l'absence d'un accord, entre les différents protagonistes, sur la nature de la situation présente et les changements de positions et de légitimité qu'une rationalisation par les banques aurait appelé. Une telle problématique se retrouve dans le texte de Nadine Levratto et de Bernard Paranque qui analysent eux aussi ce que pourrait être une recomposition volontariste de la place des banques et des logiques d'évaluation qu'elles pratiquent dans le fmancement des petites entreprises (notamment des très petites entreprises). Dans l'esprit des auteurs, une telle recomposition qui ne pourra qu'être initiée par les pouvoirs publics est nécessaire au regard des failles, dont ils offrent une analyse précise, du fmancement bancaire des petites entreprises, marqué par un rationnement inefficace du crédit. En d'autres termes, les logiques prudentielles des banques conduisent à des ruptures de ftnancement par le crédit, qui contrarient la survie d'entreprises dont la viabilité est susceptible d'être considérée à l'aune d'autres critères et de la diversité du tissu économique. Les auteurs retiennent une méthode originale, inspirée des «mondes de production» définis par Robert Salais et Michael Storpert, pour proposer des indicateurs de viabilité d'entreprises au regard de leur adéquation à leur environnement. La contribution d'Arnaud Mias nous emmène sur l'observation d'un processus institutionnel de définition de la place du dialogue social dans l'D.E., processus

1. R. Salais et M. Storper Editions de l'E.H.E.S.S.

(1993), us

mondes deproduction. Enquele sur l'identité économique de la France,

24

dont l'issue n'est pas prédéterminée par la situation de départ. La situation de départ est bien décrite par l'auteur: la présidence de Jacques Delors à la Commission de Bruxelles cherche à promouvoir un modèle corporatiste (au sens de la sociologie des relations professionnelles) pour le futur dialogue social européen, qui s'appuie sur une vision contractuelle des rapports entre partenaires sociaux et le principe de la séparation claire du syndical et du politique. Les « entretiens de Val Duchesse» de janvier 1995 entre partenaires sociaux, voulus par Jacques Delors, devaient dans son esprit aboutir à la défmition de principes corporatistes dans le dialogue social au niveau communautaire. Or, même si les entretiens de Val Duchesse aboutirent à un échec, ils furent le point de départ de ce que l'auteur appelle un «travail constituant» dont l'issue est le protocole social annexé au traité de Maastricht. Le protocole est une synthèse de deux modèles de l'action publique communautaire: un modèle « politique» de production de normes légales, et un modèle «néo-corporatiste» qui, contrairement à la «philosophie» de Val Duchesse, octroie aux partenaires sociaux des responsabilités et des compétences dans l'élaboration des normes communautaires. Arnaud Mias étudie attentivement la « chaîne des événements pertinents» qui permettent de comprendre l'élaboration d'un dispositif communautaire d'action publique dans le domaine du droit du travail et des relations professionnelles. Le texte d'Elisabeth Chatel offre une analyse attentive de l'évaluation en milieu éducatif, plus précisément des évaluations dites « de masse» qui sont mises en œuvre en France depuis la fm des années quatre-vingt. Produites par le ministère de l'éducation nationale, ces évaluations articulent deux finalités: l'une, locale et pédagogique, est de donner aux enseignants une information sur le «niveau» des élèves et leur permettre d'affmer leurs méthodes pédagogiques; l'autre, nationale et statistique, est orientée vers la mesure des performances du système éducatif et la réalisation de comparaisons internationales, notamment au sein de l'OCDE. La contribution d'Elisabeth Chatel s'attarde sur cette double fmalité et la compatibilité entre les horizons de l'évaluation: elle insiste sur la nécessité pour les producteurs des évaluations d'établir une unité commune aux deux logiques afm d'en assurer la commensurabilité. Cet étalon homogène, c'est la « compétence»: or, l'auteur en analyse précisément le contenu « assez flottant et composite» et en montre les limites en tant qu'étalon commun aux deux logiques signalées plus haut. L'auteur va plus loin, dans son étude de la mise en œuvre des dispositifs d'évaluation éducative: elle défend que l'évaluation n'est pas assimilable à la réalisation de jugements extérieurs et neutres sur une pratique ou des objets identifiés comme devant être évalués. Elisabeth Chatel étudie les pratiques de « régulation par les résultats» portée par les dispositifs d'évaluation; elle fait apparaître que, loin d'être neutre, ce type de régulation est «une forme 25

d'orientation normative de l'action ». L'évaluation n'est pas un jugement extérieur sur des pratiques et des actions autonomes: elle «contribue à modeler. . . l'action qu'elle évalue ». La question de la mesure et du rapport des catégories statistiques à l'objet mesuré est au cœur de la contribution de Robert Salais, consacrée aux dispositifs d'action publique en matière de protection sociale. L'auteur procède à une évaluation critique de la typologie des modèles de protection sociale d'Esping-Andersen, qui classifie 18 pays dans trois macro-modèles, dans un cadre de comparaisons internationales. Robert Salais estime, en avançant une méthodologie alternative à celle d'Esping-Andersen, que cette typologie ne rend pas compte de la diversité des régimes d'action publique en matière de we!fareau niveau infranational, et que cette diversité est au fondement des institutions de protection sociale. Partant du constat que «les statistiques transcrivent les conceptions de la justice sociale à l'œuvre dans un pays, les tensions ou compromis entre ces conceptions », l'auteur propose de partir des «bases informationnelles» et de leur variété pour comprendre les politiques sociales et la diversité des régimes qui peuvent exister en leur sein. En s'inspirant des concepts d'Amartya Sen, notamment de celui de capacité,R. Salais reconstruit une méthode d'analyse des régimes de protection sociale. Cette méthode consiste à partir de l'observation de la mise en œuvre des dispositifs activés face à des aléas auxquels les personnes sont confrontées; l'évaluation de la situation et des types de réponse à apporter sont deux repères par rapport auxquels R. Salais propose sa reconstruction qui revient à défmir quatre mondes de protection sociale, différenciés par les bases informationnelles qui les soustendent (centrées soit sur le revenu, soit sur le travail, soit sur le bien-être, soit enfm sur les capacités). Le caractère conventionnel des données statistiques est aussi une dimension importante de la contribution d'Antoine Naboulet, consacrée à une étude économique et institutionnelle des statistiques conjoncturelles sur l'investissement industriel issues des enquêtes conjoncturelles de l'INSEE. Le texte d'A. Naboulet est une enquête sur ce dispositif public d'information économique «construit, conventionnel et négocié ». L'auteur en trace les origines dans l'univers des représentations ouvertes par la théorie macroéconomique, notamment par la perspective keynésienne, avant d'en lier le contenu au cadre institutionnel français de la production d'informations statistiques. A. Naboulet montre, enfm, la manière dont le dispositif des enquêtes conjoncturelles sur l'investissement industriel traduit un « compromis pragmatique» entre différentes attentes, aussi bien au niveau de sa réalisation que de celui des indicateurs synthétiques retenus.

26

L'analyse de la Stratégie européenne pour l'emploi réalisée par Gilles Raveaud évoque, elle aussi, le problème des représentations économiques dans la mise en œuvre d'un dispositif communautaire spécifique: l'évaluation par la Commission des Plans nationaux pour l'emploi livrés par les Etats-membres dans le cadre de la Stratégie européenne pour l'emploi. A la différence des autres contributions présentées ici, le texte de G. Raveaud ne porte pas sur un dispositif d'action publique qui fasse l'objet d'un appareillage technique, organisationnel, administratif: il traite d'un objet particulier, d'un objet communautaire qui produit des recommandations adressées aux Etatsmembres à partir de leurs plans nationaux. A la différence des directives qui ont une valeur obligatoire pour les Etats-membres, les recommandations de la Commission ne sont pas le véhicule de règles contraignantes: elles expriment cependant les idéaux constitutifs des représentations partagées au sein de la Commission de ce que devraient être la réglementation du marché du travail et les dispositifs de protection sociale au sein des Etats-membres. G. Raveaud en offre une démonstration en s'appuyant sur le cas de la Suède qui, alors qu'elle concilie un régime d'Etat providence et un des taux d'emploi les plus élevés de l'D.E., n'échappe pas à des recommandations de la part de la Commission.

27

CHAPITRE

1

INCERTITUDE ET INTERVENTIONNISME. L'UTOPIE DE LA RATIONALISATION DE L'INDUSTRIE BRITANNIQUE PROMUE PARLES BANQUES DANS LES ANNEES TRENTE

DOROTHEE

RIVAUD-DANSET

(( The right thing to sqy about this Report is

that it
remedies.. .

dispels delusions about easy

it bids us above all to be vigilant, experimental and ,'ourageous, because we shall meet the new and strange at every turn )) (Stamp, 1931).

Réformer la place des banques dans l'économie, cette question était centrale en Angleterre dans l'entre-deux-guerres. Le comité sur « la fmance et l'industrie », dit Comité Macmillan, fut chargé en 1929 par le gouvernement britannique d'étudier les responsabilités du système financier dans les difficultés de l'industrie, afin de proposer des mesures qui favorisent l'activité économique et l'emploi2. La question de l'efficience du système [mancier en matière de fmancement de l'économie fut associée à celle de la rationalisation de l'industrie. Pour les partisans de la rationalisation, la City et, plus précisément,

2. Le « Committee on Finance and Industry» fut constitué à la demande du chancelier travailliste de l'Echiquier, avec pour mandat « to inquire into banking, finance and credit, paying regard to the factors both internal and international which govern their operation and to make recommendations calculated to enable these agencies to promote the development of trade and commerce and the employment of labour» (Report of the Committee on Finance and Industry, p. 1). Présidé par un Juge de la Haute Cour, H. P. Macmillan, il rassembla treize membres. Cinquante-sept témoins furent auditionnés au cours de 49 séances, réparties ainsi: Banque d'Angleterre (10 séances), banques londonniennes de dépôt (5 séances), économistes universitaires (8 séances), organisations patronales (6 séances), Trésor (4 séances), autres (17 séances). Un rapport rédigé au début de l'année 1931 fut présenté au Parlement le 23 juin de la même année.

l'ensemble composé par la Banque d'Angleterre, les banques de dépôt et de nouveaux organismes ad hot' devaient prendre l'initiative de réorganiser les industries de base. Les minutes des débats au sein du Comité Macmillan qui se déroulèrent de 1929 à 1931 permettent de comprendre les raisons pour lesquelles le projet de rationalisation, de nature interventionniste, est resté une utopie et ne fit pas consensus. Les débats éclairent les difficultés que rencontrent les acteurs économiques, publics et privés, à mettre en oeuvre des innovations institutionnelles concertées, dans un contexte où l'incertitude concerne non seulement la situation présente mais aussi le passé et, bien sûr, le futur. En rendre compte constitue l'objet de cette recherche. La première partie montre comment la problématique retenue dans ce papier renouvelle le débat actuel entre spécialistes sur le rôle de la f1tlance dans les difficultés de l'économie britannique pendant l'entre deux guerres. Les suivantes donnent la parole aux membres et témoins du Comité Macmillan, ainsi, la deuxième résume les critiques que formulaient ces derniers sur les relations entre la banque et l'industrie et précise le projet des rationalisateurs, la troisième partie expose le point de vue des industriels et celui des banquiers, la quatrième présente le projet de réforme du gouverneur de la Banque d'Angleterre. La conclusion précise les causes de l'échec de cette dynamique ins titu tionnelle.

1. UNE SITUATION

INDETERMINEE DETERMINES?

OU DES ACTEURS

PRE-

La qualité des témoins, leur représentativité, la diversité de leurs orlgtnes professionnelles contribuent à faire des travaux du Comité Macmillan une source précieuse pour l'histoire des idées et des faits économiques. Certes ce n'est plus un trésor caché, selon l'expression d'un biographe de I<eynes en 19473. Le rapport du Comité a fourni aux historiens une ressource précieuse, exploitée dans de nombreuses directions4. Les dépositions des représentants de la City ont apporté aux historiens et aux économistes des arguments divergents sur la relation entre la f1tlance et l'industrie. La relecture des débats au Comité Macmillan proposée ici entend, suivant la méthode des historiens, réévaluer les compétences, les jugements et les choix des acteurs en les replaçant dans leur contexte, caractérisé par la grande incertitude qui régnait sur les causes de la

3. Robinson, 1947, p. 38. 4. Le Macmillan Committee contient des statistiques sur le système financier britannique d'une qualité exceptionnelle pour l'époque. L'ensemble des travaux constitue une contribution de premier ordre à l'étude de la formation des idées de Keynes. Les témoignages des représentants de la banque d'Angleterre éclairent la politique monétaire sous le Gold Exchange Standard 30

perte de compétitivité de l'industrie britannique, sur la nature du chômage et sur les remèdes à apporter. Les matériaux du Comité Macmillan constituent un témoignage d'une qualité exceptionnelle de cette conjoncture hautement incertaine, comme l'illustre le commentaire de Stamp dans l'EconomÙ'Journa~ cité en exergue. Les économistes universitaires et autres experts auditionnés au comité Macmillan, les représentants du patronat de l'industrie, les dirigeants de la City, qu'ils fussent membres du Comité ou témoins, y manifestèrent leurs divergences d'interprétation concernant la situation. A l'époque, le terme de crise ne fut pas employé, la situation étant qualifiée par le terme neutre de récession (slump), susceptible de nombreuses interprétations. Celles-ci variaient et, en caricaturant, pouvaient aller de la simple récession à la révolution. Certains y voyaient une phase d'un cycle classique mais d'une amplitude accrue par le boom de l'immédiat après-guerre, d'aucuns le prélude d'une époque de changements majeurs dans la conduite des affaires économiques, d'autres une période de troubles dus à l'imprévisibilité des marchés internationaux et à l'émergence de nouveaux concurrents. La réévaluation de la livre lors du retour à l'étalon-or en 1925, cette décision favorable à la City à laquelle s'était opposée la Fédération britannique des industries (FBI), ne constituait qu'une explication parmi d'autres des déterminants de la récession. Quelle qu'ait été l'interprétation retenue, les économistes, comme la plupart des témoins, admettaient la nécessité de réformes, mais les horizons temporels dans lesquels ils inscrivaient ces réformes divergeaient: horizon court et mesures temporaires pour les uns, horizon très long et mesures permanentes pour les autres. Le débat entre Pigou, partisan d'une explication par le cycle de l'activité, et I<.eynes, partisan de la modernisation durable des méthodes de conduite des affaires économiques, illus tre bien cette diversité des horizonss. En prenant pour objet un débat public sur les relations entre la banque et l'industrie et sur les missions à attribuer à des agents économiques privés, la lecture des débats au Comité Macmillan se propose de contribuer à l'étude des difficultés de l'action publique lorsque la situation est incertaine, parce qu'indéterminée, « troublée », dirait le philosophe Dewey. Elle entend souligner comment l'indétermination de la situation a fait obstacle à la mise en œuvre des réformes appelées de leurs vœux par le courant en faveur de la rationalisation; dans une situation très incertaine, parce qu'indéterminée etlou nouvelle, les échecs de l'action collective ne tiendraient pas tant aux arguments couramment avancés en économie et en sociologie: comportement de free-rider, asymétrie d'information et divergences d'intérêt, enfermement dans la coutume, sclérose

5. Rivaud-Danset,

1999.

31

institutionnelle... qu'aux difficultés que rencontre chaque acteur à interpréter la situation et à disposer de repères qu'il sait être partagés. Cette lecture prend appui sur la problématique de l'économie des conventions qui met l'accent sur l'importance, dans la réussite de la coordination, du cadre commun d'évaluation des situations. Les travaux menés à partir de la notion de point focal ont montré qu'une solution à un problème peut être partagée par des acteurs qui ne communiquent pas, si cette solution apparaît familière; elle tire son efficacité du fait qu'elle assure la convergence des anticipations concernant le comportement de chacun (Schelling, 1960). Pour expliquer la coordination entre des acteurs individuels ou collectifs, l'économie des conventions suppose qu'ex ante des référents collectivement reconnus stabilisent les attentes mutuelles et légitiment les comportements (Orléan, 1994). Lorsque la légitimité des acteurs est prise en compte, les référentiels communs dépassent, pragmatiquement, le contexte de leur exercice; ils donnent un certain caractère de généralité aux régularités de comportement attendues; ils permettent d'évaluer ex post les comportements effectifs. Autrement dit, le contexte commun d'évaluation soutient l'action avec autrui autrement que ne le fait un simple point focal, puisqu'il lie le savoir-commentagir et le savoir-comment-juger. Pour rendre compte d'une dynamique institutionnelle, il convient de prendre en compte l'influence de principes généraux d'action avec autrui, qui concernent la justice et l'équité. C'est en référence à ces principes généraux que les acteurs partagent, ou non, un projet et que l'intervention d'acteurs individuels ou collectifs est légitimée. Cette problématique aide, en négatif, à comprendre les échecs de l'action collective et, en particulier, les difficultés que rencontrent les acteurs à se coordonner lorsqu'ils sont investis de nouvelles fonctions qui impliquent de modifier leur pratique. Toute réforme est source d'incertitude mais l'incertitude dont il est question ici ne se confond pas avec l'incertitude dite stratégique dans le langage de la théorie des jeux qui porte sur les intentions des autres joueurs. L'incertitude à laquelle nous nous intéressons venait de la complexité de la situation et celle-ci était commune aux personnes concernées, au sens où la difficulté à analyser les causes de la récession était partagée par les parties prenantes. Le rôle analytique central qui est donné dans cette recherche à la complexité de la situation comme source majeure d'incertitude ne permet plus de supposer que, si l'action collective échoue, c'est exclusivement parce qu'elle a été victime de conflits d'intérêt. C'est précisément à partir de la question des intérêts corporatistes que s'est organisé le débat récurrent sur le rôle de la fmance dans l'économie britannique dans l'entre deux guerres. Il oppose les tenants de la thèse de la non-culpabilité des banques aux partisans de la responsabilité des banques dans le déclin de 32

l'industrie britannique6. Les partisans de la culpabilité des institutions fmancières, prenant appui sur les témoignages au Comité Macmillan des représentants des grandes banques londoniennes de dépôt, ont souligné le refus des banquiers de jouer un rôle dynamique dans la rationalisation de l'industrie ainsi que l'inefficacité de leurs interventions dans la réorganisation des secteurs en difficulté, quand elles furent contraintes d'agir. La thèse des rigidités institutionnelles peut se résumer ainsi: les banques avaient la possibilité d'utiliser l'endettement des entreprises comme un levier pour restructurer l'industrie britannique mais elles ne se sont pas saisies de cette opportunité; le conservatisme des banquiers était motivé par l'importance accordée à la solvabilité et la liquidité des créances; l'intérêt particulier l'emporta sur l'intérêt général, le souci de la stabilité des banques sur l'efficience macro-économique7. Les historiens de la non-culpabilité ont mis à jour, à partir des archives des banques, l'établissement d'une relation de clientèle et la participation active de la City à des fusions ayant conduit à la constitution de grands groupes, conformément au mouvement en faveur de la rationalisation. Les éventuelles failles de la relation banque-entreprise sont, avec les travaux de Ross, légitimées en référence à la typologie moderne qui oppose les systèmes fmanciers nationaux orientés vers le marché fmancier et ceux orientés vers les banques; le système fmancier anglais relevant du premier type, les banquiers ne jouaient qu'un rôle secondaire dans le financement de l'économie outre-Manches. Quels que soient les matériaux et les références théoriques, l'implication des banques dans le financement des industries de base n'est plus contestée, mais celle-ci fait l'objet d'interprétations différentes, certains considèrent que le comportement des banquiers contribua à réduire la lisibilité de l'environnement des entreprises, d'autres valorisent le fait que les banques aient apporté régulièrement leurs concours fmanciers9. La thèse défendue par Ross de l'insertion des banques dans un système financier orienté vers le marché omet de considérer que dans le monde réel, les systèmes nationaux de financement sont hybrides; de plus, les intentions prêtées aux banquiers et l'analyse de leurs
6. La question, controversée, de la contribution des institutions fmancières à l'économie britannique a fait l'objet de nombreuses publications, parmi les plus récentes voir Cassis (1990). 7. Voir en particulier l'ouvrage édité par Elbaum et Lazoruck (1986) et Kirby (1992) ; pour un surtJrycritique de cette thèse, voir en particulier Capie et Collins (1992, pp. 46-59) et Collins (1991, pp. 65-67). 8. Voir en particulier les travaux de Ross (1990, 1996). 9. Les matériaux privilégiés influencent les points de vue ; ainsi, les spécialistes d'un secteur de l'industrie en déclin ont sur la City un point de vue plus critique que les spécialistes d'une banque. Les études sectorielles sur la sidérurgie britannique et l'industrie cotonnière du Lancashire dans l'entre-deux-guerres, menées respectivement par Tolliday et Bamberg, insistent sur l'inefficacité de l'intervention des banques, le premier attribue cette inefficacité à leur incompétence et le second au primat donné aux critères fmanciers (folliday, 1987 ; Bamberg, 1988). 33

pratiques se déduisent d'une typologie moderne qui ne faisait pas sens en 1930. La thèse des rigidités institutionnelles évalue les intentions et les actions des banquiers en postulant qu'une seule voie de sortie de crise était possible, celle de la rationalisation de l'industrie adoptée par certains concurrents de l'Angleterre10; elle suppose que les acteurs concernés pouvaient aisément privilégier une voie de modernisation de l'industrie, celle de la rationalisation, et s'accorder sur les réformes à entreprendre afm que la City favorise, voire impulse, cette orientation. Ces deux thèses sont certes divergentes, voire opposées, cependant elles partagent la même hypothèse. Toutes deux supposent que la situation était simple et que les solutions pour sortir de la récession étaient là et auraient pu s'imposer comme une évidence. En expliquant les comportements soit par l'appartenance à un système, soit par la défense des intérêts de caste, ces thèses considèrent que le trouble de la situation importait peu. Les acteurs étaient, en quelque sorte, prédéterminés. Les sections suivantes entendent montrer que les divergences entre les participants au Comité concernaient non seulement les interprétations possibles de la situation mais aussi les horizons temporels dans lesquels les acteurs inscrivaient leur projet, sans oublier les principes généraux qui gouvernaient leur comportement et sous-tendaient les attentes concernant les comportements des autres ainsi que les conceptions de l'intérêt collectif. Ces divergences constituaient autant de sources de tensions susceptibles de mettre en échec une dynamique institutionnelle. C'est pourquoi la méthodologie retenue tente de restituer la teneur des débats au Comité Macmillan, en refusant de se focaliser sur quelques témoignages « de sclérose institutionnelle », aussi convaincants soient-ils en première lecture. En se concentrant sur les idées et, en corollaire, en limitant strictement la présentation des faits mis à jour par les historiens, la recherche présentée ici a une ambition réduite: rendre compte des prises de position des acteurs concernés afm d'expliquer l'échec d'une dynamique institutionnelle qui aurait pu favoriser la rationalisation des industries en déclin et conduire à l'émergence d'un système fmancier proche du système allemand fondé sur la Banque universelle. Précisons que les prises de position des témoins ne sont pas de l'ordre du discours destiné au grand public; de plus, le décalage entre les dépositions des banquiers et leurs pratiques effectives, mises à jour par les travaux des historiens à partir d'autres sources, n'est pas considérable; ces arguments justifient que les témoignages soient pris au sérieux.

10. La thèse Gershenkron

)) par des rigidités institutionnelles est proche de celle dite du « earlY start développée ; ces ressemblances ont été soulignées par Collins (1991, pp. 13-18) et Kirby (1992).

34

2. LE PROJET

DES RATIONALISATEURS

Le Rapport fmal, largement inspiré par Keynes, s'est penché sur les faiblesses du système fmancier britannique au regard du fmancement de l'industrie et sur les remèdes à apporter dans le chapitre intitulé « ProposaIsRelating to the Capital Market for Home Investment» (pp. 161-174). Parmi les faiblesses du système financier, le Rapport fmal en a privilégié une qui portera ensuite le nom de « Macmillangap )). Le système financier britannique se caractérisait par une spécialisation très poussée, qu'aucun texte ne réglementait. L'apport de capitaux permanents aux entreprises ne relevait pas des banques de dépôt mais du marché fmancier. Le comité Macmillan s'interrogea sur cette spécialisation qui distinguait l'Angleterre de l'Europe continentale et pouvait être source d'inefficiences et de rationnement des entreprises en capital. Ainsi, les émissions de titres d'un volume limité ayant un coût de transaction dissuasif, les entreprises de taille petite et moyenne pouvaient difficilement disposer de capitaux permanents externes11. Le Rapport final exprima la nécessité de disposer d'un nouveau type d'institutions canalisant l'épargne vers le fmancement de long terme. Cependant cette défaillance du système n'était pas centrale pour tous les acteurs, elle préoccupait peu les industriels dans une conjoncture déprimée (infra). Comme l'ont montré les débats au sein du comité Macmillan, les difficultés conjoncturelles des industriels, qui les rendaient peu enclins à lever des capitaux, l'emportèrent sur les préoccupations structurelles. Parmi les remèdes à apporter, la rationalisation figurait en bonne place. Il était admis par les « rationalisateurs », terme introduit ici pour désigner les tenants de la rationalisation de l'industrie promue par les banques, que les banques disposaient d'une information privilégiée sur l'environnement économique et que cet avantage justifiait qu'une mission nouvelle leur soit attribuée. En effet, pour les rationalisateurs, cette compétence informationnelle permettait aux banques d'exercer non seulement une fonction de conseil à l'égard de leurs clients mais aussi un pouvoir d'intervention sur les industriels, les contraignant à se réorganiser. Pour comprendre ce projet, il convient, dans un premier temps, de rappeler brièvement le contexte et d'esquisser une défmition de la conception de la rationalisation, en Angleterre dans l'entre-deux-guerres. Parmi les nombreux remèdes qui furent proposés au Comité Macmillan, la rationalisation était le plus apprécié, quoique son réalisme et ses avantages fussent controversés. La thèse selon laquelle la rationalisation des industries de base conduisant à la constitution de grandes f1mles était la panacée est
11. Interrogé par Keynes, Kindersley, alors directeur de la Merchant Bank Lazard frères, admit l'existence d'une faille du marché fmancier (Minutes des débats du Comité Macmillan, Q. 1526 à 1531).

35

anachronique. C'était la voie la plus novatrice, pour autant ce n'était pas la voie royale qui se serait imposée comme une évidence. Pour les contemporains, il existait d'autres voies possibles permettant d'améliorer la compétitivité des industries de base. Ces voies qui aient été explorées par le comité Balfour sur l'industrie et le commerce (1925-1929) furent occultées lors des débats du Macmillan, en raison de leur caractère moins novateur12. Dans les industries de base (textile, sidérurgie et construction navale) dont les parts de marché mondial avaient fortement régressé dans la décade 1920, l'inadéquation du capital physique et fmancier constituait une préoccupation majeure. Les capacités de production inutilisées, qui pouvaient dans certains secteurs de base atteindre un taux de 50 0/013, pesaient sur les coûts. La situation de l'industrie cotonnière était particulièrement préoccupante: la consommation de coton brut ne représentait plus en 1930 que 45 DID niveau atteint en 1913 ; du le nombre de métiers n'avait été réduit que de 12,5 DID entre ces deux dates; plus de 40 DID métiers utilisés pour le tissage par les entreprises regroupées des dans la Lancashire Cotton Corporation étaient obsolètes14. Au passif des entreprises appartenant aux secteurs de base s'accumulaient les capitaux levés dans l'euphorie de l'immédiat après-guerre et les dettes contractées initialement à court terme mais dont les banques reportaient le remboursement afm d'éviter la mise en faillite de leurs clients illiquides 15.Ces dettes généraient des charges financières lourdes pour les emprunteurs, le taux d'intérêt nominal sur les avances étant, fin 1929, de 5 0/016,tandis que les prêts aux secteurs de base pesaient dans le portefeuille des banques de dépôt. Pour la Midland, les avances consenties aux industries de base17 représentaient en 1928 quasiment le quart du total des prêts et des découverts; pour les dix premières banques de dépôt, ce ratio s'établissait en 1929 à 17,7 DID, oit près de 10 % du total de leurs s

12. Le rapport du Comité Balfour constitue le premier document officiel qui présente la rationalisation et la concentration comme des facteurs favorables à la compétitivité. Néanmoins cette reconnaissance ne doit pas occulter la présence dans le rapport final de six autres déterminants de la compétitivité, parmi lesquels certains constituaient une alternative crédible à la rationalisation. Ainsi, le besoin de préserver les avantages comparatifs de l'industrie britannique fondés sur la variété et la qualité des produits, autrement dit sur la compétitivité hors-prix, y fut exprimé clairement (rapport final, pp. 196 et 298). 13. Tolliday, 1986, p. 83 ; Best et Humphries, 1986, p. 231. 14. Porter, 1979, pp. 25-46. 15. Collins, 1991, p. 253 ; Best et Humphries, 1986. 16. Après avoir culminé peu avant le krach de Wall Street à 6,5 0/0,un taux historique, le « Bank rate)) se réduisit lentement, mais il fallut attendre mai 1930 pour qu'il retourna à 3 °10(Sayers, 1976, vol 2, pp. 211-234). 17. Pour la Midland, le textile, la sidérurgie, l'équipement, la construction navale et les mines étaient considérés comme des industries de base. 36

actifs18. Les rationalisateurs virent dans cette source de fragilité pour les banques un levier pour leur intervention dans l'industrie. La rationalisation constituait une référence aux contours flous, comme l'ont souligné les contemporains, parmi lesquels Keynes, puis les historiens19. Une référence aux contours flous, certes, mais que l'on peut cependant caractériser à grands traits, notamment parce que certaines des caractéristiques de la rationalisation retenues dans d'autres pays n'étaient pas centrales en Angleterre à cette époque. La diversité des débouchés internationaux et leur instabilité n'incitaient pas les industriels britanniques à introduire des techniques de production de masse, de sorte que la rationalisation concernait moins la standardisation des produits et l'organisation interne de la production que la réorganisation de la structure sectorielle. Ce terme tendait, en déftnitive, à désigner un processus précis, celui de la concentration planifiée des entreprises opérant dans un même secteur d'activité af1tl de réguler le niveau de l'offre et de relever le taux d'utilisation des capacités de production, ce qui impliquait de réduire ces dernières. L'idée avancée par les «rationalisateurs » de confier aux banques la mission de réorganiser les industries de base prenait appui sur l'expérience des années 1920 qui avait montré que les industriels résistaient à la faillite et répugnaient à la concentration dès lors que ce processus les concernait en propre2°. Il avait également été constaté que l'élimination des concurrents n'était pas optimale, les entreprises les plus résistantes f1!lancièrement n'étant pas toujours les plus modernes. Les partisans de cette stratégie mettaient donc l'accent sur la nécessité de réduire le libre jeu de la concurrence dont l'efficience était en cause et d'introduire une contrainte «visible ». Sur le marché des biens, l'autorité tutélaire des banques devait se substituer à la coordination défaillante par le principe du marché. Le rapport Macmillan reprit à son compte le projet de la rationalisation promue par les institutions financières.

18. Sources: Report of the Committee on finance and industry et W. A. Thomas, Industry, 1918-1976, London, Methuen, 1978. 19. Hannah, 1976, p. 29. 20. Minutes des débats au Comité, Q. 4070.

The Finance of British

37

((

It was stated to us that very important economies and much greater

eflicienry are possible if there are concerted movements to that end We believe this to be the case and we believe also that these results can often onlY be obtained if there is some independent authoritY (such as afinancial institution) able to review an industry as a whole ~from outside, to suggest plans of re-organisation, and to assist in the provision of finance. But industrialists on their side must be willing to co-operate... We are not in a to go into detail in this matter, but we desire to express a strong oPinion that sectional interests should not be allowed to stand in the wC!..v 0..(re-organisations whÙ;h are in the national interest. )~1

position

Comme le suggère cet extrait qui reflète bien la teneur générale des débats, c'était un organisme fmancier privé et non un organisme gouvernemental qui apparaissait le mieux à même de surmonter les intérêts particuliers et d'intervenir comme une autorité «extérieure ». Ainsi Hichens, un industriel archétype du «rationalisateur », déclara au comité Macmillan: «I regard the financier {;ominginto the picture as the external stimulus >r22.Les partisans de la rationalisation de l'industrie, en particulier Sir Josiah Stamp, économiste et membre de la Cour des Directeurs de la Banque d'Angleterre, et Montagu Norman, le Gouverneur de la Banque d'Angleterre, considéraient que la City avait pour mission de réformer l'industrie de base, en organisant au niveau sectoriel les fusions et les concentrations et en n'hésitant pas à imposer les faillites salutaires. Les institutions financières existantes ou à créer se voyaient dotées de l'autorité et de l'impartialité d'une puissance extérieure. Les rationalisateurs tenaient pour acquis que la capacité de prévision faisait largement défaut aux industriels et qu'en revanche dans un système bancaire très concentré, comme en Angleterre, celles-ci étaient particulièrement aptes à centraliser l'information. Enfin, les contemporains s'accordaient assez largement pour considérer que le système de la banque universelle de l'Europe continentale, qui concentre en son sein les différents métiers de la finance, assurait un avantage informationnel relativement au système fmancier anglais segmenté selon les métiers. La vision idéalisée de la banque universelle était largement admise dans les milieux politiques et les media britanniques. Le rapport du Comité reconnut que le modèle allemand, où une institution unique assure des fonctions fmancières dispersées entre plusieurs institutions en

21. Rapport final, 1931, p. 166, souligné 22. Q. 7954.

par l'auteur.

38

Angleterre, était plus apte à assurer la circulation de l'information entre la banque et l'industrie, favorisant, ainsi, la compétitivité de l'économie23. L'avantage informationnel des f111anciers sur les industriels et leur capacité d'intervention sont discutables, à plusieurs égards, en particulier s'ils sont resitués dans le contexte des années 1920-1930. Premièrement, les informations privilégiées acquises par les banques sont de nature privée, de sorte que leur avantage se prête mal à l'exercice d'un pouvoir reposant sur une capacité externe d'expertise. Le banquier allemand Goldschmidt, lors de son audition au comité Macmillan, avait d'ailleurs cherché à modérer l'enthousiasme des britanniques pour le modèle de la banque universelle et à nuancer l'efficience que les membres du Comité attribuaient au système bancaire allemand. Ille fit, en insistant sur le caractère privé, intime et, en quelque sorte consensuel, des relations établies entre sa banque et les entreprises24. Deuxièmement, la situation économique réduisait l'avantage informationnel des banques universelles sur leurs homologues britanniques. Leurs capacités de prévision étaient affaiblies dans l'entre-deux-guerres, comme le note un historien des systèmes bancaires de l'Europe continentale:
(( There was a general contraction of time horizons, a living of life for the moment, that deprived the universal banks of what had previouslY been a mq/or asset - superior access to reliable flows of information )}5.

Enf111, la capacité des banques de dépôt et plus généralement de la City à centraliser l'information à l'échelle nationale était souvent informelle et peu adaptée à un projet interventionniste. Stamp suggéra, d'ailleurs, d'instaurer des synergies entre les banques. Si les espoirs mis dans les banques pour disposer d'une information économique centralisée étaient illusoires, le besoin était là. La question que posa Gregory26 à Stamp exprime bien ce besoin qui préfigure une organisation centralisée de l'information économique: « Your evident'C seems to point to the need
for some sort of periodical meetings of the joint-stock banks... for the purpose of considering the

widerproblems of economicsrom time to time?» (10/04/30, Q. 4106). La nécessité f d'organiser et de centraliser l'information dans les domaines monétaires et

23. Les minutes des débats au Comité contiennent de nombreuses références au modèle allemand; des extraits de la séance avec un banquier allemand furent reproduites dans le Rapport, p.163. 24. En particulier Q. 7238 et Q. 7348. La banque que dirigeait Goldschmidt fit faillite au début des années trente. 25. James, 1991, p. 10. 26. Gregory était professeur de finance à la London Schoo/ of Economics et membre du Comité Macmillan.

39

fmanciers se faisait jour au début des années trente. Keynes l'exprima, à de nombreuses reprises et souvent avec virulence, lors des auditions des témoins. Le mouvement en faveur de l'interventionnisme, que celui-ci ait concerné l'action des banques de dépôt ou la politique monétaire de la Banque Centrale, domaine privilégié par Keynes, supposait, en effet, des techniques de collecte et de traitement nouvelles de l'information.

3. DES REPRESENTANTS DU PATRONAT SCEPTIQUES, DES BANQUIERS AUX PRINCIPES RIGIDES MAIS AUX PRATIQUES FLEXIBLES

Les débats du Comité Macmillan donnèrent aux « rationalisateurs » l'occasion de tester l'hypothèse selon laquelle les banques détenaient un avantage en matière d'information, la validité de cette hypothèse étant cruciale pour légitimer la tutelle que ces dernières devaient exercer sur l'industrie. Ils purent le faire d'autant plus aisément que le Président Macmillan, qui souhaitait que le Comité s'accorde sur des réformes à entreprendre, y était favorable. Les membres du Comité étaient également soucieux de recueillir l'opinion des représentants de l'industrie et des institutions fmancières sur le concours du système fmancier britannique à l'économie et, en particulier, d'éclaircir une question cruciale pour la réputation de la City dans l'opinion publique: les banques pratiquaient-elles le rationnement du crédit? Cette section présente tout d'abord les réponses des industriels, puis celles des dirigeants des banques de dépôt. Les réponses des représentants de l'industrie ont jusqu'ici occupé peu de place dans les recherches sur la fmance et l'industrie, peut-être à cause de leur teneur inattendue pour des chercheurs soucieux d'une approche structurelle du système fmancier, et certainement en raison de la modicité de leurs propositions et de l'absence de consensus sur de nombreuses questions. Alors que la gravité de la récession et l'ampleur du chômage incitaient des personnalités, universitaires ou professionnels, à concevoir d'ambitieuses innovations institutionnelles, les représentants du patronat étaient enclins à adopter une position sceptique, craignant que de nouvelles orientations ne fassent qu'aggraver la situation, qu'ajouter du désordre. Les opinions des chefs d'entreprise allaient du « corporatese!f-doubt» à la croyance dans les vertus de la rationalisation, dans cette conjoncture hautement incertaine, où, rappelons-le, il était difficile de distinguer si les grandes difficultés des industries de base s'inscrivaient dans une tendance au déclin de long terme ou dans un mouvement cyclique. La dépression, pour les industriels, provenait essentiellement de la perte de marchés extérieurs qui elle-même relevait de différents facteurs, souvent externes, parmi lesquels le développement à 40

l'étranger d'industries nationales qui succédaient à l'effort de guerre. A preuve, les réductions d'effectifs dans les mines et l'industrie étaient imputables au recul des exportations (selon le Rapport du Comité Macmillan, le nombre de travailleurs employés dans les mines et dans les secteurs industriels orientés vers l'exportation avait régressé de 485 000 entre 1924 et le début de l'année 1930,

85

%

de ces réductions d'effectifs étant dues au recul des exportations). Le

déséquilibre entre l'offre et la demande avait provoqué, au cours de la deuxième moitié des années 1920, une chute considérable des prix de vente des produits industriels Q'indice base 100 en 1924 s'établissait à 85 en 1929), d'une ampleur supérieure à celle des coûts salariaux unitaires27. Cette conjoncture, bien peu favorable à la reprise de l'investissement, influença fortement les déclarations des représentants du patronat sur le système fmancier britannique. Ce qui deviendra le « Macmillan gap» les préoccupait peu puisqu'ils investissaient peu. En revanche, plusieurs témoins soulignèrent que le système fmancier britannique était moins performant que les systèmes continentaux dans l'offre de crédits à moyen terme accompagnant, en particulier, les exportations de biens d'équipement, mais cette défaillance ne fut pas retenue dans le rapport fmal2s. Le président de la Fédération britannique des industries inversa la critique sur le rationnement du crédit. Les banquiers avaient été trop prompts, en particulier dans l'immédiat après-guerre, à fmancer de nouveaux équipements et portaient, en conséquence, une responsabilité dans l'état de surproduction et l'excès de concurrence qui déprimait les prix. Au lieu d'exercer l'effet inflationniste classique, «l'excès de crédit}) reproché par les représentants du patronat était, via l'excès d'offre, source de déflation. Aussi ces derniers estimèren t que les banquiers devaient s'accorder pour allouer les capitaux en fonction de l'état des débouchés, ce qui pouvait impliquer de refuser un crédit à une entreprise saine29. Cette proposition évoque les critiques formulées par l'économiste Stamp sur les liens entre les banques et les entreprises qui faisaient obstacle aux faillites salutaires à l'ensemble de la branche30. La teneur de ces critiques montre aussi qu'entre les deux écueils

27. Entre 1924 et 1929, la réduction des coûts salariaux unitaires, due principalement aux gains de productivité dans les industries minières et manufacturières fut de l'ordre de 13,5 0/0 (d'après les statistiques publiés en annexe du Rapport du Comité Macmillan, pp. 310-311). 28. Les historiens ont confirmé le point de vue exprimé par les industriels. Il est établi que le financement des nouvelles industries n'a pas posé de problèmes particuliers (voir notamment le témoignage au Comité Macmilan de Jenkinson et la recherche de Hannah, 1976). L'absence d'intérêt pour les difficultés de financement des exportations qui contraste avec la mise en avant dans le rapport final du « Macmillan gap », cette seconde faille du système fmancier britannique, traduit le souci de Keynes de promouvoir des réformes structurelles et de relancer l'investissement dans des activités orientées vers le marché intérieur. 29. Lithgow, Q. 8485-8493. 30. Q. 4072 41

économiques que constituent le rationnement du crédit et l'excès d'endettement, l'espace peut être étroit. Il convient d'ajouter que la fédération patronale ne put présenter au Comité une position unifiée sur les relations entre la banque et l'industrie, s'agissant du marché intérieur. La FBI s'accordait sur l'international: la meilleure issue résidait dans la reprise des marchés extérieurs soutenue par une relance du crédit international à long terme, selon les mécanismes en oeuvre avant la première guerre mondiale31. Les représentantsclés de l'industrie favorables à la rationalisation considéraient que sa mise en oeuvre leur incombait en propre. Ainsi, Lithgow, président du FBI et dirigeant d'une puissante société de construction navale, rendit compte, à titre personnel, de l'expérience de la National Shipbuilder's SecurifY.Cette société fmancière avait été constituée sous son égide pour racheter des entreprises de la construction navale en vue de leur fermeture32. Les attentes contradictoires des industriels sur la place des banques dans l'économie peuvent se résumer ainsi: ils escomptaient qu'elles respectent l'indépendance de leur entreprise, d'une part, et qu'elles concourent à stabiliser les relations entre les concurrents, d'autre part33. Les débats avec les représentants des cinq grandes banques londoniennes de dépôt s'organisèrent de la même façon. Les membres du comité étaient soucieux de connaître les principes ainsi que les pratiques des banques et d'évaluer leur capacité à promouvoir la rationalisation. Les témoignages confortés par des travaux d'historiens- indiquent qu'entre les banques de dépôt et les industries s'étaient établies des relations de clientèle, de sorte que les pratiques étaient flexibles, susceptibles d'évoluer en fonction de la conjoncture, bien qu'elles fussent inscrites dans des règles de métier rigides. Ainsi, les banquiers déclarèrent, souvent avec virulence, que la mission de banque de dépôt excluait la fourniture de crédit à long terme et a fortiori la détention d'actions d'entreprises. La flgure idéale de la banque de dépôt était celle de la banque qui fournit de façon récurrente à son client fidèle un crédit à court terme finançant un besoin saisonnier de trésorerie. Les banques se montraient préoccupées de maintenir, en recourant éventuellement à la pratique de l'habillage du bilan dite du (( window dressing}), un ratio de liquidité élevé, de l'ordre de 11 % des dépôts. Ce ratio rassurait les déposants, notamment étrangers, la force de la Ci!y au plan mondial venant du fait que les investisseurs étrangers étaient assurés que leurs dépôts dans les banques londoniennes n' encouraien t aucun risque d'illiquidité.
31. Séances du 18/07/30 et du 20/03/30. 32. Q. 8501-8521. 33. Il est tentant de rapprocher ces aspirations contradictoires à l'ordre et à la liberté des « deux rêves du commerce» selon la formule de I-fusch, que constituent les institutions protectrices de la profession et l'aventure commerciale (Hirsch, 1991). 42

Les témoignages et les travaux des historiens indiquent que ces principes, quoique présentés comme intangibles, étaient réinterprétés à la lumière des circonstances, de sorte que les usages bancaires étaient susceptibles de se modifier. La pratique, en progression croissante, du découvert34 et celle des prêts renouvelables permettait de disposer de capitaux quasi-permanents. L'appareil statistique était très inégalement développé. Selon Beaumont-Pease, les statistiques établies par la Lloyd's permettaient de classer sectoriellement les créances, une information que le représentant de la Westminster estimait inutile. Les pratiques bancaires variaient d'une banque et d'une région à une autre. Des travaux menés à partir des archives de la Midland et de la Lloyds qui complètent ces témoignages, il ressort qu'une relation de clientèle s'était établie entre ces banques et leurs entreprises clientes, de sorte que la durée de la relation influençait les garanties demandées par la banque en contrepartie de ses avances35. Les banquiers auditionnés estimèrent, dans l'ensemble, qu'ils n'avaient pas rationné le crédit à l'économie et qu'ils accordaient des prêts à toute demande crédible. Seul le représentant de la Midland déclara que, du fait de la politique monétaire restrictive de la banque d'Angleterre, la banque qu'il dirigeait avait été contrainte, à plusieurs reprises, de rationner le crédit, y compris pour des usages très louables, afm de préserver les ratios-clés du bilan36. Vis à vis des entreprises très endettées, la Banque pouvait se comporter comme un actionnaire majoritaire, selon l'expression du Président de la National Provincial Bank, une des banques particulièrement impliquées dans la concentration de l'industrie cotonnière: « We mqy sometimes becomeinvoluntary shareholdersJ37.L'appel à des ) experts (ae,'Countants) pour enquêter sur la situation de leurs clients était une pratique répandue38. Le Président de la Lloyds rendit compte de plusieurs opérations de sauvetage qui avaient entraîné une restructuration du passif allant à l'encontre des intérêts de sa banque39. L'activité des banques britanniques visà-vis des entreprises très endettées restera une question très controversée, comme l'a indiqué l'introduction. Toutefois de nombreux travaux d'historiens attestent que les banques étaient plus impliquées dans la réorganisation des entreprises très endettées que ne le suggèrent leurs réponses au Comité40.

34. La pratique du découvert d'une durée indéterminée fut critiquée dans le Rapport Macmillan (Report, p. 169). 35. Ross, 1990. 36. Q. 896-909. 37. Q. 1890. 38. Q. 1115-1116 et Q. 1883. 39. Q. 2206-2208 et Q. 2245. 40. Pour une présentation de l'activité des banques dans le processus de concentration voir Collins, 1991, pp. 75-82.

du comité

des firmes,

43

Les banquiers étaient donc confrontés à un dilemme. En présentant leurs pratiques, ils se montrèrent soucieux de lever les soupçons qui pesaient sur la Ciry mais ils furent unanimes à s'opposer à toute visée réformatrice et interventionniste41. Bien que les représentants des grandes banques aient été généralement très favorables à la rationalisation de l'industrie42, ils estimaient qu'ils n'avaient ni l'autorité morale pour l'imposer, ni les capacités requises pour l'impulser. La thèse de Tolliday sur le rôle des banques dans la sidérurgie britannique à cette époque insiste sur l'inaptitude des banques à promouvoir la rationalisation des entreprises de ce secteur43. Les banquiers auraient largement souscrit à cette interprétation. Au comité Macmillan, ils [!tent état de leur incompétence à mener à bien cette mission. Les banquiers considéraient chaque situation comme un cas particulier. Leur intervention n'était pas susceptible d'être portée à un niveau de généralité, d'objectivité, qui aurait permis d'inscrire efficacement la réorganisation des entreprises dans un cadre sectoriel et dans une visée de long terme. En dépit des pressions qui s'exercèrent sur eux et de l'ambiance interventionniste qui dominait les débats au Comité, les banquiers n'entendaient pas valoriser leurs possibilités d'intervention, théoriser une pratique qui leur apparaissait comme une simple réponse appropriée aux circonstances. Le pouvoir prêté aux banques de se constituer en un tiers contraignant les chefs d'entreprise à rationaliser l'industrie était une utopie à laquelle ils n'entendaient pas adhérer. Leur réticence à systématiser leur intervention qui a nourri la thèse de la sclérose institutionnelle peut être éclairée par la prise en compte de la nature de la relation qui liait la banque et l'industrie, autrement dit par la convention de financement. La question des capacités acquises par les acteurs ne peut pas être traitée indépendamment de la convention qui guide les attentes concernant le comportement des autres et le légitime. Une relation qui a été qualifiée de « consensuelle» caractérisait alors les rapports entre la banque et l'in dus trie44. Les informations des banquiers avaient été acquises dans le cadre d'une relation de clientèle, proche de la Banque à l'engagement qui mobilise la confiance entre les personnes et repose sur une connaissance idiosyncrasique de la qualité de l'emprunteur (versus la relation «at armJ- length)) et le savoir standardisé qui

41. Voir en particulier les entretiens avec le Président de la Lloyds Bank (18/02/30), le directeur de la Westminster Bank (14/02/30) et avec le Président de la National Provincial Bank (J /02/30). 42. Voir notamment le compte-rendu annuel des discours des présidents des cinq grandes banques anglaises par L. Baudin, Revue d'écol1omie politique, 1929, pp. 313-321. 43. Tolliday, 1987, chap. 9. 44. Nous reprenons ici, mais sans la connotation critique, le qualificatif utilisé par B. Elbaum et (( The W. Lazonick pour désigner les relations entre la Banque d'Angleterre et les industriels: Bank's approachwas highlYcOl1sensual 'quasi-cotporatist'))in Elbaum et Lazonick, 1986, pp. 12-13. and 44

caractérisent la Banque à l'acte) (Rivaud-Danset et Salais, 1992). La nature de la convention de fmancement qui coordonnait la banque et l'industrie rendait illégitime leur intervention pour réorganiser les entreprises à l'échelle nationale.

4. UNE BANQUE

CENTRALE

DANS L'INDUSTRIE45

C'est en revanche par un long préambule aux accents révolutionnaires que Montagu Norman, le gouverneur de la Banque d'Angleterre, qui était alors une institution privée au statut controversé, commença son audition au Comité. Il exposa sa vision du mariage entre la fmance et l'industrie en ces termes:
(( ...1 believe,

if l may say so, that the salvation of industry in this country

liesfirst of all in the prot'ess of rationalisation, and that is to be at'hieved by the uniry or unification or marnage offinant'e and industry. l should like to think, Mr. Chairman, that one of the chief objects and results of your Committee will be that you will bring about that unification between industry mainlY in the North, and finance mainlY in the South, each of which can contribute enormouslY to the benefit of the other and to the
benefit of the whole of the t'ountry. ))46

Norman ambitionnait d'unifier les intérêts et les actions de la City en faveur de la rationalisation de l'industrie et pour cela entendait, comme d'autres à cette époque, développer un langage nouveau qui inciterait les acteurs concernés à s' orien ter dans cette direction. C'est dans cette perspective que la Banque d'Angleterre avait constitué, en 1929, la Securities Management Trust (SMT) et la Bankers' Industrial Development Company (BID), cette dernière étant présentée par Norman comme: (( ...another
company which will unite the Ciry as a whole in showing a willingnessfor the time being and

over a t'ertainperiod of years to assist industry towards the goal of rationalisation))47. L'activité de la BID qui était spécialisée dans les industries de base où se concentraient les difficultés, fut indissociable de celle de la SMT, fondée pour gérer les titres des sociétés détenues en portefeuille par la Banque, ces deux institutions constituant le cadre institutionnel de l'intervention de la Banque d'Angleterre dans l'industrie. Ces institutions fmancières auraient dû, dans l'esprit de leurs fondateurs, fonctionner comme une sorte de banque d'investissement reconnue pour sa capacité d'évaluation et de sélection des

45. Cet intertitre reprend l'intitulé d'un chapitre de l'ouvrage que l'économiste Norman (Clay, 1957, p. 318). 46. Q. 3317. 47. ibidem.

Clay consacra à

45

Un pour Un
Permettre à tous d'accéder à la lecture
Pour chaque accès à la bibliothèque, YouScribe donne un accès à une personne dans le besoin