L'adhésion de la Turquie à l'Union européenne

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Depuis la première demande turque, 21 Etats ont adhéré à l'Union européenne et la Turquie, elle, attend toujours. L'explication officielle de cette lenteur particulière est l'incapacité de la Turquie à satisfaire la conditionnalité politique de l'adhésion. Or on constate qu'aux conditions classiques contenues dans celle-ci s'ajoutent de nouvelles conditions dans le cas turc. En pareille situation, la conditionnalité politique ne constituerait-elle pas pour la Turquie davantage un critère de non adhésion qu'un critère d'adhésion ?
Publié le : jeudi 1 avril 2010
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EAN13 : 9782296256538
Nombre de pages : 433
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Sevgili anneme ve babama

Remerciements
À l’achèvement d’un travail de recherche conduisant à la thèse, il est toujours difficile de remercier toutes les personnes qui, durant toutes ces années m’ont soutenu et accompagné. La tâche est inévitablement frustrante car naturellement incomplète. La reconnaissance envers certaines personnes apparaît cependant, en toutes circonstances, comme une évidence. Je souhaite ainsi, en priorité, exprimer toute ma gratitude au Professeur Jean-Luc Chabot pour avoir accepté de diriger cette recherche et permis d’affiner chaque jour ma réflexion grâce à ses conseils avisés et à ses immenses connaissances. Je remercie également le Professeur émérite Claude Berr et Élisabeth Natarel pour leur écoute et les précieux conseils qu’ils m’ont prodigués. Je voudrais aussi remercier toute l’équipe du Curei ainsi que celles du Cesice et de l’Espace Europe de l’UPMF. Enfin, je remercie du fond du cœur mes parents, mes koç, et ma sœur pour avoir toujours cru en moi et pour leur soutien inégalable tout au long de ces années. Ces remerciements s’adressent également à l’ensemble de ma famille. Par ailleurs, je tiens à remercier très chaleureusement mes amis lecteurs et correcteurs, Banaf Baharmast, Julie Cans, Sylvain Gauché, Anne-Laure Martin et Ludovic Schirrer. Mes remerciements vont également à Cemile Ant, Barthélémy Gamba, Eric Pantallaci et Olivier Valentin, par leur disponibilité et leur aide décisive, ils ont tout simplement permis l’aboutissement de ces travaux. Enfin cette page ne peut se refermer sans que je ne remercie du fond du cœur Yann simplement pour tout.

La Librairie des Humanités
Collection dirigée par Thierry MENISSIER, docteur de l’EHESS, Maître de Conférences de philosophie politique à l’Université Pierre-Mendès-France, Grenoble 2, et Pierre CROCE, Chargé de mission sur la politique de publication à l’Université Pierre-Mendès-France, Grenoble 2. La Librairie des Humanités est une collection coéditée par les Éditions L’Harmattan et l’Université Pierre-Mendès-France de Grenoble. Destinée à recevoir, dans ses diverses séries, des textes couvrant tout le champ des sciences sociales et humaines, son caractère universitaire lui fait devoir et privilège de promouvoir des travaux de jeunes auteurs autant que de chercheurs chevronnés. Membres du Conseil scientifique de la collection : Fanny COULOMB, Économie Jérôme FERRAND, Droit Thierry MENISSIER, Sciences de l’Homme Alain SPALANZANI, Gestion Jacques FONTANEL, « Côté cours » Jean-William DEREYMEZ, séries « Mémoire des Alpes » et « Sentiers de la Liberté » DANS LA MÊME COLLECTION
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SOMMAIRE
Préface par Jean-Luc Chabot . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11 Prologue . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17 Introduction générale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19 PARTIE I

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UNE CONDITIONNALITÉ POLITIQUE GÉNÉRIQUE DEVENUE ACCESSOIRE DANS LE CAS DE LA TURQUIE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 TITRE I LA CONDITIONNALITÉ DÉMOCRATIQUE CARACTERISÉE PAR SA SOUPLESSE . . . . . . . . . . . . . . . 45 Chapitre 1 – La formalisation insuffisante des exigences de la conditionnalité démocratique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45 Chapitre 2 – La reconnaissance d’une large marge de manœuvre interprétative aux organes de contrôle de la conditionnalité démocratique . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93 TITRE II LE CRITÈRE DU DROIT DES MINORITÉS CARACTERISÉ PAR SON EFFECTIVITÉ RÉDUITE . . . . 133 Chapitre 1 – L’effectivité réduite par l’objet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 134 Chapitre 2 – L’effectivité réduite par l’application . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 180 PARTIE II

____________________________

UNE CONDITIONNALITÉ POLITIQUE SPÉCIFIQUE DEVENANT PRINCIPALE DANS LE CAS DE LA TURQUIE . . . . . . . . . . . . . . . . . . 227 TITRE I LA FORCE JURIDIQUE NOUVELLE DE LA CONDITIONNALITÉ DIPLOMATIQUE . . . . . . . . . . . . . 229 Chapitre 1 – Le contenu de la conditionnalité diplomatique appliquée à la Turquie . . . . . . . 229 Chapitre 2 – La variabilité juridique de la conditionnalité diplomatique selon la candidature . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 263

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Sommaire

TITRE II – L’ÉMERGENCE D’UNE CONDITIONNALITÉ IDENTITAIRE . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 297 Chapitre 1 – L’identité européenne officielle par le patrimoine constitutionnel : la reconnaissance de l’européanité de la Turquie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 298 Chapitre 2 – L’identité européenne informelle par le patrimoine culturel : la remise en cause de l’européanité de la Turquie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 342 Conclusion générale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 383 Bibliographie sélective . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 393 Annexe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 432

PRÉFACE
Par Jean-Luc Chabot
Professeur émérite de science politique à l’Université Pierre-Mendès-France de Grenoble

Une lecture rapide du titre de cet ouvrage1 et l’origine turque de son auteur, pourraient laisser croire au genre classique de la thèse devenant plaidoyer pro domo en faveur de son pays sur un sujet rebattu. Il n’en est rien dans le cas présent. L’interrogation initiale est constituée par la singularité du comportement des institutions et des dirigeants politiques de l’UE à l’égard d’un pays qui depuis soixante ans fait partie du Conseil de l’Europe2 et qui dans le cadre de cette institution ratifie le 18 mai 1954 la Convention européenne de sauvegarde des Droits de l’homme et des libertés fondamentales ; c’est un pays qui est lié aux Communautés européennes par un accord d’association depuis le début des années 19603, qui est candidat depuis un peu plus d’une vingtaine d’années4 ; c’est un pays qui est uni à l’Union européenne par une union douanière spécifique5 et qui est encouragé régulièrement à poursuivre la marche vers l’adhésion6 mais dont on recule sans cesse l’effectivité par des arguments qui ne sont pas toujours convaincants ; comme si les responsables politiques de l’Union avaient peur d’exprimer les raisons véritables de leur reports successifs, alors même qu’ils s’étaient nettement engagés dans le passé en faveur de cette adhésion. Décliner ainsi ces données objectivement perceptibles, ce n’est prendre parti pour aucune des thèses en présence ; c’est prendre du champ, et constater à
1 Il s’agit d’une thèse en droit public soutenue par Kıymet Ant à l’Université Pierre-MendèsFrance de Grenoble, dont le titre originaire était le suivant : « La conditionnalité politique dans le cadre de la demande d’adhésion de la Turquie à l’Union européenne ». 2 Le 9 août 1949, la Turquie est l’un des membres fondateurs du Conseil de l’Europe. 3 Le 12 septembre 1963, accord d’association entre la Turquie et la Communauté économique européenne, surnommé accord d’Ankara. 4 Le 14 avril 1987 la Turquie présente officiellement sa candidature. 5 Le 6 mars 1995 la Turquie signe avec l’UE un accord d’Union douanière prévu par l’accord d’Ankara, union douanière qui rentre en vigueur le 1er janvier 1996. 6 Une seule fois sur près de cinquante ans de cheminement vers l’adhésion, le 20 décem-bre 1989, la Commission a repoussé la candidature Turque.

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Préface

travers les formulations et les procédures juridiques les évolutions d’attitudes et d’intentions des parties en présence, à savoir, l’Union européenne et la Turquie. En effet, il n’y a pas que l’Union européenne qui a changé : la société politique et partisane turque a évolué de manière profonde sous l’influence initialement peu perceptible1 du réveil politique des variantes interprétatives de la religion islamique commencé en Iran il y a une trentaine d’années. Derrière la façade de la laïcité héritée du kémalisme, la normativité des comportements publics s’est islamisée tout en cherchant sur le plan du droit public à satisfaire aux exigences cumulées du Conseil de l’Europe, notamment avec sa Convention des droits de l’homme, et de l’Union européenne avec les conditions successives mises à l’adhésion espérée. C’est dans cette perspective que s’inscrit la recherche puis son aboutissement écrit, réalisés par Kıymet ANT. La lecture de son ouvrage fait apparaitre la personnalité de son auteur comme en surimpression du travail scientifique : dans la quête de vérité et d’élucidation propre, même inconsciemment, à toute recherche scientifique, il y a ici une indépendance d’esprit qui s’exprime par la démarche de la rationalité sous sa forme juridique. On découvre toute la fraîcheur intellectuelle et morale d’un raisonnement démonstratif qui nous conduit régulièrement, sans précipitation ni gauchissement, vers des perspectives en partie nouvelles, comme si l’ensemble du tableau se complétait progressivement, bien au-delà de ses versions atrophiées par des visées passionnelles. C’est une raison qui avance sereinement et nous conduit selon une analyse posée, mesurée et qui parvient à démontrer ce que l’on pourrait appeler « l’exception singulière de conditionnalité » appliquée à la Turquie par rapport aux autres processus d’adhésion. C’est également, une intelligence fine et calme qui s’exprime dans la subtile conceptualisation du plan de l’ouvrage : d’une conditionnalité générique devenue progressivement accessoire dans le traitement de la demande Turque on est passé à une conditionnalité spécifique devenant principale. Enfin, cette recherche qui relève du droit public manifeste une interprétation réaliste et équilibrée du droit dans le champ politique, écartant les théories du droit extrêmes que représentent la prétention absolue à l’autonomie du droit, comme la thèse de la dépendance totale du droit par rapport aux forces sociales et économiques. Le droit est une réalité en soi de la struc1 La victoire du parti islamique (Refah partisi) aux élections législatives turques le 24 décembre 1995 est l’un des moments révélateurs de cette évolution qui se poursuit.

Préface

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turation sociétale humaine et en même temps un outil incontournable mais non unique de l’architecture des rapports inter-humains : ni géométrie purement volontariste, ni pur reflet déterministe d’une structuration exogène du champ social. La normativité juridique encadrant l’évolution de la conditionnalité politique n’épuise ni son explication ni sa motivation ; mais en même temps elle est un mode d’expression et de structuration des changements intervenus dans la perception des enjeux par les acteurs concernés. La vertu de simplicité qui se dégage de ce parcours d’investigation ordonnée en est une illustration car elle conjugue en faveur du lecteur la scientificité méthodologique et l’accessibilité éclairante.

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TABLE DES ABBRÉVIATIONS

ACP ACPE BELMR BIRD BTC BTE CEE CERD CHP CIJ CJCE CNCDH COE COMECE CSE DDHC DUDH ECRI EOKA FIR FPUM FRA GANT KEK MDL OACI PECO PESC PIDCP PIDESC PNAA PSA RTCN RTÜK SFI TCE TFUE TMT TPIY TUSIAD YÖK

Pays d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique Assemblée parlementaire du Conseil de l’Europe Bureau européen pour les langues les moins répandues Banque internationale pour la reconstruction et le développement Bakou-Tbilissi-Ceyhan Bakou-Tbilissi-Erzurum Communauté économique européenne Comité pour l’élimination de toutes les formes de discrimination raciale Parti républicain du peuple /Cumhuriyet Halk Partisi Cour internationale de justice Cour de justice des Communautés européennes Commission nationale consultative des Droits de l’homme Conseil œcuménique des Églises Commission des épiscopats des Communautés européennes Charte sociale européenne Déclaration des Droits de l’homme et du citoyen Déclaration Universelle des Droits de l’homme Commission européenne contre le racisme et l’intolérance Organisation nationale des combattants chypriotes /Ethniki organosis kyprion agôniston Flight-Information-Region Force de police unifiée de Mostar Agence des droits fondamentaux de l’Union européenne Grande Assemblée Nationale Turque Konferenz Europaïscher Kirchen Mouvement pour les droits et les libertés Organisation de l’aviation civile internationale Pays d’Europe centrale et orientale Politique extérieure et de sécurité commune Pacte international relatif aux droits civils et politiques Pacte International relatif aux droits économiques, sociaux et culturels Programme national pour l’adoption de l’acquis communautaire Processus de stabilisation et d’association République Turque de Chypre du Nord Conseil supérieur de la radio et de la télévision Société financière internationale Traité instituant la Communauté européenne Traité sur le fonctionnement de l’UE Organisation de la résistance turque - Türk Mukavemet Tekilatı. Tribunal pénal international pour l’ex-Yougoslavie Association des hommes d’affaires et industriels turcs /Turk sanayiciler ve isadamlari dernegi Conseil de l’établissement supérieur

PROLOGUE

En 1699, à la suite du 2e siège de Vienne par l’Empire ottoman, les parties se sont réunies à Karlowitz pour la conclusion du Traité de paix. Une maison en bois avec quatre portes a été construite à cet effet. Symboliquement, les représentants de l’Empire ottoman étaient entrés dans cette maison par la porte de l’Est, les Autrichiens par la porte de l’Ouest, les Vénitiens par la porte du Sud et les Polonais par la porte du Nord. À l’issue des négociations, une chapelle, la chapelle de la paix, a été construite à l’emplacement de la maison en bois avec les quatre mêmes portes. La porte de l’Est a été murée pour symboliser la volonté de ne pas voir les Turcs revenir en Europe. Aujourd’hui, cette chapelle est en rénovation. Les 3 portes par lesquelles étaient entrées les puissances européennes sont ouvertes, celle de l’Est reste fermée par une plaque métallique. On ne sait pas encore aujourd’hui si celle-ci va à nouveau être condamnée à l’issue des travaux ou si elle restera ouverte1.

1

Cette anecdote est raportée par Metin Munir, « Duvar (Le mur) », Milliyet, 13 juillet 2008.

INTRODUCTION GÉNÉRALE

« La renaissance de l’Empire carolingien dans l’esprit du XXe siècle serait un pas décisif vers une Europe unie. Un nouvel Empire mondial naîtrait dont la population serait plus grande que celle des États-Unis d’Amérique et dont le territoire, de la mer baltique jusqu’au Katanga, ne serait dépassé en taille que par l’Union soviétique. Avec un marché intérieur puissant de 200 millions d’hommes et avec des réserves de matières premières presque inépuisables, il pourrait se créer sous peu une prospérité économique comme jamais l’Europe ne l’a connue. Militairement, elle serait inattaquable et pourrait assurer à ses peuples une longue période de paix. Cela agirait comme un aimant pour l’Europe de l’Est qui, d’abord, attirerait tel un philtre l’Allemagne de l’Est puis les États de l’Est européen. Pour cette avancée décisive, au regard d’un passé tragique, en faveur d’un avenir brillant, cela requiert esprit de décision et d’initiative des dirigeants et peuples d’Allemagne, de France, d’Italie et des États du Bénélux. Tout dépend d’eux. Soit l’Europe est engloutie dans un nuage de bombes atomiques, soit elle émerge des flammes de la dernière guerre mondiale comme un jeune phénix dans une nouvelle magnificence »1. C’est en ces termes que le Comte Richard De Coudenhove-Kalergi appelait en 1950 à l’unité de l’Europe. Il serait étonné de voir combien son rêve d’antan et aujourd’hui devenu réalité. Certes, cette union ne s’appelle pas « l’Union Charlemagne » comme il le préconisait. Certes l’UE n’est pas un État fédéral, du moins pour l’heure, seul moyen pour le Comte de dépasser les ambitions hégémoniques des États. Mais l’Europe unie existe. Le marché intérieur ne compte pas 200 mais 493 millions d’hommes, l’Union soviétique n’existe plus, l’Allemagne de l’Est et les États de l’Europe de l’Est sont membres de l’Union, la paix à l’intérieur des frontières européennes est indéniable. Seules les frontières de cette Europe ne sont pas celles qu’il imaginait, à savoir : « de l’Islande à la Turquie et de la Finlande au Portugal »2. L’Islande et la Turquie ne sont toujours pas à ce jour membres de l’Union mais pour des raisons différentes. L’Islande a fait le choix de ne pas adhérer à l’Union tout en maintenant des liens privilégiés avec elle. Cependant, si un jour elle venait à changer de position, cette demande aurait le soutien tant des dirigeants politiques que des peuples d’Europe. Au contraire, la Turquie rêve d’Europe depuis ses origines mais attend toujours à la porte. La perspective même de son adhésion agite tous les milieux. Les dirigeants politiques font de cette question un enjeu électoral. Ainsi, alors qu’en Allemagne, la question de l’adhésion de la Turquie opposait les candidats pour le poste de Chancelier3, en France,
Richard DE COUDENHOVE-KALERGI, Discours lors de la remise du prix Charlemagne, le 18 mai 1950. Idem. 3 En 2003, Schröder et Stoïber se sont opposés notamment sur la candidature turque de la même manière que Schröder et Angela Merkel en 2006. Voir : « Une épine turque entre Schröder et Stoiber », Libération, 4.09.2003.
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L'adhésion de la Turquie à l'Union européenne

elle a été un enjeu majeur dans la bataille des élections européennes du 13 juin 20041. En Italie, Romano Prodi, alors candidat au poste de président du Conseil italien (après celui de président de la Commission européenne) déclarait en 2005 : « les conditions pour que la Turquie rejoigne l’Union dans une courte/moyenne échéance ne sont pas réunies. Le problème est l’élargissement et la Turquie. Il faut repenser la question. Il ne faut pas oublier que je suis citoyen d’un pays où quand ma mère souhaite dire des choses affreuses, elle dit ‘Mamma i turchi’2 »3. Par la suite, la question de l’adhésion de la Turquie a été au cœur du référendum sur le traité établissant une Constitution pour l’Europe (traité constitutionnel) aux Pays-Bas et en France. Cette question a été de nouveau au cœur des élections présidentielles françaises de mai 2007. Le candidat Nicolas Sarkozy y était alors fermement opposé, considérant que la Turquie est « en Asie mineure, elle n’est pas en Europe, (…) n’intégrons pas la Turquie parce que, pardonnez-nous de le rappeler, l’Europe c’est fait pour les États européens »4. Le débat porte en effet sur la place de cet État dans l’UE. Cette question passionne et conduit à la multiplication des arguments de part et d’autre, certains tentant de démontrer l’insertion de la Turquie dans le projet européen, d’autres le contraire5. Ces arguments peuvent être soutenus ou contestés mais en le faisant, nous nous retrouverons inévitablement soumis au prisme de considérations politiques. Or, la question de l’adhésion de la Turquie dans l’UE soulève également, et nous dirons même
1 Alain DUHAMEL, « La Turquie dans la bataille des élections européennes », Libération, 14.04.2004 : Jean-François BAYART, « Le casse-tête turc », Le Nouvel observateur n°2059, 22.04.2004. 2 « Maman, les Turcs ! ». Expression italienne qui signifie aujourd’hui « aie aie les problèmes arrivent ». À cet égard Alessandro Missir Di Lussignano écrit : « L’année 2003 est à ce titre particulièrement significative puisqu’elle marque à la fois le 550e anniversaire de la Chute de Constantinople (29 mai 1453), largement commémoré à Istanbul avec force inscriptions sur la Mosquée Bleue (Fetihtin 550 yil dönümü kutlu olsun) et le 320e anniversaire de la bataille de Vienne célébrée par la béatification par le Pape JeanPaul II de Marco d’Aviano, un capucin à qui l’on attribue, presque plus qu’à Jean Sobieski, le mérite d’avoir rendu possible la victoire contre les troupes de Kara Mustapha. Le souvenir simultané de ces deux événements parfaitement symétriques est révélateur de la permanence d’un schéma de pensée type ‘Mamma i Turchi’ réduisant l’interaction avec les Turcs à la seule idée d’opposition irréductible conduisant à la croisade au nom du principe ‘inimicus Crucis, inimicus Europae’. » in A. MISSIR DI LUSIGNANO, « Réflexions sur l’Europe et les Turcs : une histoire commune de perception croisée », in D. OSE et L. BORGAMO-LOUP (eds.), Cross cultural perceptions of security issues in the mediterranean region, 1st Mediterranean Dialogue Workshop, Rome 7-8 juillet 2003, Rome : NATO Defense college, Seminar report series n°18, p.35. Alessandro Missir Di Lusignano était responsable de la commission Turquie à la Direction de l’élargissement de la Commission européenne. Il a été assassiné avec son épouse à Rabat, le 17.09.2006. 3 « Prodi : « Maman les Turcs arrivent », Radikal, 22.06.2005. 4 Nicolas SARKOZY, dans l’émission « À vous de juger » du 30 novembre 2006 ». 5 La seule mention des titres de certains articles est suffisante pour donner un aperçu de ces arguments : Alexandre DEL VALLE, La Turquie dans l’Europe, un cheval de Troie islamiste ?, Paris, de Syrtes, 2004 ; Edwy PLENEL, « Au vif : La Turquie est un pont européen », Le Monde, 14.10.2004 ; Timothy Garton ASH, « A Bridge too far ? », The Guardian, 14.11.2002 ; Michel ROCARD, « Turquie : Dire oui est vital », Le Monde, 27.11.2002 ; Renaud GIRARD, « Le danger de l’admission turque », Libération, 27.11.2002 ; Jacques DELORS, « Dire non à la Turquie est un geste dangereux », Le Soir-Eco, 28-29.12.2002 ; Gilles MARTINCHAUFFIER, « Constantinople : capitale de l’Europe ! », Le Figaro, 04.01.2005 ; Alain BESANCON, « Le monde turc est étranger à l’Europe », L’express, 12.12.2002 ; Javier SOLANA, « La Turquie a toute sa place en Europe », Le Monde, 6.12.2002 ; Bernard GUETTA, « Pourquoi faire d’une amie un ennemi ? », Libération, 19.04.2004.

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avant tout, derrière les considérations politiques, des questions juridiques : d’une part, la détermination des conditions juridiques d’adhésion à l’Union et d’autre part, l’admissibilité de la Turquie au regard de celles-ci. Ce n’est pas là un problème juridique spécifique à l’UE. En effet, toute organisation internationale qui a vocation à s’élargir décide des conditions d’adhésion et en établit la procédure. Celles-là sont primordiales puisque la pérennité même de l’organisation malgré son élargissement en est tributaire. Dès lors, les conditions d’adhésion étant « le reflet des valeurs et des intérêts du club »1, les membres de l’organisation les déterminent unilatéralement. Ces conditions peuvent être plus ou moins strictes et peuvent porter sur différents critères. Ainsi, certaines organisations internationales conditionnent l’adhésion au seul respect du but politique qu’elles se sont fixées2. D’autres imposent également une condition identitaire3. Enfin, les organisations régionales posent en plus une condition géographique4. Une procédure accompagnant le processus d’adhésion est également établie dans toute organisation. L’admission du postulant dépend alors de la réalisation de toutes les étapes, la prédétermination des conditions d’adhésion ne permettant pas de fixer dès le dépôt de la candidature, ni l’éligibilité du candidat ni la date de l’aboutissement du processus. Le processus d’adhésion à l’UE ne présente pas une particularité en comparaison à ce schéma général. En effet, c’est l’article 49 TUE qui pose les conditions d’adhésion : « Tout État européen qui respecte les principes énoncés à l’article 6, paragraphe 1, peut demander à devenir membre de l’Union ». Le candidat doit donc respecter « les principes de la liberté, de la démocratie, du respect des Droits de l’homme et des libertés fondamentales, ainsi que de l’État de droit, principes qui sont communs aux États membres » (art.6§1 TUE). Le processus s’échelonne également en plusieurs étapes. Ainsi, tout État peut déposer sa candidature, qui ne sera cependant retenue que s’il est européen et démocratique. Par la suite, une stratégie de préadhésion est lancée. Elle permet à l’État candidat, grâce également à une aide financière, de se rapprocher de l’Union dans les domaines politique, économique et juridique, afin que

1 Karen E. SMITH, « The Evolution and Application of EU Membership Conditionality », in M. CREMONA (eds.), The Enlargement of the European Union, Oxford: University Press, 2003, p. 106. 2 À ce titre, l’adhésion à l’OCDE dépend de la « démonstration [par l’État candidat] de son attachement aux valeurs fondamentales partagées par tous les États membres de l’OCDE, à savoir une économie de marché ouverte, le pluralisme démocratique ainsi que le respect des Droits de l’homme. (…). Le pays doit montrer sa volonté et sa capacité à faire siens les grands principes de l’Organisation ainsi que les obligations juridiques qui en découlent ». De même, l’Organisation mondiale du Commerce (OMC) est ouverte à tout État ou territoire douanier jouissant d’une autonomie dans la conduite de sa politique commerciale. 3 Ainsi, l’adhésion à l’organisation de la Conférence islamique est tributaire de l’existence dans l’État candidat d’une majorité musulmane et du respect des critères arrêtés par le Conseil des ministres des affaires étrangères. Voir Charte de l’Organisation de la Conférence Islamique, adoptée en 1972, Chapitre II, Article 3, al.2. 4 Ainsi, le Conseil de l’Europe est ouvert aux États européens respectant les exigences démocratiques qu’il s’est fixé. Le MERCOSUR, union douanière crée en 1991, limite ses membres aux États d’Amérique du Sud.

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l’adhésion ultérieure ne soit pas trop brutale ni pour le candidat ni pour l’UE1. Dans le même temps, le candidat doit œuvrer afin de satisfaire les critères d’adhésion qui font l’objet d’une évaluation annuelle par la Commission européenne dans le cadre de ses rapports réguliers. Lorsque la Commission considère que ces conditions sont satisfaites, le Conseil européen décide de l’opportunité d’ouvrir les négociations d’adhésion qui portent sur l’adoption, la mise en œuvre et l’application de l’acquis communautaire. Ces négociations peuvent à tout moment être suspendues, sur recommandation de la Commission et après l’adoption de cette recommandation par le Conseil à la majorité qualifiée, dans le cas d’une violation sérieuse et persistante des principes sur lesquels l’UE est fondée. Une fois que la négociation sur chaque chapitre de l’acquis est clôturée, un traité d’adhésion est conclu entre le candidat et les États membres de l’Union. La signature de ce traité est décidée à l’unanimité par le Conseil après avis de la Commission et avis conforme du Parlement européen. Le processus prend fin après ratification du traité d’adhésion par tous les États membres et l’État candidat selon leurs règles constitutionnelles respectives. Le processus d’adhésion à l’UE s’étale ainsi sur une certaine période. Cependant, l’étape primordiale qui détermine sa longueur reste la capacité de l’État candidat à satisfaire la conditionnalité d’adhésion, communément appelée aujourd’hui la conditionnalité politique. Cette durée varie alors nécessairement d’un candidat à l’autre. Jusqu’à ce jour, la durée maximum du processus d’adhésion a été de douze ans pour le Royaume-Uni, l’Irlande et le Danemark et la durée minimum a été de trois ans pour la Finlande. Dans le cas de la Turquie, elle est particulièrement longue puisque depuis quarante ans cet État n’est toujours pas considéré comme satisfaisant à la conditionnalité politique. S’il est normal que cet État passe toutes les épreuves de la conditionnalité politique comme les autres États candidats, il apparaît étonnant que durant toute cette période il n’ait toujours pas, selon l’UE, satisfait à la conditionnalité politique. La perspective de l’adhésion de la Turquie seulement dans quinze ans renforce ce constat. Il convient alors d’en saisir les motifs. La singularité du processus d’adhésion de la Turquie incite alors à limiter l’étude de la conditionnalité politique à la seule candidature turque. Il ne sera fait mention de la conditionnalité politique appliquée aux autres candidats qu’à titre comparatif pour mieux faire ressortir le caractère atypique du processus d’adhésion de la Turquie.

1 – La spécificité de la candidature turque comme champ de l’analyse
La Turquie s’est tournée vers l’Europe dès l’Empire ottoman. À partir du XIXe siècle, son orientation européenne s’est transformée en objectif et les termes « modernisation » et « européanisation » sont devenus synonymes pour elle. Des raisons idéologiques,

1 Marc MARESCEAU, « Pre-accession », in M. CREMONA (eds.), The Enlargement of the European Union, Oxford: University Press, 2003, p. 10.

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historiques, mais également économiques et politiques ont alors motivé ce choix1. Cette orientation européenne s’est alors manifestée par son adhésion à diverses organisations à vocation européenne. Ainsi, elle adhéra, en 1948, à l’OECE, en 1950 elle devint membre du Conseil de l’Europe. Enfin, le 31 juillet 1959, elle fit sa demande d’association à la CEE2 sur la base de l’article 238 du Traité de Rome. Celle-ci a été accueillie favorablement par l’Europe des six consciente du rôle géostratégique de la Turquie3. En effet, le 11 septembre 1959, le Conseil des ministres rendait un avis positif à la demande d’association de la Turquie et de la Grèce. Les négociations de préparation entre la Turquie et la CEE débutèrent le 28 septembre 1959. Cependant, malgré une demande simultanée, la Turquie a été rapidement devancée dans le processus d’association par la Grèce qui entama ses négociations officielles d’association suite à la décision du Conseil de Ministres des Affaires étrangères du 2 mars 1960. Dès cette époque, la Turquie obtenait donc un statut différencié comme le confirmait la déclaration du Président du Conseil, M. Jean Rey, selon laquelle l’association avec la Turquie sera très différente de celle avec la Grèce4. Le coup d’État militaire du 27 mai 1960 n’améliora pas cette situation et a ralenti d’une façon considérable les négociations entre la Turquie et la CEE. En effet, le critère démocratique du régime étant une condition d’adhésion, certains États membres demeuraient réticents sur la candidature de la Turquie malgré le retour à la démocratie dans un bref délai. Il s’agit du premier blocage résultant de l’application de la conditionnalité politique même si ce concept n’était pas encore consacré.

1 Les raisons économiques sont par exemple la possibilité de sortir de la crise économique des années 1960 grâce aux aides européennes qu’elle pourrait recevoir, les avantages de la proximité géographique lors des échanges commerciaux, le fait que le commerce extérieur de la Turquie se déroulait déjà essentiellement avec les États européens. Les raisons politiques sont essentiellement des raisons de politique extérieure et sont en relation avec la demande d’association à la CEE de la Grèce le 15 juillet 1959. Seulement 16 jours plus tard, la Turquie fait sa première demande d’association à la CEE pour diverses raisons : crainte de perdre des marchés européens, les produits d’exportation de la Grèce étaient similaires à ceux de la Turquie ; crainte qu’avec son adhésion la Grèce ait plus de poids que la Turquie dans toutes les organisations européennes ou internationales dont les deux États sont membres, l’espérance que la CEE applique les mêmes critères d’adhésion pour la Grèce et pour la Turquie comme cela avait été le cas lors de l’adhésion de ces deux États au Conseil de l’Europe et à l’OTAN. 2 Lors de notre étude, nous utiliserons les termes Communauté économique européenne, Communauté européenne ou UE selon la période dont nous traiterons conformément au changement de dénomination qui a eu lieu en 1992 après le Traité de Maastricht. 3 Par exemple durant la guerre froide, la Turquie était le seul État membre de l’Otan, avec la Norvège, à posséder une frontière commune avec l’URSS. D’autre part dix ans après la fin de la guerre froide, force est de constater que la plupart des crises qui ont éclaté en Europe et dans sa périphérie étaient localisées dans l’entourage proche de la Turquie. Comme l’a affirmé Sönmez KÖKSAL, actuellement ambassadeur de la Turquie en France: « Les réalités géopolitiques du continent européen prouvent donc que ce pays est un élément indispensable de l’espace de sécurité de l’Europe. » in S. KÖKSAL, « La Turquie et l’UE : Vers une communauté de destins » Revue de l’Institut international de Géopolitique, n°69, avril 2000, p. 13. 4 Elal SERPIL, La politique européenne de la Turquie à l’épreuve du temps : Essai sur la complexité de la relation qu’entretient la Turquie avec l’Europe dans la perspective de son adhésion à l’UE, Thèse de Science politique, Université Pierre-Mendès-France, Grenoble 2, 2000, p. 102.

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Le 12 septembre 1963 est signé l’accord d’association1 à l’issue de trois ans et demi de négociations. Appelé également accord d’Ankara, il prévoit une union douanière et une adhésion à plus long terme de la Turquie à la Communauté économique européenne. Un processus d’intégration irréversible est alors entamé. Les États membres étant « déterminés à établir des liens de plus en plus étroits entre le peuple turc et les peuples réunis au sein de la Communauté économique européenne »2, l’accord d’Ankara avait pour objectif final de réaliser « ultérieurement, l’adhésion de la Turquie à la Communauté »3 dès lors que « le fonctionnement de l’accord aura permis d’envisager l’acceptation intégrale de la part de la Turquie des obligations du traité instituant la Communauté »4. Trois périodes étaient prévues pour la mise en place de l’union douanière : la phase préparatoire du 1er décembre 1964 au 16 mai 1967 pendant laquelle la CEE aide financièrement la Turquie à renforcer son économie afin qu’elle puisse assumer par la suite ses obligations, la phase transitoire qui a pour objectif principal d’« assurer la mise en place d’une union douanière progressive entre la Turquie et la Communauté, (…) développer des procédures d’association nécessaires pour rapprocher les politiques économiques de la Turquie de celles de la Communauté pour assurer le bon fonctionnement de l’association (…) »5 et la phase finale qui a été mise en place le 31 décembre 1995 par le biais de la décision 1/95 du Conseil d’association et qui en principe devait conduire à l’adhésion à part entière de la Turquie à la Communauté européenne6. L’accord et le protocole sont appliqués avec bonne volonté par les deux parties à l’exception de l’aide communautaire qui n’a pas été versée à cause du veto grec et de la libre circulation des travailleurs qui devait entrer en vigueur au plus tard en 1986 conformément aux articles 12 et 36 respectivement de l’accord d’Ankara et du protocole additionnel mais qui ne l’a jamais été. Après une période conflictuelle dans les relations turco-communautaires dans les années 80, traversant même des périodes de gel provisoire comme en 1982 lorsque la CEE avait suspendu le régime d’association suite au nouveau coup d’État militaire qui a eu lieu en Turquie en septembre 1980, les relations se normalisèrent en août 1986. La demande d’adhésion officielle à la CEE s’en suivit le 14 avril 1987.

1 Accord créant une association entre la Turquie et la Communauté économique européenne, signé le 12 septembre 1963, JO L 182 du 12 décembre 1963, entré en vigueur le 1er décembre 1964. 2 Préambule de l’Accord d’Ankara, alinéa 1. 3 Idem, alinéa 4. 4 Article 28 de l’Accord d’Ankara. 5 Article 4 alinéa 1 du protocole additionnel conclu le 23 novembre 1970, JO L 293, 29 décembre 1972. En effet, un protocole additionnel, conclu le 23 novembre 1970 et entré en vigueur le 1er janvier 1973, déterminait les règles auxquelles serait soumise la phase transitoire et précisait les engagements, essentiellement dans quatre domaines : la suppression progressive des droits de douane et des restrictions quantitatives pour la quasi-totalité du secteur industriel, le régime préférentiel pour les produits agricoles turcs, le rapprochement des politiques économiques et la réalisation graduelle de la libre circulation des travailleurs turcs. Voir : Protocole additionnel annexé à l’accord créant une association entre la Communauté économique européenne et la Turquie et relatif aux mesures à prendre pour leur entrée en vigueur, JOCE L 293 du 29 décembre 1972. 6 Garip TURUNÇ, La Turquie aux marches de l’UE, Paris, L’Harmattan, 2001, p. 11.

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Dans son avis du 18 décembre 1989 sur la candidature turque1, tout en reconnaissant l’éligibilité de la Turquie, la Commission européenne proposa de reporter à une date ultérieure l’étude de la candidature, et ce pour plusieurs raisons. Tout d’abord, la CEE ne souhaitait pas procéder à de nouveaux élargissements avant 1993 puisqu’elle entrait dans une phase d’approfondissement de l’intégration européenne. Ensuite, elle estimait que, pour que des négociations d’adhésion puissent être entamées entre un pays candidat et la CEE, il fallait que cette adhésion soit envisageable dans un délai raisonnable. Cela n’est possible que si, d’une part, le pays candidat peut satisfaire aux obligations qui découleront de son adhésion et si d’autre part, la Communauté peut assumer les charges provenant de cette nouvelle adhésion. Or la Commission estimait, après l’étude de la situation économique et politique du pays, que la Turquie n’était pas prête à remplir ses engagements dans un bref délai. En effet, sur le plan économique, la Turquie avait des retards structurels considérables ainsi qu’une dette extérieure et un taux d’inflation très élevés. Sur le plan politique, malgré ses avancées après le coup d’État du 12 septembre 1980, l’absence d’une démocratie stable ainsi que les nombreuses violations des Droits de l’homme, notamment ceux des Kurdes, constituaient de véritables obstacles. L’avis de la Commission a été par la suite adopté dans ses grandes lignes par le Conseil des ministres du 5 février 1990. C’est donc l’impossibilité pour la Turquie de respecter la conditionnalité politique d’adhésion qui était invoquée pour reporter le lancement du processus d’adhésion. Les efforts turcs se sont alors dirigés vers la réalisation de l’union douanière conformément aux souhaits des États membres de l’UE. L’entrée en vigueur de l’union douanière entre la Turquie et l’UE le 1er janvier 1996 représentait pour la Turquie la concrétisation d’un objectif politique attendu depuis la conclusion de l’accord d’association en 1963. Objectif que, depuis le rejet de la Commission européenne2, elle ne pensait plus pouvoir atteindre. Dorénavant, seul État bénéficiant d’un statut privilégié parmi les candidats à l’adhésion à l’UE, la Turquie pouvait espérer rejoindre les Quinze. Néanmoins, le processus n’avança pas rapidement. Alors que l’UE annonçait dans l’Agenda 2000 du 16 juillet 1997, l’adhésion en deux vagues des pays candidats avec dans un premier temps l’adhésion de la Pologne, de la Hongrie, de la République tchèque, de la Slovénie, de l’Estonie, de Malte et de Chypre et dans un deuxième temps de la Slovaquie, de la Lettonie, de la Lituanie, de la Bulgarie et de la Roumanie, la Turquie était exclue du processus. L’UE exprimait seulement à son égard sa satisfaction pour le bon déroulement de l’union douanière. Elle rajoutait que les relations entre les deux parties ne pouvaient pas s’intensifier pour l’heure du fait de l’instabilité macroéconomique et des problèmes liés au respect des Droits de l’homme et au processus de démocratisation ; et cela malgré le fait que la Turquie ait prouvé sa capacité à reprendre l’acquis communautaire. Encore une fois, c’est la conditionnalité politique qui permettait à l’UE de ne pas inclure la Turquie dans les deux vagues d’élargissement. Le Conseil européen de Luxembourg des 12-13 décembre 1997 confirmait enfin l’éligibilité de la Turquie à l’adhésion à l’UE et décidait de définir une stratégie
1 Commission européenne, Avis de la Commission sur la demande d’adhésion de la Turquie à la Communauté, [Sec (89) 2290 final], 18 décembre 1989. 2 La Turquie avait interprété l’avis de la Commission en 1989 comme étant un rejet même si les autorités européennes affirmaient le contraire.

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« pour préparer la Turquie à l’adhésion en la rapprochant de l’UE dans tous les domaines »1. Cependant, il l’excluait à nouveau du processus d’élargissement entamé avec les dix pays d’Europe centrale et orientale (PECO) et Chypre ; les conditions politiques et économiques permettant d’envisager des négociations d’adhésion n’étant pas réunies. Par ailleurs, il insistait sur la nécessité de résoudre ses différends avec la Grèce. Offusquée, la Turquie refusa alors de participer à la Conférence européenne2. Elle gela le dialogue politique avec l’UE et précisa qu’elle refuserait dorénavant d’aborder les questions relatives aux différends gréco-turcs dont le règlement était demandé par les institutions de l’Union comme préalable à l’adhésion. Malgré cette crise, la Commission européenne adopta le 4 mars 1998 la Communication « Stratégie européenne pour la Turquie3». Cette stratégie consistait en « un développement des potentialités de l’accord d’association, un approfondissement de l’union douanière, une mise en œuvre de la coopération financière, un rapprochement des législations et l’adoption de l’acquis de l’Union et la participation, à décider au cas par cas, à certains programmes et à certaines agences… »4. Dès septembre 1998, les discussions techniques afin d’établir un calendrier de travail et les modalités de la mise en œuvre de la stratégie européenne étaient amorcées entre les deux parties5. C’est seulement au Conseil européen d’Helsinki des 10-11 décembre 19996 que l’UE a reconnu le statut officiel de candidat à la Turquie et a ainsi normalisé les relations jusque-là tendues entre les deux parties. Dans le cadre de la stratégie de préadhésion, tous les instruments nécessaires au bon déroulement du processus sont alors adoptés par chaque partie7. La mise en place de mécanismes appropriés de suivi a été décidée. Afin d’intensifier les travaux visant à aligner la législation et les pratiques turques sur l’acquis, le Conseil européen a également demandé à la Commission d’élaborer un processus d’examen analytique de l’acquis.

Conclusions du Conseil européen de Luxembourg, 12-13 décembre 1997, point 31. La Conférence européenne est une enceinte multilatérale de consultation politique entre l’UE et les pays qui ont vocation à y adhérer. Sa mise en place à l’initiative de la France, a été décidée au Conseil européen de Luxembourg de décembre 1997 pour « traiter des questions d’intérêt général pour les participants afin de développer et d’intensifier leur coopération dans le domaine de la politique étrangère et de sécurité, de la justice et des affaires intérieures, ainsi que dans d’autres domaines d’intérêt commun notamment en matière économique et de coopération régionale » in Conclusions de la présidence du Conseil européen de Luxembourg, point 7. 3 Commission des Communautés européennes, Stratégie européenne pour la Turquie, Communication de la Commission au Conseil, [COM (98) 124 final], Bruxelles, 4 mars 1998. 4 Commission européenne, Rapport régulier 1998 sur les progrès réalisés par la Turquie sur la voie de l’adhésion, Bruxelles, [COM (98) 711 final], novembre 1998, p. 7. 5 Le 17 juillet 1998, les autorités turques avaient remis à la Commission un document contenant leurs réactions aux propositions de la stratégie européenne : « Stratégie de développement des relations entre la Turquie et l’UE - Propositions de la Turquie », 17 juillet 1998. 6 Conclusions de la Présidence le Conseil européen d’Helsinki, 10-11 décembre 1999. 7 L’UE a adopté le 8 mars 2001 le partenariat pour l’adhésion. (Conseil de l’Union, Décision 2001/235/CE du Conseil du 8 mars 2001 concernant les principes, priorités, objectifs intermédiaires et conditions du partenariat pour l’adhésion de la République de Turquie, JO L 085 du 24/03/2001 p. 0013 – 0023). La Turquie adopta son programme national pour l’adoption de l’acquis communautaire (PNAA) le 19.03.2001.
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La Turquie a alors réalisé de nombreuses réformes, notamment constitutionnelles et législatives afin de s’aligner sur les exigences de l’Union. Cependant en 2002, la Commission européenne estimait toujours que la Turquie ne satisfaisait pas à la conditionnalité politique. Elle a reporté sa décision relative au lancement des négociations en 2004. Entre temps, un nouveau partenariat pour l’adhésion de la Turquie a été adopté le 19 mai 20031. Le 6 octobre 2004, la Commission s’est finalement prononcée pour l’ouverture des négociations en estimant que la Turquie satisfaisait suffisamment aux critères politiques tout en considérant qu’ « en dépit des progrès considérables accomplis dans la mise en œuvre des réformes politiques, celles-ci [devaient] encore être consolidées et étendues »2. Les chefs d’État et de gouvernement décidèrent alors le 16 décembre 2004, au Conseil européen de Bruxelles, d’ouvrir les négociations d’adhésion avec la Turquie le 3 octobre 2005. Cependant, et pour la première fois de l’histoire des élargissements, le Conseil européen a émis l’éventualité du non aboutissement de l’adhésion en considérant que « les négociations sont un processus ouvert, dont l’issue ne peut pas être garantie d’avance », que dès lors « tout en prenant en compte l’ensemble des critères de Copenhague, si un État candidat n’est pas en mesure d’assumer toutes les obligations de l’appartenance à l’Union, il doit être garanti que l’État candidat soit pleinement ancré dans les structures européennes avec le lien le plus fort possible »3. En d’autres termes, si l’idée de partenariat privilégié préconisée par de nombreux dirigeants européens n’a pas été retenue4, l’UE laissait la possibilité de la réintroduire s’il s’avérait que la Turquie ne pouvait satisfaire à l’ensemble de la conditionnalité politique. Par ailleurs, la mise en place « de longues périodes transitoires, des dérogations, des arrangements spécifiques ou des clauses de sauvegarde permanentes » a été envisagée concernant notamment le domaine de la libre circulation des personnes ainsi que la politique régionale et agricole5. Les Turcs s’inquiétaient alors de la réalité de leur adhésion dans l’UE6. Le 3 octobre 2005, le Conseil « Affaires étrangères » a lancé le début des négociations après avoir frôlé une crise européenne sur la question. En effet, alors que l’Autriche, soutenue par l’Allemagne, demandait l’établissement d’un partenariat privilégié avec la Turquie, le Portugal estimait que cette décision conduirait l’Union à perdre sa crédibilité face à elle et face aux États tiers7. La France, sous la présidence de Jacques Chirac, déclarait par
1 Conseil de l’UE, Décision 2003/398/CE du 19 mai 2003, concernant les principes, priorités, objectifs intermédiaires et conditions du partenariat pour l’adhésion de la Turquie, JO L 145 du 12.06.2003. 2 Commission européenne, Rapport régulier 2004 sur les progrès réalisés par la Turquie sur la voie de l’adhésion, [COM(2004)656 final], Bruxelles, 06.10.2004, p. 56. 3 Conclusions du Conseil européen de Bruxelles, 16-17 décembre 2004, point 23. 4 Idée défendue à l’époque notamment par l’Allemagne, l’Autriche, la France. Voir : « TurquieUE : l’alternative d’un ‘partenariat privilégié‘ », Le Monde, 19.12.2004. 5 Conclusions du Conseil européen de Bruxelles, 16-17 décembre 2004, point 23. 6 Bekir COSKUN, « Biz AB’nin neresine girdik? (Dans quelle UE on a adhéré ?) », Hürriyet, 18.12.2004 ; Ferai TINC, « Davet ettiler ama kirmizi hali sermediler (Ils nous ont invités mais ils n’ont pas mis de tapis rouge) », Hürriyet, 18.12.2004. 7 Jean QUATREMER, « Turquie-UE : des fiançailles de raison », Libération, 04.10.2005 : « L’UE tente d’arracher un compromis de dernière minute sur la Turquie », Le Monde, 03.10.2005.

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ailleurs qu’« il ne serait pas correct de revenir sur l’engagement pris par les Vingt-cinq en décembre 2004 »1. Finalement, un nouveau partenariat pour l’adhésion a été adopté par le Conseil le 23 janvier 20062. Le 8 novembre 2006, la Commission a décidé de poursuivre les négociations avec la Turquie en lui octroyant un délai pour répondre aux exigences européennes3. Néanmoins, le 29 novembre 2006, elle a finalement recommandé de les suspendre, notamment suite au refus d’Ankara d’ouvrir ses ports et ses aéroports aux navires et avions chypriotes grecs4. Le Conseil Affaires générales et relations extérieures a décidé le 11 décembre 2006 de suspendre effectivement les discussions avec Ankara sur 8 des 35 chapitres de négociations dont un était clôturé (science et recherche) et trois autres en cours (entreprise et industrie, statistiques, contrôles financiers). Dans le même temps, l’européanité de la Turquie a commencé à être mise en cause ouvertement, question qui pourtant avait déjà été réglée par les institutions de l’Union. Aujourd’hui, alors que l’idée d’un partenariat privilégié à la place d’une adhésion pleine et entière fait son chemin, l’aboutissement du processus est régulièrement reporté à une date ultérieure. En effet, si en 2004 l’adhésion de la Turquie à l’UE était annoncée à l’horizon 2013, les dirigeants européens parlent aujourd’hui d’une adhésion en 2023. La Turquie pourrait ainsi fêter en même temps son adhésion à l’UE et le centenaire de sa République5. La singularité du processus d’adhésion de la Turquie justifie alors de centrer l’analyse de la conditionnalité politique à cette seule candidature. C’est en effet la première fois dans l’histoire internationale et européenne, que le processus d’adhésion d’un État à une organisation internationale ou régionale nécessite une aussi longue période. C’est également une première dans l’histoire de la construction européenne. Depuis sa première demande, 21 États ont adhéré à l’Union6. La Croatie, va également rejoindre l’Union avant la Turquie puisque la Commission a déclaré que les négociations d’adhésion aboutiront avec la Croatie en 20107. L’explication officielle de cette lenteur particulière est l’incapacité de la Turquie à satisfaire à la conditionnalité politique de l’adhésion. Le dépassement de la Turquie par la totalité des autres candidats, que ce soit la Grèce en 1981 ou la Roumanie en 2007, proviendrait ainsi d’un constat objectif et
Nathalie DUBOIS, « Turquie : ultime chantage européen », Libération, 30.09.2005. Conseil de l’UE, Décision 2006/35/CE du Conseil du 23 janvier 2006 relative aux principes, aux priorités et aux conditions figurant dans le partenariat pour l’adhésion de la Turquie, JO L 022 du 26.01.2006. 3 « Adhésion de la Turquie à l’UE : Bruxelles donne ‘une chance aux efforts diplomatiques’ », Le Monde, 08.11.2006. 4 « La Commission recommande un gel partiel des négociations avec Ankara », Le Monde, 30.11.2006. 5 Cengiz AKTAR, « Ankara doit adhérer en 2023 », Libération, 7.08.2007. 6 Le Danemark, l’Irlande et le Royaume-Uni le 1er janvier 1973 ; la Grèce le 1er janvier 1981 ; l’Espagne et le Portugal le 1er janvier 1986 ; l’Autriche, la Finlande et la Suède le 1er janvier 1995 ; Chypre, l’Estonie, la Hongrie, la Lettonie, la Lituanie, Malte, la Pologne, la République tchèque, la Slovaquie, la Slovénie le 1er mai 2004 ; et la Bulgarie et la Roumanie le 1er janvier 2007. 7 Güven ÖZALP, « Hirvatistan kosuyor, Türkiye yerinde sayiyor (La Croatie court, la Turquie reste sur place) », Milliyet, 22.04.2008.
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juridique. Ce postulat n’est pas totalement erroné, mais il n’est pas non plus entièrement fondé. Pour le comprendre, il est nécessaire de prime abord de saisir ce qu’est la conditionnalité politique et de fixer ainsi le cadre conceptuel de l’analyse.

2 – La conditionnalité politique de l’adhésion comme cadre conceptuel de l’analyse
La conditionnalité politique est un concept politique pour certains, juridique pour d’autres, relativement récent en droit international. Pétros Stangos la définit comme « le lien établi par un État ou une organisation internationale entre, d’un côté, l’octroi à un pays tiers d’une aide économique ou d’autres avantages économiques spécifiques (concessions ou préférences commerciales ou tarifaires, conclusions de nouveaux traités ou conventions, adhésion à des traités déjà existants ou à une organisation internationale, contacts réguliers avec les dirigeants politiques, etc.) et, de l’autre côté, l’accomplissement par le pays tiers de conditions relatives au respect et à la promotion des Droits de l’homme, à l’établissement ou au renforcement des institutions démocratiques et de l’État de droit »1. Les domaines d’application de la conditionnalité politique restent très vastes. Seule la conditionnalité politique de l’adhésion retiendra notre attention dans le cadre de cette présente étude.

A – Le vaste champ d’application de la conditionnalité politique
Apparue d’abord sur la scène internationale la conditionnalité politique a été rapidement intégrée dans le droit de l’UE. Le concept de conditionnalité politique était initialement utilisé afin de qualifier la conditionnalisation, par les organisations internationales ou les États, de l’octroi d’aides économiques à la mise en œuvre ou au renforcement d’un système démocratique promouvant les Droits de l’homme. Cette conditionnalité se dénommait d’ailleurs précisément la conditionnalité politique de l’action économique internationale. Bien que principalement négative, celle-ci pouvait être également positive. La conditionnalité est dite négative dès lors que l’État ou l’organisation internationale prononce des sanctions, la plupart du temps économiques, à l’égard de l’État qui commet une violation des Droits de l’homme. Ces sanctions peuvent être, par exemple, la suspension d’une aide programmée, la suspension ou l’abrogation d’un traitement accordé à l’État bénéficiaire. La conditionnalité politique est dite positive lorsqu’au contraire l’État ou l’organisation internationale conditionne l’octroi d’un avantage (l’attribution d’une aide économique, le financement des programmes de coopération, le développement du dialogue politique, la conclusion d’un acte d’adhésion avec un État tiers) à la réalisation des réformes lui permettant d’instaurer ou de renforcer un régime démocratique respectueux des Droits de l’homme. L’UE est ainsi loin d’être à l’origine de ce concept.
1 Pétros N. STANGOS, « La conditionnalité politique, en termes de protection des Droits de l’homme, de démocratie et d’État de droit, des relations économiques extérieures de la CE et de l’UE » in H. RUIZ FABRI, L.A. SICILIANOS, J.-M. SOREL (dir.), L’effectivité des Organisations internationales : mécanisme de suivi et de contrôle, Paris, A. Pedone, 2000, p. 273.

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Ainsi, hormis les États tels que les États-Unis, la France, le Royaume-Uni, l’Allemagne, le Japon etc., qui avaient – et ont toujours – recours à ce mécanisme, la première organisation internationale ayant mis en application la conditionnalité politique est la Banque mondiale1. Cette dernière conditionnait ses prêts aux États en difficulté au respect des Droits de l’homme et de la démocratie. Toutefois, ses statuts ne l’autorisant pas à s’ingérer dans la politique intérieure des États bénéficiaires du prêt, la Banque mondiale, en détournant l’appellation Droits de l’homme, avait recours au concept de « good governance » imaginé par Ibrahim F.I. Shihata, vice président et conseiller juridique principal de la Banque mondiale. Le « good governance » ou « la bonne gestion des affaires publiques » se définissait comme « la manière d’exercer le pouvoir en matière de gestion des ressources économiques et sociales d’un pays, et ce en vue de son développement. Une bonne gouvernance, pour la Banque Mondiale est synonyme de bonne gestion du développement »2. Cependant, le recours à la conditionnalité politique tant par les États que par la Banque mondiale a fait l’objet de nombreuses critiques et interrogations. En effet, bien qu’en principe les États ou les organisations internationales conditionnent l’octroi d’une aide au respect des Droits de l’homme, de nombreux exemples de poursuite de l’aide dans des périodes de graves violations des Droits de l’homme doivent être relevés. À chaque fois, l’intérêt national de l’État emprunteur ou les liens historiques entre les deux parties ont été invoqués comme justifiant le maintien des relations économiques. Pour ce motif, Pétros N. Stangos considère que « la conditionnalité politique de l’action pour le développement menée par des États puissants est plus opportuniste et tactique que fondée sur des principes »3. Le concept de conditionnalité politique n’est entré que très récemment dans le langage juridique du droit communautaire. Malgré une pratique qui s’est développée dans les années 1990, les institutions de l’Union ont seulement commencé en 1997 à l’utiliser explicitement mais uniquement dans le cadre de ses relations extérieures. Dans ce cadre, la conditionnalité politique se définit comme étant « les conditions politiques et économiques qui constitue[nt] le fondement d’une politique cohérente et transparente en ce qui concerne le développement de relations bilatérales dans le domaine des échanges commerciaux, de l’aide financière et de la coopération économique, ainsi que

1 Anciennement appelée la Banque Internationale pour la Reconstruction et le Développement (BIRD). Créée le 27 décembre 1945 dans le cadre de l’Accord de Bretton Woods de 22 juillet 1944, la Banque mondiale a été initialement instaurée pour aider la reconstruction des États après la seconde guerre mondiale. Aujourd’hui, son action s’oriente vers les pays en voie de développement. Quatre structures sont ainsi venues compléter l’action de la BIRD : la Société financière internationale (SFI) en 1956 dont l’objet est de stimuler la croissance du secteur privé dans les pays en développement, l’Association internationale de développement (AID) en 1960 dont l’objet est d’octroyer des crédits aux États ne pouvant accéder aux prêts de la BIRD, le Centre international de règlements des différends relatifs aux investissements (CIRDI) en 1966 et l’Agence multilatérale de garantie des investissements (AMGI) en 1988 dont l’objet est de promouvoir l’investissement direct étranger. 2 Ibrahim F.I. SHIHATA, « Thee World Bank’s ‘governance’ Issues in its Borrowing Members » in I.F.I. SHIHATA, The World Bank in a Changing World, Selected Essays, Dordrecht/ Boston/London: Martinus Nijhoff Publishers, 1991, pp. 53-96. 3 Pétros N. STANGOS, op.cit., p. 275.

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des relations contractuelles »1. C’est précisément son application dans le domaine des relations extérieures qui a permis le recours à ce concept dans le droit de l’adhésion. Les origines communautaires de la conditionnalité politique des relations extérieures appelée également « la conditionnalité politique conventionnelle »2 remontent aux accords de coopération et d’aide au développement dit respectivement accords de première et de deuxième génération. La première « clause Droits de l’homme » dit également « clause de conditionnalité Droits de l’homme »3 a été explicitement inscrite dans la Convention de Lomé IV du 15 décembre 1989 qui régit le partenariat avec les pays d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (ACP)4. Apparaissant comme « une aspiration légitime des individus et des peuples »5, le respect des droits fondamentaux est considéré comme le fondement de la coopération. Les États partenaires de la Communauté européenne devaient désormais garantir, promouvoir et respecter les Droits de l’homme afin de pouvoir bénéficier des conditions préférentielles instituées par la Convention sur la base de l’article 177 alinéa 2 du traité instituant la Communauté européenne (TCE)6. À partir de 1990, des accords d’association européens dits également « accords de troisième génération » ou « accords européens » ont été signés sur la

1 Conseil « Affaires générales » du 29.04.1997, Annexe III : Conclusions du Conseil relatives à l’application de la conditionnalité en vue de la mise au point d’une stratégie cohérente de l’UE applicable aux relations avec les pays de la région. 2 Edwige TUCNY, L’UE et la conditionnalité politique, Thèse : Droit Public, Université Pierre Mendès France de Grenoble, 2003, p. 271 et s. 3 Joël RIDEAU, « Les clauses de conditionnalité Droits de l’homme dans les accords d’association avec la communauté européenne », in M.-F. CHRISTOPHE-TCHAKALOFF (dir.), Le concept d’association dans les accords passés par la Communauté : essai de clarification, Actes du colloque organisé par le Centre de droit européen et comparé de la Faculté de droit, Université Paris V le 15 mai 1998, Bruxelles, Bruylant, 1999. 4 Dans les Conventions de Lomé I (1975) et II, aucune disposition de la Convention ne mentionnait les Droits de l’homme. Néanmoins, pour la Convention de Lomé II signé en 1979, les discours des principaux représentants des institutions des institutions communautaires, ainsi que du président du Conseil ACP, évoquent la question des Droits de l’homme. Si la valeur juridique de ces déclarations n’est pas établie, elles influent, selon les institutions communautaires, sur l’interprétation des objectifs et des dispositions de la Convention. Dans la Convention de Lomé III (1984), une mention aux Droits de l’homme était faite dans le préambule et l’article 4, mais très indirectement. Aujourd’hui, l’accord de Cotonou, signé le 23 juin 2000 succède à la Convention de Lomé IV et poursuit ses objectifs. Voir Cédric MUSSO, « Les clauses ‘Droits de l’homme’ dans la pratique communautaire », Droits fondamentaux, n°1 juillet-décembre 2001, p. 84. ; Ode JACQUEMIN, « La conditionnalité démocratique de l’UE. Une voie pour l’universalisation des Droits de l’homme ? Mises en œuvre, critique et bilan », Cridho working paper 2006/03, université catholique de Louvain. Les prémices de cette clause remontent également à de nombreux accords de coopération conclus dans les années 1970 et 1980. Voir ainsi, l’accord signé entre le Mexique et la CEE en 1975, l’accord avec la Sri-Lanka le 22 juillet 1975, avec le Bengladesh le 19 octobre 1976, le Liban, en 1978, avec le groupe ANASE, le 7 mars 1980, avec l’Inde en 1981, les pays membres de l’accord Carthagène en 1984 et le Pakistan en 1985. La clause ne prévoyait néanmoins aucun mécanisme de sanction. 5 Bénédicte FLAMAND-LEVY, (Essai de typologie des accords externes), in M.-F. CHRISTOPHETCHAKALOFF (dir.), op.cit., p. 83. 6 Ex-article 130 U : « La politique de la Communauté dans ce domaine contribue à l’objectif général de développement et de consolidation de la démocratie et de l’État de droit, ainsi qu’à l’objectif du respect des Droits de l’homme et des libertés fondamentales ».

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base de l’article 310 TCE1 entre chaque État candidat et l’UE2. Ces accords ont pour objectif le développement de relations étroites entre la Communauté et l’État concerné et mettent en place une coopération bilatérale dans divers domaines. En principe, ils permettent de préparer l’adhésion future de l’État partenaire, même si la Communauté « se garda bien (…) d’inclure dans ces accords une clause formelle d’adhésion comme elle l’avait fait, trente ans plus tôt, dans les accords d’Athènes et d’Ankara »3. Ces accords de troisième génération contiennent également une « clause des Droits de l’homme » qui a été par la suite généralisée et insérée à l’ensemble des accords extérieurs de l’Union. Cette clause « Droits de l’homme » s’appelait initialement la « clause fondement » en référence à l’article 5 de la Convention de Lomé IV4. Cette clause était cependant très générale et aucun mécanisme de sanction n’était prévu. Les institutions communautaires y avaient tout de même recouru en 1991 pour prononcer des sanctions à l’encontre de certains États partenaires 5. La terminologie utilisée dans cette clause était par ailleurs contestable au regard du droit international, notamment de l’article 62 de la Convention de Vienne sur le droit des traités de 1986 selon lequel les circonstances invoquées pour suspendre un accord doivent constituer le fondement essentiel du consentement des parties et que les changements provoqués par ces circonstances doivent modifier radicalement la nature des obligations restant à exécuter en vertu du traité. La clause fondement a alors été jugée « comme n’offrant pas de base suffisamment solide et claire à la Communauté pour la suspension ou la dénonciation d’un accord international pour réagir à des violations des Droits de l’homme ou du principe démocratique par les États tiers parties aux accords »6. Elle a alors été remplacée par la « clause élément essentiel »7.
1 Ex-article 238 TCE : « La Communauté peut conclure avec un État tiers, une union d’États ou une organisation internationale, des accords créant une association caractérisée par des droits et obligations réciproques, des actions en commun et des procédures particulières. Ces accords sont conclus par le Conseil agissant à l’unanimité et après consultation de l’Assemblée. Lorsque ces accords impliquent des amendements au présent traité, ces derniers doivent être préalablement adoptés selon la procédure prévue à l’article 236 ». 2 Des accords d’association ont été signés avec la Pologne et la Hongrie le 16 décembre 1991, la Slovaquie et la République tchèque le 4 octobre 1994, la Roumanie le 1er février 1993, la Bulgarie le 8 mars 1993, l’Estonie, la Lettonie et la Lituanie en 1995 et la Slovénie le 15 juin 1995. 3 Marc-André GAUDISSART, « Réflexions sur la nature et la portée du concept d’association à la lumière de sa mise en œuvre » in M.-F. CHRISTOPHE TCHAKALOFF (dir.), op.cit., p. 19. 4 Article 5 al.1 de la Convention de Lomé IV. 5 Ainsi le Conseil de l’Union décide le 11 novembre 1991 de la suspension des concessions commerciales prévues dans l’accord de coopération entre la CEE et la Yougoslavie. 6 Joël RIDEAU, op.cit., p. 158. 7 Le libellé standard de cette clause est : « le respect des principes démocratiques et des Droits de l’homme, [tels que définis dans l’acte final d’Helsinki et la charte de Paris pour une nouvelle Europe], [ainsi que les principes de l’économie de marché,][énoncés notamment dans les documents de la Conférence CSCE de Bonn,] inspire(nt) les politiques internes et internationales de la Communauté et de… (pays tiers)… et constitue(nt) un élément essentiel du présent accord », in Commission européenne, La prise en compte du respect des principes démocratiques et des Droits de l’homme dans les accords entre la Communauté et les pays tiers, [COM(95)216final], Bruxelles, 23.05.1995, annexe I.

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Cette clause fait une référence explicite aux principes démocratiques et aux Droits de l’homme en tant qu’« élément essentiel » de l’association conformément à la recommandation du Conseil de l’UE1. Le respect des droits fondamentaux ainsi que leur protection deviennent alors des éléments essentiels dont la violation peut être sanctionnée notamment sur la base de l’article 60, paragraphe 3 de la Convention de Vienne sur le droit des traités2. Par le biais de cette clause, les parties peuvent considérer comme violation substantielle de l’accord, toute violation grave et persistante des principes démocratiques et des Droits de l’homme. La sanction peut prendre diverses formes : la suspension ou la non-exécution de l’accord et la suspension des aides financières promises dans le cadre de l’accord d’association. La clause « élément essentiel » a été rapidement complétée par des clauses complémentaires, telle que la « clause balte »3 et la « clause bulgare »4. La formulation de l’ensemble de ces clauses a été harmonisée à partir de 1995 sur proposition de la Commission européenne approuvée par le Conseil « affaires générales » du 29 mai 1995. Depuis, tous les accords de coopération, d’aide au développement et d’association comportent une « clause Droits de l’homme », conditionnant ainsi l’octroi d’assistance financière ou le bénéfice des mesures préférentielles à son respect. La Turquie, comme nous l’avons déjà évoqué, a également signé un accord d’association avec l’UE en 1963. Cependant, cet accord ne comporte aucune clause de conditionnalité « Droits de l’homme » puisque ces clauses ne sont apparues qu’en 1991. Il faut néanmoins noter que les questions liées au respect des Droits de l’homme, de la démocratie et de l’État de droit ont été une des explications du passage tardif à la dernière phase de l’union douanière avec la Turquie. En effet, dans son avis conforme relatif au passage final du 13 décembre 19955, le Parlement européen a rappelé la nécessité du respect des principes démocratiques, des Droits de l’homme et de l’État de droit. Alors que pour les PECO, les accords d’association ont constitué une base
Conseil de l’UE, Déclaration relative aux relations avec les États participants à l’OSCE, 11 mai 1992. Selon cet article est une violation substantielle « la violation d’une disposition essentielle pour la réalisation de l’objet ou du but du traité comme motif de dénonciation ou de suspension ». 3 La clause balte est une clause de suspension explicite permettant la suspension. Elle est introduite à l’occasion de la conclusion des accords d’associations avec les États baltes. Accord de commerce et de coopération avec l’Estonie, la Lettonie et la Lituanie, JO L 403, 31.12.1992. Le libellé type est : « Les parties se réservent le droit de suspendre avec effet immédiat l’application de l’accord dans sa totalité ou partiellement en cas d’atteintes graves aux dispositions essentielles » in Commission européenne, La prise en compte du respect des principes…, op.cit., annexe I. 4 La clause bulgare est une clause générale de non exécution. Elle a été introduite à l’occasion de la conclusion de l’accord d’association avec la Bulgarie. Accord européen d’association avec la Bulgarie, JO L 358 du 08.03.1993. Le libellé type est : « Si une partie considère que l’autre n’a pas rempli l’une des obligations que lui impose le présent accord, elle peut prendre des mesures appropriées. Auparavant, elle doit, sauf en cas d’urgence spéciale, fournir au conseil d’association tous les éléments d’information utiles, nécessaires à un examen approfondi de la situation en vue de rechercher une solution acceptable par les parties. Le choix doit porter par priorité sur les mesures qui perturbent le moins le fonctionnement du présent accord. Ces mesures sont notifiées immédiatement au conseil d’association/de coopération [et font l’objet de consultations au sein de celui-ci] à la demande de l’autre partie », in Commission européenne, op.cit., annexe I. 5 JOCE C 17 du 22 janvier 1996.
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primordiale du respect de la conditionnalité politique, pour la Turquie, ce n’est pas le cas. Pour ce motif, nous écarterons de notre analyse la conditionnalité politique conventionnelle1.

B – L’approche élémentaire de la conditionnalité politique de l’adhésion
Les institutions de l’UE n’ont employé que très récemment le terme de conditionnalité politique dans le domaine de l’adhésion. La doctrine y a cependant eu recours très rapidement considérant que « l’établissement de conditions d’adhésion pour rejoindre une organisation internationale est une forme de conditionnalité »2 que nous pouvons définir comme la subordination de l’obtention d’un bénéfice recherché à la satisfaction de certaines conditions. L’adhésion à l’UE nécessite en effet la satisfaction de nombreuses conditions élaborées au fil des élargissements par les institutions communautaires. Les traités constitutifs, notamment le Traité de Rome dans son article 237, ne mentionnaient comme seule exigence pour devenir membre de l’UE que la qualité d’État et l’européanité. C’est seulement avec la demande d’adhésion des PECO3 qu’il est apparu nécessaire de déterminer des critères pour pouvoir intégrer ces États alors que leur situation économique et politique ne correspondait pas au niveau normalement exigé lors d’une demande d’adhésion. Le rattrapage économique ne posait pas de véritables difficultés étant donné que l’UE avait déjà réussi l’intégration de l’Espagne, de la Grèce et du Portugal qui affichaient lors de leur adhésion un retard par rapport au reste de la Communauté économique européenne. Le véritable problème portait sur la situation démocratique de ces États. La Commission européenne dégagea alors les conditions d’adhésion. En effet, suite à la demande du Conseil européen de Lisbonne de juin 1992, la Commission a préparé un rapport sur l’avenir des relations entre la Communauté européenne et les PECO4. Ce rapport, initialement préparé pour le Conseil européen d’Edimbourg de décembre 1992, fut finalement discuté au Conseil européen de Copenhague des 21 et 22 juin 1993. Les termes de la Commission euro1 Cependant pour une étude plus approfondie des accords d’association et de la clause « élément essentiel » dans ces accords, voir B. FLAMAND-LEVY, op.cit., voir également E. TUCNY, L’élargissement de l’UE aux pays d’Europe centrale et orientale, La conditionnalité politique, Paris, L’Harmattan, 2000, 186 p. ; E. TUCNY, L’UE et la conditionnalité politique …, op.cit., p. 271 ; J. RIDEAU, « Les clauses de conditionnalité Droits de l’homme dans les accords d’association avec la communauté européenne » in M.-F. CHRISTOPHE-TCHAKALOFF (dir.), op.cit., p. 139. 2 Karen E. SMITH, « The Evolution and Application of EU Membership Conditionality », in M. CREMONA (eds.), The Enlargement of the European Union, Oxford: University Press, 2003, p. 108. 3 La candidature de la Grèce, de l’Espagne, du Portugal avait permis de mettre l’accent sur le nécessaire caractère démocratique des candidats. Cette condition n’avait pas été encore formulée expressément. 4 Les critères d’adhésion étaient alors pour la Commission : « la capacité du pays concerné d’assumer les obligations de membre (l’acquis communautaire) ; la stabilité des institutions dans le pays candidat garantissant la démocratie, l’État de droit, les Droits de l’homme, et le respect des minorités ; le fonctionnement d’une économie de marché ; l’adhésion du pays candidat aux objectifs de l’union politique, économique et monétaire ; sa capacité d’affronter la compétitivité et les forces du marché dans l’UE, la capacité de la Communauté d’assimiler de nouveaux membres tout en maintenant l’élan de l’intégration européenne » in Agence Europe, Europe Documents, 9 décembre 1992, n°1814.

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péenne furent repris par ce Conseil européen et constituent aujourd’hui les critères de Copenhague. Depuis, la satisfaction de trois critères conditionnent l’adhésion à l’UE : les critères politiques, les critères économiques et la capacité à intégrer l’acquis communautaire. Ainsi, satisfaire aux critères politiques nécessite de prouver l’existence d’« institutions politiques stables garantissant la démocratie, la primauté du droit, les Droits de l’homme, le respect des minorités et leur protection »1. Il s’agit donc de disposer d’un régime démocratique fonctionnant effectivement, de démontrer donc un système qui garantit « le pluralisme politique, les élections libres et équitables, l’indépendance des pouvoirs judiciaire et constitutionnel, la liberté d’expression et de culte »2 ainsi que la protection des Droits de l’homme. S’agissant des critères économiques, il s’agit de prouver « l’existence d’une économie de marché viable ainsi que la capacité de faire face à la pression concurrentielle et aux forces du marché à l’intérieur de l’Union »3. À ces critères s’ajoute « la capacité du pays candidat à en assumer les obligations, et notamment de souscrire aux objectifs de l’union politique, économique et monétaire »4. En effet, pour la Commission, « s’il importe que la législation de la Communauté européenne soit transposée dans les législations nationales, il est encore plus important que la législation soit appliquée efficacement grâce à des structures administratives et juridiques appropriées »5. Les divers Conseils européens ont confirmé les conditions d’adhésion définies à Copenhague6. Les critères de Copenhague sont alors devenus la référence principale en matière d’élargissement et sont considérés comme composant la conditionnalité politique de l’adhésion. Depuis quelque temps, une nouvelle condition explicite semble inscrite dans la conditionnalité politique qui ne relève pas cette fois-ci du ressort de l’État candidat mais

Bull UE, 6-93 / I, Conclusions du Conseil européen de Copenhague des 21et 22 juin 1993. Gilles JOLY, « Le processus d’élargissement de l’UE », RMCUE, n° 457, avril 2002, p. 241. 3 Bull UE, 6/93/1, op.cit. 4 Idem. Voir sur ce critère : Phedon NICOLAIDES, « Preparing for Acession to the European Union: How to Establish Capacity for Effective and Credible Application of EU Rules », in M. CREMONA (éd.), The Enlargment of the European Union, Oxford: Oxford University Press, 2003, pp. 43-78. 5 Commission européenne, Élargissement de l’UE. Une chance historique, 2003, p. 10. 6 Les Chefs d’États et de gouvernements affirment lors du Conseil européen d’Essen du 9-10 décembre 1994 que les PECO peuvent devenir membre de l’UE dès qu’ils remplissent les conditions économiques et politiques définies lors du Conseil européen de Copenhague. Une stratégie de préadhésion va également être définie suite aux recommandations du Conseil européen de Corfou du 24 juin 1994. Cette stratégie vise à permettre aux États candidats de se préparer progressivement à l’intégration au marché intérieur de l’UE, en adoptant par étapes l’acquis du marché intérieur de l’Union. Le Conseil européen de Madrid des 15 et 16 décembre 1995 confirme la nécessité de bien préparer l’élargissement sur la base des critères de Copenhague et précise que l’adhésion requiert également de l’État candidat qu’il ait adapté ses structures administratives et judiciaires. Le Conseil européen de Luxembourg des 12 et 13 décembre 1997 affirme enfin une nouvelle fois que : « Le respect des critères politiques de Copenhague constitue un préalable à l’ouverture de toute négociation d’adhésion ». Voir Conseil de l’UE, Rapport du Conseil au Conseil européen (Essen) sur la stratégie de préparation de l’adhésion des PECO associés, Annexe 4 ; Conclusions du Conseil européen d’Essen, 9-10 décembre 1994 ; Conclusions du Conseil européen de Madrid, 15-16 décembre1995 ; Conclusions du Conseil européen de Luxem-bourg, 12-13 décembre 1997.
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de l’UE elle-même. Appelée initialement la « capacité d’assimilation »1, puis la « capacité d’absorption »2, on parle aujourd’hui de la « capacité d’intégration de l’Union ». En effet, en se fondant sur le rapport spécial de la Commission de novembre 20063, le Conseil européen de Bruxelles des 14-15 décembre 2006 a considéré, en reprenant les propos de la Commission, que « la stratégie pour l’élargissement fondée sur la consolidation, la conditionnalité et la communication, conjuguée à la capacité de l’Union à intégrer de nouveaux membres, constitue la base d’un consensus renouvelé sur l’élargissement ». La capacité d’intégration de l’Union porte sur trois points : les institutions, les politiques communes et le budget. Ainsi, « l’Union doit s’assurer de pouvoir conserver sa capacité d’agir et de décider suivant un juste équilibre au sein de ses institutions, de respecter les limites budgétaires et de mettre en œuvre des politiques communes ambitieuses qui fonctionnent bien et réalisent leurs objectifs »4. Bien qu’essentiel, nous exclurons cet aspect de notre analyse, et ce pour deux motifs. Tout d’abord, officiellement, la capacité d’intégration n’est pas un nouveau critère d’adhésion mais simplement une condition complétant les critères de Copenhague conformément à la demande de la présidence finlandaise du Conseil européen en 20065. Ainsi, le Parlement européen relève que la capacité d’intégration « ne constitue pas un nouveau critère applicable aux pays candidats mais une condition du succès de l’élargissement et de l’approfondissement du processus d’intégration européenne [dont] la responsabilité incombe à l’Union et non aux pays candidats »6. Par ailleurs, même s’il s’agissait d’une nouvelle condition d’adhésion, la Commission rappelle que « l’Union honore les engagements souscrits à l’égard des pays participant déjà au processus, mais fait preuve de prudence lorsqu’il s’agit de prendre tout nouvel engagement »7. Dès lors, elle ne s’appliquerait pas en principe aux candidats actuels à l’adhésion mais seulement aux candidats potentiels que sont l’Albanie, la Bosnie-Herzégovine, le Monténégro et la Serbie. Par conséquent, elle ne devrait en principe avoir aucun impact sur la demande d’adhésion de la Turquie à l’UE même si nous considérons à l’instar du professeur Yves Petit qu’ « il est possible de considérer que le recours au concept de capacité d’intégration constitue un moyen de formuler des réserves sur l’adhésion de la Turquie sans vraiment l’avouer »8. Cependant, cet aspect ne sera étudié que de manière incidente puisqu’il s’agit d’une condition fonctionnelle

1 Conclusions du Conseil européen de Copenhague, 1993 : « la capacité de l’UE à assimiler de nouveaux membres tout en maintenant l’élan de l’intégration ». 2 Conclusions du Conseil européen des 15-16 juin 2006. 3 Commission européenne, Stratégie d’élargissement et principaux défis 2006-2007, y compris le rapport spécial joint en annexe sur la capacité de l’UE à intégrer de nouveaux membres, Communication de la Commission au Parlement et au Conseil, [COM (2006) 649 final], 8 novembre 2006, point 6. 4 Commission européenne, Stratégie d’élargissement et principaux défis 2006-2007, …, op.cit., annexe. 5 Yves PETIT, « Quelques réflexions sur la capacité d’intégration de l’UE », RMCUE, n°506, mars 2007, p. 155 et 157. 6 Parlement européen, Rapport sur la communication de la Commission sur la stratégie d’élargissement et les principaux défis 2006-2007, [A6-0346/2006], 29 novembre 2006, point 9. 7 Commission européenne, Stratégie d’élargissement et principaux défis 2006-2007, …, op.cit., point 6.1. 8 Yves PETIT, « Quelques réflexions…, op.cit., p. 155.

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interne à l’UE et non d’une condition dont la satisfaction incombe aux États candidats1. Enfin, l’analyse des exigences réelles imposées aux États pour leur adhésion à l’UE permet de constater que la conditionnalité politique ne comprend pas uniquement ces critères mais un ensemble « plus vaste »2. En effet, à côté des conditions explicites, des conditions implicites y ont été ajoutées. Il s’agit de celles relatives aux relations de bon voisinage qu’entretient l’État candidat. Ces conditions s’inscrivent dans la logique du projet européen à savoir la mise en place d’un espace de sécurité et de paix. Les conditions d’adhésion à l’UE comprennent ainsi tant des exigences relatives à l’organisation du pouvoir et des Droits de l’homme que des exigences relatives aux questions économiques et aux relations diplomatiques d’un État. Nous pouvons alors considérer, à l’instar d’Edwige Tucny, que la conditionnalité politique est « un ensemble d’exigences exclusivement politiques (en principe), indispensable et préalable à toute adhésion ainsi qu’à la poursuite des négociations d’adhésion, posées unilatéralement par la Communauté, et imposées aux États candidats »3. Toutes les conditions n’ont cependant pas la même force juridique tant du fait des textes que de la pratique de l’UE dans le domaine de l’élargissement. Cette situation explique la divergence entre les auteurs quant à la définition à retenir de la conditionnalité politique (infra Partie I, Titre I, Chapitre I). Les différents élargissements ont néanmoins permis par la constance dans l’application de la conditionnalité politique, de théoriser ce concept et d’aboutir à la conclusion que l’UE avait dégagé des critères juridiques à l’adhésion des candidats et que ces critères étaient mis en œuvre méthodiquement et d’une manière identique pour chaque candidat4. Une hiérarchisation en fonction de leur poids dans le processus d’adhésion, et, par conséquent, de leur force juridique a pu ainsi être établie entre les différentes conditions auxquelles doivent répondre les candidats5. Ainsi, la condition qui a toujours primé est celle relative au régime politique de l’État. En effet, cet aspect des conditions d’adhésion est essentiel tant au niveau de l’éligibilité, du commencement des négociations, que de leur aboutissement. Cette condition est par ailleurs la seule de nature juridique puisqu’inscrite dans les traités constitutifs. Elle constitue l’aspect primordial de la conditionnalité politique de l’adhésion mais non le seul. Les critères économiques et la condition relative à la capacité d’intégration de l’acquis communautaire viennent au second plan puisque, s’ils sont tout aussi essentiels, ils ne sont pas éliminatoires. En effet, comme il a été constaté lors des divers élargissements, l’existence d’une économie de marché concurrentielle est obligatoire pour entamer les négociations d’adhésion. Toutefois, son absence ne supprime pas toute
1 Ainsi, même si l’État candidat satisfait à tous les critères de la conditionnalité politique, son adhésion pourrait être tout de même repoussée à une échéance ultérieure au motif que l’Union n’est pas prête à l’intégrer. 2 Ode JACQUEMIN, « La conditionnalité démocratique de l’Union…, op.cit., p. 2. Dans le même sens : Ercüment TEZCAN, « Le processus d’adhésion de la Croatie à l’UE : de nouvelles conditions allant au-delà des critères de Copenhague ? », RMCUE, n°497, avril 2006, pp. 235-242. 3 E. TUCNY, L’élargissement de l’UE aux pays…, op.cit. 4 Voir à cet égard, E. TUCNY, L’UE et la conditionnalité politique …, op.cit., p. 204 et s. 5 Karen E. SMITH, « EU membership…, op.cit., p. 109 et s. ; E. TUCNY, op.cit., p. 202 et s.

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perspective d’adhésion contrairement aux critères politiques. L’intégration de l’acquis communautaire est également indispensable. Cependant, il ne se situe pas dans la même étape du processus. C’est seulement la satisfaction des conditions économiques et politiques, conditions préalables aux négociations d’adhésion, qui permet de passer au stade de l’acquis qui est davantage technique. Ces deux aspects de la conditionnalité politique seront envisagés de manière incidente. Enfin, dans l’ordre décroissant d’importance, apparaît la condition relative aux relations de bon voisinage, la conditionnalité diplomatique. C’est l’application qui en est faite par l’UE qui permet aux auteurs de la placer au dernier rang. En effet, n’étant inscrite explicitement dans aucun texte, l’absence de normalisation par l’État candidat de ses relations avec ses voisins n’a pas constitué jusqu’à ce jour un obstacle à l’aboutissement du processus. Elle ne ferait donc pas partie des conditions juridiques d’adhésion. Pour ce motif, elle n’est généralement pas considérée par les auteurs comme figurant dans la conditionnalité politique de l’adhésion, si ce n’est sous forme d’incitation1. La conditionnalité politique de l’adhésion est donc composée des trois seules conditions explicites, la condition primordiale restant la satisfaction des critères politiques. Il conviendrait alors de considérer que nous sommes en présence de la conditionnalité politique générique, puisque classiquement appliquée à l’ensemble des candidats. La conditionnalité politique de l’adhésion comprend donc des conditions claires et précises, dont l’impact sur le processus d’adhésion varie en fonction de la force juridique qui leur a été reconnu avec la pratique de l’élargissement. Le respect de l’ensemble, apprécié objectivement, permettrait alors à l’État de rejoindre l’Union. En d’autres termes, tout le processus d’adhésion d’un État est encadré par des règles juridiques exhaustivement définies et appliquées. Or, le cas turc permet de faire surgir, sinon les imperfections du concept, du moins l’absence d’une adéquation parfaite quant à son application. En effet, la systématisation de la conditionnalité politique d’adhésion s’inverse dans le cas de la candidature turque créant ainsi un processus atypique.

3 – Un processus atypique
La satisfaction de la conditionnalité politique générique par la Turquie ne lui a pas pour autant permis d’avoir la perspective de son adhésion à court terme. Il convient alors de comprendre les raisons de ce retard programmé. Officiellement, l’aboutissement des négociations d’adhésion de la Turquie à l’UE dépend du rythme avec lequel la Turquie continue à adopter des réformes politiques et économiques et les met en œuvre2. C’est donc encore une fois, la conditionnalité politique générique qui expliquerait la lenteur du processus d’adhésion. Cependant, les déclarations officielles de certains dirigeants nationaux et la suspension des négociations d’adhésion sur les chapitres déjà ouverts nécessitent de s’interroger sur l’existence d’autres conditions à l’adhésion de la Turquie. Cette situation nous incite à nous demander si la conditionnalité politique appliquée à la
K.E. SMITH, op.cit., p. 118 ; E. TUCNY, op.cit., p. 136. Commission des Communautés européennes, Document de stratégie pour l’élargissement et principaux défis pour 2007-2008, communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil, [COM(2007) 663 final], 6.11.2007, p. 9.
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Turquie est celle appliquée à l’ensemble des autres candidats. Son traitement nous permettra incidemment de déterminer si l’on se trouve vraiment dans le cas d’une condition juridique d’adhésion ou plutôt de l’utilisation d’un critère prétendument juridique à des fins politiques. Considérant que la condition principale contenue dans la conditionnalité politique générique est la satisfaction des critères politiques de Copenhague, il était tout d’abord nécessaire de se pencher sur cet aspect. Ainsi, selon les déclarations officielles de l’UE, le retard pris dans l’avancement du processus d’adhésion s’explique uniquement par la difficulté qu’a eue la Turquie à satisfaire la conditionnalité politique générique. Les critères économiques mis à part, le véritable problème s’est posé avec les critères politiques. En effet, la situation des Droits de l’homme ainsi que les lacunes persistantes en matière de démocratie dans le régime politique turc ont conduit les institutions européennes à soulever à de nombreuses reprises « le déficit démocratique »1 de la Turquie. Ainsi, le retour à un régime démocratique en 1981 n’a pas été considéré comme suffisant par les institutions européennes pour conclure que cet État satisfaisait aux critères politiques, du moins pas autant que les États du Sud (la Grèce, le Portugal, l’Espagne). Par la suite, la pratique des Droits de l’homme ainsi que le rôle de l’armée dans la direction de l’État ont constitué des raisons de blocage du processus d’adhésion de la Turquie. Ainsi, alors qu’en 1999, l’UE lançait les négociations d’adhésion avec les PECO, qui dès 1996 satisfaisaient à la conditionnalité politique générique selon la Commission2, le statut officiel de candidat était seulement reconnu à la Turquie. La volonté de répondre aux critères politiques d’adhésion a permis alors à cet État de procéder à d’importantes avancées sur la question des Droits de l’homme même si la situation peut toujours être perfectionnée. Ainsi, en 2002, nous constations que la Turquie s’était principalement alignée sur la majorité des pratiques européennes dans ce domaine3. Néanmoins, cela a été considéré insuffisant par l’Union qui relevait, d’une part, l’existence d’une forte disparité entre les textes et la pratique et d’autre part, l’insuffisante protection des minorités en Turquie. En même temps, la rédaction des traités d’adhésion des PECO avait été décidé depuis le Conseil européen de Laeken des 14 et 15 décembre 2001 alors que ces États n’avaient pas encore eu le temps de démontrer l’effectivité de leurs réformes par la pratique et n’avaient pas pour certains amélioré la situation de leurs minorités. La persistance des violations de Droits de l’homme, la non-consolidation définitive de la démocratie et l’absence de protection des minorités ont constitué l’explication au lancement des négociations d’adhésion avec la Turquie seulement en 2004 et peuvent même encore aujourd’hui conduire à la suspension de celles-ci si la Turquie ne continue pas dans la voie de la démocratie. Dans le même temps, il est aujourd’hui établi que bien que la satisfaction des critères politiques soit la condition primordiale, l’UE a pu être amenée à aménager ses exigences quant à son respect. En effet, elle perçoit celle-ci davantage comme un
1 Expression utilisée pour la première fois par le Parlement européen dans sa résolution du 17.07.1997 pour qualifier la situation en Turquie. 2 Commission européenne, Agenda 2000 pour une Union plus forte et plus large, Deuxième partie : le défi de l’élargissement, [COM(97) 2000], 16 juillet 1997. 3 Kiymet ANT, La conditionnalité politique et l’adhésion de la Turquie à l’UE, Mémoire de DEA, Université Pierre Mendès France, Grenoble, 2002, 140 p.

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moyen de consolidation du régime démocratique de l’État candidat. Ainsi, la sortie d’un régime dictatorial de la Grèce, de l’Espagne et du Portugal n’a pas empêché la Commission de considérer rapidement que ces États répondaient aux exigences démocratiques de l’adhésion. Au contraire, le processus d’adhésion a été perçu comme un « police d’assurance contre ce type de dérapage politico-constitutionnel »1. De même, les PECO ont pu en l’espace de dix ans, après la chute du mur, entamé leurs négociations d’adhésion avec l’Union alors même que, si leur transition démocratique était pour partie réalisée en théorie, son effectivité dans la pratique n’était pas encore établie. La doctrine considère aujourd’hui unanimement que ces États ne répondaient toujours pas au moment de leur adhésion à la conditionnalité politique générique, certes s’agissant des critères économiques mais surtout des critères politiques2. La Commission confirme elle-même ce constat lorsque le commissaire à l’élargissement affirme à la veille de leur adhésion qu’ « il est évident que des pays qui sont partis de zéro pour créer des structures démocratiques et former des hommes pour donner vie à ces structures ne peuvent pas être déjà parfaits »3. Or, ce qui importait à l’Union était d’ancrer ces États européens dans la démocratie occidentale. Le niveau d’exigence de l’Union quant à la conditionnalité politique générique varie par conséquent en fonction de l’État candidat. L’existence d’une forte disparité dans l’application de la conditionnalité politique générique à l’ensemble des autres États candidats d’une part, et à la Turquie d’autre part, constitue alors le postulat de départ. Il convient dèslors de déterminer comment une telle différentiation peut être opérée dans la mise en œuvre de la conditionnalité politique générique. Cela nécessite de procéder dans un premier temps à l’analyse globale de celle-ci pour ensuite se pencher sur la question spécifique du droit des minorités. La conditionnalité politique générique est régulièrement présentée tant par la doctrine que par les institutions de l’Union comme étant une condition juridique comprenant des conditions claires et précises dont le respect est apprécié objectivement, et ce uniquement au regard des considérations juridiques et non point d’opportunité politique. Elle serait donc « une conditionnalité politique rigoureuse »4 et « stricte »5. La détermination du contenu exact de cette conditionnalité politique générique d’une part, et du rôle des organes d’évaluation de son respect d’autre part, constitue alors un enjeu majeur nous permettant de vérifier notre postulat de départ.
1 Panayotis SOLDATOS, « Le régime juridique de contrôle de la conformité des États membres aux principes démocratiques de l’UE – Une prudence paralysante », in Mélanges en hommage à Jean-Victor Louis, vol.I, Bruxelles, Éditions de l’Université de Bruxelles, 2003, p. 444. 2 Maxime LEFEBVRE, « La dimension géopolitique de l’élargissement », Questions internationales, n°3, sept-oct. 2003, p. 75 ; Y. PETIT, « Quelques réflexions…, op.cit., p. 156 ; K.E. SMITH, « The Evolution…, op.cit., p. 129. 3 Günter VERHEUGEN, interview réalisé en avril 2004, L’Europe en formation, n°1, 2004, p. 6, pp. 5-9. 4 Ivan BOEV, « Une adhésion en suspens ? L’état de préparation et les enjeux des prochains élargissements », RMCUE, n°499, juin 2006, p. 407. Dans le même sens Séverine NICOT, « Le soutien constitutionnel européen au processus de démocratisation engagé dans les PECO – Première partie : l’adhésion sous condition », RMCUE, n°472, oct.-nov. 2003, p. 594. 5 La Commission emploie à six reprises l’expression « stricte conditionnalité » comme s’il était nécessaire d’appuyer dessus. Commission européenne, Stratégie d’élargissement et principaux défis 20062007…, op.cit.

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Toujours dans le cadre de la conditionnalité politique générique, la question du droit des minorités présente un intérêt particulier et ce pour deux motifs. Tout d’abord, cet aspect de la conditionnalité politique est présenté par l’UE elle-même comme une question particulière. En effet, bien que le droit des minorités fasse partie des Droits de l’homme en général, le Conseil européen de Copenhague prend soin de le mentionner spécifiquement considérant que cette question nécessite une attention particulière. Il est par ailleurs présenté aujourd’hui comme le principal problème que rencontre la Turquie dans le respect des critères politiques de Copenhague. En effet, si le rôle de l’armée et les restrictions toujours omniprésentes à la liberté d’expression constituent encore des points sur lesquels la Turquie doit progresser, la Commission européenne considère tout de même que d’importants progrès ont été réalisés et que la Turquie avance sur la voie de la normalisation sur ces questions. Au contraire, la question de la protection des groupes minoritaires est toujours soulevée comme un manquement grave de la Turquie à la conditionnalité politique. Parallèlement, les autorités turques ainsi que les citoyens turcs ne comprennent pas la légitimité de cette demande et considèrent qu’il s’agit d’une question qui, de prime abord, relève de leur souveraineté mais qui, surtout, ne comporte pas de véritables lacunes. Attachés à l’unité et à l’indivisibilité de leur République turque, ils estiment dès lors que la situation des groupes minoritaires n’est pas en dessous des exigences européennes et internationales dans ce domaine. Il existe donc une forte dichotomie de perspective sur cette question entre les exigences de l’UE et la vision des autorités turques. Il convient dès lors de se pencher plus précisément sur la question afin non pas d’étudier qui des deux parties a raison mais de constater si effectivement la Turquie manque à ce critère ou non. À cette fin, le défrichement des textes portant sur le droit des minorités et l’adoption d’une approche comparative permettent de situer le niveau d’exigence de l’UE. L’étude de cet aspect accentue alors davantage le constat selon lequel, ne comprenant pas des conditions strictes, la conditionnalité politique générique obéit à une application variable selon le candidat. Une fois cette conclusion établie, et étant donné que le processus d’adhésion de la Turquie reste à ce jour ouvert malgré la satisfaction globale de la conditionnalité politique générique, il convient de s’interroger si une conditionnalité élargie ne s’impose pas à elle. La Turquie a des différends avec deux États helléniques, la Grèce et Chypre. Officiellement, leur règlement n’est pas une condition d’adhésion obligatoire à l’instar de toutes conditions relatives aux relations de bon voisinage. En effet, le non respect de cette condition n’a jusqu’à ce jour empêché ni la reconnaissance du statut de candidat officiel à un État, ni la décision d’entamer les négociations d’adhésion, ni celle de conclure le traité d’adhésion. L’adoption d’une approche comparative s’avère donc nécessaire pour mesurer la force juridique de ce type de condition. Dans le cas de la demande d’adhésion turque, ces différends n’ont initialement pas constitué un motif de blocage. Néanmoins, leur invocation régulière tant par les dirigeants politiques que par les institutions de l’Union nécessite alors une étude méticuleuse des rapports de la Commission européenne ainsi que des autres institutions européennes afin de déterminer leur réel impact sur l’issue de la candidature turque. Enfin, il apparaît aujourd’hui de plus en plus certain que, même si la Turquie satisfait à tous les composants de la conditionnalité politique, tant ceux relatifs aux critères politiques que ceux relatifs aux relations de bon voisinage, l’adhésion de cette dernière à l’UE n’en est pas pour autant certaine. Un obstacle paradoxal empêche

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l’aboutissement du processus : le partage de l’identité européenne. Nous le qualifions de paradoxal, puisque même si nous pouvons l’intégrer dans la conditionnalité politique, il ne peut figurer que parmi les conditions préalables à l’adhésion. En effet, à partir du moment où un État fait l’objet d’une évaluation au regard des critères définis à Copenhague, l’éligibilité de l’État en question ne comporte plus de doute. Il ne devrait plus y avoir par conséquent de nouvelles interrogations sur cet aspect de la conditionnalité. La question est cependant soulevée dans le cas de la demande d’adhésion de la Turquie. Il convient alors de se demander si une nouvelle conditionnalité, s’inscrivant dans la conditionnalité politique, ne fait pas surface avec la candidature de la Turquie : la conditionnalité identitaire. Nous distinguons la conditionnalité identitaire de la condition d’européanité. La seconde ne prend en considération l’européanité d’un État que sous son approche de géographie physique. La première tient compte de l’élément culturel. Il s’agit dès lors d’apprécier le partage actuel et permanent par l’État candidat de l’identité culturelle de l’Europe. Afin de déterminer l’européanité culturelle de la Turquie, il est alors nécessaire de définir tout d’abord ce qu’est l’identité européenne. Bien qu’effectuant une recherche juridique, le recours aux notions de science politique, d’histoire, de géographie, de sociologie et enfin de philosophie s’imposait à nous afin de déterminer l’identité européenne et les raisons de sa réinvocation à l’encontre de la Turquie. La demande d’adhésion de la Turquie met ainsi en exergue toutes les faiblesses de la conditionnalité politique. Il est indéniable que juridiquement celle-ci conditionne aujourd’hui l’adhésion à l’UE. En effet, elle pose certaines conditions dont le respect est sanctionné par la conclusion d’un accord juridique à savoir le traité d’adhésion. Cependant, n’ayant fait l’objet d’une codification, son contenu reste indéterminé et variable. Elle en devient alors une notion flexible. Elle peut dès lors être invoquée pour contourner toute déclaration politique pouvant créer des tensions entre l’UE et l’État candidat. Sous le couvert d’une condition d’adhésion, elle constitue finalement un paravent juridique au service du politique. Certes, la variabilité d’une notion dans son application, n’affecte en rien son effectivité. Cependant, nous pouvons constater à travers la demande d’adhésion de la Turquie, qu’il ne s’agit pas d’une adaptabilité aux situations particulières de chaque candidat – aux fins de la prise en compte de leurs difficultés spécifiques – mais de la variabilité de son contenu et de sa force juridique même, au fin de satisfaire des intérêts politiques et géostratégiques. En effet, alors que la conditionnalité politique générique revêt désormais un caractère accessoire pour la Turquie, une conditionnalité spécifique s’impose à elle.

PARTIE I

UNE CONDITIONNALITÉ POLITIQUE GÉNÉRIQUE DEVENUE ACCESSOIRE DANS LE CAS DE LA TURQUIE

La conditionnalité politique générique est celle classiquement appliquée à tous les États candidats. Elle est composée des critères politiques, économiques et de la reprise de l’acquis communautaire. Cependant, seuls les critères politiques sont aujourd’hui juridiquement consacrés par les textes. C’est précisément parce que ce contenu correspond à la définition qui en est donnée en droit international et à l’utilisation qui en est faite dans les relations internationales1 que la doctrine a pu importer ce concept de conditionnalité politique dans le droit de l’adhésion. Néanmoins, la multiplication des conditions d’adhésion a conduit la doctrine à opérer des classifications au sein de la conditionnalité politique. Rapidement alors est apparu le concept de conditionnalité démocratique2 par opposition à d’autres types de conditionnalité. La doctrine a alors indistinctement utilisé, les termes « conditionnalité démocratique », « conditionnalité politique », « conditionnalité Droits de l’homme » et « critères politiques ». Pour des considérations de clarté, nous retiendrons le terme de conditionnalité démocratique dans le cadre de l’analyse. La conditionnalité démocratique comporte les éléments du triptyque État de droit/démocratie/Droits de l’homme auxquels s’ajoute le respect des minorités. Officiellement et juridiquement, elle constitue le critère principal et déterminant dans le processus d’adhésion d’un État à l’UE.

Tant par les États que par les organisations internationales. Voir E. TUCNY, L’UE et la conditionnalité…, op.cit. ; C. MUSSO, « Les clauses ‘Droits de l’homme’… », op.cit. ; O. JACQUEMIN, « La conditionnalité…, op.cit. ; F. SCHIMMELFENNING, S. ENGERT, H. KNOBEL, « Costs, Commitment and Compliance: The Impact of EU Democratic Conditionality on Latvia, Slovakia and Turkey », Journal of Common Market Studies, n°41 (3), 2003, pp. 495–518 ; Geoffrey PRIDHAM, « Complying with the European Union’s Democratic Conditionality: Transnational Party Linkages and Regime Change in Slovakia, 1993-1998 », Europe-Asia Studies, Vol. 51, n°7, 1999, pp. 1221-1244 ; Vesselina TZANKOVA, Ramona COMAN, « La vision normative de la Commission européenne sur les réformes des systèmes judiciaires dans les pays d’Europe centrale et orientale », Communication présentée lors de la conférence, Les réformes des systèmes judiciaires dans les pays d’Europe centrale et orientale, organisée par le CEVIPOL, Bruxelles, les 17/18 novembre 2006.
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