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L'ADMINISTRATION FACE AU MANAGEMENT

De
288 pages
Réformer l'administration : une démarche que tout gouvernement se doit de mettre en oeuvre pour manifester son souci de " modernisation " des structures administratives. La réforme du Renouveau du Service Public, initiée en 1989 par le gouvernement Rocard et reprise par le gouvernement Juppé, s'inscrit sans conteste dans cette problématique. L'auteur de cet ouvrage entreprend de décrypter toutes les étapes, de la " conception " à la " mise en oeuvre " de cette politique de " responsabilisation " des fonctionnaires pour mettre à jour ses effets sociaux. On découvre alors que cette réforme, au-delà de ses caractéristiques techniques, constitue ainsi un des vecteurs de l'idéologie de la " modernisation " dans notre société.
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L'ADMINISTRATION FACE AU MANAGEMENT
Projets de service et centres de responsabilité dans l'administration française

@ L'Harmattan, 1997 ISBN: 2-7384-4967-0

Lionel CRA TY

L'ADMINISTRATION FACE AU MANAGEMENT
Projets de service et centres de responsabilité dans l'administration française

L'Harmattan 5-7, rue de l'École Polytechnique 75005 Paris - FRANCE

L 'Harmattan Inc. 55, rue Saint-Jacques Montréal (Qc) - CANADA H2Y lK9

Collection Logiques Politiques dirigée par Pierre Muller Dernières parutions:
LE NAËLOU Anne, Politiques européennes de développement avec les pays du Sud, 1995. GRÉMION C., MOUHANNA C., Le sous-préfet à la ville, 1995. FA URE Alain, POLLET Gilles et WARIN Philippe, La construction du sens dans les politiques publiques, 1995. SPENLEHAUER Vincent, L'évaluation de politique, usages sociaux, 1995. LE GALÈS Patrick, THATCHER Mark (ed.), Les réseaux de politique publique, 1995. DROillN Vincent, Radiographie des générations, 1995. JOURDAIN Laurence, Recherche scientifique et construction européenne. Enjeux et usages nationaux d'une politique communautaire, 1995. PETITEVILLE Franck, La coopération décentralisée. Les collectivités locales dans la coopération Nord-Sud, 1995. URF ALINO Philippe, VILKAS Catherine, Les fonds régionaux d'art contemporain. La délégation du jugement esthétique, 1995 SMITH Andy, L'Europe politique au miroir du local, 1995 Stephano ZAN, Massimo FERRANTE, Le Phénomène organisationnel, 1996 CHAUSSIER Jean-Daniel, Quel territoire pour le Pays Basque? Les cartes de l'identité, 1996. THOMAS H, Vieillesse dépendante et désinsertion politique, 1996. GAUDIN JP, Négocier d'abord; la contractualisation des politiques publiques, 1996. MARCOU G., TIDEBAULT J.C., La décision gouvernementale en Europe, 1996. Textes sous la direction de : L. DEBLOCK, C. EMERY, J. C. GAUTRON, A. MACLEOD, Du libre échange à l'union politique, 1996. JOSSELIN Daphné, Les réseaux en action, 1996 MASSARDIER Gilles, L'Etat savant, Expertise et aménagement du territoire,1996. BOURGEOIS Catherine, L'attribution des logements sociaux. Politique publique et jeux des acteurs locaux, 1996.

LACASSE F., THŒMST J.-C., L'actionpublique, 1996.

à Charlotte

«Je tiens à remercier Daniel Jacques CHEVALLIER, Jean-Claude Didier .8AKGAS; ainsi que tous les consacré un peu de leurs de temps. Merci à Yannick DARTRE pour

GAXIE, Jacques LAGROYE, THOENIG, Robert FRAISSE et agenis admlnistratits qui m;ont sa relecture du texte. »

INTRODUCTION

GENERALE

a réforme du Renouveau du Service Public initiée en 1989 par le gouvernement ROCARD s'inscrit dans le processus global de "modernisation" de l'administration. Elle pourrait apparaître a priori comme énième tentative de rénovation du secteur public, sachant que tout
gouvernement se doit

L

- au

moins symboliquement

- de

laisser sa trace dans

les structures administratives. Si, effectivement, on peut affirmer qu'elle constitue un prolongement des réformes précédentes - en accord avec un référentiel global de
modernisation basé sur l'efficacité

- il

n'en reste pas moins qu'on peut la

considérer comme un moment important de l'histoire administrative. Il s'agit en effet de la reconnaissance, de la consécration d'une valeur jugée fondamentale par bon nombre d'acteurs sociaux en tant que condition de l'efficacité des organisations: la responsabilisation. Lorsque la circulaire du 23 février 1989 édicte les axes de la réformel, le principe de responsabilisation est omniprésent. Au coeur de cette entreprise se situent les projets de services et les centres de responsabilité, censés assurer très largement la reconnaissance des responsabilités des agents administratifs, quel que soit leur niveau d'action. A considérer les caractéristiques de cette réforme, leur extrême précision apparente pourrait signifier une orientation très "technique", basée essentiellement sur une réforme du droit budgétaire. Or, il y a bien plus. Officiellement, selon la circulaire, "les centres de responsabilité (...) constituent la forme la plus achevée des projets de service". Ces projets de service, présentés comme préalables obligatoires pour la mise en place d'un

l "Une politique de relations du travail rénovée, une politique de développement des responsabilités, un devoir d'évaluation des politiques publiques, une politique d'accueil et de service à l'égard des usagers", Ministère de la Fonction Publique, Circulaire du 23 février 1989, sélection des textes officiels, 1990, pp 5-18 7

centre de responsabilité, sans être définis réglementairement, ont pour objet d'instaurer un débat "participatif" au sein des services concernés pour associer tous les agents à une réflexion commune sur les objectifs et les moyens de leur service. Le centre de responsabilité qui consiste en la mise en place d'assouplissements budgétaires est censé consacrer la responsabilité des gestionnaires du terrain. Il s'agit ainsi d'assouplir le contrôle financier - traditionnellement dénoncé comme une source de lenteur et de gaspillage par les services gestionnaires des ministères "dépensiers" - en remplaçant le contrôle financier a priori par un contrôle a posteriori, de favoriser le report pluriannuel des crédits pour autoriser une certaine souplesse de gestion, de globaliser les crédits de fonctionnement et de permettre un "retour de gains d'efficacité sociale" au bénéfice des fonctionnaires impliqués dans ces démarches 1. Ces centres de responsabilité font l'objet d'une formalisation contractuelle par une double convention: entre le centre de responsabilité et son ministère de rattachement d'une part et entre le ministère de rattachement et les ministères chargés du budget et de la fonction publique d'autre part. Dans ces conventions sont notifiés les assouplissements et leurs contreparties (principalement la mise en place d'un contrôle de gestion pour la maîtrise des dépenses de fonctionnement). Les centres de responsabilité font l'objet d'évaluations périodiques de leurs résultats par les administrations centrales concernées. Le contrat est fixé pour trois ans, renouvelable ou non au regard des résultats obtenus. Au-delà de ses caractéristiques techniques, cette réforme constitue un des vecteurs de la "modernisation" de notre société. Dès lors, un travail sur sa mise en place interroge les mécanismes de production et de légitimation2 d'un discours concernant les finalités de l'organisation sociale. Comme ceci a Pli:être montré ailleurs, tout changement dans un secteur de la vie sociale repose sur une évolution des représentations en vigueur dans ce secteur3 et

INous préciserons concrètement ces différentes dimensions à l'occasion de nos analyses empiriques. 2LAGROYE Jacques, "La légitimation", dans GRAWITZ Madeleine, LECA Jean (dir), Traité de science politique, Paris, PUF, 1985, pp 395-467. 3MULLER Pierre, Le technocrate et le paysan, Paris, Editions Ouvrières, 1984; GAÏTI Brigitte, De la Wème à la Vème République. Les conditions de la réalisation d'une prophétie. Thèse de doctorat en science politique, Université Paris I, 1992. 8

sur la prise en charge de ces représentations - à travers des discours et leur traduction en pratiques - par des agents porteurs de cette réforme1. Dans notre cas, la possibilité pour les agents concernés de s'engager activement dans le processus réformateur ne résulte pas principalement de la légitimité qui s'attache à une action entreprise par le Premier ministre et par quelques-uns des hauts fonctionnaires de l'Etat. Elle tient à la forte valorisation des conduites et des attitudes que la réforme est censée faire progresser dans l'administration. On est donc conduit à s'interroger sur la diffusion et la force de normes et de croyances concernant l'administration, tenant à leur conformité aux normes et aux croyances privilégiées plus généralement dans tous les secteurs de la vie sociale; la nécessité de la modernisation, les vertus de la délégation, l'efficacité du secteur privé, la responsabilisation des citoyens,... En d'autres termes, c'est dans la diffusion - certes inégale et partielle - de croyances mobilisables dans différents temps et différents lieux de vie qu'il convient de chercher les conditions de possibilité de maints investissements dans la réforme, dans cette réforme2. La responsabilisation apparaît donc aujourd'hui comme un thème "à la mode" dans l'administration. Historiquement, il ad' abord touché le secteur privé. Dès les années 50, l'impératif de rentabilité a en effet conduit les entreprises à concéder - sous différentes formes et diverses appellations une marge de liberté relative et contrôlée à leurs employés. On peut ainsi repérer à cette époque le développement dans certaines entreprises de structures déconcentrées répondant à la logique d'un centre de responsabilité. Ces techniques managériales ont vu le jour en France à la suite de leur importation des Etats-Unis à l'occasion du Plan Marshall. Elles se sont, ensuite, progressivement diffusées à la faveur de mécanismes de légitimation tels que le développement des cabinets de conseil en gestion des ressources humaines (GRH) ou les orientations "pragmatiques" de la sociologie industrielle américaine. Avec un temps de "retard", l'administration découvre la responsabilisation. A l'époque de la rationalisation des choix budgétaires (RCB) dans les années 70, le Conseil d'Etat produit un rapport relatif aux

ISTONE Alec, "Le néo-institutionnalisme", Politix, n020, 1992, pp 156-168; MARCH J., OLSON J., Rediscovering Institutions: The Organizational Basis of Politics, New-York Free Press, 1989. 20n rejoint ici un ensemble de suggestions présentées par BRUNSSON N. et OLSEN P., The Reforming Organization, London & New- York, Routledge, 1993. Johan

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"centres de décision et de responsabilité" dans l'administration1, prônant la responsabilisation budgétaire des ordonnateurs secondaires. Les lois de décentralisation des années 80 répondent également dans une certaine mesure au principe de responsabilisation, transférant aux élus locaux des prérogatives réservées jusqu'alors à l'Etat. Avec les cercles de qualité, diffusés dans l'administration à partir de 1986, est consacré le principe tI d' "innovation en faisant abstraction des statuts et des grades des agents. C'est à partir de 1989, avec la circulaire de Michel ROCARD du 23 février, que la notion de responsabilisation est largement étendue et valorisée. Ce principe semble acquis aujourd'hui comme allant de soi puisque, dépassant les clivages politiques, le Premier ministre Alain JUPPE affiche, dans sa circulaire du 25 juillet 1995, sa volonté de voir se développer les centres de responsabilité dans l'ensemble de l'administration française. La responsabilisation constitue donc une des figures actuelles de la modernisation, un des thèmes à travers lequel s'exprime l'exigence de modernisation dans les années 90. Au-delà de ces valeurs affirmées, les centres de responsabilité et les projets de services constituent une réforme mise en oeuvre et donc infléchie par les usages qu'elle suscitez. Les plus tlnovateurs tI dans l'administration, les plus portés à promouvoir de nouveaux comportements, et donc les plus attachés à la réussite de la réforme, ont des positions institutionnelles et sociales qui les rendent aptes à tljouertl le changement; des intérêts, notamment - mais pas exclusivement - professionnels, sont engagés dans leur participation au processus réformateur. Il n'en reste pas moins que leur intérêt pratique prend la forme d'une croyance dans les vertus du changement, et plus particulièrement dans la nécessité de cette forme de changement contrôlé que garantira, selon eux, la réforme. On verra que les usages concrets de la réforme font surgir la question des représentations communes. L'idéologie de la responsabilisation, socialement valorisée, atteint la majeure partie des agents administratifs, quelle que soit leur catégorie.

j

lConseil

d'Etat,

commission

du rapport, Etude sur les centres de décision non publié, 1973.

et de responsabilité Usages et

1

dans l'administration,

document

2LACROIX Bernard, LAGROYE Jacques (dir), Le Président genèses d'une institution, Paris, Presses de la FNSP, 1992.

de la République.

~

10

j

Cependant, comme toute idéologie ou tout référentiel! , la responsabilisation n'atteint pas tous les agents de la même manière. Certains subissent les effets de cette idéologie parce qu'il leur est interdit d'agir autrement. Interdit parce que, dans le cas contraire, ils s'exposent au risque d'être renvoyés en permanence dans le camp des "archaïques", et parfois, d'en subir les conséquences jusque dans leur notation personnelle. C'est ainsi que les critiques émises par les agents dépossédés des usages institutionnels de la réforme ne portent jamais sur l'idéologie en soi mais sur les usages qui en sont faits par les agents impliqués. Concrètement donc, la réalité de la réforme dépend de la maîtrise et du contrôle du langage et des représentations ainsi que de leur traduction en actes. C'est l'enjeu majeur pour ceux qui peuvent tirer le plus de bénéfices de la réforme. Celle-ci ne pèse pas de l'extérieur; ce qu'elle produit constitue la réalité des représentations et donne à voir les rapports différentiels aux postes2. Pour comprendre le phénomène de transcription et d'adaptation dans l'univers administratif des représentations et des pratiques socialement valorisées, nous serons amenés, dans un premier chapitre, à étudier les mécanismes de formalisation de la réforme. C'est à la faveur de l'opportunité politique de la nomination de Michel ROCARD au poste de Premier ministre que la réforme de la responsabilisation a été engagée. Autour du Premier ministre, des hauts fonctionnaires, réunis dans une association (Services Publics), ont pris en main la "conception" de la réforme en réinvestissant un travail antérieur de réflexion effectué dans cette association tout au long des années 80. Ces hauts fonctionnaires appartiennent à des secteurs ministériels différents. Il s'agit plus d'un regroupement d'acteurs motivés par la réforme que d'un complexe d'organisations analysable en tant que groupement. Ce sont ainsi pour une large part leurs croyances communes qui assurent une relative stabilité de leurs interactions. La réforme du Renouveau du Service Public apparaît donc comme construite par des hauts fonctionnaires plus ou moins rocardiens et
Ipour une tentative de confrontation de ces deux notions, voir dans FAURE Alain, POLLET Gilles et WARIN Philippe (dir), La construction du sens dans les politiques publiques, la contribution d'Olivier MERIAUX, "Référentiel, représentation(s) sociale(s) et idéologie", pp 49-68. 2CHA TY Lionel, "Le rapport aux postes: pour une analyse de la configuration de l'administration face à ses usagers, le cas d'un bureau de poste parisien", Politiques et Management Public, vol II, n03, septembre 1993, pp 77-96. Il

imprégnés d'une culture "managériale". Tout l'édifice de la responsabilisation repose en ce sens sur leur travail antérieur (réflexion, publications, systématisation des mécanismes de responsabilisation). S'affrontant à la rigueur de l'administration du Budget, ils ont tenté de procurer des marges de manoeuvre suffisamment importantes aux gestionnaires du terrain pour leur permettre de gérer plus "efficacement" leurs services. Cette entreprise a largement été soutenue par des consultants extérieurs, reconnus comme des spécialistes de ce savoir en cours de scientificisation qu'est le management, et recrutés pour suivre dans les services administratifs la mise en place des centres de responsabilité et des projets de service1. Toutefois, ce n'est pas la valorisation de l'idéologie responsabilisatrice par le gouvernement ROCARD qui détermine la réalité ou l'effectivité des projets de service et des centres de responsabilité. La politique du Renouveau du Service Public a plus pour effet de justifier et de faciliter les comportements "novateurs", ceux-ci existant souvent préalablement à la réforme. L'entreprise modernisatrice lancée en 1989 permet aux agents novateurs de justifier leur comportement, d'afficher et de légitimer leurs actes. En ce sens, l'action du Premier ministre et des "modernisateurs centraux" a établi des catégories et des possibilités d'action dont se sont réclamés les "modernisateurs" de l'administration dans la mesure où elle correspondaient à leur perception du bon fonctionnement de leur service; mais on ne saurait dire que ces catégories ont déterminé mécaniquement des appropriations. Les agents administratifs ont vu leur travail encadré, justifié par les catégories créées. Il faut donc renverser l'interprétation linéaire de la réforme et constater que les appropriations constituent plus l'occasion de faire exister au grand jour et de légitimer des pratiques déjà anciennes de transgression des règles et de faire valoir un comportement novateur. Parallèlement, il reste vrai que rien n'eût pu se faire sans l'action politique, sans la définition de catégories précisant ce qu'il était possible de faire, sans l'incitation à l'innovation. Les deux chapitres suivants sont donc consacrés à l'analyse de deux services administratifs impliqués dans la démarche réformatrice. L'un, situé en administration centrale du ministère de l'Education Nationale et composé de peu d'agents (une cinquantaine), est caractérisé par une faible routinisation des pratiques en raison de son type d'activité:
1Pour une étude chiffrée L'Etat dans tous ses projets,

de cette réfonne,

on se reportera

utilement 1994.

au rapport

SERIEYX,

Paris, La Documentation

Française,

12

élaboration de formations pour le personnel administratif et technique, et suivi des formations dispensées dans ses services déconcentrés. En son sein, travaillent un personnel diplômé (pour la conception des plans de formation) et des spécialistes de divers domaines (documentalistes, maquettistes, spécialistes vidéo,...). Le second, une préfecture, est un service déconcentré du ministère de l'Intérieur, composé d'un nombre plus important d'agents (environ 300). Il se distingue par la variété des tâches et par leur forte parcellisation. La majeure partie des agents est recrutée pour des fonctions administratives sans spécialisation particulière, ce qui entraîne une assez grande faculté de mobilité des agents sur des postes et dans des services différents. Par ailleurs, du fait notamment de l'histoire déjà ancienne de l'institution et du caractère "régalien" de ses attributions, on constate une routinisation relativement poussée des tâches réparties entre les services. L'intérêt de cette double étude est de montrer que, malgré les divergences multiples qui séparent ces deux institutions, les valeurs associées à la notion de "responsabilisation" sont ici et là sollicitées et activées. En cela, c'est bien d'un processus d'éducation à la "responsabilité" qu'il s'agit. Rejoignant ici des hypothèses néo- institutionnalistes 1, on est conduit à accorder une grande importance aux formes institutionnelles de l'investissement; formes qu'on tente de saisir concrètement par les types de rapports qui s'établissent dans les services concernés, ce qu'on peut appréhender comme "culture" institutionnelle, et surtout par la diversité des rapports aux postes. Dans ces institutions, c'est principalement autour de quatre thèmes que se déploie la signification de la réforme: l'importance accordée au professionnalisme des agents, au sens où ils détiennent les compétences reconnues par la hiérarchie et l'institution en général; la recherche de l'autonomie qui s'effectue principalement autour du centre de responsabilité, les gestionnaires revendiquant le qualificatif de "manager" ; la mise en équivalence avec le secteur privé au nom de la rentabilité, de la production, de la rapidité, de l'adaptabilité, de l'autonomie et de la contractualisation ; la valorisation de l'identité commune autour du rôle "social" du service que chaque agent, quel que soit son grade, est supposé contribuer à faire vivre. Dès lors, même si l'on est conduit à constater des appropriations spécifiques liées aux particularités des démarches engagées selon les services concernés, liées également aux structures propres des espaces de positions institutionnels, on relève nombre de régularités dont le recours aux valeurs
IBRUNSSON N., OLSEN Johan P., The Reforming Organization, op cit.

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légitimant les pratiques réformatrices. C'est toujours des vertus de la responsabilisation qu'il est question dans les démarches engagées par ces deux services. Lorsque l'on déchiffre les différents rapports aux postes qui coexistent au sein des institutions observées, on constate que les dirigeants s'investissent très largement dans le centre de responsabilité, limitant le projet de service à des dimensions formelles. Les agents de la hiérarchie intermédiaire ou les agents "de base" sont en revanche beaucoup plus motivés par le projet de service qui leur procure une occasion de tenter de modifier certains mécanismes de fonctionnement de leur service. Cependant, les facultés d'appropriation de la réforme sont inégalement distribuées et répondent largement aux capitaux institutionnels et sociaux des agents impliqués dans sa réalisation. Le quatrième chapitre est une lecture rétrospective d~<J'histoire de la responsabilisation. Il y avait bien plus qu'émergence d'un problème social pour expliquer la mise en place de cette réforme. Neus avons ainsi cherché - par approximations successives - à repérer l'''origine'' de la responsabilisation, ce qui nécessitait de couvrir une période historique suffisamment vaste pour percevoir cette évolution. Il semble qu'en France, les "premiers pas" de la responsabilisation peuvent être identifiés à la fin des années 40, lorsque la recherche de la productivité pour le "redressement de la France" constituait une des préoccupations essentielles des dirigeants privés et publics. La "crise" des années 70 doit également être considérée comme un puissant levier de diffusion et de légitimation des croyances relatives à la responsabilisation. On l'a mentionné plus haut, c'est à cette époque que l'administration commence à s'emparer de ce principe et à tenter de le traduire en modes de gestion. Il progressera lentement, subira certaines inflexions, avant d'être formalisé tel qu'on le connaît aujourd 'hui. Il a donc pu s'inscrire dans des appellations différentes. Pourtant, l'analyse que l'on peut faire des croyances diffusées autour de l'objectif de modernisation montre bien qu'existe un rapport étroit entre la productivité et la participation au sein du secteur privé dans les années 40-50, la rationalisation, l'efficacité, la délégation des responsabilités, la déconcentration, la décentralisation des structures, et la responsabilité enfin. C'est finalement à la même réalité, au même objectif, à la même représentation de ce qui est souhaitable, que ces termes successivement employés renvoient.

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En étudiant par exemple les débats des années 70 en France, on constate deux phénomènes de cet ordre. D'une part, ce que désigne couramment aujourd'hui la notion de "responsabilisation" peut être appelé par certains" participation", par d'autres" délégation" ; tout se passe comme si les acteurs sociaux concernés hésitaient entre plusieurs termes avant de s'accorder sur celui qui transporte avec lui le moins de risques de mauvaise interprétation. On ne peut cependant pas s'y tromper: quel que soit le terme utilisé, c'est bien des mêmes arguments qu'il s'agit - et on peut le vérifier quand on analyse les développements discursifs qui l'accompagnent. D'autre part, ces différents termes s'inscrivent explicitement dans la même perspective globale: promouvoir la "participation", étendre la "délégation", développer la "responsabilisation", c'est assurer la "modernisation", garantir l' "efficacité" d'un entreprise ou d'un service par la reconnaissance d'un rôle agissant des acteurs les plus écartés jusqu'alors de la conception et de la décision dans le fonctionnement de cette entreprise ou de ce service. Parler de "responsabilisation", c'est recourir à une façon de nommer cet objectif, mais il en est d'autres dans les années qui nous intéressent ici. En s'écartant d'une préoccupation nominaliste, on se met donc en mesure de mieux saisir l'élaboration et la diffusion des représentations. Considérée ainsi, la notion de "responsabilisation" prend place dans un corps de croyances qui constitue une véritable idéologie du changement. Le terme d'idéologie peut être employé ici, nous semble-t-il, pour plusieurs raisons. La première est que la répétition des discours concernant la nécessaire modernisation de la France, de son appareil productif, de sa société, de ses organisations publiques et privées, a progressivement établi un lien étroit entre des notions désormais indissociables; au point que les croyances concernant le changement à promouvoir paraissent attachées les unes aux autres par une relation de nécessité, ou d'évidence. La seconde est que cet ensemble de croyances constitue en quelque sorte une référence commune, fût-elle implicite, pour tous les discours savants concernant les transformations souhaitables de la société française; en un sens, cette référence ne se discute plus, et seuls la rejettent ceux qui sont désormais stigmatisés comme des passéistes et des nostalgiques. Idéologie enfin si l'on admet que ces croyances permettent à certains agents, à partir de motivations variées, de se classer et d'être classés parmi les réformateurs, parmi les acteurs du changementl.

l''Ce qui se trouve permanemment en question dans l'idéologie, c'est bien le rapport entre le dire et le faire, entre la parole et l'action; toute idéologie vise à une conformité de la pratique à la pensée, la réconciliation, dans une pratique pensée, de la pensée et de l'action", ANSART

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,

41

Pierre, Les idéologies politiques, Paris, PUF, 1974, P 6. On peut faire ici un parallèle avec la notion de référentiel: "La production du référentiel passe tout autant par des actes qui font sens que par des discours construits", MULLER Pierre, "Les politiques publiques comme construction d'un rapport au monde", dans FAURE Alain, POLLET Gilles, WARIN Philippe, (dir), La construction du sens dans les politiques publiques, op cit, p 161.

~

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Chapitre I LA MISE EN PLACE DE LA REFORME

a mise en place de la réforme peut être analysée comme un moment critique. Nous employons cette expression pour désigner ce temps décisif où la formalisation des textes légitime certaines pratiques "novatrices", où est publiquement affirmée une vision nouvelle de l'ordre institutionnel et des conceptions qui doivent désormais guider les agents dans leur travail. Un nouveau rapport à l'institution se trouve ainsi légitimité et les pratiques "subversives" peuvent dès lors être publiquement exposées comme des preuves de l'absurdité ou du caractère abusif de l'ordre réglementaire antérieur (on fait allusion ici principalement aux règles budgétaires conservées par l'administration du Budget et dénoncées souvent avec vigueur comme source de lenteur et d'aliénation des ministères dits "dépensiers"). La transformation des règles peut servir les intérêts de certains acteurs, prédisposés à exercer les pratiques jugées légitimes par les réformateurs. C'est alors que la réforme bénéficie de mises en scène spectaculaires. C'est le moment où elle peut exister en tant que totalité intégrante des pratiques qu'elle tend à légitimer, comme un système conceptuel formalisé et cohérent. Ses appropriations dépendent des positions occupées au sein des institutions considérées. Les agents s'en saisissent à la mesure des intérêts qu'ils y voient pour une redéfinition de leur position et de leur rapport au poste. Une des forces de cette réforme résulte de son caractère incitatif, nombre d'agents occupant des positions diverses pouvant la revendiquer dans leurs pratiques. Les usages plus ou moins libres qu'ils font des règles, c'est-à-dire leur rapport pratique au poste et à l'institution, font "exister" la réforme. L'adoption de nouvelles règles et la transformation des pratiques ne sont dès lors analysables qu'à condition de bien garder à l'esprit que, d'une

L

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part, elles sont le fait de certains acteurs ne se reconnaissant plus dans la légitimité traditionnelle des institutions et ayant intérêt à se réclamer de la nouvelle conception de l'ordre institutionnel et que, d'autre part, certaines autorités internes aux institutions concernées s'emploient à activer ces transformations. Si elles agissent en ce sens, c'est qu'elles sont guidées par des intérêts d'ordre symbolique et pratique motivés par un ensemble de croyances en la valeur et en l'efficacité des nouvelles pratiques. La structuration d'une réforme ne peut donc être comprise sans une analyse précise des positions et des situations des acteurs concernés. L'étude des positions occupées par le "groupe" des agents porteurs de la réforme fera apparaître qu'il s'agit en fait de l'agrégation de multiples agents (hauts fonctionnaires d'horizons divers, hommes politiques, universitaires, consultants,...) autour de cette politique. Ce qui pose indéniablement un problème pour la qualification de cet "ensemble". Si l'on admet qu'un "groupe" existe lorsqu'on constate une agrégation d'individus présentant des caractéristiques communes (une formation identique, une position professionnelle commune, une certaine légitimité à intervenir,...), ayant conscience d'appartenir à une même entité sociale, d'avoir des intérêts analogues et de poursuivre les mêmes objectifs, ce terme apparaît peu adéquat pour définir cet ensemble. Il en va de même pour celui de "groupement" au sens wéberien, tout autant que pour celui de "sociation". Notre problème est de distinguer ici l'ensemble des agents (collectifs, individuels,...) qui, sur la base de motivations variées et à partir de positions diverses, participent au processus de réforme. Dès lors, si l'on s'en tient au sens strict de "groupe", cette qualification apparaît inadéquate, tout autant que celle d'un "ensemble de groupes" (il n'existe pas, par exemple, un "groupe des consultants"). En revanche, nous pouvons emprunter à Michel CROZIER et Erhard FRIEDBERG l'expression de "système d'action"} pour désigner cet ensemble d'agents; et ce d'autant plus qu'ils contribuent tous à la réalisation d'une même action. Il est toutefois nécessaire de préciser qu'au sein de ce système d'action: - il n' y a pas forcément de relations fortes et/ou durables entre ses éléments. - ces agents ne font système qu'au regard du processus de réforme. - l'expression ne signifie pas qu'on puisse ignorer les différences de positions et d'intérêts des agents concernés. - le terme "action" désigne l'ensemble du processus, et pas seulement la prise de décision.

1

lCROZIER

Michel, Erhard FRIEDBERG,

L'acteur

et le système,

op cit, pp 278-304.

18

- ce

système d'action est constitué et soudé autour de croyances et de représentations partagées. Il s'agit donc de distinguer ces acteurs selon le rôle qu'ils ont joué: * repérer un ensemble d'acteurs officiellement désignés ou étant tenus, de par leurs positions, à contribuer à la définition réglementaire de la réforme. * s'intéresser aux agents ayant joué un rôle important dans la "conception" de la réforme même s'ils n'apparaissent pas comme efficients à la lecture des textes officiels. * analyser le rôle d'acteurs extérieurs aux institutions administratives mais impliqués dans le processus de légitimation de la réforme, en particulier certains consultants ou universitaires. On verra que les "réformateurs" insistent sur la "nécessité" de prendre en compte les adaptations que les agents administratifs font des règles et de l'intérêt que représente en terme d'"efficacité" administrative le contournement des règlements. Mais ils ont également une connaissance pratique des intérêts concurrents qui peuvent s'élever contre une réforme qui tend à bouleverser, dans certaines dimensions, l'ordre des positions institutionnelles et des représentations légitimes. D'où les conflits qui les ont opposés à l'administration du Budget qui adoptait une stratégie visant à déplacer la conception initiale de la réforme vers un sens qui lui eût été plus favorable. Les causes des "échecs" relatifs ne doivent donc pas être cherchées uniquement dans la croyance en la force contraignante des normes juridiques mais également dans la structure des rapports de force
institutionnels 1.

Chronologiquement, le processus de mise en place de la réforme peut être analysé comme répondant à une logique "top-down" : le lancement symbolique est effectué autour d'une série de déclarations du Premier ministre, un texte de référence est écrit, traçant les grandes lignes de la réforme, les instances gouvernementales se mettent au travail et promulguent les textes censés encadrer la transformation des pratiques au sein des services administratifs. Ces textes font, par la suite, l'objet d'appropriations et d'usages multiples autour de stratégies diversifiées.

lCfle "modèle de Rhodes", Adershot, Gower, 1981.

RHODES

RAW., Control and Power in Central-Local

Relations,

19

Un tel découpage en séquences successives conduit à une clarification évidente du processus d'élaboration d'une politique publique. Toutefois, cette linéarité ne doit pas faire oublier qu'une réforme reste un processus global à travers lequel les différents niveaux de production s'influencent mutuellement. Les effets sont donc" croisés", produits de la "conception" en administration centrale, des réajustements dans les unités "assujetties" et de la prise en compte de ces réajustements par le niveau "central" pour la mise en cohérence des pratiques et des discours et permettre l'identification des actions sur lesquelles l'ensemble des acteurs impliqués peuvent s'accorder. On verra ainsi que la mise en oeuvre de la réforme, c'est-à-dire l'ensemble de ses effets institutionnels et sociaux, existe dès la codification des premiers textes.

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Section 1. Le système d'action réformateur
Selon les positions occupées par les agents engagés dans l'action réformatrice, l'intérêt qui les lie à leur image de "novateur" diffère. On retrouve inévitablement des intérêts politiques, des intérêts de carrière ou des intérêts "symboliques", ces derniers pouvant consister simplement en l'affirmation d'une image valorisante de novateur. Mais, plus largement, on postule ici qu'il existe chez ces acteurs un intérêt pour ce type d'action, cet intérêt étant lié aux croyances acquises au cours de leurs formations, dans leur participation à des activités associatives, dans leurs expériences professionnelles. Si les novateurs ont des intérêts différenciés selon la position qu'ils occupent, il n'en reste pas moins que tous les agents des secteurs mobilisés par cette réforme (politique, administratif, intellectuel,..) sont réunis autour de certains de leurs représentants qui coordonnent et rendent cohérente l'action réformatrice. Ce phénomène témoigne ainsi des activités et les interactions d'agents tels que les hauts fonctionnaires politiques ayant de multiples occasions d'échanger avec des universitaires et des chercheurs. Les "cercles rocardiens" et l'association Services Publics sont ainsi, chacun à leur manière, de bonnes illustrations de ce phénomène. Parmi les rocardiens "historiques" qui ont commencé à se définir en tant que tels au moment des "rencontres socialistes" de Grenoble, certains ont été des promoteurs actifs de la conception décentralisatrice et responsabilisatrice de l'administration et des organismes étatiques. On ne peut, a priori, définir leur influence sur l'évolution de cette conception des organisations au sein du courant rocardien, ni celle qu'a pu avoir Michel ROCARD lui-même sur ses collaborateurs. Cela étant, il reste acquis que cet aspect du "rocardisme" s'est peu à peu installé comme primordial, au point de voir s'établir, lorsque l'ancien dirigeant du PSU accède au poste de Premier ministre, certains de ses "généraux" comme des promoteurs de
cette conception: Christian BLANC, devenu président de la

RATP en

1989, sera le promoteur actif d'une réforme de la régie répondant aux orientations des centres de responsabilité. Plus tard, lorsqu'il prend la tête d'Air France, il réorganise l'entreprise en "centres de résultats". Nommé président de la commission "Etat, administration et services publics de l'an 2000" dans le cadre du XIème Plan, le rapport qu'il rend public le 9 février 1993, valorise également l'éclatement des structures et l'évaluation des services publics sur leurs résultats. Hubert PREVOT, quant à lui, devient l'organisateur du "débat public" dans la réforme QUILES des PTT, Patrick VNERET est chargé de l'élaboration d'un rapport sur l'évaluation des

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politiques publiques 1, Pierre-Yves COSSE devient commissaire au Plan et participe également à la réflexion menée autour de l'évaluation des politiques publiques. Lorsque Jacques de la ROSIERE occupe le poste de gouverneur de la Banque de France, il entreprend en 1990 de lancer le premier "plan d'entreprise" dont les orientations s'apparentent très nettement à celles des projets de service et des centres de responsabilité2. On pourrait ainsi multiplier les exemples, l'important est de montrer qu'autour du Premier ministre, gravitent des agents acquis à la conception responsabilisatrice de la modernisation administrative. Dès lors, certains vont se saisir de l'opportunité de la nomination de Michel ROCARD à la tête du gouvernement pour entreprendre la réforme du Renouveau du Service Public.

1 - Des hauts fonctionnaires aux prises avec la réforme Comme pour la plupart des "politiques publiques", la réforme des centres de responsabilité résulte formellement d'un processus d'élaboration "interministériel". C'est ainsi que sous l'impulsion originelle du Premier ministre qui entend lancer un "grand chantier" relatif à la modernisation de l'administration3, un conseiller technique est nommé à Matignon pour coordonner les initiatives interministérielles, déterminer les orientations avec l'autorité "déléguée" du Premier ministre et arbitrer en cas de désaccord entre les différents protagonistes des autres ministères. Le ministère de la Fonction Publique qui se voit pour les circonstances également qualifié de ministère des "réformes administratives" est chargé du suivi de la réforme avec un conseiller technique du ministre

IVIVERET Patrick, "L'évaluation des politiques...", op cit. 2Voir CESCON Pascal, Construction d'une réforme et reproduction

de l'institution:

le cas

de la réforme de la notation dans une institution publique, mém DEA, Paris I, 1992, dir J. LAGROYE. 311 existe différents types de justification ou de rationalisation a posteriori de l'apparition du Renouveau exigences libérales"). l'exemple également du Service Public. Selon plusieurs conseillers du Premier ministre, il répond à des sociales (conflits sociaux de 1988) et politiques (montée des thèses "néoPour le' directeur de cabinet de Michel ROCARD, il s'agissait de multiplier réussi du projet de service de la mairie de Conflans-Sainte-Honorine. mentionner les lieux communs journalistiques (trop d'administration,...). On peut Toutes

ces versions détiennent à coup sûr une part de vérité. On ne s'attachera pas à discuter de la validité de ces thèses. Nous retiendrons simplement qu'au-delà de ces rationalisations diverses, à un moment donné de l'histoire administrative, le développement de la responsabilisation s'est imposé comme nécessaire, bénéfique et allant de soi.

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spécialement affecté à cette fonction et un bureau créé pour la circonstance, bureau dont les attributions consistent à centraliser et orienter les initiatives locales des centres de responsabilité. Le ministère du Budget est également investi dans cette démarche "modernisatrice" du fait des modifications de certaines procédures budgétaires susceptibles d'être mises en place. Sous l'autorité du directeur du Budget et plus directement d'un sous-directeur, un bureau spécifique a pour rôle, parmi d'autres attributions, d'encadrer et de suivre le développement des centres de responsabilité. Par ailleurs, dans chaque ministère, une cellule ou un responsable "modernisation" fait office d'interlocuteur privilégié pour les trois acteurs principaux (cabinet du Premier ministre, Fonction Publique, Budget) et a pour attribution de coordonner les réalisations locales en oeuvre au sein du ministère. Ces acteurs représentent l'ensemble des agents en charge du dossier du Renouveau du Service Public, étant investis officiellement d'un pouvoir formel d'agir sur les orientations normatives de la politique considérée. Il est bien évident qu'on ne peut tenir a priori pour effective l'efficience pratique de ces acteurs dans le processus d'élaboration, de mise en place et de développement de la réforme. En particulier parce qu'un de leurs rôles consiste en la mise en forme juridique de la réforme, ce qui pose le problème du degré d'effectivité de contrainte lié aux règles juridiques et de la réappropriation de la réforme par les agents chargés de sa "mise en oeuvre". Nous laissons pour l'instant cet aspect de côté et ne l'étudierons que dans la section 2. Par ailleurs, d'autres agents ont pu jouer un rôle fondamental pour la définition ou les orientations de la réforme sans que leur nom apparaisse explicitement dans les textes. Ces acteurs possèdent certaines propriétés qui leur contèrent la légitimité d'agir comme des conseillers "occultes" vis-à-vis des promoteurs officiels de la réforme. Il s'agit dans notre cas, d'acteurs qui disposent d'une autorité pratique et intellectuelle auprès des agents officiels et qui entretiennent parfois des relations personnelles avec ces derniers. Il leur est communément reconnu, principalement du fait de leurs expériences antérieures, la détention d'un savoir précieux en matière de modernisation administrative. Un certain nombre d'entre-eux se réunissent dans des commissions plus ou moins officielles organisées par les acteurs du ministère de la Fonction Publique pour favoriser l'échange des expériences professionnelles et des connaissances, les réformateurs conservant une entière liberté d'usage des conclusions tirées de ces réunions. Il faut relever

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également et principalement l'existence d'un groupe d'agents dont l'influence est particulièrement opportune pour les "modernisateurs" : il s'agit des membres d'une association de hauts fonctionnaires, l'association Services Publics, constituée dans les années 80. Les fruits de la réflexion collective de ce groupe ont été très largement utilisés et mis à contribution pour alimenter le débat relatif aux centres de responsabilité et aux projets de servicel. Pour finir, on peut repérer un ensemble d'agents d'origines diverses, parfois extérieurs à l'espace administratif qui intervient avec plus ou moins de poids. Ils peuvent être utilisés pour servir les intérêts de certains modernisateurs, pour légitimer certaines prises de positions. Il s'agit des consultants convertis à la modernisation administrative ou des consultants internes à l'administration dont le développement est lié à la mise en place de la réforme "responsabilisatrice". Le rôle de ces acteurs sera étudié dans le second paragraphe de ce chapitre. Nous n'avons donc pas l'ambition de construire l'espace des positions de l'ensemble des agents et institutions concernés par la réforme (réformateurs, opposants déclarés, agents menacés par les mesures préconisées, indifférents,...). Notre objectif est de saisir et d'analyser les propriétés des agents qui ont constamment ou occasionnellement oeuvré à l'élaboration, à la promulgation et à la mise en oeuvre de la réforme. Autrement dit, ceux qui ont effectivement joué un rôle repérable dans le processus de formalisation de la réforme. Si les propriétés sociales de certains hauts fonctionnaires impliqués dans le processus sont relativement "claires" (ENA, postes occupés successivement,...), celles des autres agents (fonctionnaires non énarques, intellectuels rocardiens, consultants) sont d'un tout autre ordre. Ce qui tend à les rapprocher, c'est plutôt la position politique (réseaux rocardiens), les liens que beaucoup entretiennent avec Services Publics, leur participation à des opérations d'évaluation ou à des séminaires de prospective. Leurs intérêts ne sont cependant pas identiques.

1Vincent SPENLEHAUER note, par ailleurs, le rôle joué par cette association pour la promotion de l'évaluation dans l'administration: L'évaluation des politiques. Usages sociaux. Trois études de cas d'évaluation, Paris, L'Harmattan coli Logiques Politiques, 1995, pp 40-41.

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1.1

..Les agents

en charge du dossier

On repère les agents ayant officiellement la charge dq dossier de~ projets de service et des centres de responsabilité au sein d'institutions distinctes: cabinet du Premier ministre, ministère de la Fonction Publique, ministère du Budget, cellules de modernisation des ministères. Il s'agit ici de saisir précisément les contours et les traits saillants des agents engagés officiellement dans la formulation de la réforme.

1.1.1 .. Le cabinet du Premier ministre Si l'expression Renouveau du Service Public apparaît pour la première fois le 9 décembre 1988 à l'occasion d'un discours de Michel ROCARD à l'Assemblée Nationale, la réforme est perçue au cabinet du Premier ministre dès l'été précédent comme une des orientations à privilégier et à construire en tant que" grand chantier". Un conseiller technique, Benoît CHEV AUCHEZ, est nommé pour engager une réflexion sur ce thème. Chargé de poser les premières pierres de la réforme, il a principalement pour attribution les questions budgétaires; ce qui montre le lien fondamental entre la réforme et le fonctionnement budgétaire de l'administration. Cette orientation est clairement perçue et définie comme telle dès rengagement de la démarche. A ce titre, ce conseiller constitue une ressource pour Matignon qui doit s'affronter au ministère du Budget pour la définition des assouplissements financiers: ancien administrateur civil au Budget, il bénéficie d'une crédibilité technique procurée par ses compétences d'origine. Ainsi, lorsque le dossier Renouveau du Service Public est repris par un autre conseiller pour son développement en tant que "grand chantier", Benoît CHEVAUCHEZ qui reste le budgétaire de Matignon "monte au créneau" face à l'administration du Budget lorsque celle-ci est tentée de freiner la réforme 1. Lorsque le thème du renouveau de l'administration commence à saillir comme un axe de la politique rocardienne, vers le mois de décembre 1988,
1

"Mon rôle là dedans, ça a été de venir un peu au secours de Sylvie FRANCOIS (troisième conseiller de Michel ROCARD, chargé du suivi de la mise en place des centres de responsabilité, après que le second, Yvon ROBERT, ait présidé à la rédaction de la circulaire du 23 février 1989) et de convaincre les gens des Finances ou, quand j'arrivais pas à les convaincre, de l'imposer par un arbitrage et dire aux gens des Finances: "cette règle là, vous l'oubliez parce que ça bloque et vraiment, on n'en veut plus'''',''- entretien avec Benoît CHEV AUCHEZ.

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le dossier est confié à plein temps à un membre du cabinet de Michel ROCARD: Yvon ROBERT, initialement chargé de l'Education Nationale. Ce choix est dicté par sa qualité de fondateur et membre actif de l'association Services Publics dont nous analyserons plus loin les caractéristiques. Chargé d'initier le Renouveau du Service Public par la rédaction de la fameuse circulaire du 23 février 19891, il dispose du carnet d'adresses le plus complet que l'on puisse trouver en matière de modernisation administrative version "responsabilisation". Le vivier d'intellectuels et de hauts fonctionnaires que représente cette association lui est entièrement disponible et familier. Il lui est dès lors possible de penser le Renouveau autour d'une multitude de conseillers "occultes" et de respecter les orientations des "modernisateurs" les plus actifs de l'époque. Cette circulaire, appréhendée par de nombreux observateurs comme un texte de référence de la modernisation administrati ve2, est essentiellement orientée vers une transformation des représentations de l'administration et une modification de ses modes d'action, le tout guidé par le principe de responsabilisation des agents de tous niveaux hiérarchiques. On analysera plus loin la mise en place de l'ordre réglementaire de la réforme mais on peut dès maintenant avancer que l'accueil très favorable réservé à la circulaire du 23 février dans la sphère administrative parisienne repose principalement sur la connaissance d'une part de l'orientation intellectuelle des agents administratifs réformateurs, valorisant la modernisation par la "responsabilisation" , et d'autre part des sensibilités et susceptibilités diverses dues aux positions occupées. Lorsque la circulaire du 23 février est rédigée, il s'agit de lancer en pratique les changements qu'elle préconise. Ce travail est confié à un nouveau conseiller d'obédience plus rocardienne qu'Yvon ROBERT qui restait attaché à la famille fabiusienne. Sylvie FRANCOIS est nommée et c'est d'ailleurs ce nom - avec celui d'Yvon ROBERT - qui reste attaché à la réforme des centres de responsabilité et des projets de services dans

I Journal Officiel du 24 février 1989. 2Cf BLONDEL Michel, "Modernisation

du secteur public, renouveau

du système

d'autorité",

Politiques et Management Public, vol 9, n04, décembre 1991, pp 101-107 ; HARDY Vincent et al., "La responsabilisation comme stratégie de modernisation", Politiques et Management Public, vol 8, n03, septembre 1990, pp 87-123 ; GUERIN Martine, "Les projets de service au centre des questions du management public", Revue Française d'Administration Publique, n054, avril-juin 1990, pp 315-323 ; GffiERT Patrick, PASCAUD Géraldine, "Des projets d'entreprise pour les organisations n02, juin 1989, pp 119-162. publiques", Politiques et Management Public, vol 7,

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l'administration 1. La première tâche de ce conseiller sera de coordonner le premier séminaire gouvernemental du 21 septembre 1989. Comme pour Yvon ROBERT, la ..propriété essentielle de cet acteur réside en sa qualité de membre fondateur de l'association Services Publics. Elle bénéficie de ce fait également du réseau de réformateurs rassemblés dans cette institution. En septembre 1990, alors que Sylvie FRANCOIS est encore officiellement chargée du dossier du Renouveau du Service Public à Matignon, mais que ses activités politiques au sein du parti socialiste l'accaparent progressivement, il lui est adjoint un second conseiller technique, Nicole KLEIN, dont le rôle reste marginal dans le processus de réforme, relevant plus de l'accompagnement que de la" conception". Ce conseiller technique n'a ainsi jamais participé aux travaux de l'association Services Publics. Les ressources spécifiques des acteurs ayant la responsabilité de la "conception" et du lancement de la réforme sont donc de deux ordres: d'une part, la capacité et la légitimité pour certains d'entre-eux d'affronter "techniquement" l'administration du Budget sur le terrain de la remise en cause des règles budgétaires des services administratifs et, d'autre part, la connaissance et la maîtrise d'un réseau de "réformateurs" et d'un stock d'''idées'' et de propositions susceptibles d'être traduites en actions. On peut noter par ailleurs que tous, sans exception, ont suivi la scolarité de l'ENA, qu'ils appartiennent à la même génération (tous sont nés entre 1949 et 1954), qu'aucun d'entre-eux ne provient d'un grand corps mais que leurs cursus diffèrent largement; en matière de rang de sortie de l'ENA par exemple: direction du Budget pour Benoît CHEVAUCHEZ, ministères moins prestigieux pour les autres (Education Nationale pour Yvon ROBERT, Santé pour Sylvie FRANCOIS, corps préfectoral pour Nicole KLEIN), pantouflage dans le secteur privé pour Benoît CHEVAUCHEZ, activités politiques sensiblement différentes pour Yvon ROBERT, fabiusien implanté localement, et Sylvie FRANCOIS, rocardienne en activité à la direction du parti socialiste. Certains ont une expérience universitaire (Sylvie FRANCOIS a entamé la rédaction d'une thèse en droit du travail), d'autres ont été enseignants dans le secondaire (Yvon ROBERT) ou en activité dans des services extérieurs de l'Etat (Benoît CHEVAUCHEZ). Au delà de ces parcours diversifiés, les caractéristiques communes de ces agents sont susceptibles de fournir une piste d'explication de leur
1Voir les commentaires rétrospectifs du directeur de cabinet de Michel ROCARD, HUCHON, Jours tranquilles à Matignon, Paris, Grasset, 1993, p 234.

Jean-Paul

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engagement dans la réforme: tous sortent de l'ENA sans appartenir à un grand corps. Ils ne peuvent, de ce fait, compter uniquement sur leurs "capitaux spécifiquement administratifs" pour une évolution rapide de leur carrière. En revanche, dans le cadre du Renouveau du Service Public, la visibilisation dont ils peuvent bénéficier peut être susceptible de contrebalancer ce handicap du rang de sortie à l'ENA. Dotés de ressources spécifiques par leur implication dans ce système d'action réformateur, ils sont à même d'associer leur nom à un dossier médiatisé et particulièrement visibilisé au sein de la fonction publique.

1.1.2 . Le ministère de la Fonction Publique et des Réformes Administratives
Promu au rang de ministère d'Etat, le ministère de la Fonction Publique ses attributions traditionnelles - assure le relais de la réforme initiée à Matignon 1. Il existait ainsi une volonté des membres du cabinet du Premier ministre de transformer la DGAFP - direction "juridique" - en une direction "managériale" de la Fonction Publique. A ce titre, les deux bureaux de la DGAFP ayant en charge le Renouveau du Service Public ont été créés, pour le bureau FP8, dans le même temps que la sous-direction de la modernisation et de la qualité2, et pour le bureau FPI0, en février 1990 à l'initiative du directeur général de la Fonction Publique.

- outre

1Le ministère de la Fonction Publique n'a pas de services extérieurs. L'unique entité, outre le cabinet du ministre, La Direction Générale de l'Administration et de la Fonction Publique
(DGAFP), est une administration relativement restreinte même si son rôle

- transversal

- est

celui d'une direction du personnel pour l'ensemble des secteurs administratifs. Elle se divise en plusieurs sous-directions dont, celle qui nous intéresse, la direction de la modernisation et de la qualité créée en avril 1988. Dépendant de ces sous-directions, dix bureaux travaillent sur des domaines différents: coordination statutaire, statut général, affaires sociales, équipement, recrutement et formation, concours, personnel de conception et d'encadrement, rémunérations et pensions, statistiques et, pour ceux qui nous intéressent: modernisation de l'administration ~FP 8) et méthodes modernes de gestion (FP 10). La décision de création d'une sous-direction de la modernisation et de la qualité fait apparemment suite à un voeu du précédent ministre de la Fonction Publique ("l'idée figurait dans le testament de DE CHARREITE de créer une sous direction de la modernisation et de la qualité", entretien avec Didier BARGAS, sous-directeur de la modernisation et de la qualité), ce qui tend à montrer que la nécessité ressentie de "moderniser" l'administration "transcende" les clivages politiques. En ce sens, Michel ROCARD, au delà des annonces symboliques de sa "nouvelle" politique s'inscrit dans un processus plus large d'évolution des pratiques et des représentations au sein de l'espace administratif. Cf "Un entretien avec M. DE CHARETIE : l'administration doit mieux gérer ses ressources humaines", Le Monde, 14 novembre 1987 ; cf également la circulaire du Premier ministre Alain JUPPE du 26 juillet 1995.

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