L'administration contemporaine de l'État

De
Saisir la réalité de l’administration publique dans ses multiples facettes et présenter les principales notions qui lui sont associées : voilà le projet qui anime les auteurs de cette introduction à l’administration publique qui s’adresse particulièrement aux étudiants en gestion publique.
Publié le : lundi 7 janvier 2013
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EAN13 : 9782760535671
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Épine 1,2525 po. 720 p. 100 M
Sous la direction de PIERRE P. TREMBLAY
PIERRE P. TREMBLAY, Ph. D., est professeur titulaire d’administration publique au Département de
science politique de l’Université du Québec à Montréal. Avant d’entrer dans le milieu de
l’enseignement et de la recherche, il a travaillé pendant 15 ans dans les secteurs publics fédéral et provincial. L administration’
ONT COLLABORÉ À CET OUVRAGE
Julien Bauer – Jean-Pierre Beaud – Denis Bélanger – Luc Bernier – Maxime Boucher
Nathalie Burlone – Éric Champagne – Martin Coiteux – Christian Deblock – Jean-Louis Denis contemporaine
André Donneur – Lucie Dumais – Allison Harell – Daniel Holly – Marc-André Houle – Maya Jegen
Rémi Landry – Benjamin Lefebvre – Louise Lemire – Pierre Lucier – Emmanuel Nyahoho
Caroline Patsias – Jean-Guy Prévost – Michèle Rioux – Denis Saint-Martin – Diane Saint-Pierre
Marjolaine St-Pierre – José Carlos Suarez-Herrera – Martine Valois – Stéphanie Yates de l’État
Sylvain Zini
Une perspective canadienne
LES TEMPS SONT DIFFICILES POUR L’ADMINISTRATION PUBLIQUE. et québécoise
Critiquée de toutes parts, elle est perçue comme immobilisée par son propre poids,
empêtrée dans ses lois et ses règlements. Ses actions seraient trop coûteuses
et soumises à divers trafcs d’infuence. Bref, si on en croit le cynisme populaire
ambiant, l’administration publique est ineffciente et ineffcace. Mythe ou réalité ?
Peut-être les deux à la fois, mais il n’y a qu’une seule façon de départager le vrai
du faux : l’examiner sous toutes ses coutures.
C’est le projet qui anime les auteurs de ce livre : saisir la réalité de
l’administration publique dans ses multiples facettes et présenter les principales notions qui
lui sont associées. S’adressant particulièrement aux étudiants en gestion publique,
cette introduction à l’administration publique conduit le lecteur à mieux connaître ce
secteur d’activité et à juger de manière éclairée de ses forces et de ses faiblesses.
Rédigés par des universitaires issus de différentes disciplines scientifques, les
textes de cet ouvrage traitent des grandes fonctions de l’administration
contemporaine de l’État : l’organisation et la gestion de l’État, la création et le maintien
des institutions, l’épanouissement de la citoyenneté et de la société, le
développement de l’économie ainsi que la construction des relations avec le monde. Ils
sont accompagnés d’un lexique des divers termes, expressions et concepts utilisés
par les auteurs.
ISBN 978-2-7605-3565-7
,!7IC7G0-fdfgfh! Presses de l’Université du QuébecPUQ.CA
Extrait de la publication
3565-Couvert.indd All Pages 12-11-02 14:49
Sous la direction de
L administration contemporaine de l’État

PIERRE P. TREMBLAYExtrait de la publicationExtrait de la publicationL administration’
contemporaine
de l’ÉtatPresses de l’Université du Québec
Le Delta I, 2875, boulevard Laurier, bureau 450, Québec (Québec) G1V 2M2
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France : Sodis, 128, av. du Maréchal de Lattre de Tassigny, 77403 Lagny, France – Tél. : 01 60 07 82 99
Afrique : Action pédagogique pour l’éducation et la formation, Angle des rues Jilali Taj Eddine et El Ghadfa, Maârif 20100,
Casablanca, Maroc – Tél. : 212 (0) 22-23-12-22
Belgique : Patrimoine SPRL, avenue Milcamps 119, 1030 Bruxelles, Belgique – Tél. : 02 7366847
Suisse : Servidis SA, Chemin des Chalets, 1279 Chavannes-de-Bogis, Suisse – Tél. : 022 960.95.32
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Extrait de la publication
Membre deSous la direction de PIERRE P. TREMBLAY
L administration’
contemporaine
de l’État
Une perspective canadienne
et québécoise
Presses de l’Université du QuébecCatalogage avant publication de Bibliothèque et Archives nationales du Québec et Bibliothèque et Archives Canada
Vedette principale au titre :
L’administration contemporaine de l’État : une perspective canadienne et québécoise
Comprend des réf. bibliogr.
ISBN 978-2-7605-3565-7
1. Canada – Administration. 2. Québec (Province) – Administration. 3. Politique publique – Canada.
4. Canada – Relations extérieures. I. Tremblay, Pierre P., 1946- .
JL75.A352 2012 351.71 C2012-941639-8
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Extrait de la publicationTABLE DES MATIÈRES
LISTE DES ENCADRÉS, FIGURES ET TABLEAUX. . . . . . . . . . . . . . . . . . . XXI
INTRODUCTION. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
Pierre P. Tremblay
1. Une institution puissante et omniprésente ................. 3
2. L’intérêt collectif et le bien public ........................ 8
3. Les pouvoirs publics .................................. 9
4. L’administration publique .............................. 9
5. Le secteur public .................................... 10
6. Les particularités de l’administration publique .............. 12
7. Les politiques publiques ............................... 14
Extrait de la publication
L’administration contemporaine de l’État – Une perspective canadienne et québécoiseVIII
Partie 1 – L’ORGANISATION ET LA GESTION DE L’ÉTAT ....................... 17
Chapitre 1
L’organisation et les structures gouvernementales dans le contexte canadien :
fédéralisme, centralisation et décentralisation ................................. 19
Éric Champagne
1. Les concepts, notions et mots clés ..................................... 20
2. La structure gouvernementale ........................................ 25
2.1. Le modèle de Westminster et la Constitution ......................... 25
2.2. La répartition des compétences dans le régime fédéral .................. 27
3. La structure du secteur public : administration et entreprises publiques ......... 32
3.1. Les organisations de l’administration publique ........................ 32
3.2. L’entreprise publique ........................................... 33
3.3. .................................... 35
4. Le fédéralisme en évolution .......................................... 36
4.1. L’évolution du régime fédéral ..................................... 36
4.2. La gouvernance multiniveau 37
Conclusion ......................................................... 39
Chapitre 2
Les organismes décisionnels et centraux 41
Julien Bauer
1. L’exécutif ou la prise de décision au sommet ............................. 43
2. Le Conseil du Trésor ou la gestion des fonds publics ........................ 46
3. Le ministère du premier ministre ou la coordination des politiques ............. 50
4. Le Cabinet du premier ministre ou la promotion des intérêts politiques ......... 56
5. Le Vérifcateur général et le Protecteur du citoyen, ou l’art de se faire des amis ... 58
Conclusion : des administrations centrales en perpétuel rééquilibrage ............. 61
Chapitre 3
La gouvernance intersectorielle du réseau de la santé et des services sociaux
au Québec ........................................................... 63
José Carlos Suárez-Herrera et Jean-Louis Denis
1. Les défs des systèmes de santé et de services sociaux contemporains ........... 63
2. Un cadre régional orienté vers la décentralisation des soins .................. 66
3. Des réseaux intégrés de santé et de services sociaux responsables
de leur population ................................................. 68
4. Une gouvernance innovatrice axée sur la participation intersectorielle .......... 72
En guise de conclusion : gouvernance intersectorielle,
changement et amélioration de la performance ............................. 75
Extrait de la publication

Table des matières IX
Chapitre 4
L’administration municipale et territoriale .................................... 79
Caroline Patsias
1. Le contexte : les municipalités, des instances réduites
à l’administration des choses ? ........................................ 79
2. Un retour sur les concepts ........................................... 82
3. Les acteurs et les réformes 84
3.1. Une décentralisation supramunicipale : les communautés urbaines
et les municipalités régionales de comté ............................ 84
3.2. La saga des fusions et défusions ................................... 87
4. Les stratégies et les rapports de force 92
4.1. Les stratégies décentralisatrices à la lumière des idéologies
et du projet nationaliste ......................................... 92
4.2. Les stratégies décentralisatrices à la lumière des rapports de force
entre les acteurs ............................................... 93
4.3. Les fusions et défusions : une confrmation de la prépondérance
du palier municipal ou le retour à un conservatisme municipal ........... 94
Conclusion : et maintenant ? ............................................ 95
Chapitre 5
La décision et le processus décisionnel ...................................... 97
Nathalie Burlone
1. La prise de décision et les concepts qui y sont associés ...................... 99
2. Les grandes théories ................................................ 101
2.1. Le modèle rationnel ............................................ 101
2.2. Herbert Simon et la rationalité limitée .............................. 102
2.3. Charles Lindblom et le modèle gradualiste ........................... 103
2.4. Forester, Howlett et Ramesh et le modèle des sous-systèmes ............. 105
2.5. Graham Allison : le rationnel, l’organisation et l’acteur politique ........... 106
2.6. Cohen, March et Olsen et March et Cyert :
le modèle de la corbeille à papier .................................. 108
2.7. John Kingdon et les anarchies organisées ............................ 109
Conclusion ......................................................... 110
Chapitre 6
La statistique comme ressource informationnelle de la gestion publique ............. 113
Jean-Guy Prévost et Jean-Pierre Beaud
1. Le cadre juridique et administratif ..................................... 116
2. Le contexte institutionnel ............................................ 119


L’administration contemporaine de l’État – Une perspective canadienne et québécoiseX
2.1. Le système statistique canadien ................................... 119
2.2. Le programme national de statistique .............................. 123
2.3. L’environnement épistémique .................................... 127
3. La dynamique politique ............................................. 129
Conclusion ......................................................... 133
Annexe Chronologie ................................................ 135
Chapitre 7
L’administration du budget de l’État ........................................ 137
Pierre P. Tremblay et Marc-André Houle
1. La défnition des fnances publiques .................................... 137
1.1. Les mots clés des fnances publiques ............................... 139
2. L’importance économique des fnances publiques ......................... 142
2.1. L’infuence déterminante du modèle de l’État . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143
2.2. Les facteurs de la croissance de la taille des fnances publiques ............ 145
2.3. La taille idéale de l’État .......................................... 146
2.4. Les principes fondamentaux de l’administration des fnances publiques ..... 147
2.5. Les grandes règles ............................................. 150
3. Les acteurs et leurs responsabilités ..................................... 152
3.1. Les principaux acteurs 152
4. Les calendriers des fnances publiques .................................. 157
4.1. Le calendrier législatif ........................................... 158
Conclusion ......................................................... 159
Chapitre 8
Les défs et les enjeux de l’administration du capital humain du secteur public ........ 161
Louise Lemire
1. La modernisation des administrations publiques ........................... 163
1.1. L’administration publique fédérale du Canada ........................ 163
1.2. L’administration publique du Québec .............................. 165
2. Le contrat psychologique de travail .................................... 169
2.1. La défnition du concept de contrat psychologique de travail ............. 169
2.2. La typologie du contrat psychologique de travail ...................... 170
2.3. De l’ancien au nouveau contrat psychologique de travail ................ 171
2.4. La rupture ou la violation du contrat psychologique de travail ............ 174
3. Les tendances de la gestion des ressources humaines
dans les administrations publiques ..................................... 177
4. Les enjeux prioritaires en matière de gestion des ressources humaines .......... 180
4.1. L’enjeu de la gestion des connaissances ............................. 180


Table des matières XI
4.2. L’enjeu des rôles et des compétences des professionnels
en ressources humaines ......................................... 183
Conclusion : réfexion sur le rôle stratégique de la fonction ressources
humaines dans les administrations publiques ............................... 188
Partie 2 – LA CRÉATION ET LE MAINTIEN DES INSTITUTIONS .................. 193
Chapitre 9
La nouvelle bureaucratie de l’intégrité :
les politiques publiques d’éthique et de lobbying .............................. 195
Maxime Boucher et Denis Saint-Martin
1. La réglementation éthique des élus et des fonctionnaires .................... 197
1.1. Le régime d’éthique au niveau fédéral .............................. 197
1.2. Le régime d’éthique du Québec ................................... 199
1.3. Le régime d’éthique « divisé » des États-Unis .......................... 201
2. L’encadrement des activités de lobbying ................................ 202
2.1. L’encadrement du lobbying au Canada ............................. 203
2.2. L’encadrement du lobbying au Québec 205
2.3. L’encadrement du lobbying aux États-Unis ........................... 206
Conclusion ......................................................... 207
Chapitre 10
La mission de justice dans l’État moderne .................................... 209
Martine Valois
1. L’administration de la justice dans un État fédéral .......................... 211
1.1. L’administration de la justice civile et criminelle dans les provinces ......... 211
1.2. Un partage inégal des coûts ...................................... 215
2. Les origines et l’évolution de la mission de justice dans l’État moderne .......... 216
2.1. La centralisation de la justice et la genèse de l’État ..................... 216
2.2. La désaffection des tribunaux et le retour à la justice privée .............. 218
3. Les défs du système judiciaire ........................................ 219
3.1. Avoir les moyens de sa justice .................................... 219
3.2. Le rapprochement des justiciables et la redéfnition
de la gestion des différends ...................................... 221
Conclusion ......................................................... 222



L’administration contemporaine de l’État – Une perspective canadienne et québécoiseXII
Chapitre 11
L’administration du système scolaire ........................................ 225
Marjolaine St-Pierre
1. Le scolaire comme réalité administrative : historique ........................ 226
2. : défnition de l’objet ................ 229
3. : principes et enjeux ................. 230
4. : la gestion stratégique et le leadership ... 233
Conclusion ......................................................... 235
Chapitre 12
L’État et l’administration de l’enseignement supérieur et de la recherche ............ 237
Pierre Lucier
1. L’enseignement supérieur : sous le signe de la diversité ...................... 238
1.1. Partout, un vaste éventail ........................................ 238
1.2. Au Canada et au Québec 240
2. L’État administrateur : aussi sous le signe de la diversité ..................... 243
2.1. Partout, un intérêt croissant ...................................... 243
2.2. 247
3. La recherche : une nette percée administrative de l’État 250
3.1. Partout, une intervention croissante ................................ 251
3.2. Au Canada et au Québec 252
Chapitre 13
Les politiques culturelles et leur gestion publique .............................. 257
Diane Saint-Pierre
1. Culture et politique culturelle : quelques défnitions obligées ................. 257
2. Des approches nationales infuentes… et sous infuences .................... 260
2.1. L’approche française ........................................... 261
2.2. L’approche britannique ......................................... 262
2.3. L’approche étasunienne ......................................... 263
2.4. Les approches hybrides 263
3. L’évolution de la politique culturelle fédérale ............................. 265
3.1. L’identité et la culture canadiennes… face au géant étasunien ............ 266
3.2. L’effervescence des années 1960-1970 .............................. 268
3.3. Les impératifs économiques des années 1980-2010 .................... 269
4. L’originalité du « modèle » québécois ................................... 271
4.1. Le développement d’un système étatique interventionniste .............. 272
4.2. L’évolution des dépenses culturelles publiques ........................ 278
Conclusion ......................................................... 280







Table des matières XIII
Chapitre 14
L’administration de la sécurité nationale ..................................... 281
Rémi Landry
1. Les concepts utilisés ................................................ 283
1.1. L’administration publique. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 283
1.2. La sécurité ................................................... 283
1.3. La souveraineté ............................................... 285
1.4. La sécurité nationale ........................................... 286
1.5. La sécurité publique ............................................ 286
1.6. La sécurité civile 287
1.7. L’urgence .................................................... 287
1.8. L’organisation de gestion des urgences ............................. 287
2. La sécurité nationale au sein des agences et ministères fédéraux ............... 288
2.1. Le ministère de la Sécurité publique du Canada ....................... 291
2.2. Le ministère de la Défense nationale et les Forces canadiennes ............ 301
2.3. Pêches et Océans Canada ....................................... 306
2.4. Les autres instances politiques et organismes reliés à la sécurité nationale ... 308
3. La sécurité publique au sein des instances provinciales et municipales .......... 314
3.1. Le ministère de la Sécurité publique du Québec ....................... 315
3.2. Les collaborations hors-Québec en matière de sécurité de l’État ........... 327
Conclusion ......................................................... 328
Partie 3 – L’ÉPANOUISSEMENT DE LA CITOYENNETÉ ET DE LA SOCIÉTÉ .......... 331
Chapitre 15
La démocratie représentative ............................................. 333
Allison Harell
1. La démocratie représentative et l’intérêt collectif .......................... 334
1.1. Un gouvernement par le peuple ................................... 334
1.2. Un gouvernement pour le peuple ................................. 335
2. Les systèmes électoraux 336
2.1. Les systèmes électoraux majoritaires ................................ 337
2.2. Les systèmes électoraux proportionnels ............................. 339
2.3. Les systèmes électoraux mixtes ................................... 340
3. Les élections : les principaux acteurs .................................... 341
3.1. Les électeurs ................................................. 341
3.2. Les candidats et les partis politiques ................................ 342
3.3. Les organismes de gestion électorale ............................... 343
3.4. Les médias ................................................... 344



L’administration contemporaine de l’État – Une perspective canadienne et québécoiseXIV
4. La gestion électorale canadienne au niveau fédéral ......................... 344
5. Les enjeux et débats ................................................ 347
Chapitre 16
Les relations du citoyen avec l’État : de la représentation à la participation ........... 351
Stéphanie Yates
1. La relation du citoyen avec l’État dans un régime de démocratie représentative ... 352
1.1. Le vote ...................................................... 352
1.2. Les partis politiques ............................................ 355
1.3. Les commissions parlementaires ................................... 356
1.4. Le Bureau d’audiences publiques sur l’environnement
et l’Agence canadienne d’évaluation environnementale ................. 356
2. Des mouvements protestataires aux groupes d’intérêt ...................... 358
2.1. Le lobbying .................................................. 362
3. Vers une démocratie participative ? ..................................... 363
3.1. Le rôle des technologies de l’information dans la démocratie participative ... 365
3.2. Limites et paradoxes de la démocratie participative .................... 367
Conclusion : une démocratie de l’entre-deux ............................... 368
Chapitre 17
L’État et les politiques sociales : dispositifs de protection,
solidarités et autres mutations ............................................. 369
Lucie Dumais
1. La contextualisation : droit à la protection sociale, solidarité et réciprocité ....... 371
1.1. Des principes politiques et sociétaux ............................... 371
1.2. La pluralité des formes de protection et des champs d’application ......... 374
1.3. Les régimes providentialistes : convergence et différences ............... 378
1.4. Les explications globales de la crise et de la transformation de l’État social ... 380
2. Les appareils administratifs au Canada et au Québec ....................... 382
2.1. L’administration des programmes sociaux
dans le fédéralisme canadien, 1940-1980 ........................... 382
2.2. Les replis et les nouvelles initiatives en matière de protection
et de services depuis 1980 ....................................... 385
3. Les nouveaux enjeux de la solidarité sociale .............................. 387
3.1. L’insertion et la protection des personnes handicapées :
le débat sur la reconnaissance et l’inclusion .......................... 388
3.2. La lutte contre la pauvreté et l’exclusion :
le débat sur les inégalités et l’institution du social ...................... 389
Conclusion ......................................................... 392
Table des matières XV
Partie 4 – LE DÉVELOPPEMENT DE L’ÉCONOMIE. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 395
Chapitre 18
La politique économique ................................................ 397
Christian Deblock et Sylvain Zini
1. Défnition et contours de la politique économique ......................... 398
1.1. La politique économique : deux perspectives complémentaires ........... 399
1.2. La politique et la coopération économiques internationales .............. 403
2. Le cadre institutionnel et l’administration de la politique économique
au Canada ....................................................... 407
2.1. Le ministère des Finances ........................................ 409
2.2. Les autres intervenants .......................................... 411
3. La politique économique canadienne : aperçu historique .................... 415
3.1. De la politique nationale à la Seconde Guerre mondiale ................. 416
3.2. Du plein emploi à la « canadianisation » de l’économie .................. 418
3.3. De l’« État-providence » à l’« État compétitif » ......................... 423
Conclusion ......................................................... 428
Chapitre 19
La politique de la concurrence ............................................ 429
Michèle Rioux
1. La construction historique de l’objet : réguler la concurrence ................. 431
2. Quand intervenir ? Du structuralisme à la défense d’effcacité
de l’école de Chicago ............................................... 434
3. Les politiques de la concurrence contemporaines :
revitalisation de l’antitrust sous la contrainte des impératifs d’innovation
et de compétitivité dans la mondialisation ............................... 442
3.1. Favoriser l’innovation : punir ou récompenser les entreprises
de la nouvelle économie ? ....................................... 443
3.2. La mondialisation : entre coopération/convergence
et concurrence systémique des systèmes nationaux/régionaux ............ 446
3.3. La coopération internationale et la culture globale
de la concurrence ............................................. 449
Conclusion ......................................................... 454
Chapitre 20
L’administration de la politique monétaire ................................... 455
Denis Bélanger
1. La politique monétaire et les banques centrales ........................... 455
1.1. La Banque du Canada est la banque centrale du pays .................. 457
Extrait de la publication
L’administration contemporaine de l’État – Une perspective canadienne et québécoiseXVI
2. La Banque du Canada : mandat et responsabilités .......................... 458
2.1. Une affaire de confance ......................................... 458
2.2. Les responsabilités autres que la politique monétaire ................... 459
3. La structure organisationnelle ......................................... 459
3.1. Le conseil d’administration ....................................... 459
3.2. Le gouverneur et le premier sous-gouverneur ........................ 460
3.3. Le comité de direction .......................................... 460
4. Le processus de décision de la Banque du Canada ......................... 460
4.1. L’analyse de la conjoncture et les prévisions économiques ............... 461
4.2. La présentation au comité de direction ............................. 461
4.3. La discussion autour des orientations possibles 462
4.4. Le consensus et la décision 462
5. La mise en œuvre de la politique monétaire .............................. 462
5.1. La politique monétaire en pratique ................................ 464
5.2. La politique monétaire dans un contexte de taux d’intérêt bas ............ 465
6. Le mécanisme de transmission à l’économie 466
6.1. L’effet immédiat de la politique monétaire sur les taux d’intérêt ........... 467
6.2. Le rôle crucial du taux de change .................................. 468
6.3. L’effet ultime sur la croissance économique et l’infation ................ 469
7. Le rendement récent de la Banque du Canada ............................ 469
8. L’importance de la Banque centrale des États-Unis
pour la politique monétaire canadienne ................................. 473
8.1. Les objectifs et l’indépendance de la Fed 473
8.2. La structure organisationnelle .................................... 473
8.3. Le processus de décision de la politique monétaire américaine ............ 474
8.4. La politique monétaire de la Banque du Canada ...................... 474
Chapitre 21
Les entreprises publiques ................................................ 477
Luc Bernier
1. Qu’est-ce qu’une entreprise publique ? .................................. 478
1.1. Les entreprises publiques canadiennes .............................. 481
1.2. Les sociétés d’État québécoises ................................... 482
2. Le contrôle et la gouvernance des entreprises publiques ..................... 483
3. Privatiser ou ne pas privatiser ? ........................................ 486
4. Le renouveau des entreprises publiques dans la crise ....................... 493
Conclusion et questions de recherche ..................................... 495
Extrait de la publication



Table des matières XVII
Chapitre 22
L’État, l’environnement et le développement durable ........................... 497
Maya Jegen
1. L’institutionnalisation de la politique environnementale
et du développement durable ........................................ 498
1.1. L’environnement : un problème politique tardif ....................... 498
1.2. Vers une politique environnementale ............................... 499
1.3. Le développement durable ...................................... 499
2. Concepts, principes et instruments ..................................... 501
2.1. Les propriétés d’un enjeu environnemental .......................... 501
2.2. Les principes guidant la politique environnementale ................... 503
2.3. Les instruments et les outils de gestion de la politique environnementale .... 505
3. Les acteurs ....................................................... 509
3.1. Les acteurs étatiques ........................................... 511
3.2. Les acteurs du système intermédiaire ............................... 513
3.3. Les citoyens .................................................. 515
4. Les enjeux et débats ................................................ 516
5. L’organisation et la gestion administrative au Canada et au Québec ............ 517
6. Les grandes théories 518
Partie 5 – LA CONSTRUCTION DES RELATIONS AVEC LE MONDE ............... 519
Chapitre 23
L’administration de la diplomatie .......................................... 521
André Donneur
1. L’historique ...................................................... 522
2. La fnalité des affaires extérieures et les fonctions des diplomates .............. 526
3. Le droit diplomatique ............................................... 528
4. L’administration et la coordination de la politique étrangère .................. 536
5. La complexité de la formulation et de l’administration de la politique extérieure .. 541
6. L’évaluation des politiques extérieures .................................. 542
Conclusion : d’hier à demain ............................................ 543
Chapitre 24
L’administration des liens économiques avec l’extérieur ......................... 545
Martin Coiteux
1. Le Canada entre deux voies d’intégration au commerce international .......... 548
2. Un exemple bien canadien : le commerce de la bière ....................... 550L’administration contemporaine de l’État – Une perspective canadienne et québécoiseXVIII
3. La question des marchés publics et des politiques d’achat préférentiel .......... 552
4. Le secteur laitier : le système de gestion de l’offre est-il soluble
dans le commerce international ? ...................................... 554
Conclusion ......................................................... 558
Chapitre 25
L’administration de l’aide internationale ..................................... 561
Daniel Holly
1. Une réponse à la pauvreté dans le monde ............................... 561
1.1. La mobilisation des pays pauvres .................................. 562
1.2. Une aide liée au développement du capitalisme ....................... 563
1.3. Des espaces dominés ........................................... 563
1.4. Des organisations internationales actives dans le domaine ............... 565
1.5. Le Canada dans l’aide publique au développement .................... 566
2. Le cadre institutionnel .............................................. 571
2.1. Une structure administrative complexe ............................. 571
2.2. Le premier ministre et le Cabinet du premier ministre .................. 571
2.3. Le Cabinet ................................................... 572
2.4. Le ministère des Affaires étrangères et du Commerce international ........ 572
2.5. Le ministre de la Coopération internationale ......................... 573
2.6. Le rôle central de l’Agence canadienne de développement international .... 573
3. L’administration de l’aide ............................................ 574
3.1. La poursuite des grands objectifs assignés à l’aide ..................... 574
Conclusion ......................................................... 576
Chapitre 26
L’agriculture : une perspective québécoise des enjeux de l’OMC ................... 577
Benjamin Lefebvre et Emmanuel Nyahoho
1. Les échanges mondiaux de produits agricoles ............................ 578
1.1. La progression constante des échanges et la diminution
du poids du Canada ............................................ 578
1.2. Les particularités du Québec ..................................... 581
2. Le contexte québécois et la politique de la gestion de l’offre ................. 585
2.1. La conjoncture et la rationalité d’une intervention ..................... 585
2.2. Les principaux éléments de la politique québécoise .................... 587
3. L’Organisation mondiale du commerce et les cycles
de négociations multilatérales ........................................ 589
3.1. Le cycle d’Uruguay. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 589
3.2. L’Accord sur l’agriculture : l’évaluation globale des résultats .............. 593


Table des matières XIX
3.3. Le cycle de Doha .............................................. 595
4. Les perspectives de la politique au Québec ............................... 598
Conclusion ......................................................... 600
LEXIQUE ............................................................. 603
BIBLIOGRAPHIES PAR AUTEUR ............................................. 631
LES AUTEURS ......................................................... 677
Extrait de la publication
Extrait de la publicationLISTE DES ENCADRÉS,
FIGURES ET TABLEAUX
Encadré 4.1. Les municipalités locales et la répartition
des compétences entre les municipalités
et le gouvernement ........................... 81
Encadré 4.2. Les municipalités régionales de comté ............. 86
Encadré 4.3. Les changements consécutifs à la réforme
des fusions et défusions ........................ 89
Encadré 6.1. Lois fédérales autres que la Loi sur la statistique
donnant au statisticien en chef ou à Statistique Canada
la responsabilité de la collecte ou de la diffusion
de données particulières ....................... 117
Encadré 8.1. Quelques particularités des administrations publiques
québécoise et canadienne en matière de gestion
des ressources humaines 167
Extrait de la publication



L’administration contemporaine de l’État – Une perspective canadienne et québécoiseXXII
Encadré 8.2. La trilogie de l’engagement organisationnel ...................... 176
Encadré 8.3. Les 10 tendances actuelles en marque employeur .................. 181
Encadré 19.1. Application de la loi au Canada entre 1889 et 1985 ................ 433
Encadré 19.2. L’arsenal antitrust aux États-Unis ............................... 437
Encadré 19.3. Historique du régime de la concurrence canadien 439
Encadré 19.4. Structure organisationnelle du Bureau de la concurrence du Canada ... 441
Encadré 19.5. L’affaire Microsoft, 1990-2002 ................................. 444
Encadré 19.6. Législations sur la concurrence adoptées ou en préparation
dans les États membres de l’Organisation des Nations Unies
et d’autres entités .......................................... 447
Encadré 19.7. La régulation de la concurrence au niveau international :
un chaînon manquant. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 451
Encadré 20.1. Le taux d’infation selon l’indice des prix à la consommation . . . . . . . . . . 457
Encadré 20.2. Le pouvoir d’achat du dollar canadien .......................... 458
Encadré 20.3. Exemple de communiqué émis par la Banque du Canada,
6 décembre 2011 472
Encadré 22.1. Externalités ............................................... 504
Encadré 22.2. L’empreinte écologique ...................................... 509
Encadré 23.1. Portrait d’un diplomate classique .............................. 524
Encadré 23.2. Exemple d’une demande d’agrément ........................... 531
Encadré 23.3. Exemple de lettres de créance d’un ambassadeur .................. 532
Figure I.1. Administration publique et secteur public au Canada ............... 13
Figure 1.1. Trois types de décentralisation. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
Figure 1.2. Structure gouvernementale canadienne ......................... 26
Figure 2.1. Organismes centraux politiques et administratifs ................... 58
Figure 6.1. Composantes de l’Architecture des activités de programme
de Statistique Canada ....................................... 124
Figure 7.1. Formation du denier public ................................... 139
Figure 7.2. Facteurs déterminants de la taille de l’État ........................ 145
Figure 7.3. Principes de gestion des fnances publiques ...................... 148
Figure 8.1. Les rôles des professionnels en ressources humaines
selon Ulrich (1997) ......................................... 184
Figure 14.1. Les menaces sapent la sécurité ................................ 289
Figure 14.2. Logo de l’Organisation de la sécurité civile au Québec .............. 320
Figure 16.1. Évolution du mode de gouvernance démocratique ................. 365
Figure 18.1. La constellation des agences économiques ....................... 408



TListe des encadrés, fgurable des matières es et tableaux XXIII
Figure 18.2. Évolution des principaux indicateurs économiques au Canada,
en pourcentage, 1950-2010 .................................. 420
Figure 20.1. Description de la fourchette cible du taux d’infation ............... 457
Figure 20.2. Organigramme du processus de décision de la politique monétaire
de la Banque du Canada ..................................... 463
Figure 20.3. chette opérationnelle du taux à un jour ......... 464
Figure 20.4. La fourchette opérationnelle du taux de fnancement à un jour
et son évolution récente (2001-2011) ........................... 465
Figure 20.5. Mécanisme de transmission de la politique monétaire ............... 467
Figure 20.6. La fourchette cible du taux d’infation au Canada
et l’évolution du taux d’infation entre 2001 et 2011 471
Figure 20.7. L’évolution relative des taux directeurs américain
et canadien (2001-2011) .................................... 475
Figure 20.8. Organigramme de la structure organisationnelle de la Réserve fédérale
des États-Unis dans le cadre de la politique monétaire ............... 476
Figure 22.1. La structure du système politique .............................. 510
Figure 23.1. Organigramme du ministère des Affaires étrangères
et du Commerce international ................................ 538
Figure 26.1. Valeur des échanges internationaux de produits agricoles
et agroalimentaires au Québec (en millions de dollars) .............. 582
Tableau 1.1. Répartition des compétences entre les paliers de gouvernement ....... 29
Tableau 1.2. Nombre total d’emplois dans le secteur public .................... 34
Tableau 7.1. Dépenses totales des administrations publiques dans les pays
du G-7, en pourcentage du PIB, 1970-2009,
selon les comptes nationaux .................................. 143
Tableau 8.1. Éléments constitutifs du contrat psychologique 172
Tableau 8.2. Les professionnels en ressources humaines : rôles, livrables,
activités et compétences requises .............................. 186
Tableau 13.1. Dépenses gouvernementales totales et par habitant en matière
de culture de différents pays occidentaux, selon les années disponibles
(2002, 2004, 2006, 2008, 2009, 2010) (en euros) ................. 266
Tableau 13.2. Dépenses publiques au titre de la culture,
selon la fonction et le palier de gouvernement, 2009-2010
(en milliers de dollars canadiens) ............................... 271
Tableau 13.3. Dépenses totales de l’administration publique québécoise
au titre de la culture, selon le domaine et le secteur d’activités,
entre 1985-1986 et 2009-2010 (période quinquennale) ............. 278
Tableau 13.4. Dépenses totales des municipalités du Québec au titre de la culture,
L’administration contemporaine de l’État – Une perspective canadienne et québécoiseXXIV
selon la fonction, 1990, 1996, 2000 et 2003
(en milliers de dollars canadiens courants) ....................... 280
Tableau 15.1. Les différences entre les principaux types de systèmes électoraux ...... 336
Tableau 15.2. Des exemples de différents systèmes électoraux ................... 338
Tableau 15.3. Résultats de l’élection fédérale au Canada, 2011 345
Tableau 16.1. Taux de participation aux élections depuis 1980,
Québec et Canada ......................................... 354
Tableau 17.1. Principaux programmes sociaux de transferts et de services
d’origine fédérale (Canada) et provinciale (Québec), 1940-1980
(sauf en matière de santé et d’éducation) ........................ 384
Tableau 17.2. vices
au Canada et au Québec, depuis 1980 .......................... 387
Tableau 20.1. Calendrier 2012 des dates d’annonce du taux directeur
et du Rapport sur la politique monétaire ......................... 460
Tableau 20.2. Les taux d’intérêt au Canada en novembre 2011 .................. 468
Tableau 22.1. Les instruments en matière de politique environnementale ........... 506
Tableau 25.1. Décaissements fédéraux au titre de l’aide publique au développement,
par ministère ou organisme, en ordre décroissant, 2010-2011 ........ 570
Tableau 26.1. La croissance des échanges mondiaux de produits agricoles,
selon les régions du monde ................................... 579
Tableau 26.2. Principaux exportateurs et importateurs de produits agricoles, 2010 .... 580
Tableau 26.3. Principaux marchés d’exportations et d’importations
de produits agricoles et agroalimentaires du Québec ............... 583
Tableau 26.4. Principaux produits agricoles et agroalimentaires
exportés et importés au Québec ............................... 584
Extrait de la publication1INTRODUCTION
Pierre P. Tremblay
Tout de même l’État, ce n’est pas seulement
la justice, la police, la diplomatie et la guerre,
c’est encore une gestion d’intérêts collectifs.
Pierre-Joseph PROUDHON
Théorie de l’impôt, 1860
L es temps sont diffciles pour l’administration publique. Critiquée de toutes parts,
elle n’arrive plus à satisfaire toutes les demandes qui lui sont adressées. On la voit
comme immobilisée par son propre poids et empêtrée dans un salmigondis de lois,
de règlements et de conventions. Ses actions, si on en croit le cynisme populaire
ambiant, sont trop coûteuses, soumises à divers trafcs d’infuence et bloquées par
le corporatisme de tout un chacun, et elles ne sont nullement bénéfques. Bref,
l’administration publique est ineffciente et ineffcace.
Mythe ou réalité ? Peut-être les deux à la fois, dans des proportions que chacun
détermine en fonction de ses propres expériences avec cette institution et ses œuvres.
Il n’y a qu’une seule façon de départager le vrai du faux : l’examiner sous toutes ses
coutures. Un tel travail oblige à démonter, examiner et expliquer chaque pierre de
l’édifce. Telle est l’ambition de ce recueil de textes sur l’administration de l’État et
1. Cette introduction reprend en partie les propos d’André Bernard et de Pierre P. Tremblay contenus dans
l’introduction de État administrateur, modes et émergences, publié en 1997.L’administration contemporaine de l’État – Une perspective canadienne et québécoise2
de ses politiques. Le domaine étant vaste et toujours en croissance, certains lieux
et recoins seront exclus de la visite, soit parce qu’ils sont identiques à d’autres, soit
parce qu’ils ne comportent pas d’enjeu particulier. L’échantillonnage est cependant
suffsamment large et représentatif pour qu’au moment de refermer le livre, le lecteur
puisse mieux connaître l’administration publique et juger de manière éclairée de ses
forces et faiblesses.
Notre projet est avant tout de nature pédagogique. Il ne vise pas à publier
des résultats de recherches spécialisées, ni même à exposer de nouvelles théories.
Il ne se veut pas, non plus, un forum pour des débats d’experts. Ce livre s’inscrit
dans la catégorie des ouvrages d’introduction à l’administration publique. Rédigé
par des universitaires issus de différentes disciplines scientifques, il s’adresse à un
large public : les étudiants dont la gestion publique est une matière obligatoire ou
optionnelle, les praticiens désireux d’élargir leurs connaissances et de confronter leur
propre expérience aux propos des auteurs, ainsi que ceux et celles qui souhaitent
mieux connaître les enjeux de la vie citoyenne et être mieux informés quand viendra
le temps de choisir à qui confer les mandats de gouverner la collectivité et de gérer
les ressources publiques.
La rédaction de cet ouvrage se fonde sur le postulat que toutes les
dimensions de l’État moderne, de la vie politique et des politiques publiques sont autant
d’objets de gestion ; c’est-à-dire d’objets créés et utilisés dans le but de structurer et
de développer une société civile. Pour saisir toute cette réalité, il est nécessaire d’en
connaître les principales notions, en commençant par la défnition de l’expression
usuelle « administration publique ».
Il a été demandé aux auteurs de livrer des écrits de type pédagogique dont le
terrain soit le plus universel possible, même si leur univers est généralement
canadien et québécois. Les États modernes se ressemblent tous sur le fond des choses,
en dépit de leurs caractéristiques particulières. Il a aussi été demandé aux auteurs
d’inclure dans leur texte les éléments suivants : une défnition de leur objet d’étude,
les concepts, les notions et les mots clés qui s’y rattachent, la description des
principes, des acteurs, des enjeux et des débats ainsi que celle de l’organisation et de la
gestion de l’objet. Enfn, il a été jugé important d’accompagner ces éléments d’une
recension des grandes théories et des principales sources documentaires. Ainsi, au
sortir de chaque chapitre, le lecteur aura une idée claire et une bonne synthèse du
sujet. Dans le but d’alléger les chapitres, les bibliographies suggérées par les
collaborateurs ont été regroupées à la fn du livre. Nous y avons aussi placé un lexique
des divers termes, expressions ou concepts utilisés par les auteurs. C’est en gardant
ces propos en tête que nous vous invitons maintenant à lire, à discuter et à réfé -
chir sur les écrits qui suivent. Ceux-ci sont regroupés selon les grandes fonctions
de l’administration contemporaine de l’État telles que nous les vivons au Canada
et au Québec : l’organisation et la gestion de l’État, la création et le maintien des
institutions, l’épanouissement de la citoyenneté et de la société, le développement
de l’économie ainsi que la construction des relations avec le monde.
La préparation d’un recueil ne peut se faire sans de précieuses collaborations.
Nous tenons à remercier en particulier madame Céline Fournier, directrice générale
des Presses de l’Université du Québec, qui a bien voulu accueillir cette deuxième Introduction 3
version d’un ouvrage publié en 1997. Nous remercions également ses collaborateurs
et tous ceux et celles qui, de près ou de loin, ont contribué à cette production. Nous
soulignons aussi la patience et la minutie qu’a su apporter Marc-André Houle à la
réalisation de la bibliographie regroupée à partir des listes d’ouvrages proposées par
les auteurs qui ont participé à cette œuvre collective.
1. UNE INSTITUTION PUISSANTE ET OMNIPRÉSENTE
2Luc Weber a dit de l’État qu’il est un acteur économique omniprésent. Est-il nécessaire
d’ajouter que, dans nos économies modernes et développées, il est incontournable ?
L’État moderne est tantôt pourvoyeur de fonds, tantôt emprunteur ou investisseur
et, de plus en plus fréquemment, commerçant. Il est aussi le principal employeur.
Au Canada, en 2007, par exemple, le secteur public représentait 17,4 % de l’emploi
total. Dans la majorité des provinces, pour la même période, cette statistique
dépassait allègrement les 20 % pour s’approcher de 30 % dans les cas du Manitoba et
3de la Saskatchewan . Bien peu de secteurs de la vie économique d’une société lui
échappent. De l’extraction des ressources naturelles jusqu’au constat des bénéfces
et des dommages, il y a presque toujours une loi, un règlement, une règle, une
politique pour encadrer l’action des humains et de leurs organisations, si ce n’est
une aide fnancière directe ou autre pour les soutenir ou une pénalité pour en freiner
les abus. L’État est le gardien de la richesse collective, qu’elle soit potentielle, virtuelle
ou réelle. Ce rôle, il le joue en permanence depuis que Keynes côtoie Adam Smith
dans l’imaginaire des nations industrialisées et, surtout, démocratiques.
L’actualité médiatique déborde d’événements impliquant soit un gouvernement,
soit une régie ou une entreprise dite publique dont l’action ou l’inaction affecte la
conjoncture économique d’une façon favorable ou défavorable. Au moment d’écrire
ces lignes, le gouvernement fédéral américain a déjà injecté plusieurs centaines
de milliards de dollars pour soutenir certaines très grandes institutions fnancières
et transféré des sommes aussi astronomiques vers d’autres secteurs industriels,
notamment chez certains constructeurs automobiles. Il serait même devenu avec le
syndicat le propriétaire de General Motors, un des symboles de la toute-puissance
de l’Amérique. Au Canada, le gouvernement fédéral n’a pas hésité à venir en aide
à l’industrie automobile pendant qu’au Québec, ce sont les résultats de la Caisse
de dépôt et placement qui sèment l’émoi et dont l’imputabilité gouvernementale
est évoquée. La plupart des pays dits riches connaissent ce genre de situation où la
manœuvre gouvernementale de sauvetage économique est appelée à grands cris.
En cela, l’État semble être le seul acteur capable de rétablir la situation.
Cependant, en s’arrêtant à la seule dimension économique de l’État, on choisit
d’avoir une vue tronquée de sa réalité actuelle. Il est essentiel pour la
compréhension des choses de dire que la fonction économique attribuée à l’État moderne a
préparé l’avènement de son modèle le plus achevé, celui de l’État-providence, dont
2. Voir Luc Weber (1988). L’État, acteur économique : analyse économique du rôle de l’État, Paris,
Economica.
o 3. Statistique Canada, catalogue n 68-213-X, p. 45-46.L’administration contemporaine de l’État – Une perspective canadienne et québécoise4
l’envergure recouvre tous les aspects d’une société ainsi que tous les moments de la vie
d’une personne. En effet, peu d’activités humaines demeurent ignorées de l’appareil
étatique. Il n’y a qu’à consulter la liste des organismes de toute nature liés
directement ou indirectement à un gouvernement pour s’en convaincre rapidement. Des
gestes aussi intimes que le choix d’un prénom pour son enfant nouveau-né tombent
sous l’autorité du directeur de l’état civil, dont le pouvoir l’autorise à l’accepter ou
à le refuser au nom des principales valeurs dominantes dans une société. Ici, au
Québec et au Canada, des parents seraient bien malavisés de vouloir affubler leur
rejeton du nom d’un objet de consommation courante comme, par exemple,
Glaceà-la-vanille. Nos coutumes, nos traditions et le respect dû à tout individu, tout cela
milite en faveur d’une interdiction des identifcations pouvant porter au ridicule.
Un coup d’œil sur la liste des ministères et organismes renforce cette impression de
l’omniprésence étatique. On y retrouve un ministère de la Famille et des Aînés, un
ministère responsable de la Culture, des Communications et de la Condition féminine,
de même que le Conseil des appellations réservées et des termes valorisants et le
Secrétariat à l’adoption internationale. Un examen de la liste des lois québécoises,
voire des règlements municipaux, serait probablement encore plus révélateur de la
longueur des tentacules de l’État.
L’action de l’État transcende la vie de l’être humain. Avant sa naissance, les
gouvernements ont mis en place des lois qui encadrent la conception de la vie :
certaines interdisent l’interruption volontaire de la grossesse ; d’autres l’autorisent sous
réserve de balises nécessaires. Les modes et les modèles de parentalité sont tantôt
prescrits, tantôt ignorés. La naissance se doit d’être reconnue par un offcier de l’état
civil, faute de quoi, ni la reconnaissance légale de la personne, ni sa citoyenneté ne
sont possibles. Tout au long de sa vie, l’État accompagne l’individu en le précédant
ou en le suivant, selon les besoins. Enfn, au terme du séjour terrestre d’un être
humain, l’administration viendra certifer son décès. Bien peu d’activités humaines
ont été oubliées par l’État ; même les gestes les plus intimes doivent être posés là
où la société les accepte et dans les lieux autorisés par la loi et les règlements. Le
principal déf de cette omniprésence est de composer avec les droits et les libertés
défnis et interprétés par l’État et ses représentants.
L’État actuel a connu une évolution naturelle et logique. Le modèle providentiel,
qui est une forme plus achevée de l’État interventionniste, n’aurait pu apparaître
avant celui-ci, lequel n’aurait pu arriver sans l’épuisement de l’État-gendarme. L’État,
dans son modèle actuel et en dépit des critiques qui lui sont adressées à raison ou à
tort et de toutes ses défaillances, va demeurer et même se renforcer parce qu’il est la
seule institution capable de garantir la survie de l’humanité et de sa planète. Somme
toute, il semble que les fnalités et les façons de faire particulières du secteur public
perdureront encore longtemps et que leur présence va prendre de l’importance. Ainsi,
dans l’ensemble de l’économie canadienne, à la fn du quatrième trimestre 2008,
le secteur public a généré directement une production de biens et de services qui
correspond, en gros, à quelque 20,3 % du produit intérieur brut (PIB) du Canada.
Dans son édition de juillet 2008, L’observateur économique canadien rapportait, dans Introduction 5
son supplément statistique historique, que les services gouvernementaux (dépenses
courantes et investissements) comptaient pour 20,7 % du PIB du Canada en 1961 et
4que cette proportion s’établissait à 22,3 % à la f n de l’année 2007 .
Comme nous venons de le voir, l’administration étatique n’a pas toujours été
5aussi présente dans la vie des citoyens canadiens. Au dire de Ronald W. Crowley ,
l’interventionnisme effectif de l’État ne remonte pas plus loin qu’aux années 1930.
Il aura fallu, comme nous l’avons évoqué précédemment, le remplacement d’une
philosophie économique par une autre, suivi d’un essor industriel et technologique,
pour que les pouvoirs publics mettent graduellement en place le secteur public tel
qu’on le connaît aujourd’hui. Les mêmes facteurs sont de nouveau en effervescence
et contribuent à transformer le visage et le rôle de l’administration publique. Le rôle
de l’État, ses fonctions particulières, son envergure organisationnelle ainsi que les
ressources utilisées sont en constante évolution au gré de la transformation même
de la société dont il est issu. Demain, sera-t-il plus présent ou plus effacé ?
Il faudrait donc s’attendre à ce que certains champs d’action des pouvoirs
publics acquièrent une nouvelle importance et que d’autres perdent leur
prépondérance, ou encore que la hiérarchie des missions et des secteurs d’intervention soit
modifée. Si, comme c’est le cas au Québec en 2009, les dépenses en matière de
santé sont largement en avance sur celles de l’éducation, rien n’indique qu’une
éventuelle modifcation de la pyramide des âges, conséquence d’une revitalisation de la
natalité associée à d’autres facteurs démographiques, ramènera la quasi-parité de ces
6secteurs observée au milieu des années 1970 . À cette époque, la mission sociale,
qui incluait le domaine de la santé dans la nomenclature budgétaire, captait 34,4 %
de l’ensemble des dépenses de programmes du gouvernement du Québec, tandis
que la mission éducative en recevait 32,9 %. L’écart était plutôt faible compte tenu
de l’importance budgétaire des deux missions. Au cours de l’exercice 2009-2010,
la mission santé s’est vu attribuer 40,5 % des dépenses et la mission éducation et
7culture, 23,2 % . Nous ne sommes plus dans le même match.
La contribution au PIB canadien des établissements publics d’enseignement
et de ceux du secteur de la santé et des services sociaux (secteurs d’activité privilégiés
de l’État-providence) était, pour le même exercice, estimée à 10 %. Les entreprises
publiques, de leur côté, ont généré environ 3 % du PIB. Statistique Canada, pour sa
part, affrme que l’ensemble des pouvoirs publics au Canada a dépensé 607,6 milliards
8de dollars (G $) en 2007-2008 . Les chiffres plus récents demeurent impressionnants.
Pour le deuxième trimestre de 2008-2009, le PIB du pays s’élève à 1 124,3 G $ et
4. Voir L’Observateur économique canadien, supplément statistique historique 2007-2008, juillet 2008,
o 11-010-X).ainsi que la publication régulière du 14 mai 2009 (catalogue n
5. Voir Ronald W. Crowley (dir.) (1993). Compétitivité et prestation des services publics, Kingston, École
des études en politiques publiques, Université Queen’s, p. 7-9.
6. La répartition des dépenses de programmes en grandes missions est arrivée avec la mise en place du
budget programme, dont la première mouture fut publiée pour l’exercice 1973-1974. Un exposé de
l’historique a été fait par l’ancien ministre des Finances Raymond Garneau. Voir Raymond Garneau
(1999). « La budgétisation par programmes : rationalité budgétaire contre rationalité politique », dans
Guy Lachapelle, Luc Bernier et Pierre P. Tremblay (dir.), Le processus budgétaire au Québec, Québec,
Presses de l’Université du Québec, p. 33-41.
7. Gouvernement du Québec (2009). Budget de dépenses 2009-2010, volume IV, mars, p. 96.
8. Statistique Canada, Statistiques sur le secteur public 2007-2008, tableau explicatif 1, p. 27.
Extrait de la publicationL’administration contemporaine de l’État – Une perspective canadienne et québécoise6
l’apport des organismes publics est demeuré sensiblement le même. Force est de
reconnaître la présence imposante de l’État dans l’économie du pays. Qui plus est,
les fux que sont les transferts en provenance du secteur public affectent en grande
partie l’ensemble de la production et de la consommation nationale, c’est-à-dire
l’offre et la demande. Ajoutons que la totalité des échanges répertoriés lors de la
compilation du PIB est assujettie à des lois et règlements imposés par les autorités.
Pour fnir, rappelons que les montants des transactions servent de base à des prélè -
vements obligatoires de toute sorte (que ces impôts prennent la forme de droits,
de taxes ou de cotisations). Bref, il n’y a que « l’économie souterraine » qui échappe
aux contrôles exercés par les administrations publiques.
Au chapitre de l’emploi, aujourd’hui encore, à peu près le cinquième de la
maind’œuvre canadienne active travaille dans ce qu’on appelle communément le secteur
public, c’est-à-dire l’ensemble des ministères, organismes, agences, administrations
municipales ou régionales, régies, offces ou entreprises étatiques de toute sorte que
9compte le pays . Pour Statistique Canada, le secteur public affchait en 1991 un ratio
de 96,1 employés par mille habitants ; ce ratio a été ramené à 84,2 pour mille habitants
10en 2005 . Cette statistique, cependant, ne tient pas compte des emplois du secteur
privé dont l’existence est assurée presque entièrement grâce aux subventions et aux
contrats de services accordés par l’État. Songeons, par exemple, aux entreprises
de travaux routiers ou à l’industrie de la défense, sans parler des entreprises qui
exportent des biens et services vers les secteurs publics étrangers. Somme toute,
dans le contexte des sociétés avancées, l’État minimaliste est devenu une utopie.
Dans l’ensemble des pays ayant adopté l’euro comme devise monétaire, les
dépenses des administrations publiques en 2005 atteignent 47,9 % du PIB, soit
légèrement plus que pour l’ensemble des pays de l’Union européenne. Plusieurs dépassent
allègrement les 50 %, dont l’Italie, la France et, surtout, la Suède. Les plus faibles
taux ne sont pas inférieurs aux 35 % observés en Australie et aux États-Unis. Dans
un ensemble plus large, celui de l’OCDE, la moyenne est de 40,8 %. Au cours de
la période d’observation, plusieurs des pays recensés affchent un recul sensible
de l’importance des dépenses publiques. C’est notamment le cas en Belgique, au
Danemark et même en Suède, naguère considérée comme le modèle d’un socialisme
démocratique effcace. D’autres États tels l’Australie, l’Italie, le Royaume-Uni et les
États-Unis ont connu des reculs plus légers pendant que la France, l’Allemagne, le
Japon et la Norvège ont vu le volume de leurs dépenses publiques augmenter de
manière importante (au Japon) ou plus modeste (dans les trois autres pays).
Les facteurs de progression ou de recul sont nombreux et n’ont pas toujours
les mêmes effets d’un endroit à l’autre. De plus, sur une période de référence plus
longue, on pourrait probablement noter des courbes du volume des dépenses
publiques en fonction de facteurs plus déterminants, comme le PIB par exemple. Il
reste que la moyenne de 40,8 % du PIB affchée par l’ensemble des pays membres
de l’OCDE semble constituer un seuil type de la présence de l’État.
9. Selon les diverses compilations faites par Statistique Canada, la proportion varie entre 20 % et 24 %.
On retiendra comme ordre de grandeur 1/5 ou 1/4, selon les points de vue adoptés.
10. Statistique Canada (2006). Statistiques sur le secteur public : supplément, tableau 1.1 au catalogue
o 68-213-SIF, p. 7.nIntroduction 7
Il n’existe pas de limite théorique à l’intervention de l’État. La demande est
exponentielle et le réfexe de l’accroissement des ressources est bien ancré dans les
mœurs administratives. Au moment d’écrire ces lignes, la presse écrite et la presse
électronique consacrent leurs manchettes à la mort d’un itinérant abattu par un
agent de police. Le débat était prévisible : d’une part, on s’interroge sur l’indifférence
envers la vie des sans-abris ; d’autre part, dans les administrations, on réclame un
surcroît de ressources publiques en se renvoyant la balle tout en constatant
l’impuissance des services publics à aider une personne qui refuse les soins nécessaires à sa
condition. L’élargissement de la demande de services publics n’est pas toujours aussi
simple. C’est le cas lorsque cette demande émane du développement. Il en est ainsi
de l’Internet. Cet accomplissement du cerveau humain a engendré d’importantes
diffcultés sociales ; pensons en particulier aux ramifcations de la cybercriminalité
et à la mise à nu de la vie privée par les réseaux sociaux. La seule action du secteur
privé est incapable de remédier à ces maux potentiellement destructeurs pour une
société. On sait maintenant que le marché ne peut pas être la solution aux malaises
d’une collectivité. Il en est incapable parce qu’il est dépourvu du pouvoir typiquement
étatique de contraindre.
Ce pouvoir sur l’individu et sur la collectivité, c’est la puissance publique,
autrement dit le droit accordé aux autorités politiques et administratives de forcer
une personne ou une collectivité de personnes à se comporter ou à agir de manière à
servir indistinctement l’intérêt de l’ensemble des citoyens. En démocratie, la puissance
publique est créée par la volonté des citoyens et réside dans l’État. L’usage légal et
légitime en est réservé aux autorités désignées et aux agents qu’elles emploient,
en retour d’une reddition de comptes périodique. Le pouvoir étatique regroupe
des pouvoirs particuliers dont les plus évidents sont le pouvoir policier, le pouvoir
de faire la guerre, de rendre la justice, de créer la monnaie et, certes, le pouvoir de
lever des impôts.
Toute collectivité est un corps vivant qui évolue et qui se transforme. Plus
11ce corps s’épanouit, plus il se complexife et se raffne. Maslow a bien décrit ce
phénomène de développement et les attentes qu’il provoque chez l’individu, tandis
12qu’Ashby a su dire qu’un problème complexe requiert une réponse de nature
équivalente. Cependant, ce qu’on n’a pas retenu de ces auteurs, c’est que l’évolution
d’un objet, quel qu’il soit, implique graduellement toutes ses composantes. Ainsi,
une collectivité parvenue à un stade d’évolution très élevé aura mis en évidence un
très grand nombre de problématiques collectives dont seul l’État peut commander
les réponses en vertu de la puissance publique. Les avancées peuvent facilement faire
illusion. Ainsi, on croit trop rapidement que la mondialisation annonce l’affaissement
des gouvernements nationaux. On oublie que sans un engagement ferme et soutenu
des administrations publiques, un grand nombre d’individus et d’entreprises seraient
exclus du jeu ; sans compter que, s’il était exclusif à un petit nombre de gros joueurs,
ce jeu virerait au chaos et à la substitution de l’intérêt individuel à l’intérêt collectif.
e 11. Voir Abraham H. Maslow (1970). Motivation and Personality, 2 éd., New York, Harper and Row.
12. Voir W.R. Ashby (1956). Introduction to Cybernetics, New York, Wiley.L’administration contemporaine de l’État – Une perspective canadienne et québécoise8
2. L’INTÉRÊT COLLECTIF ET LE BIEN PUBLIC
C’est la raison première de l’organisation publique. On fonde des institutions, on
structure et on hiérarchise des organismes, on prélève des fonds, on mobilise des
ressources, on met en œuvre des programmes de services publics parce qu’on est
convaincu qu’à court, moyen ou long terme, ce qui est donné à chacun va
bénéfcier à tous, directement ou indirectement. Inversement, on croit que ce qui est
donné à tous sera proftable, voire indispensable à chacun.
Justifer n’est pas défnir, et ce qui précède ne peut servir de défnition à la notion
d’intérêt général. D’ailleurs, il existe depuis longtemps un débat sur l’interprétation
à donner à cette notion. Certains voient l’intérêt général comme l’ensemble des
intérêts individuels ; d’autres préfèrent y voir l’intérêt qui transcende la somme
des intérêts individuels. En relation avec l’action étatique, on utilise parfois l’expression
« intérêt national » ou « intérêt public ». Quelle que soit l’appellation à privilégier, il
importe surtout de retenir que cette notion concerne la fnalité d’une institution ou
d’une action qui affecte l’ensemble d’une population. L’État et ses organismes n’ont
pas le monopole de l’intérêt général ; une entreprise privée et, plus particulièrement,
un organisme non gouvernemental d’aide et de bienfaisance agit aussi pour le bien
d’une collectivité. Cependant, un tel organisme peut exister en dehors de cette raison
d’être, ce qui n’est pas le cas de l’organisme public.
De cette première notion découle le concept de « bien public », qui, s’il est
moins controversé que le précédent, peut facilement être confondu avec lui si on
donne au mot « bien » un sens de fnalité, ce qui serait une erreur importante pour
la compréhension de l’administration publique. Il est plus correct de nuancer ce
concept en distinguant ses dimensions singulière et plurielle. Au singulier, un bien
public est un objet ou une activité indivisible dont l’accessibilité peut diffcilement
être restreinte et contrôlée. Il en est ainsi de l’air pur, de la paix, de la sécurité, de la
diplomatie, des droits et libertés, de la condition féminine et d’autres biens de même
nature. De plus, on n’épuise pas la paix, la sécurité et la stabilité en les consommant.
Quand la paix règne, tout le monde en profte. Quand la sécurité et la stabilité sont
assurées, chacun peut espérer sans crainte.
En revanche, au pluriel, les « biens publics » sont les espaces, ressources,
installations, matériels, denrées, marchandises, titres et autres « avoirs » détenus par les
pouvoirs publics au nom de la collectivité. Contrairement au bien public, ceux-ci sont
divisibles et peuvent être appropriés au bénéfce d’une ou de plusieurs personnes
à l’exclusion des autres. Cette distinction est importante. En effet, pour prendre
un exemple, une « voiture offcielle » est un « bien public », mais elle est réservée à
l’usage exclusif des « offciels ». Un terrain militaire est un « bien public », mais on ne
peut y accéder sans autorisation.
Cependant, les biens publics ne peuvent être accessibles que si une autorité
et une administration les rendent disponibles. Pour faire régner la paix, il faut des
« agents » capables de l’imposer aux fauteurs de troubles (qui, par défnition, tentent
de « troubler » la paix publique). Pour assurer à une population la sécurité et la
stabilité qui peuvent contribuer à son bien-être, il faut substituer l’ordre à l’anarchie et Introduction 9
accepter une gestion centralisée et collectivisée de certaines ressources (que cette
gestion soit démocratique ou non). Bref, dans une collectivité, la plupart des « biens
publics » sont ceux que procurent les autorités et les administrations.
3. LES POUVOIRS PUBLICS
La tradition dont font état les écrits les plus anciens établissait déjà ce qu’on appelle
aujourd’hui les « pouvoirs publics ». Dans ces textes qui datent de plusieurs milliers
d’années, il est question de titulaires de postes d’autorité dont les titres évoquent ceux
de l’histoire récente. Les représentations de l’autorité évoquées dans des sculptures
ou des dessins exhumés par les archéologues montrent que les sociétés des débuts
de l’histoire étaient hiérarchisées et segmentées (quelle que fût la « forme » de leur
« système politique » ou celle de leur « système économique ») ; dans ces sociétés, il y
avait des dirigeants et ceux-ci avaient leurs conseillers, leurs serviteurs, leurs soldats…
Les sociétés du passé avaient leurs lieux publics (places, lavoirs, etc.) et des
installations gérées par les autorités (greniers, caches, etc.). Dans certaines de ces sociétés
anciennes, les autorités avaient mobilisé les ressources collectives pour construire des
ouvrages défensifs, des routes, des canaux, etc. Certaines de ces sociétés d’autrefois
ont même laissé des vestiges d’une formidable organisation politique (forteresses,
palais, réseaux d’irrigation, aqueducs, etc.). Loin d’être une invention
contemporaine, la politique a marqué l’histoire de l’humanité, de l’invention de l’écriture (qui
marque la frontière entre la préhistoire et l’histoire) jusqu’à nos jours.
4. L’ADMINISTRATION PUBLIQUE
L’administration publique est un vocable passe-partout qui désigne à la fois l’institution
qui donne corps à l’État et le mode spécifque de gestion qui lui est reconnu. Dans
le premier cas, on la confond le plus souvent avec le gouvernement, la municipalité
ou toute autre instance de nature politique. Dans le deuxième cas, on l’associe au
management, c’est-à-dire à la direction, à l’organisation et à la gestion d’une
entreprise appartenant en tout ou en partie à une collectivité territoriale de citoyens.
Les substantifs « administration », « gestion » et « management », comme les verbes
« administrer », « gérer » et « diriger », ont des sens voisins. Par souci de précision
et, surtout, de distinction, certains préfèrent utiliser « administration » pour parler
d’actions de grande envergure (ainsi, on dit « conseil d’administration » ou «
administration publique »), réservant le terme « gestion » à la direction d’un service ou
d’une entreprise. Par contre, le formidable essor des sciences administratives dans
ela seconde moitié du xx siècle a engendré un phénomène de mimétisme entre la
gestion du secteur privé et celle du secteur public.L’administration contemporaine de l’État – Une perspective canadienne et québécoise10
Les façons de faire du secteur privé étant de plus en plus adoptées par le
13secteur public, on s’est mis à parler de « management public ». Même si les mots
« management », « gestion » et « administration » sont souvent utilisés comme des
synonymes, les auteurs du présent ouvrage ne font usage que des termes «
administration » et « gestion », le premier étant employé dans un sens plus large que le
second (celui-ci étant utilisé, par exemple, dans l’expression « gestion des fnances
publiques »).
Même si cela peut sembler une tautologie, il est important de le préciser :
l’administration publique concerne la gestion des activités des administrations
publiques. Et les administrations publiques mettent en œuvre les décisions des
autorités, notamment les décisions qui visent le bien public ou qui se rapportent
aux biens publics.
Parce qu’elles consacrent une bonne part de leurs activités à la mise en œuvre
des décisions des autorités qui visent le bien public, les administrations publiques
sont au service du bien public. Il est indéniable que les autorités présentent leurs
décisions comme étant formulées pour le bien public. Dans la mesure où l’élection
et la réélection des titulaires des postes d’autorité dépendent de la confance que
leur portent les citoyens, il est vraisemblable que les décisions des autorités
correspondent à la conception du bien public comme nous l’avons abordée plus haut. En
somme, il est logique de dire que, dans une démocratie, l’administration publique
est au service du bien public. L’action de l’administration publique s’exerce sur un
domaine particulier : le secteur public.
5. LE SECTEUR PUBLIC
Le secteur public, évidemment, ne peut se défnir que par rapport au secteur privé.
La distinction que l’on fait au Canada entre le secteur public et le secteur privé est
une distinction « conventionnelle », fondée sur divers critères, le principal étant le
statut juridique des organismes. Ce statut juridique sépare généralement les
organisations qui relèvent d’intérêts privés de celles qui relèvent des pouvoirs publics. Le
tri se ferait facilement si tous les objets à répertorier répondaient à une norme claire.
Tel n’est cependant pas le cas. Comme nous l’avons vu plus haut, les interventions
des pouvoirs publics sont si nombreuses et si diversifées que se côtoient dans un
même secteur d’activité des ministères, des régies, des entreprises publiques, des
entreprises privées détenues par des sociétés de droit public, etc.
Jadis, on a pu croire que la défnition de « secteur public » pouvait reposer
uniquement sur la notion de propriété. Il y aurait eu, d’un côté, la propriété privée
et, de l’autre, tout le reste. Mais tout le reste comprenait aussi la propriété mixte,
associant pouvoirs publics et intérêts privés. Était-il « logique » de classer dans le
13. Voir Adrien Payette (1992). « Éléments pour une conception du management public », dans Roland
Parenteau (dir.), Management public : comprendre et gérer les institutions de l’État, Québec, Presses de
l’Université du Québec, p. 3-24. La même question est discutée par Roland Parenteau (1994). « Peut-on
parler de management public ? », dans Gérard Éthier (dir.), L’administration publique : diversité de ses
problèmes, complexité de sa gestion, Québec, Presses de l’Université du Québec, p. 3-20.Introduction 11
secteur public l’ensemble des organisations dont la propriété était mixte ? Fallait-il
placer d’un côté les organisations « dominées » par des intérêts privés et, de l’autre,
les organisations « contrôlées » par les pouvoirs publics ? Forcément, pour répondre
à ces questions, il fallait choisir. Quant à choisir, fallait-il classer dans le secteur
public des organisations qui, tout en appartenant entièrement à des intérêts privés,
étaient presque entièrement « fn ancées » par les pouvoirs publics (par exemple les
universités dites « privées ») ?
On pourrait envisager d’étendre la défnition du secteur public à toute organi -
sation fnancée par l’impôt (défni comme étant tout prélèvement monétaire, effectué
d’autorité par les pouvoirs publics pour alimenter le Trésor public, ne comportant
pas de contrepartie directe). Mais le mode de fnancement (« fs cal » ou « non fscal »)
ne permet pas de tout départager, car beaucoup d’organisations sont fnancées à la
fois par l’impôt et par le marché.
À l’évidence, il est diffcile de classer les organismes dont la propriété est
mixte et ceux dont le fnancement repose à la fois sur des revenus tirés du marché
et sur des sommes prélevées dans le Trésor public. La diffculté reste considérable
même quand on prend en compte le degré de contrôle que les autorités imposent
à de tels organismes. En effet, l’intensité de ce contrôle est variable ; à la limite, il
serait arbitraire de déterminer le degré de contrôle servant de seuil aux fns d’un
classement. Faudrait-il classer dans le secteur public une entreprise « semi-privée »
dont les prix de vente sont fxés, les conditions d’exploitation réglementées et les
transactions scrutées en détail par les pouvoirs publics, puis classer dans le secteur
privé une entreprise « semi-publique » à laquelle les autorités ont laissé une très
grande autonomie ?
Certes, le statut juridique semble bien pratique. Il permet de dire si Air Canada
14Entreprise , par exemple, faisait partie ou non du secteur public ! Mais le statut
juridique peut faire illusion. En effet, on vient de le voir, une organisation constituée
en entreprise privée (par exemple, en vertu de la Loi sur les compagnies) peut se
trouver sous la totale dépendance des pouvoirs publics. Somme toute, quel que soit
le critère retenu, il y aura toujours des cas qui ne correspondent pas parfaitement
aux modèles.
La multiplication des organismes autonomes qui relèvent des autorités
fédérales ou provinciales (sans parler des sociétés créées par des organismes autonomes,
notamment les municipalités) rend diffcile la délimitation précise des frontières
du « secteur public », quelle que soit la défnition que l’on veut bien lui donner. La
diffculté s’accroît, on l’a déjà vu, du fait que de plus en plus d’organismes « publics »
sont associés à des intérêts privés, certains étant propriétaires d’une partie du capital
d’entreprises privées. Cette diffculté est à la mesure de la complexité qui caractérise
le secteur public.
Défnir, c’est choisir ; la défnition du secteur public procède nécessairement de
choix diffciles qui ne font guère consensus. Statistique Canada a, par le passé, tenté
de clore le débat en « énumérant » les organismes à classer dans le secteur public.
14. Après une privatisation et une restructuration consécutives à des diffcultés fnancières, la compagnie
nationale du Canada est devenue Air Canada Entreprise.L’administration contemporaine de l’État – Une perspective canadienne et québécoise12
15L’énumération retenue par Statistique Canada a été fortement critiquée , tout en
faisant autorité parce qu’elle est la seule à faire l’objet de compilations systématiques.
Le portrait actuel du secteur public présenté par l’organisme offciel de la statistique
au Canada et reproduit à la fgure I.1 est une excellente illustration de la défnition
du secteur public retenue pour les fns du présent ouvrage. Cette défnition trace
bien les contours du secteur public tout en mettant en évidence ses diverses
composantes : les administrations centrales des différents paliers de gouvernement, les
grands réseaux de services publics ainsi que les entreprises publiques. En fait, cette
défnition tente d’inclure dans le secteur public tous les organismes qui ont été créés
au nom de l’intérêt collectif.
6. LES PARTICULARITÉS DE L’ADMINISTRATION PUBLIQUE
L’administration publique a des particularités qui forcent la mise en place d’une
structure organisationnelle hétérogène et qui la distinguent du secteur privé, même
lorsque la frontière entre les deux est très ténue, voire ambiguë. La principale raison
qui empêche les administrations publiques de calquer le modèle opérationnel des
entreprises privées est que les administrations publiques appliquent la loi ou sont
chargées de missions spécifques qui découlent d’une loi, alors que les entreprises
privées la subissent. Prenons le cas de la Société des alcools du Québec (SAQ).
Celle-ci, en vertu de la loi qui la constitue, possède et exerce un pouvoir
d’autorisation et d’interdiction à l’égard de personnes et d’entreprises désireuses de faire
commerce de vins et de spiritueux. Nulle entreprise du secteur privé ne peut se
prévaloir d’un tel pouvoir, d’où la distinction fondamentale entre la SAQ et une
société qui fabrique des alcools mais qui ne peut les vendre sur le marché
québé16cois que par l’entremise des magasins de la SAQ . Les administrations publiques
sont l’instrument de l’autorité, qui s’exprime par la loi. La loi dicte les obligations
et les interdictions, établit les droits et les libertés, prescrit, en somme, la marge de
manœuvre à l’intérieur de laquelle doivent s’inscrire les comportements individuels.
Les administrations publiques servent l’autorité en appliquant et en faisant respecter
les décisions politiques.
À la différence d’une entreprise privée qui, même si elle fgure parmi les plus
grandes, n’embrasse jamais qu’un certain nombre d’activités, le secteur public
s’intéresse aux activités de toutes les entreprises, de sorte que, de ce premier point de
vue, l’hétérogénéité des domaines d’intérêt du secteur public est plus grande que
celle d’aucune autre entreprise. Les autorités du secteur public imposent à toutes
les entreprises une réglementation très contraignante (enregistrement, rapports,
contributions, normes et ainsi de suite) mais, en même temps, elles accordent une
sécurisante protection aux entreprises qui se conforment aux lois en vigueur. La
plupart des lois qui s’appliquent au monde des affaires ont d’ailleurs été adoptées
pour régulariser les échanges, amener le respect des engagements, des commandes,
des contrats, éviter ce qu’on appelle « le vol » et éliminer le recours privé à la violence
15. Cette critique a surtout été faite par Gérard Bélanger. Voir, notamment, G. Bélanger (1988). Croissance
du secteur public et fédéralisme : perspective économique, Montréal, Agence d’ARC, p. 215-250.
16. Voir Loi sur la Société des alcools du Québec, L.R.Q., chapitre S-13, section II, mise à jour au 14 mai 2009.
Extrait de la publicationIntroduction 13
Figure i.1.
ADMINISTRATION PUBLIQUE ET SECTEUR PUBLIC AU CANADA
DONNÉES DU SECTEUR PUBLIC
ENTREPRISESADMINISTRATION PUBLIQUE
PUBLIQUES
Régime
de pensions Administration Administration des Entreprises
Administration Administration du Canada et provinciale Premières Nations publiques
fédérale localeRégime des rentes 1et territoriale et des Inuits fédérales
du Québec
Administration Administration Administration AdministrationRégime Entreprises Entreprisespublique générale publique générale publique générale publique généralede pensions financières non financièresdu Canada
Ministères, Ministères, Municipalités Juridictions autogérées,
départements, organismes départements, organismes et fonds non autonomes bandes indiennes et Inuits
et fonds non autonomes Régime et fonds non autonomes et fonds non autonomes
des Rentes
du Québec AutresOrganismes Organismes Organismes Organismes Autorités entrepriseset fonds autonomes et fonds autonomes et fonds autonomes et fonds autonomes monétaires
financières
Régimes de retraite Régimes de retraite
non provisionnés non provisionnés
fédéraux provinciaux
Universités Universités Entreprises
et collèges et collèges publiques
provinciales
et territorialesUniversités Universités
Collèges, instituts de Collèges, instituts de
Entreprises Entreprisesformation professionnelle formation professionnelle
financières non financièreset écoles de métiers et écoles de métiers
Conseils scolaires Conseils scolaires
Institutions Institutions
de services de santé de services de santé Entreprises
et services sociaux et services sociaux publiques
localesInstitutions
de services de santé Conseils de santé
et services sociaux
Entreprises Organismes Organismes
publiques des de services sociaux et de services sociaux et
Premières Nations conseils communautaires conseils communautaires
et des Inuits
Autres Autres
établissements de santé établissements de santé
et de services sociaux et de services sociaux
oSource : Statistique Canada, Guide du secteur public, n 12-589-X au catalogue.L’administration contemporaine de l’État – Une perspective canadienne et québécoise14
(la violence ou la menace de violence étant souvent associée au vol et à toutes sortes
de spoliations). Certaines lois ont été conçues pour encourager la recherche de
gains de productivité et pour stimuler l’innovation (c’est le cas des lois relatives aux
brevets d’invention, à l’aide au développement, à l’exportation, à la recherche et ainsi
de suite). D’autres lois qui bénéfcient à toute la population avantagent tout de même
les entreprises : c’est le cas des lois relatives aux services « publics » et à l’aménagement
du territoire (ce qui implique la construction d’installations « publiques » allant des
réseaux d’irrigation des terres agricoles aux réseaux routiers). Le secteur public sert
aussi le monde des affaires en assurant le long terme (négociations internationales,
protection des ressources, étude des tendances, etc.). Par ailleurs, en exerçant un
certain contrôle sur la monnaie, les autorités tentent d’assurer à la fois la stabilité et
l’incitation à la croissance que réclament les porte-paroles de nombreuses entreprises
et de nombreux groupes d’intérêt représentant diverses catégories sociales. En outre,
pour le bénéfce des entreprises qui respectent les règles, les autorités essaient de
traquer les gens d’affaires et les « simples particuliers » qui ne les respectent pas. En
défnitive, les très nombreuses interventions du secteur public dans le monde des
affaires couvrent un large éventail de domaines et requièrent une organisation et
des ressources en conséquence.
7. LES POLITIQUES PUBLIQUES
Le terme « politiques publiques » renvoie aux orientations que les gouvernements et
les administrations publiques donnent à leurs activités dans leurs différents domaines
d’intervention. Dans l’avant-propos d’un récent ouvrage sur la question, Stéphane
17Paquin affrme qu’il existe plusieurs défnitions. Il rappelle que, pour Harold D.
Lasswell, le rôle de la politique était de préciser qui obtient quoi, quand et comment.
Pour Thomas Dye, la politique publique englobe tout ce que les gouvernements
choisissent de faire ou de ne pas faire. Paquin poursuit en citant Leslie Pal, pour qui les
politiques publiques sont une série d’actions ou d’inactions que les autorités adoptent
face à un problème ou un ensemble de problèmes. Enfn, en interpellant Yves Mény et
Jean-Claude Thoenig, Paquin précise que les politiques publiques constituent l’action
des autorités publiques. On le voit, toutes les propositions tournent autour de l’idée
de choix et de décision. En fait, la politique publique, c’est la ligne de conduite qui
préside aux choix et aux modalités d’intervention des pouvoirs publics.
L’extrait suivant du texte de Paquin mérite d’être cité intégralement :
En anglais, on fait généralement la distinction entre trois concepts : polity,
politics et policy. Le premier concept, qui vient du grec polis et polities, renvoie
à l’organisation politique de la société. Le second, politics, pourrait être traduit
en français par « la politique », c’est-à-dire une compétition entre acteurs du
monde politique afn d’exercer le pouvoir. Le dernier, policy, sera donné en
français par « une politique ». Les politiques publiques sont intimement liées à
17. S. Paquin, L. Bernier et G. Lachapelle (dir.) (2010). L’analyse des politiques publiques, Montréal, Presses
de l’Université de Montréal, p. 7.Introduction 15
ces trois concepts : elles représentent une vaste gamme de politiques (policy) qui
ne sont possibles que par la politique (politics) et qui permettent l’organisation
18politique de la société (polity) .
Les politiques publiques ne sont possibles qu’en raison de l’existence de l’État et
des processus politiques qui l’animent. En français, on peut illustrer cette affrmation
par une association d’articles : le politique (État) vit par la politique (jeu des acteurs)
et produit les politiques (décisions).
Les politiques publiques touchent la quasi-totalité des activités des individus
et des collectivités. Il est toutefois possible de les identifer et de les regrouper selon
leurs natures et leurs fnalités. C’est pourquoi, les textes sont regroupés en grandes
missions administratives. La nomenclature que nous utilisons s’inspire de celle dont
se sert le gouvernement du Québec pour présenter ses crédits de dépenses.
La mission d’organisation et de gestion de l’État contient des textes sur
l’organisation de l’État et de l’administration publique ainsi que des textes sur
l’administration municipale. Elle regroupe aussi des écrits sur l’intégrité, sur la décision, sur les
ressources informationnelles, sur le budget et sur le capital humain du secteur public
ainsi que sur la santé et les services sociaux. La mission de création et de maintien
des institutions propose des chapitres sur l’éthique appliquée à l’État. Il s’y trouve
aussi des écrits sur l’administration du système scolaire, sur l’enseignement supérieur
et la recherche sur les politiques culturelles ainsi que sur la sécurité nationale. La
mission de l’épanouissement de la citoyenneté et de la société propose des textes
sur la démocratie représentative, sur les relations du citoyen avec l’État et sur les
politiques sociales. La mission de développement de l’économie place le lecteur en
rapport avec les questions de politique économique, de concurrence industrielle,
de politique monétaire, de création des entreprises publiques ainsi que de
développement et d’environnement. Enfn, la mission de la construction des relations
avec le monde donne lieu à des exposés sur l’administration de la diplomatie, sur
les accords économiques et fnanciers internationaux, sur l’administration de l’aide
internationale ainsi que sur les enjeux que représente une participation aux accords
de l’Organisation mondiale du commerce.
18. Ibid., p. 7 et 8.Épine 1,2525 po. 720 p. 100 M
Sous la direction de PIERRE P. TREMBLAY
PIERRE P. TREMBLAY, Ph. D., est professeur titulaire d’administration publique au Département de
science politique de l’Université du Québec à Montréal. Avant d’entrer dans le milieu de
l’enseignement et de la recherche, il a travaillé pendant 15 ans dans les secteurs publics fédéral et provincial. L administration’
ONT COLLABORÉ À CET OUVRAGE
Julien Bauer – Jean-Pierre Beaud – Denis Bélanger – Luc Bernier – Maxime Boucher
Nathalie Burlone – Éric Champagne – Martin Coiteux – Christian Deblock – Jean-Louis Denis contemporaine
André Donneur – Lucie Dumais – Allison Harell – Daniel Holly – Marc-André Houle – Maya Jegen
Rémi Landry – Benjamin Lefebvre – Louise Lemire – Pierre Lucier – Emmanuel Nyahoho
Caroline Patsias – Jean-Guy Prévost – Michèle Rioux – Denis Saint-Martin – Diane Saint-Pierre
Marjolaine St-Pierre – José Carlos Suarez-Herrera – Martine Valois – Stéphanie Yates de l’État
Sylvain Zini
Une perspective canadienne
LES TEMPS SONT DIFFICILES POUR L’ADMINISTRATION PUBLIQUE. et québécoise
Critiquée de toutes parts, elle est perçue comme immobilisée par son propre poids,
empêtrée dans ses lois et ses règlements. Ses actions seraient trop coûteuses
et soumises à divers trafcs d’infuence. Bref, si on en croit le cynisme populaire
ambiant, l’administration publique est ineffciente et ineffcace. Mythe ou réalité ?
Peut-être les deux à la fois, mais il n’y a qu’une seule façon de départager le vrai
du faux : l’examiner sous toutes ses coutures.
C’est le projet qui anime les auteurs de ce livre : saisir la réalité de
l’administration publique dans ses multiples facettes et présenter les principales notions qui
lui sont associées. S’adressant particulièrement aux étudiants en gestion publique,
cette introduction à l’administration publique conduit le lecteur à mieux connaître ce
secteur d’activité et à juger de manière éclairée de ses forces et de ses faiblesses.
Rédigés par des universitaires issus de différentes disciplines scientifques, les
textes de cet ouvrage traitent des grandes fonctions de l’administration
contemporaine de l’État : l’organisation et la gestion de l’État, la création et le maintien
des institutions, l’épanouissement de la citoyenneté et de la société, le
développement de l’économie ainsi que la construction des relations avec le monde. Ils
sont accompagnés d’un lexique des divers termes, expressions et concepts utilisés
par les auteurs.
ISBN 978-2-7605-3565-7
,!7IC7G0-fdfgfh! Presses de l’Université du QuébecPUQ.CA
Extrait de la publication
3565-Couvert.indd All Pages 12-11-02 14:49
Sous la direction de
L administration contemporaine de l’État

PIERRE P. TREMBLAY

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17/1000 caractères maximum.

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