//img.uscri.be/pth/738aef22721768f921fc16f9feb459ea85ab24df
Cette publication ne fait pas partie de la bibliothèque YouScribe
Elle est disponible uniquement à l'achat (la librairie de YouScribe)
Achetez pour : 16,01 € Lire un extrait

Lecture en ligne (cet ouvrage ne se télécharge pas)

L'action publique volontariste

De
256 pages
Publié par :
Ajouté le : 01 janvier 0001
Lecture(s) : 80
EAN13 : 9782296297746
Signaler un abus

L'ACTION PUBLIQUE VOLONTARISTE
ANALYSE D'UNE POLITIQUE
DE DÉLOCALISATIONCOLLECTION DOSSIERS SCIENCES HUMAINES ET SOCIALES
Série "Premières Recherches"
La collection DOSSIERS SCIENCES HUMAINES ET SOCIALES
est créée pour donner la parole aux étudiants en sociologie,
ethnologie, psychologie, économie, géographie, etc..., qui ont
en général peu l'occasion de publier. Son ambition est de
fournir un panorama de la recherche en sciences humaines et
sociales aujourd'hui, et l'idée de ce qu'elle sera demain, et
d'être l'expression de ce qui est en train d'émerger, en
France et à l'étranger.
La collection DOSSIERS SCIENCES HUMAINES ET SOCIALES
est réservée à la publication des travaux d'enquêtes des
étudiants et des jeunes chercheurs, organisés autour d'un
thème commun, à partir des résultats condensés de leur
maîtrise, de leur DEAlDESS, ou des résultats intermédiaires de
leur recherche ou de leur thèse.
La série "Premières Recherches" est ouverte à des travaux
individuels de maîtrise ou de DEA/DESS, réalisés par de
jeunes chercheurs ou étudiants, et dont la qualité a été
reconnue par le comité de lecture de l'Harmattan.
Chaque livre devra comprendre 180 pages, et une
introduction qui résume des principaux apports du travail.
La collection DOSSIERS SHS est animée par Sophie
Taponier, Responsable de la collection et par Dominique
Desjeux, Professeur à Paris V Sorbonne et SmaÏn Laacher,
Directeur littéraire aux éditions L'Harmattan.Collection « Dossiers Sciences Humaines et Sociales»
dirigée par Sophie Taponier
Philippe BEZES
L'ACTION PUBLIQUE VOLONTARISTE
ANALYSE D'UNE POLITIQUE
DE DÉLOCALISATION
Préface de Jean-Gustave Padioleau
Postface de Yves Lichtenberger
Éditions L'Harmattan
5-7, rue de l'École-Polytechnique
75005 ParisDANS LA COLLECTION «DOSSIERS SCIENCES
HUMAINES ET SOCIALES»
S. Joubert et E. Marchandet (dir. publ.), Le social dans tous ses
états, 1990.
D. Cuche (dir. publ.), Jeunes professions, professions de
jeunes ?, 1991.
D. Desjeux, I. Orhant, S. Taponier, L'édition en sciences
humaines. La mise en scène des sciences de l'Homme et de la
Société, 1991.
A.-M. Green, Un festival de théâtre et ses compagnies, le off
d'A vignon, 1992.
P. Favre (ed), Sida et politique, les premiers affrontements (1981-
1987), 1992.
W. Ackennann (00), Police, justice, prisons.. trois études de cas,
1993.
M.-P. Bes et J.-L. Lebou1ch (eds.), L'informationface au change-
ment technique. Une approche multidisciplinaire, 1993.
F. Delmeulle, S. Dubreil, T. Lefebvre, Du réel au simulacre. Ciné-
ma, photographie et histoire, 1993.
M. E. Le Goascoz et F. Madoré (dir. publ.), Marché du logement
et stratégies résidentielle.s : une approche de géographie sociale,
1993.
O. Fillieùle (dir. publ.), Sociologie de la protestation: les formes
de l'action collective de la France contemporaine, 1993.
J.-P. Warnier(dir. publ.), Le Paradoxe de la marchandise authen-
tique: imaginaire et consommation de masse, 1994.
@ L'HARMATTAN, 1994
ISBN: 2-7384-2978-5Sommaire
Préface par Jean-Gustave Padioleau 7
Remerciements ..11
Introduction 13
Chapitre 1. Une histoire des délocalisations, récit .2
I. Le système traditionnel de délocalisations des emplois
publics ..21
Il. Le processus de décision .28
Ill. Le de mise en œuvre .32
IV. La concrétisation progressive et irréversible de la
mise en œuvre du CEREQ à Marseille 4 0
Chronologie indicative .45
Chapitre 2. Le système de production initial des délocalisations
publiques, un modèle de non-coopération .47
I. L'activité du Comité de Décentralisation, un vrai-faux
dispositif coercitif .47
Il. Les déséquilibres de pouvoir du système de
produc tion 52
Ill. Le blocage du système de production 60
Chapitre 3. La mise sur agenda des délocalisations, émergence
d'une volonté politique 67
I. La modification du contexte d'action, l'émergence
d'un problème 68
Il. Spécification du problème et appropriation par
Matignon 75
Chapitre 4. Le système de décision politique, un modèle de la
contr ainte 85I. La constitution du système de décision 85
II. Premièrephase- définitiondu premier « objet» : la
liste, étude d'un choix en situation de contraintes 92
III. Seconde phase - l'élargissement sous contrainte du
système de décision: le jeu des cabinets l00
IV. Troisième phase - composition de "la" décision:
« une ville, un organisme» .14
V. Conclusion .1 7
Chapitre S. La mise en œuvre de la décision, un modèle de la
coopération 131
I. L'émergence de la coopération 132
II. Les fondements du système de coopération 160
III. Le paradoxe de la mise en œuvre: le personnel hors
du système 177
IV. les limites de la coopération: le «pouvoir de la
périphérie» 194
V. Conclusion: Rétrospective «circulaire» de la
décision, le mouvement du sens 198
Chapitre 6. L'action publique volontariste 201
I. Une action volontariste, ,autoritaire et politique:
radiographie d'un « coup d'Etat» 201
II. L'application de la politique: faire un bilan de la
politique de délocalisations ? 214
III. Le cas du CEREQ : Typification du « succès» d'une
délocalisation 225
Conclusion 231
Postface par Yves Lichtenberger 241
Annexes 247
Annexe 1. Présentation du CEREQ 249 2. Liste des entretiens 253
Bibliographie 254Préface
"Pour qui sonne le glas ?"
Voici un jeune chercheur qui, après des études métisses
(philosophie-grande école en management) et une éducation
radicale à la sociologie auprès d'E. Friedberg, se risque à
soumettre à la lecture un mémoire de D.E.A. présenté à l'Institut
d'Etudes Politiques de Paris.
D'entrée, nous révélons le pedigree de l'enquête ci-après. De
fait, le réflexe le plus commun n'est-il pas de regarder de très
loin les travaux des apprentis de la science sociale? C'est
souvent une erreur et dans le cas présent, une faute. Laissons à
M. Y. Lichtenberger le rÔledélicat de juger l'ouvrage dans une
postface. Directeur du CEREQ, il est l'un des personnages de
l'Action Publique Volontariste. Des intérêts corporatistes de
« professionnel» de l'étude des politiques publiques nous
poussent à tirer des leçons, ici ou là mortifiantes, de l'étude de
Ph. Bezes.
Tout d'abord, l'enquête se distingue par une observation peu
commune. Bon élève de l'étude des politiques publiques,
Ph. Bezes cueille des données, il va à la pêche dans les
antichambres des ministères et dans les sections syndicales, il
aime la chasse aux entretiens. Tous ces corpus s'entrecroisent, se
corrigent et en particulier les observations permettent la
concurrence ou la mise en parallèle d'hypothèses et d'idées.
Cette démarche modeste, hygiénique mérite d'être relevée car
elle rompt avec des facilités populaires de l'analyse des
politiques. Des spécialistes se contentent souvent d'impressions
- "coloriées" ajoutait Bachelard. Ou bien encore: des constats
réduits à des extraits d'entretiens deviennent des espèces
sonnanteset trébuchantesde « preuves ».
Ce labeur d'investigation permet une découverte inédite de
l'Etat. Loin des interprétations colossales, des catégories
conceptuelles préfabriquées sur le mode du juste à temps
projetées de l'extérieur sur l'Etat, Ph. Bezes s'aventure à en
esquisser une phénoménologie endogène. Précisons ces termes
7un tantinet en vogue...Outre des radiographies internes, l'étude
montre du doigt les auto-réglages, les auto-modelages, les cycles
d'actions/réactions des protagonistes. Dans cette perspective
pragmatique, l'action publique révèle l'une de ses qualités
essentielles. Cette dernière est le produit d'une multitude
d'acteurs inter-agissant; l'action publique émerge. En vérite,
l'émergence est souvent une pétition de principe, un label de
chercheur. Ph. Bezes fait voir sa réalité.
En plus, cette monographie garde à distance les désordres de
pensée induits par un empirisme rustaud. Au fil des pages les
données ne vont pas de soi; les observations apparaissent
relatives, façonnées par les objectifs et les «zooms» de la
bigarrure de problématiques endossées par Ph. Beres. De même,
la quête des sens vécus par les acteurs évite le réalisme faux de
leur incarcération dans des cages d'acier trempé de conduites
utilitaristes simples. Des convictions, des sentiments, des idées du
bien agir s'entremêlent avec des jeux d'intérêts et avec des
fonction d'utilité tout à fait légitimes.
Grâce à l'exercice d'une raison inductive maîtrisée, l'étude
surprend. Ph. Bezes tâtonne. Mine de rien, l'auteur essaie de
penser l'action publique. Empressons-nous d'ajouter:
l'entreprise ne révèle pas d'aspects véritablement originaux.
Tout bonnement, Ph. Bezes souligne des traits essentiels de
l'action publique gommés, masqués par les études orthodoxes.
Les experts conventionnels l'oublient par trop. Des
phénomènes qualifiés d'informels guident les partenaires d'une
action collective. Avec non moins de force, des règles et des
ressources formelles, comme celles attachées à l'autorité d'un
Premier ministre, exercent leur emprise. Plus, le coup d'œil de
Ph. Bezes ne les rate pas, ces dispositifs - institutionnels selon la
tradition - ne correspondent pas uniquement à des tables de
lois. Ceux-ci se matérialisent dans des pratiques quotidiennes et
prosaïques de l'action - les agendas, les emplois du temps, les
délais pour agir, les préséances et les rituels de décision et de
réunion. C'est dire aussi, combien l'action publique ne se
déploie guère dans des contextes naturellement labiles
"d'anarchies organisées" souvent épatantes.
Dès lors, la démonstration conduit ipso facto au
questionnement du politique. Ph. Bezes s'empare d'un livre
classique dont la lecture ravit. Il s'agit bien sOr des
"Considérations politiques sur les coups d'Etat" de Gabriel
Naudé. Nombre d'actions publiques possèdent une nature de
« coup d'Etat ». Ecoutons les commentaires du regretté Louis
Marin. Coup d'Etat? «L'action qui décide quelque chose
8d'important pour le bien de l'Etat et du prince, l'acte
extraordinaire auquel un gouvernement a recours pour ce qu'il
conçoit être le salut de l'Etat ». Ces "coups d'Etat"
embarrassent la science officielle - rot-ce au prix de bazarder
par des chiquenaudes maladroites l'empire éventuel du
politique.
Aussi de vieilles idées ressurgissent-elles.Ph. Bezes repère des
"volontés" à l'œuvre; petits et grands acteurs éprouvent des
sentiments de responsabilité. Prenons en note: les aperçus de
Ph. Bezes éloignent du conformisme des raisonnements
populistes et savants "incrémentalistes" selon lesquels à l'âge
post-moderne le gouvernement à "coups d'Etat" serait avec
certitude archaïque et avec non moins de croyances idéologiques
illusoire ou malin. Agir "à coups d'Etat" correspond, le cas
échéant, à une pratique normale, attendue du politique, dont
parle, parmi d'autres, C. Schmitt. Mais ce mode de gouvernance
ne garantit pas le succès. Le modèle de "l'Etat en puissance"
croqué dans les pages suivantes réclame beaucoup d'art et des
contingences favorables.
Somme toute, cette monographie réflexive, produit de la
science sociale moderne, est exactement traditionnelle.
L'enquête rejoint les travaux explorateurs de CI. Gilbert,
M. Leroy, P. Lascoumes, P. Duran, Ph. Warin, H. Dumez, et al
qui posent des questions classiques des sciences morales et
politiques. Tous ces efforts corrigent, à leur manière, des
insuffisances, des râtés serait mieux dire, de l'orthodoxie
impériale de l'analyse conventionnelle des politiques publiques.
A moins d'y prendre garde, cette dernière se dirige, toute bride
abattue vers des nécropoles d'emmagasinage de cas
documentaires et d'histoire immédiate, ou, de façon conjointe,
l'analyse des politiques publiques se divertit dans des affaires de
"managérialisme public". Pour qui sonne le glas?
Jean-Gustave Padioleau
Professeur à l'ESCP - G.E.M.A.S.
Maison des Sciences de I'Homme.
9Remerciements
Nous tenons ici à remercier l'ensemble des personnes qui ont
bien voulu nous consacrer un peu de leur temps pour les
entretiens et particulièrement l'ancien Premier ministre Madame
Édith Cresson qui a accepté de nous recevoir.
Nos remerciements les plus vifs vont aux personnels du
CEREQ, ceux qui ont choisi la destination phocéenne et ceux
qui sont restés parisiens, et à la direction de l'établissement qui
nous a accueilli avec beaucoup de gentillesse et de confiance à
Marseille. Nous tenons en particulier à souligner la grande
confiance que son directeur, Yves Lichtenberger, nous a
accordée tout au long du travail, sans laquelle nous n'aurions pu
mener l'étude de manière aussi approfondie.
Nos remerciements vont enfin à Jean-Daniel Reynaud et à
Jean-Gustave Padioleau pour les conseils et les critiques
prodigués pendant notre recherche. Ce travail a été réalisé dans
le cadre du DEA de sociologie de l'lEP Paris dirigé par Erhard
Friedberg: il est aussi le résultat des enseignements d'une année,
riche des débats théoriques et d'analyses pratiques.
IlIntroduction
Cet ouvrage a deux objets d'études, articulés entre eux: au
sens large, il s'agit de rendre compte de la politique de
délocalisation d'emplois publics menée par le Premier ministre
E. Cresson et annoncée lors du CIATl du 7 novembre 1991.
Pour atteindre ce but, nous nous proposons d'étudier
particulièrement une des décisions, prises lors du CIAT : la
délocalisation du CEREQ (Centre d'Etudes et de Recherche sur
les Qualifications) à Marseille.
Présentation de l'objet d'étude
La politique de délocalisations mise en place par le Premier
ministre est très simplement constituée de 19 décisions de
transfert d'organismes en province parmi lesquels on compte le
CEREQ, l'ENA, les Manufactures des Gobelins, la Société
Française des Jeux, les Voies Navigables de France, l'Office
National des Forêts... Ces premières décisions seront suivies
d'un second CIAT, en janvier 1992, annonçant près de 70 autres
délocalisations. Cette politique a été particulièrement
médiatique; elle a entraîné plusieurs manifestations de
fonctionnaires hostiles et a engendré plusieurs conflits sociaux à
l'intérieur des organismes délocalisés. Certains ont parlé de
décision brutale et autoritaire. D'autres ont décrit une politique
d'aménagement du territoire volontariste et exemplaire. Notre
mémoire ne procède pas à une étude globale et frontale de la
politique d'E. Cresson mais tend, pour en rendre compte, à
comprendre de manière concrète son espace de fabrication.
Dans cette perspective, l'analyse de décision est un bon outil.
Notre travail porte donc spécifiquement sur l'étude
minutieuse d'une des décisions du CIAT, qui nous sert en
quelquesorte de « cheval de Troie» pour l'étude de la politique
publique: la délocalisation du CEREQ à Marseille a été rendue
publique en novembre 1991. Le CEREQ, créé en 1971 au sein
1 Comité Interministériel à l'Aménagement du Territoire.
13de l'ONISEP, était depuis 1985, \Jn établissement public
autonome sous la double tutelle de l'Education nationale et du
ministère chargé de l'Emploi. Originellement, il a pour mission
de procéder à des études et à des enquêtes sur la relation
Formation-Emploi, de formuler des avis et des propositions sur
les conséquences susceptibles d'être tirées de ses travaux pour
les politiques de formation et d'enseignement. Progressivement,
ses missions vont se compléter, intégrant les diverses questions
qui font le cœur de la relation Formation-Emploi. Il rassemble
plusieurs types de travaux allant d'études et de recherches à la
construction d'outils statistiques lourds et de dispositifs
permanents d'enquêtes. En 1991, il est implanté, locataire, rue
Sextius-Michel, à Paris dans le XVe arrondissement et compte
125 personnes qui font partie pour l'essentiel du corps des
Ingénieurs Techniciens Administratifs de formation et de
recherche de l'Éducation nationale, crée en 19851.
L'exemple du CEREQ n'a pas été choisi au hasard. Le
CEREQ présente une caractéristique essentielle: il est en effet le
premier délocalisé de la vague de novembre à s'installer
effectivement en province. En septembre 1992, le CEREQ ouvre
de fait ses portes dans la cité phocéenne. Pour lui, la décision a
été appliquée. Aujourd 'hui, on observe que beaucoup des
décisions sont pourtant restées lettre morte, nombre des
organismes concernés étant encore à Paris. Le cas du CEREQ est
donc suffisamment rare pour mériter un examen attentif. Notre
première attention est de répondre à la question: « pourquoile
CEREQ est aujourd'hui à Marseille si d'autres organismes
"pris" dans les décisions comme lui n'ont pas bougé? »
Notre but est double: parvenir à retrouver le fil d'une
décision singulière appartenant à une politique qui comprend
d'autres décisions et, simultanément, par ce biais, comprendre la
politique publique qui s'est jouée en matière d'aménagement du
territoire, analyser sa forme, son contenu, les conditions de son
émergence. Notre travail relève pour ce faire d'une pluralité
d'approches: par endroit, il nous faut analyser la constitution
d'un problème politique et l'émergence conjointe d'un discours
d'intervention. Ailleurs, il nous faut comprendre la réalité de
l'application d'une décision c'est-à-dire saisir la dynamique
d'une action collective: comment un organisme se délocalise-t-
il dans le cadre d'une politique contraignante? Au cœur de
notre étude se trouve un troisième genre d'analyse dont on a pu
1 On trouvera en annexe une présentation détaillée de l'organisme, de ses
missions et de son organisation.
14successivement, au cours de notre travail, se demander si elle
relevait de l'enquête policière la plus minutieuse ou de la
compréhension plus large, à mille lieux de là, d'une action
politique. Il s'agit alors de restituer avec la plus grande
exactitude possible l'élaboration même de la politique de
délocalisations c'est-à-dire la construction par des décideurs
politiques d'une série de décisionsl.
Questions de recherche: ce qui se cache derrière l'objet...
L'idée de notre travail nous est venue à l'occasion d'une
première analyse, beaucoup plus restreinte, portant cette fois sur
le conflit ayant eu lieu aux manufactures des Gobelins après
l'annonce de la délocalisation2. Il s'agissait alors de rendre
compte d'un conflit social et d'étudier comment un organisme
avait pu faire revenir le Premier ministre sur sa décision. L'étude
succincte n'avait permis de rendre compte ni de l'émergence de
la politique publique ni de la manière dont les décisions avaient
été construites. Elle était suffisante néanmoins pour susciter
notre curiosité et nous donner envie d'aller plus loin. La
question centrale était pour nous une interrogation à résonance
plus politique que véritablement sociologique: l'idée était de
comprendre la forme d'intervention de l'autorité publique dans
ce domaine et particulièrement d'examiner concrètement sur
quoi reposait, comment et pourquoi s'élaborait une politique
d'apparence volontariste et autoritaire. Notre objectif pr~mier est
donc de rendre compte d'un certain type d'action de l'Etat, non
dénuée de violence et d'arbitraire, en matérialisant autant que
possible cette forme à travers l'étude des systèmes
d'acteurs politiques et administratifs qui l'ont composée, de
leurs intentions, des ressources, souvent symboliques, qu'ils ont
utilisées pour arriver à leurs fins. Notre second objectif, illustré
par l'exemple du CEREQ, est de comprendre les effets de ce
type d'intervention politique sur ceux qui la subissent. Par là, on
espère se donner les moyens d'observer l'articulation entre le
niveau politique d'élaboration et les autres niveaux, politiques et
administratifs, sur lesquels s'exercent les mesures. En ce sens, le
fait que le CEREQ se soit effectivementdélocalisé à Marseille lui
donne un intérêt tout particulier. La question devient alors celle
1 On trouvera en annexe une bibliographie indicative.
2 Bezes P., Blangy M., Warin V., 1992, Conflit du travail: La déloca/isation
des gobe/ins, étude dans le cadre du DEA de Sociologie de l'lEP Paris.
15d'examiner commentcette décision a été « reçue» et prise en
compte par l'organisme avec une interrogation: comment et
pourquoi accepte-t-on d'obéir, de respecter une décision, dans le
cadre d'une politique volontariste? Quelle dynamique d'action
collective s'est ainsi construite au sein de l'organisme pour que
celui-ci aille à Marseille? Quels ont été en ce sens les rôles
respectifs de la direction et des personnels?
Indications méthodologiques
Pour répondre à ces questions, nous avons privilégié
l'examen minutieux des systèmes de relations à travers lesquels
s'est construite la décision puis la possibilité de sa mise en
œuvre. Nous sommes partis du recensement systématique des
acteurs individuels et collectifs ayant participé de près ou de loin
à la politique publique en nous efforçant de reconstituer les
cadres de leur action: contraintes, ressources, position
institutionnelle, idéologies et valeurs véhiculées. La méthode
employée repose donc sur une démarche inductive qui utilise les
enseignements de l'analyse stratégique, des théories de l'action
collective et des théories et pratiques analysant la constitution des
politiques publiques et les processus de décision.
Pendant près de trois mois, la démarche utilisée nous a amené
à suivre le fil de la décision du CEREQ c'est-à-dire à retrouver
les logiques ayant conduit à sa délocalisation, à son annonce et à
sa réalisation. Nous avons choisi délibérément, avec cette
méthode du proche en proche, de partir du
« résultat observable », c'est-à-dire du CEREQ lui même, installé
à Marseille. Nos premiers entretiens se sont donc déroulés dans
la cité phocéenne et ont porté sur le vécu de l'organisme, sur la
manière dont les personnels et la direction ont appris la décision,
sur la façon dont ils l'ont interprétée, sur la manière dont les uns
et les autres ont réagi et sur le sens de leur action. Cette première
phase nous a fait entrer, beaucoup plus que nous ne l'avons
restitué dans ce travail, au cœur de la vie et de l'identité
professionnelle de l'organisme. Cette immersion au CEREQ,
outre qu'elle nous semblait la moindre des exigences, a facilité a
posteriori notre compréhension de ce qu'est réellement une
délocalisation. Nous avons ainsi pu mesurer le caractère difficile,
et pour tout dire douloureux, d'une opération de transfert. Elle
nous a également permis, à partir de la mémoire du CEREQ,
d'effectuer un premier repérage des acteurs essentiels du
16processuslet des chronologies. A ce titre, la consultation de la
totalité des archives du CEREQ concernant la période a
représenté une aide inestimable.
Sur la base d'une première reconstitution totalement
incomplète et chargé d'éléments affectifs, il nous était alors
possible de remonter vers le cœur de la décision et de mener un
nouvelle série d'entretiens, à Paris cette fois, auprès de tous ceux
dont les mémoires et les documents témoignaient qu'ils avaient
participé au processus de décision et de mise en œuvre:
politiques, membres des cabinets, fonctionnaires des
administrations... Avec chacun d'eux, nous nous sommes
efforcé d'éclairer le processus ayant conduit à la mise en place
de la politique, de déterminer leurs rôles, leurs objectifs et leurs
attitudes, de reconstituer la liste des acteurs présents dans
l'élaboration de la politique et d'appréhender la nature de leurs
relations.
Cette montée vers le centre de la décision s'est d'ailleurs
révélée paradoxale: plus nous montions vers l'origine de la
décision, plus nous nous éloignions du CEREQ. Dans le
mouvement de nos entretiens, nous passions donc d'un cadre
particulier (le CEREQ et sa problématique) à un cadre général
(les délocalisations et au-delà la logique des décideurs). C'est
cette tension entre notre exemple et sa place parmi les autres
mesures (une place finalement modeste) qu'il nous a fallu
traiter, faire en sorte de comprendre ce qui relevait de
l'organisme lui-même et ce qui relevait des cadres plus larges et
généraux de la politique.
Pour le recueil des données, nous avons procédé à 80
entretiens semi-directifs2 auprès des acteurs considérés comme
« participants» des différents systèmes d'action. Toutes les
personnes qui nous ont consacré un peu de leur temps -
fonctionnaires et hauts fonctionnaires, en administrations ou en
poste en cabinet ministériel, Premier ministre, agents du CEREQ,
direction du CEREQ - nous ont le plus souvent répondu avec
franchise et nous tenons à souligner l'accueil favorable qui nous
a été réservé en toute circonstance. Nous avons par ailleurs
dépouillé systématiquement les archives administratives du
1 Ceux dont on pouvait penser a priori qu'ils étaient importants, ceux que les
personnels et la direction avaient rencontré après l'annonce de la décision.
2 Cf. liste des entretiens en annexe.
17CEREQ concernant l'année de la délocalisation et également
tout ce qui, dans les années antérieures, pouvait avoir un rapport
avec notre question. L'ensemble de ces archives, auxquelles
nous avons ajouté la lecture de la presse nationale et régionale,
compose un important corpus de l~ttres, de comptes-rendus de
réunions, de notes internes, de coupures de presse etc. Son
classement systématique nous a permis de stabiliser l'ensemble
des faits rassemblés, d'en vérifier l'exactitude et la date. Au bout
du compte, la confrontation des témoignages recueillis lors des
entretiens et de l'apport des documents a rendu possible la
compréhension de la politique publique et du processus de
décision.
La présentation de ces informations ne manque pas
cependant de poser problème. Certaines sont confidentielles et
ce d'autant plus que notre étude porte sur une période récente.
Par souci de discrétion vis-à-vis des personnes engagées dans
cette politique et qui occupent aujourd'hui d'autres fonctions
dans l'administration, nous nous sommes résolus à ne citer
nominativement que les personnalités politiques ou publiques ou
celles d'entre elles dont le titre ne dissimulerait pas l'identité.
Pour les autres, seule la fonction sera indiquée.
Démarche de notre travail
Au terme de notre travail de recueil, s'est posée la question de
l'organisation et de l'analyse de notre corpus de faits. Il nous a
paru nécessairede rendrecomptede « la décision» comme d'un
processus dynamique organisé en systèmes successifs, marquant
les étapes de la politique publique. Rendre compte du fil de la
décision concernant le CEREQ place au cœur du travail
l'analyse de la préparation du CIAT de novembre 1991 : ainsi
émerge un premier système d'action, que nous appellerons
système de décision, qui rassemble un petit groupe d'acteurs
politiques désireux de débloquer une politique de transferts
d'organismes publics qui sommeille. Du système sortira la
décision du transfert du CEREQ à Marseille. Notre objet d'étude
n'est cependant pas un champ organisationnel statique. Au
contraire, il est inscrit dans une temporalité qui rend nécessaire
- car explicatif - la compréhension des moments qui
précèdent et des moments qui suivent. Ceci suppose un double
mouvement: vers l'amont, pour expliquer la construction du
système central de décision; nous avons ainsi été amené à
comprendre les antécédents, les procédures de délocalisation
d'emplois publics avant l'arrivée d'E. Cresson. Nous appelons
18cet état antérieur système de production. Vers l'aval, pour
expliquer la mise en œuvre de la décision, cela nous a poussé à
étudier la manière dont la décision pouvait être endossée par
ceux qui la subissent. Il s'agit du système de mise en œuvre.
Ces trois systèmes d'action se succèdent et recomposent les
rôles et positions des acteurs qu'ils mettent en scène et dont il
nous a fallu étudier les jeux, dans chacun des équilibres. Ces
acteurs sont: Matignon, le ministère de l'Aménagement du
Territoire, le CEREQ (la qirection et le personnel), les ministères
de tutelle du (l'Education nationale et le ministère du
Travail), la DATAR et le Comité de décentralisation. C'est du
passage de l'un à l'autre des systèmes que naîtra la
compréhension de l'élaboration de la décision et de ses effets.
Le plan de notre travail conserve le fil chronologique de
construction de la décision et de son application et inverse en
quelque sorte le mouvement de notre terrain. Il s'efforce de
restituer à la fois l'équilibre des trois systèmes et la continuité
existant entre eux dans un zoom qui amène du contexte large de
construction de la politique au cas particulier du CEREQ et de sa
propre délocalisation.
Dans le premier chapitre, nous présentons le récit condensé
de la délocalisation du CEREQ. Cette chronologie a pour but
essentiel de fournir au lecteur les informations indispensables à
la compréhension des phénomènes - faits et acteurs principaux
histoire.- et de lui donner une vision d'ensemble de /'
Dans les quatre chapitres suivants, nous procédons
véritablement à l'étude la plus précise possible du processus de
décision et de mise en œuvre, que nous décomposons en
modèles d'action publique. Au second chapitre, nous rendons
compte du système de production c'est-à~dire des procédures
classiques de délocalisations d'emplois publics et de la position
du CEREQ au sein de celle-ci. L'explicitation des jeux permet
de comprendre pourquoi le système se trouve en situation de
blocage.
Au chapitre trois, nous nous efforçons de mettre à jour les
principaux éléments qui ont rendu possible l'émergence de la
politique autoritaire d'E. Cresson dans son contenu et dans sa
forme. C'est l'étude de la mise sur agenda de la politique de
délocalisations. Il s'agit de répondre à la question: à quoi doit-
on l'intervention si prégnante d'un petit groupe de décideurs
politiques?
Le quatrième chapitre est l'étude du processus de décision
lui-même d'août 1991 au 7 novembre de la même année. C'est
19la partie généralement secrète d'élaboration d'une politique que
nous nous efforcerons d'éclairer: comment se sont prises les
décisions annoncées en CIAT? Nous rendrons compte du
système dans lequel elles ont été prises et argumenterons notre
propos à travers l'exemple de construction d'une décision
particulière: celle du CEREQ.
Le cinquième chapitre est l'étude de la phase qui suit
l'annonce de la décision. Il est entièrement centré sur le CEREQ
et la manière dont l'établissement et ses ministères de tutelle ont
finalement endossé la décision du CIAT. Sur quels ressorts s'est
constituée la dynamique de mise en œuvre? il s'agira cette fois
de comprendre comment a pu émerger une coopération
d'acteurs pour appliquer la décision de transfert du CEREQ à
Marseille et d'étudier la structuration de ce système de mise en
œuvre.
A partir des réponses que fournit la déconstruction des
systèmes de décision et de mise en œuvre, il nous reste à
reconstruire un sens ou une interprétation de ce que nous avons
démonté. Le sixième et dernier chapitre conclura notre travail. Il
s'agira pour nous d'élargir le cadre de notre enquête en
interrogeant la nature, les effets et les enseignements du
programme de délocalisations compris comme une action
publique volontariste. Nous nous efforcerons de modéliser sa
forme d'émergence en la caractérisant comme une politique
autoritaire, volontariste et symbolique dont nous chercherons par
ailleurs à montrer ce qu'elle a de représentatif de l'action
publique contemporaine et de ses problématiques.
20Chapitre 1
Une histoire des délocalisations
Récit
I. LE SYSTÈME TRADITIONNEL DE DÉLOCALISAnONS
DES EMPLOIS PUBLICS
Une politique ancienne
Le processus de délocalisation des emplois publics - c'est-à-
dire le transfert d'activités appartenant au service public
(services, établissements publics, missions ou délégations) en
province ou, au moins en Ile-de-France - ne naît pas avec la
politique de délocalisations d'E. Cresson, préparée pendant l'été
1991 et matérialisée en octobre et novembre 1991 et en janvier
1992 par trois CIAT (Comité Interministériel à l'Aménagement
du Territoire) qui décident de transférer en province 70
organismes soit un total de près de Il 000 emplois.
Cette politique est, dans son principe, une politique ancienne,
déjà conduite dans les années soixante dix, mais qui a toujours
été au coup par coup. En 1974, la DATAR en souligne
déjà la nécessité et travaille sUT la formalisation de cette
politique.
« Cela est possible parce que les administrations centrales ne
constituent pas un bloc monolithique. Les services y sont très
différenciés et n'ont pas tous, il s'en faut de beaucoup, les mêmes
exigences de fonctionnement. Ils n'ont pas tous besoin d'être à la
porte du ministre et de son Cabinet. En analysant de façon précise
(à l'instar des anglais) la fréquence et l'importance des relations de
chaque service avec les organes de décision dont il dépend, on peut
déterminer quatre types de fonctions, s'accommodant plus ou moins
d'un transfert en province. Ainsi les services exerçant des fonctions
de commandement, de conception ou d'élaboration des décisions ne
peuvent quitter la capitale politique ou son très proche
environnement. Ceux qui ont une fonction logistique peuvent
s'accommoder, dans certainesconditions,d'un départ en province.
21En revanche, des services d'études, même de très haut niveau, ou
des services techniques sont tout à fait justifiables d'une
installation hors PariS.1»
Les principes sont posés et donneront lieu à plusieurs
délocalisations d'établissements publics dans les années 70 et
80: ainsi la Météorologie nationale2, souvent citée comme le
modèle, s'installe à Toulouse avec la Navigation aérienne, les
Services des pensions d~s ministères des Affaires sociales et du
Ministère des Affaires Etrangères s'installent à Nantes. Il faut
ajouter néanmoins que ces réalisations, pour réussies qu'elles
soient, sont en nombre modeste, et qu'elles correspondent le
plus souvent à des décisions d'opportunité politique. Elles ne
sauraient donc constituer à elles seules une politique publique.
Dans ce domaine, les velléités ne manquent pas, pas plus que les
nombreux discours montrant l'impérieuse nécessité de
désengorger Paris. Cependant, les pouvoirs publics se heurtent
chaque fois aux difficultés de la mise en œuvre et aux réticences
des services et organismes pressentis.
Le système d'incitation à la délocalisation des emplois publics à
partir de 19863
Sur le plan global, les décisions concernant le transfert
d'activités publiques sont prises dans le cadre du CIAT (Comité
Interministériel à l'Aménagement du Territoire) souvent présidé
par le Premier ministre, en présence des ministres.
La politique de délocalisations des emplois publics est
cependant assurée sur le plan concret et quotidien, par l'action
de deux organismes qui en partagent la responsabilité. Comme
toute politique d'aménagement du territoire, elle relève en
premier lieu de la DATAR (Délégation à l'Aménagement du
Territoire et à l'Action Régionale) qui produit, deppis sa
création en 1963, les réflexions et les conceptions de l'Etat en
matière de développement régional. Au sein de la DATAR, il
existe ainsi un chargé de mission spécialisé dans les questions de
transfert des emplois publics et chargé de réaliser des études de
1 La Lettre de la DATAR, janvier 1974.
2 Cette délocalisation a pris quinze années.
3 Pour une présentation générale, Cf. Thoenig J.-C., Montricher (de)
N., 1993, La déloca/isatiotl des emplois publics, Paris, La
Documentation Française, pp. 14-17.
22localisation, des projets de transfert concernant tel ou tel
organisme. C'est lui qui prépare, avec le Délégué à
l'Aménagement du Territoire, le programme des .CIAT.
L'investissement de la DATAR sur cette politique reste
cependant limité à son activité de réflexion et de prospective.
Le véritable suivi de la politique d'incitation aux transferts
des activités publiques se fait au Comité de décentralisation, dont
le président est un homme de forte personnalité, pièce maîtresse
du fonctionnement. L'origine du Comité remonte à 1955 et sa
mission est restée constante même si sa forme institutionnelle a
pu évoluer. Dans sa forme établie par l'arrêté dp 28 février
1986, il est composé de huit représentants de l'Etat, de sept
personnalités dites qualifiées choisies en fonction de leur
compétence ou de leur connaissance des problèmes
d'aménagement du territoire (il s'agit souvent de membres des
chambres de commerce ou d'industrie) et d'un Président
nommé par le Premier ministre, sur proposition du ministre
chargé de l'Aménagement du Territoire et du ministre chargé de
l'Urbanismel. Le chargé de mission DATAR responsable des
questions de transferts publics en est le secrétaire général et le
rapporteur du Comité.
Le Comité de décentralisation dispose pour son action de
deux instruments correspondants en fait à deux fonctions:
- d'une part, il a sous sa responsabilité une procédure dite
"d'agrément" nécessaire à l'établissement ou à l'extension
d'activités industrielles et tertiaires en région parisienne pour le
secteur privé, public ou parapublics. Cette procédure oblige
donc les entreprises ou les administrations désireuses d'acheter
des bureaux, d'entreprendre des constructions de bureaux neufs
ou de faire des extensions de locaux en région parisienne à
obtenir du Comité une autorisation ou agrément préalable au
permis de construire et sans lequel celui-ci ne pourra être établi.
L'agrément est donc également nécessaire lorsqu'un organisme
installé à Paris a besoin de renouveler son bail.
- d'autre part, il est chargé d'étudier et d'approuver les
plans de localisation d'activités du service public - grandes
entreprises ou administrations - qui indiquent les projets
d'implantation futurs de leurs services sur le territoire national.
Depuis janvier 1974, il a été en effet plusieurs fois demandé par
le Premier ministre à chaque ministre de présenter au Comité un
Plan de localisation, comprenant la situation par effectifs et par
sites des services centraux et des propositions d'opérations de
1 Rapport d'activité 1990 du Comité de Décentralisation.
23localisation de ces services en province et/ou dans les villes
nouvelles. Ces plans engagent le ministère pour trois ans au bout
desquels le Comité examinera les réalisations.
L'incitation à la délocalisation repose donc sur un double
dispositif bien réglé.
- En ce qui concerne les agréments, il y a deux cas de
figure:
a) le Comité de Délocalisation reçoit des demandes
d'administrations (comme des grandes entreprises d'ailleurs)
qui souhaitent, par exemple, obtenir l'autorisation de
réimplanter une direction dans Paris et donc d'acheter ou louer
des locaux;
b) le Comité reçoit des demandes d'organismes déjà installés
à Paris qui ont besoin d'obtenir l'agrément pour renouveler leur
bail.
Dans les deux cas, il examine les demandes et juge leur
recevabilité. Il peut alors donner son autorisation ou la refuser.
Le refus d'agrément est cependant rare: en 1990, sur 185
dossiers inscrits à l'ordre du jour, 161 ont abouti à une décision
favorable et 19 ont fait l'objet d'une mesure d'ajournement
pour complément d'instruction. Il n'y a pas eu de refusl. Dans
le cas d'un ajournement, le dossier doit être retravaillé par le
demandeur et représenté ultérieurement au Comité.
- En matière de plans de localisations, la démarche est très
proche. A la demande du Premier ministre, les ministères
remettent les plans de localisations au Comité de décentralisation
qui les examine. Cet examen est également l'objet d'une
négociation qui peut s'étaler sur un ou deux ans. La gamme de
réponses du Comité est vaste: le Comité peut approuver le plan
(il en examinera le degré de réalisation trois ans après),
approuver partiellement (le ministère doit alors corriger ce qui
ne va pas), demander un nouveau plan (le ministère doit refaire
sa copie), ne pas approuver un plan (il y a conflit et le ministère
doit également refaire sa copie). En )990, deux plans sur onze
ministères ont été rejetés: celui de l'Education nationale et celui
du ministère du Travail.
Dans les ministères, les plans sont traités au quotidien par un
service d'administration centrale (souvent un service financier2)
llbid.
2 A l'Éducation nationale, il s'agit d'un service de la DGF (Direction générale
des Finances et du Contrôle de Gestion) appartenant à la Sous-Direction du
Budget et de la Comptabilité et responsable des affaires générales et des
24en coopération avec le cabinet du ministre, très impliqué dans les
questions de stratégie à moyen tenne.
Le Comité face aux ministères
Les plans sont difficiles et longs à obtenir et ont un degré
d'application très variable selon les ministères. II est rare qu'ils
soient appliqués dans leur totalité, ce dont se plaint beaucoup le
Comité. Le plus souvent, les ministères ne tiennent pas les
promesses données pour obtenir les agréments ou ne réalisent
pas les projets esquissés dans les plans. La force d'inertie des
ministères est bien entendu très importante et le Comité n'a
aucun, moyen pour veiller à l'application des plans. L'exemple
de l'Education nationale est significatif: ce ministère, par le
biais de la DGF, produit un plan en novembre 1983, approuvé
en janvier 1984 par le Comité. II prévoit le regroupement à
Marne-la-Vallée à échéance de 1988 du CNDpl, de l'ONISEP,
de l'ADEp2 et du CEREQ. Trois ans plus tard, rien n'a été
réalisé. Le Comité constate alors le respect (ou le non-respect)
des plans par les ministères.
De ce point de vue, les Premiers ministres successifs depuis
1981 ont accordé une importance fluctuante à l'action du
Comité. Si P. Mauroy avait réaffinné la nécessité des plans, le
passage de L. Fabius a fragilisé le mécanisme d'agrément. En
1985, le Premier ministre a en effet décidé de supprimer
l'agrément pour les bureaux "en blanc" (c'est-à-dire non
affectés) pour les villes nouvelles d'IIe-de-France afin de
relancer le bâtiment et d'encourager le développement des villes
nouvelles.
Pour beaucoup, cette décision de libéralisation a eu des effets
catastrophiques relançant la construction et facilitant
l'implantation des administrations et des entreprises. « Cela a mis
le marché foncier à genoux; il n'a pas supporté la liberté qu'on
lui a donnée, comme les banques» explique un conseiller en
charge de l'Aménagement du Territoire de Matignon, en poste
sous M. Rocard. Le frein à l'installation en IIe-de-France est
partiellement levé: les villes nouvelles deviennent encore plus
attractives, en tout cas, plus que la province.
établissements publics. Au ministère du Travail, il s'agit de la DAGEMO, la
Direction des Affaires Générales et de la Modernisation.
1 Centre National de Documentation Pédagogique.
2 Association pour le Développement de l'Éducation Permanente.
25