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L'administration française est-elle en crise?

De
288 pages
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Ajouté le : 01 janvier 0001
Lecture(s) : 233
EAN13 : 9782296271364
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L'ADMINISTRATION FRANÇAISE EST-ELLE EN CRISE?

L'HARMATTAN
Collection logiques politiques
dirigée par Pierre Muller

La politique est un monde paradoxal. D'un côté le désenchantement semble général: rejet et discrédit de la classe politique, effondrement du militantisme, abstention électorale,.. De l'autre, un foisonnement d'initiatives et d'ouvertures qui, si elles ne modifient pas encore l'image de la politique, montrent que le renouveau viendra sans doute plus des citoyens que de l'État. A quoi s'ajoute le grand chantier de la construction européenne qui, peu à peu, modifie les règles du jeu du débat national. Face à ces changements, les grands thèmes de la science politique sont ébranlés: sources du pouvoir, fondements de la citoyenneté, formes de la représentation, modes de légitimation de la classe politique et de l'Etat... tous suscitent de nouvelles imerrogations qui peuvent conduire à des réflexions novatrices. C'est pourquoi l'heure n'est pas à la recherche de grands systèmes ou de visions simplificatrices qui enfermem la pensée dans des dogmes. L'heure est à l'exploration de nouvelles voies de recherche. Dans cet esprit, la collection logiques politiques est ouverte à l'ensemble des domaines de la recherche politique: - la vie politique locale et nationale (de l'analyse du comportement électoral aux nouvelles formes de mobilisation politique) ; les acteurs de la politique (partis politiques, mouvements sociaux...) ; - les politiques publiques et l'État; - la construCtion de l'Europe et son impaCt sur les politiques nationales. La colleCtion logiques politiques veut donner la parole aux chercheurs de toutes les disciplines qui analysent l'objet politique sans craindre la confrontation des idées, mais aussi sans dogmatisme.

-

Sous la direction de

Pierre Muller

L'ADMINISTRATION FRANÇAISE EST-ELLE EN CRISE?
Actes du colloque Le modèle/rançais d'administration est-il en crise? Association française de science politique 7-8 février 1991

L'HARMAIT AN 7, rue de l'École-Polytechnique 75005 Paris

Collection «Logiques

Politiques»

- SPANOU Calliope, Fonctionnaires et militants, L'administration et les nouveaux mouvements sociaux, 1991.

-

FAURE Alain, Le village et la politique, Essai sur les maires ruraux en action, 1992. extrême, catas-

GILBERT Claude, Le pouvoir en situation trophes et politique, 1992.

@ L'Hannattan

1992

ISBN: 2-7384-1546-6

AVANT-PROPOS

Cet ouvrage constitue les actes d'un colloque de l'Association française de science politique qui s'est tenu en février 1991. Il reprend la totalité des communications auxquelles s'ajoutent un chapitre rédigé par Robert Fraisse et une conclusion de Jean-Louis Quermonne. Cela signifie que la plupart de ces textes ont été rédigés il y a un an. Ils ne peuvent donc tenir compte des événements les plus récents, comme la signature des accords de Maastricht par exemple, ou encore le vote de la loi sur l'administration territoriale de la République. De toutes façons, l'objet du colloque n'était pas de suivre une actualité par définition fugace, mais de proposer des pistes de réflexion sur les formidables défis que doit affronter l'administration française aujourd'hui. De ce point de vue, je crois que l'objectif est atteint, notamment grâce au caractère interdisciplinaire des perspectives adoptées: sciences politique et administrative, sociologie, droit, anthropologie, science du management sont sollicités tour à tour pour tenter de comprendre les transformations de l'Etat dans la France d'aujourd'hui. Cela signifie que le parti adopté est celui de la diversité plus que de la cohérence: diversité d'approches et de ton, qui débouche sur quelques répétitions mais témoigne surtout des débats dont la question du colloque fait l'objet. Il me reste à remercier l'ensemble ~es participants au colloque pour la qualité de leurs prestations. Merci aussi à Jean-Luc Parodi, secrétaire général de l'Association française de science politique pour son aide chaleureuse et à Catherine Honnorat, assistante de
l'association, pour sa souriante efficacité.

P.M.

LISTE DES AUTEURS

.Marc

Abélès, directeur de recherche au CNRS (Laboratoire d'anthropologie sociale, Paris)

Francis de Baecque, conseiller d'Etat honoraire Jean-Luc Bodiguel, directeur de recherche au CNRS (Centre de recherches administratives, Paris) Jacques Caillosse, professeur de droit public à l'Institut d'études politiques de Rennes Elie Cohen, directeur de recherche au CNRS (Groupe d'analyse des politiques publiques, Paris) Robert Fraisse, Plan conseiller auprès du Commissaire au

Françoise Gerbaux, chargée de recherche au CNRS (Centre de recherche sur le politique, l'administration, le territoire, Grenoble) Catherine Grémion, directeur de recherche au CNRS (Centre de sociologie des organisations, Paris) Marie-Christine Kessler, directeur de recherche au CNRS (Groupe d'analyse des politiques publiques, Paris) Romain Laufer, professeur au groupe HEC

9

Danièle Lochak, professeur à l'Université de Paris XNanterre
Pierre Muller, chargé de recherche au CNRS (Centre de recherches administratives, Paris) Henri Oberdorff, professeur agrégé de droit public à l'université Jean Monnet (St Etienne)

Francis Pavé, chargé de recherche au CNRS (Centre de sociologie des organisations, Paris) Yves Poirmeur, professeur agrégé de science politique à l'université de Bordeaux I Jean-Louis Quermonne, professeur des universités à l'Institut d'études politiques de Grenoble, Directeur d'étude et de recherche à la Fondation nationale des sciences politiques

Jeanne Siwek-Pouydesseau, directeur de recherche au CNRS
Claude Sorbets, directeur de recherche au CNRS (Centre d'étude et de recherche sur la vie locale,

Bordeaux)

.

Thierry Vedel, chargé de recherche au CNRS (Centre d'étude de la vie politique française, Paris)

10

Introduction

LE MODÈLE FRANÇAIS D'ADMINISTRATION FACE À LA CONSTITUTION D'UN ESPACE PUBLIC EUROPÉEN Pierre Muller

Les contributions présentées dans ce livre ont été réunies à l'occasion d'un colloque de l'Association française de science politique qui s'est tenu les 7 et 8 février 1991. A tous les participants, une même question était posée: assiste-t-on aujourd'hui à une crise du modèle français d'administration publique? Comme on le verra, la réponse ne fait guère de doute: il y a bien, aujourd'hui, une remise en cause profonde des valeurs, des normes d'action et des modes opératoires de l'administration française qui conduit à s'interroger sur la capacité de cette administration à répondre à ce qu'il est convenu d'appeler "les défis du XXIe siècle". Il reste qu'une telle question est si complexe que tenter d'y répondre comporte le risque de tomber dans un certain nombre de pièges. D'abord, pourquoi un modèle, et qu'est-ce qu'un modèle?l Il Y a, bien sûr, ridée de quelque chose qui doit être imité. Ce n'est peutêtre pas là l'essentiel, encore que l'administration française ait inspiré de nombreux pays. Ce qui compte ici, c'est l'idée selon laquelle il y a une certaine cohérence entre différents niveaux de réalité qui sont
1. La définition d'un modèle d'administration publique a suscité de nombreux travaux. On peut citer en particulier L. Nizard, "Esquisse d'un modèle de l'administration comme acteur politique" dans F. de Baecque et l-L. Quennonne, Adminislration et politique sous la Cinquième République, Paris, Presses de la Fondation nationale des sciences politiques, 1981. G. Timsit, "Le modèle occidental d'administration", Revue française d'administration publique, n023. juilletseptembre 1982. L. Rouban, "La modernisation de l'Etat et la fin de la spécificité française". Revue française de science politique. vol. 40, n04, août 1990. Cf également la conclusion de J.-L. Quennonne.

11

souvent séparés artificiellement par le découpage en disciplines ou simplement en centres d'intérêt. De ce point de vue, le tenne "administration publique" doit être compris dans un sens plus large que celui utilisé dans les études administratives. Ce qui est en cause ici, c'est bien l'ensemble des relations entre l'appareil de l'Etat et la société civile. Ces relations définissent un espace public, un espace de communication pour reprendre la tenninologie d'Habennas, c'est-à-dire à la fois un lieu de construction d'images du monde (de "sens") et un lieu de représentation ou d'expression des intérêts professionnels et des préférences politiques. Le plus difficile, évidemment, est de dater la mise en place de cet espace de communication entre les groupes et les acteurs sociaux. Certaines de ses caractéristiques fondamentales -le centralisme, le rôle prééminent de l'Etat et de la haute administration, le quadrillage du territoire par les services centraux de l'Etat- datent de l'ancien régime, puis des convulsions révolutionnaires. Mais à côté de ces tendances de longue durée, il est possible d'identifier des périodes plus courtes. Les années de modernisation de l'après-guerre -les trente

glorieuses- en sont une. Au cours de cette période, on voit se
cristalliser autour d'un certain nombre de caractères bien spécifiques un véritable modèle de gouvernement (là encore au sens le plus large) dont l'apogée se situe au cours de la période gaulliste, à laquelle on peut sans doute rattacher le septennat écourté de Georges Pompidou. Voyons d'abord quels en étaient les caractères fondamentaux avant d'essayer de comprendre en quoi il est en crise.2

LE MODÈLE FRANÇAIS D'ADMINISTRATION PUBLIQUE

Il est construit à partir d'images du monde et de modes opératoires qui déterminent le comportement des agents de l'administration ou de la société civile. On peut le définir par trois grandes structures de comportements et de normes qui forment un système d'action relativement cohérent. procédures de médiation sociale en France. L'Etat y exerce un rôle dominant dans la définition de l'agenda politique et tend de ce fait à

-La première

marque la centralité de l'Etat dans les

2. Les développements qui suivent ont également fait l'objet d'un article de la Revue française de science politique (P. Muller, "Entre le local et l'Europe, la crise du modèle français de politiques publiques", Revuefrançaise de science politique.vol. 42, n° 2, avrill992). 12

monopoliser les fonctions de production d'images du monde au sein de l'espace public. - La seconde tient aux mécanismes de construction des intérêts sociaux, dans la mesure où le développement de formes de "corporatisme sectoriel" vient renforcer cette centralité de l'Etat en conférant à l'administration un rôle essentiel de représentation sociale. - la troisième concerne le rapport entre l'Etat et le territoire, avec une place privilégiée de l'appareil de l'Etat dans la mise en œuvre des politiques publiques et une dévalorisation symétrique du rôle des élus locaux. Il s'agit bien d'un système parce que chacun de ces aspects vient expliquer et renforcer les autres caractères (ce qui provoque d'ailleurs une très forte résistance face aux perturbations actuelles), les différents éléments étant maintenus ensemble par la croyance de tous les acteurs du système en un certain nombre de valeurs et d'images du monde qui constituent une représentation commune du rôle de l'Etat dans la société.
Essayons de reprendre ces trois caractères.

La centralité de l'Etat dans la médiation
Ce premier trait du modèle français tel qu'il s'épanouit dans la période de l'après-guerre est à la fois ancré dans l'histoire et nourri d'éléments contemporains. Ainsi, après 1945, la tradition colbertiste est mise à l'heure de la politique industrielle et de l'interventionnisme public, ce qui constitue une rupture assez nette avec la période précédente. L'action de de Gaulle lui-même, qui incarne la volonté de modernisation mise au service d'une restauration de la grandeur de la France, est symbolique de ce renouveau du rôle traditionnel de l'Etat. o.n peut le décrire à travers trois phénomènes bien connus mais qu'il faut rappeler ici : Un référentiel modernisateur. Au cours des années d'aprèsguerre, on voit se mettre en place un certain nombre de nouvelles normes d'action qui vont orienter les interventions publiques. Après le double traumatisme de la défaite de 1940 et de la Libération qui avait mis en évidence le retard industriel et technologique de la France3, les normes privilégiant l'équilibre (notamment rural-urbain) et le maintien en l'état des rapports sociaux sont identifiées au passé et s'effacent devant les normes privilégiant l'ouverture et la transformation de la société: mobilité, changement, modernisation deviennent les nouveaux mots d'ordre. A partir de là les politiques publiques, qui

3. Cf. R. F. Kuisel, Le capitalisme et l'Etat en France, Paris, Gallimard, 1984.

13

étaient construites en fonction du référentiel d'équilibre caractérisant l'action des gouvernements d'avant guerre4, vont se trouver en porte-àfaux par rapport à ce changement de référentiel global. D'où une succession de réformes dont l'objet est, à chaque fois, de remettre en adéquation les objectifs des politiques sectorielles avec le nouveau référentiel modernisateur. La première moitié de la décennie soixante est particulièrement féconde de ce point de vue: réforme hospitalière, réforme de la politique agricole, mise en place d'une nouvelle politique de défense centrée sur la dissuasion, réforme de la politique du logement et de l'urbanisme... Le leadership de l'élite administrative. Cette prise en charge du développement économique et social par l'Etat conduit à un renforcement spectaculaire du rôle de la haute fonction publique, symbolisée par quelques personnages emblématiques comme François Bloch-Lainé.5 Rares sont les secteurs qui échappent à son emprise. On ne reviendra pas ici en détail sur le fonctionnement du système des grands COrpS,6pour se contenter d'en souligner une conséquence importante: le contrôle de l'agenda politique par la haute administration. Pendant toute cette période, c'est l'élite administrative, à travers des organismes comme le Plan ou la Datar ou simplement à travers l'affirmation sans partage de la légitimité de son expertise technique ou administrative, qui détermine la grille des problèmes pris en compte par les politiques publiques. Cette légitimité est si forte que de nombreuses politiques, dont certaines ont des conséquences très importantes, sont décidées sans véritable débat social. C'est le cas du nucléaire, civil et militaire 7, de la planification urbaine ou de la réforme du système de santé8. L'habitude se prend alors de considérer que la tâche essentielle de conception et de formulation des politiques publiques est l'apanage d'un cercle restreint que Catherine Grémion a bien identifié à travers la notion de "milieu décisionnel central"9. L'une des conséquences de cette domination de l'élite administrative est bien connue mais il faut la rappeler ici. Il s'agit de l'importance considérable en France du "modèle du grand projet" qu'Elie Cohen qualifie de "Colbertisme High Tech".1OPlus qu'ailleurs,
4. Cf. P. Muller Les politiques publiques, Paris, PUF, 1990. 5. F. Bloch-Lainé, Profession: fonctionnaire, Paris, Le Seuil, 1976. 6. Cf. J.-L. Bodiguel et J.-L. Quennonne, La haute fonction publique sous la Ve république, Paris, PUF, 1983 ainsi que M.-C. Kessler, Les grands corps de l'Etat, Paris, Presses de la Fondation nationale des sciences politiques, 1986.

7. Voir par ex. sur cette question: Université de Franche-Comté

- Institut

Charles de Gaulle,

L'aventure ik la bombe, de Gaulle et la dissuasion nucléaire, Paris, Plon, 1985. 8. Voir sur ce point H. Jamous, Sociologie de la décision, la réforme des éludes médicales et iks structures hospitalières, Paris, CNRS, 1969. 9. C. Grémion, Profession décideur, pouvoir iks haurs fonctionnaires el réforme ik l'Etat. Paris, Gauthiers Villars 1979. 10. E. Cohen, Le colberlisme ""igh tech", économie des Télécom et du Grand Projet, Paris, Hachette, 1992.

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la politique industrielle apparaît en France comme une prérogative quasi régalienne, soit directement à travers l'action des groupes nationalisés, soit indirectement à travers l'essaimage au sein du milieu industriel des ingénieurs formés dans les écoles d'application de l'Etat. La principale conséquence de cette situation est la dévalorisation. au sein du référentiel modernisateur. de la norme de marché. Bien entendu, aucun des grands projets n'est lancé sans référence à un marché qu'il faut conquérir. Mais dans la vision du monde des ingénieurs des Mines ou des ingénieurs de l'Armement, le marché n'est qu'une contrainte parmi d'autres qui vient après les contraintes technologiques ou industrielles. Concorde, par exemple, fut construit pour reprendre place sur le marché des longs-courriers dominé par les firmes américaines. Mais dans la démarche des ingénieurs, la satisfaction des besoins de la clientèle était supposée atteinte implicitement par la définition de l'objet technique lui-même. C'est ce qui explique que ce modèle du grand projet ait réussi principalement dans les domaines ou le marché est, par définition, politique: armement, nucléaire, espace... Un rapport de plus en plus ambigu entre la sphère politique et la sphère administrative. Au début de la période, la séparation est affirmée avec force, l'éthique du service public venant légitimer l'autonomie de la haute fonction publique par rapport à la classe politique. Mais au cours des années soixante dix, l'implication de plus en plus évidente des hauts fonctionnaires dans la formulation des politiques publiques va progressivement atténuer la frontière, selon un double mouvement de politisation de la haute fonction publique et de fonctionnarisation de la politique, comme le montrent les travaux de Jean-Luc Bodiguel et Jean-Louis Quermonne.l1 Le résultat de cette interpénétration croissante de la politique et de l'administration est paradoxal, dans la mesure où il débouche à la fois sur une politisation croissante de la carrière des Hauts fonctionnairesl2 et sur une dépolitisation générale du systèmel3, l'affrontement se faisant de plus en plus en termes de clans ou de fractions que selon le clivage gauche-

droite. Le corporatisme sectoriel

Dans chaque secteur d'intervention de l'Etat, et donc pour chaque politique sectorielle, on voit se mettre en place un acteur
Il. Op. cit. 12. F. de Baecque, "Des fonctionnaires politisés 7" Pouvoirs, n° 40,1987 13. D. Lochak, "La haute administration française à l'épreuve de l'alternance. Les directeurs d'administration centrale en 1981", dans La haute administration et la politique, CURAPP.PUF, 1986.

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dominant qui va incarner la gestion du secteur par l'Etat. Que cet acteur soit externe à l'administration, (c'est le cas de la profession agricole par exemple) ou interne (c'est le cas des corps de l'Etat), son rôle est double. Il va d'abord construire, à partir de son expertise professionnelle, les images dominantes du secteur, et donc le référentiel de la politique sectorielle. Ainsi la politique de la santé vat-elle se structurer principalement autour du savoir professionnel des médecins, notamment les médecins hospitaliers. De même, la politique de l'énergie ou la politique des télécommunications serontelles étroitement déterminées par la conception que les ingénieurs des Mines ou des Télécoms se font de leur rôle dans la société. A côté de cette fonction de production d'images de référence, chaque acteur dominant un secteur va développer des relations de représentation en se faisant le porte-parole de groupes sociaux dans le secteur ou même en dehors du secteur. Les analyses de Jean-Claude Thœnig sur les ingénieurs des Ponts et chaussées sont ici particulièrement éclairantes.14 C'est la combinaison de ces deux fonctions qui constitue le processus de médiation caractéristique des politiques publiques dans le modèle français. Dans ce système, chaque politique sectorielle correspond à la fois à une production de sens -les images de référence- et à une fonne de représentation des intérêts sociaux favorisant l'intervention de ces derniers dans le processus de formulation ou de mise en œuvre des politiques. On peut donc parler d'un modèle spécifique de corporatisme à la française. Par rapport au modèle du néocorporatisme développé à partir des travaux de Philippe Schmitterl5, le cas français présente trois grandes spécificités. La première est le rôle très important des catégories sociales non salariées comme les professions libérales, les commerçants et artisans ou les agriculteurs, qui exercent une influence politique et sociale plus importante que leur poids économique. Ainsi toute l'histoire de la Ve République est marquée par l'irruption parfois violente de l'une ou l'autre de ces catégories sur la scène politique. La seconde spécificité est la tendance à la fragmentation des groupes d'intérêts, notamment les salariés qui ne sont pas regroupés dans une organisation unique, ou dominante, qui les représenterait dans les négociations globales comme dans les pays d'Europe du Nord. Cet émiettement de la représentation salariale repose à la fois sur des clivages politiques et sur des clivages professionnels. Enfin il faut noter l'absence d'une scène globale de négociation. Cela ne signifie pas que l'on ne négocie pas, mais que la négociation se situe la plupart du temps au niveau sectoriel et non au niveau de la
14. J.-C. Thœnig, L'ère des technocrates, Paris, l'Hannattan 15. Ph. Sclunitter, G. Lehmbruch (ed), Trends toward corporatist intermediation, London, Sage, 1979.

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société globale. Ainsi, chaque groupe social négocie ses intérêts de manière indépendante sans que les partenaires sociaux se retrouvent autour de la même table pour ajuster leurs demandes. A une certaine époque le Plan, avec le système des commissions de modernisation, s'est rapproché de cette idée de négociation globale. Mais l'impact des débats sur les politiques publiques proprement dites est resté très limité, notamment en matière de revenus. Il s'agit donc bien d'une forme de corporatisme parce que les groupements professionnels cherchent effectivement à disposer d'un monopole de représentation garanti par l'Etat. C'est le cas des organisations non salariées dont la corporatisation est parfois institutionnalisée sous la forme d'un ordre professionnel. C'est très net aussi dans la fonction publique où les corps ont une existence. statutaire et où à une catégorie de fonctionnaires correspond souvent un syndicat fortement dominant. Même dans l'industrie, la compétition entre les différentes confédérations syndicales ne doit pas masquer qu'au niveau du métier ou de la branche on retrouve souvent ce phénomène de monopolisation de la représentation par une seule organisation.16

Le corporatisme à la française est donc un corporatisme
sectoriel dont le principal effet est d'accroître de manière considérable

le rôle de l'élite administrative dans la mise en cohérence des politiques publiques. A partir du moment où chaque groupe social cherche à obtenir l'exclusivité du dialogue avec les responsables administratifs concernés par le secteur, il est évident que le maintien d'un minimum de cohérence de l'action de l'Etat repose principalement sur la capacité de l'élite administrative à élaborer un référentiel global. .. Les deux premières dimensions du modèle français sont donc dans une relation de causalité systémique, l'une venant renforcer l'autre et réciproquement. Leur effet conjugué conduit à une surévaluation considérable du rôle de médiation sociale de l'Etat en général et des élites administratives en particulier, qui constituent en quelque sorte le passage obligé de la médiation sociale: la société française pense son rapport au monde à travers l'action de l'Etat. L'administration du territoire

Cette troisième dimension est, elle aussi, abondamment étudiée dans la littérature scientifique. Il faut pourtant la mentionner parce qu'elle vient compléter le modèle français. En effet, à côté d'une certaine représentation du rôle de l'Etat, on trouve également une

16. Cf. D. Segrestin, Le phénomène corporatiste, Paris. Fayard, 1984. 17

certaine représentation du rapport entre société et territoire. On ne reviendra pas sur le processus de construction séculaire des identités territoriales françaises, pour souligner plutôt, là encore, le rôle particulier qui est assigné à l'Etat. Alors que la plupart des grands pays européens ont constitué un ou plusieurs niveaux de gouvernement local fondé sur l'existence de collectivités fortes disposant de compétences reconnues, la France, on le sait, a constamment dévalorisé la capacité des autorités locales à organiser leur propre rapport au territoire, comme le souligne Albert Mabileau : "le pouvoir local -lorsqu'il existe- est un pouvoir résiduel dans la mesure où le centre étatique accapare l'espace politique et où l'influence de l'appareil administratif de l'Etat se manifeste sur l'ensemble du territoire."17 Principale conséquence: c'est l'administration d'Etat elle-même qui se charge de la fonction de mise en œuvre locale des politiques publiques. A travers plusieurs siècles d'occupation et de quadrillage étatique du territoire, une culture spécifiquement française s'est créée qui tend à minorer la capacité de l'élu local à mettre en œuvre des politiques publiques, celui-ci étant a priori menacé par la corruption ou l'incompétence. Le modèle du pouvoir périphérique si bien analysé par Pierre Grémion18exprime donc la dimension territoriale du modèle français de politiques publiques. La figure emblématique est ici celle du préfet. à la fois représentant de l'Etat et protecteur des intérêts territoriaux vis-à-vis du pouvoir. Autre conséquence: une très forte déconcentration de l'administration française qui déploie en province une part beaucoup plus importante de ses effectifs que son homologue britannique par exemple. En effet. c'est l'administration d'Etat. et non les collectivités locales. qui exerce la fonction essentielle d'intégration et de mise en cohérence des politiques sectorielles définies au niveau central. le rôle des services déconcentrés étant renforcé par l'action de la DATAR qui. depuis Paris. prend en charge le redéploiement des grandes activités économiques sur le territoire et orchestre le développement local.19 Il faut à nouveau souligner l'étroite imbrication de cette troisième caractéristique du modèle avec les deux premières. dans la mesure où elle vient renforcer encore .le rôle de médiation de l'administration à qui revient la tâche essentielle d'ajustement de la règle de droit aux "contingences locales". De plus. elle manifeste la dévalorisation de la médiation politique. compétitive et ouverte, au profit de la médiation bureaucratico-corporatiste. monopoliste et fermée qui déploie ses filières verticales jusqu'au niveau départemental.
17. A. Mabileau, Le .système local en France, Paris, Montchrestien, 1991, p. 17. 18. P. Grémion, Le pouvoir périphérique, bureaucrates et notables dans le système politique français, Paris, Le Seuil, 1976. 19. Voir sur ce point J. Chevallier, "Administration et développement local en France", Revue française d'administration publique, n° 34, avril-juin 1985, p. 333. 18

L'exemple agricole est ici spectaculaire: alors que, traditionnellement, l'agriculture était une dimension essentielle du local, on voit, à partir des années cinquante, la filière agro-alimentaire se constituer en espace de médiation professionnelle et disqualifier complètement les modes de régulation politique qui étaient dominants jusque-là.

* * *
Primauté de l'élite administrative, sectorisation des intérêts professionnels et dévalorisation de la représentation politique locale, tels sont donc les trois traits essentiels qui caractérisent le modèle français de politiques publiques. Dans ce modèle, c'est la capacité à produire des politiques publiques qui justifie la monopolisation de la fonction de médiation par l'Etat. C'est pourquoi ces trois caractères constituent, d'une certaine façon, un espace public spécifique, c'est-àdire à la fois un ensemble d'images du monde qui structurent la perception et le comportement des acteurs et un mode d'organisation du débat et de confrontation des intérêts. C'est en ce sens que la crise du modèle français qui se manifeste à partir des années 1970 constitue l'émergence d'un nouvel espace public. Dès 1974, en effet, le modèle commence à s'effriter, même si personne ne s'en aperçoit sur le moment car certains de ses traits les plus caractéristiques demeurent. Ce qui surpend le plus, ou cours de cette période qui va durer jusqu'en 1983, c'est la "crise de sens" qui frappe les responsables des politiques gouvernementales. Sur fond de catastrophe économique (la crise pétrolière, la peur de la pénurie d'énergie) les dirigeants politiques ou économiques ont perdu leur repères: les recettes qui fonctionnaient si bien jusque-là ne permettent plus de comprendre la réalité ni d'agir sur elle. Il s'agit bien de la crise du référentiel modernisateur, c'est-à-dire du système de valeurs et de normes qui encadrait l'action des élites politico-administratives et la fabrication des politiques publiques au cours de cette période. La crise du modèle français d'administration publique est d'abord une crise cognitive qui se traduit par une plus grande difficulté à comprendre le monde, par la nécessité de produire de nouvelles images du monde capables de rendre compte du réel et de redonner une marge d'action sur lui. Parmi les opérateurs intellectuels qui ne fonctionnent plus il y a bien entendu, au premier chef, les équations keynésiennes, l'apparition de la stagflation étant un véritable défi pour la pensée macro-économique, de même que la crise des systèmes de protection sociale qui remet en cause un fondement essentiel du compromis social.

19

Cette idée de crise du référentiel renvoie donc à plusieurs
processus20 :

- une crise cognitive, c'est-à-dire un doute sur les mécanismes d'explication du monde; - une crise normative, c'est-à-dire une remise en cause des normes d'action qui commandent la définition des politiques publiques (celles qui définissent la "désirabilité" de l'action publique) ; - une crise de légitimité c'est-à-dire de la confiance accordée à lEtat et au-delà à la classe politico-administrative pour "résoudre les problèmes" ;

- une crise de médiation, à travers une panne des mécanismes qui organisent le dialogue entre les groupes sociaux et l'Etat.
Parmi les nombreuses manifestations de ce changement, deux sont particulièrement importantes. La première prend la forme d'une transformation du référentiel des politiques publiques avec l'émergence d'une nouvelle norme dominante, la norme de marché qui conduit, à terme, à une déstabilisation des politiques sectorielles structurées autour du référentiel modernisateur. La seconde est la décentralisation qui transforme complètement le rapport de l'Etat aux territoires. Or ces deux changements convergent pour remettre en cause la centralité de l'Etat dans la médiation sociale et déstabiliser les chaînes de représentation corporatiste. C'est au cours de la décennie 1980 que ces changements ont vraiment pris effet. Ainsi, de même que, dans les années 1960, le parti gaulliste s'était identifié au modèle français, dans la mesure où c'est lui qui, dans le champ politique, était le porteur des représentations dominantes centrées sur le volontarisme économique et la déqualification de l'élu, le Parti socialiste est à la fois le vecteur et la principale victime du changement d'espace public.

LES TRANSFORMATIONS DE L'ESPACE PUBLIC FRANÇAIS Le premier changement, peut-être le plus décisif, est la reconnaissance de l'interdépendance des différents pays industrialisés. Paradoxalement, si "l'ouverture des frontières" et la préparation de l'industrie française à la compétition extérieure constitue l'objectif majeur du gouvernement depuis les débuts de la période gaulliste, il
20. Cf. B. lobert. "Représentations sociales, controverses et débats dans la conduite des politiques publiques", Revue française de science politique. vol. 42. n° 2. avrill992.

20

semble que l'on n'avait pas bien mesuré les conséquences de cette acceptation de l'ouverture, européenne d'abord, mondiale ensuite. De ce point de vue, le moment décisif, celui où le système bascule, est la période pendant laquelle la France, après l'expérience de la relance solitaire de 1981, choisit de rester dans le système monétaire européen. On sait qu'après le psychodrame politique des 13-23 mars 1983, le clan mené par Jacques Delors impose sa solution face aux "visiteurs du soir" qui préconisaient le décrochage. Il s'agit bien, pour la gauche comme pour le pays, d'une véritable ligne de partage des eaux qui fait basculer le système de représentation du monde. Avec toute la
symbolique qui lui est attachée (la détresse de Pierre Mauroy qui refuse

d'assumer une politique de déclin économique, l'abandon des
promesses de la gauche, l'affrontement des "spécialistes" et l'hésitation du Président. ..) cette décision majeure provoque une recomposition du référentiel de l'élite politico-administrative. Brusquement, une certaine représentation du rôle de l'Etat se trouve disqualifiée, au profit de nouvelles images de référence qui mettent en avant l'imbrication de la France dans l'Europe et l'économie mondiale et l'impossibilité de mener une politique autonome. Bien entendu, le référentiel ne se transforme pas complètement du jour au lendemain. Mais à partir de 1983, on voit se mettre en place un nouveau système de normes en rupture de plus en plus nette par rapport à la fois au colbertisme industriel gaulliste et à la norme de solidarité socialiste. Cette norme qui occupe désormais une place centrale au sein du référentiel des politiques publiques, c'est la norme de marché. Son émergence entraîne une modification progressive de la perception des élites politico-administratives, en permettant à de nouveaux critères d'action d'être mis en œuvre: -acceptation de la contrainte internationale et défense du franc au sein du SME ; retrouver la compétitivité des entreprises; refus de l'indexation des salaires sur les prix; - reconnaissance du rôle de l'entreprise, de la nécessité de limiter les charges qui pèsent sur elle et de la réduction des prélèvements obligatoires;

- priorité

à la désinflation comme moyen privilégié pour

- mise

en veilleuse

de la politique

industrielle

(au moins

jusqu'à l'arrivée d'Edith Cresson à Matignon...) et, plus tard, du programme de nationalisation et introduction de la logique d'entreprise dans un certain nombre d'administrations à vocation industrielle; - mise en avant de la norme de freinage des dépenses sociales et introduction d'éléments d'efficience économique au sein du système de

santé.
21

- volonté de réduire le poids économique des dépenses de lEtat, ce qui impose la mise en place d'une politique de modernisation21 du secteur public. Le premier effet de ce changement de référentiel est la mise en porte-à-faux de la plupart des politiques sectorielles mises en place en 1981, ce qui se traduit souvent par le départ des ministres qui avaient incarné la "politique de gauche" : Nicole Questiaux aux Affaires sociales, Jean-Pierre Chevènement à l'Industrie, Edith Cresson à l'Agriculture abandonnent leur portefeuille les uns après les autres et voient leurs politiques modifiées sensiblement. Mais au-delà de cet infléchissement du système de référence normative des politiques publiques, c'est bien l'ensemble des modes opératoires de la haute administration qui est remis en cause.
L'hétéronomie normative de l'administration

Alors que, jusqu'ici, le référentiel des politiques publiques
françaises était construit à travers l'action de médiateurs nationaux, de plus en plus souvent l'action administrative doit se définir en référence à des normes élaborées au niveau communautaire. C'est bien sûr le cas

de la politique agricole mais c'est aussi visible dans le domaine industriel comme l'a montré avec éclat l'affaire de Havilland! ATR. Il faudrait évoquer aussi le droit du travail, ou des politiques environnementales : les secteurs dans lesquels le gouvernement français peut définir librement l'appareil normatif des politiques sont de plus en plus rares. Le rôle central -bien que méconnu- de la Cour de justice des communautés européennes dans la mise en place d'un nouvel ordre juridique européen est ici fondarnental.22 Cette hétéronomie normative se double d'une transformation des modes d'élaboration des politiques publiques qui prend la forme d'une modification des circuits de la décision politique. En premier lieu, le travail de fabrication des politiques publiques consistant de plus en plus à mettre en œuvre des normes communautaires, la fonction d'interface avec Bruxelles est devenue stratégique, de même que la coordination des relations qu'entretiennent les différents services français avec l'administration communautaire. C'est ainsi que JeanLouis Quermonne met en évidence le rôle de plus en plus fondamental

-bien qu'encore trop méconnu- du SGCI dans le processus
21. Cf. notanunent J.-L. Bodiguel et L. Rouban, Le fonctionnaire détrôné? Paris. Presses de la Fondation nationale des sciences politiques. 1991. Cet aspect, qui est une dimension très importante du nouveau référentiel, est développé dans la quatrième partie de cet ouvrage. 22. Voir A. Camelutti. "L'administration française face à la règle communautaire", Revue française d'administration publique. n° 48, oct.-déc. 1988. 22

d'élaboration des politiques publiques.23 Plus généralement, on constate au sein de chaque ministère une montée en puissance des services qui assurent la liaison avec Bruxelles. Plus fondamental encore, on voit se développer, avec la multiplication des contacts entre fonctionnaires français et européens, un processus d'apprentissage de normes d'actions et de procédures communes. L'interview de Pascal Lamy, directeur de cabinet de Jacques Delors, apporte ici un éclairage spectaculaire des difficultés rencontrées par les hauts fonctionnaires français lors des négociations avec leurs partenaires européens. "II ne fait aucun doute" déclare-t-il, "que pour les autres pays, la singularité française relève de l'évidence. Elitiste, ambitieuse, suffisante, centralisatrice et inventive -voilà comment la France est perçue. "24 Et il met en évidence la grande difficulté des fonctionnaires français à s'adapter à la véritable culture du consensus qui règne à Bruxelles, et qui tranche nettement avec la tradition d'affrontement qui règne dans les comités interministériels à Paris, le Premier ministre, voire le Président, étant constamment conduits à trancher les conflits entre services concurrents. L'exemple de la décision européenne dans l'affaire de Havilland-A TR illustre parfaitement cette incapacité des hauts fonctionnaires comme des hommes politiques français à intégrer cette donnée dans leurs stratégies. La réforme de la politique agricole commune en est un autre exemple. Le projet de réforme de la politique agricole commune présenté en 1990 (rapport Mc Sharry) marque une spectaculaire inflexion de la perception du problème agricole au niveau des
instances européennes qui pourrait déboucher, à terme, sur l'émergence

d'un nouveau référentiel des politiques agricoles et rurales communautaires reposant sur deux normes fondamentales: la
reconnaissance progressive de la logique de marché (et donc le recul de

la logique d'administmtion de l'agriculture dans la perspective du GATI) et la prise en compte de nouvelles fonctions pour l'agriculture dans le cadre d'une profonde transformation de l'espace rural. Il faut souligner ici à quel point cette réforme illustre la perte d'influence du niveau national. Alors que la politique de modernisation des années 1960 était le produit d'un véritable processus de médiation au cours duquel la profession agricole avait construit une nouvelle image du métier d'agriculteur permettant de mettre en place de nouvelles normes de politique agricole, la profession comme l'Etat semblent incapables de produire les nouvelles images du monde en cohérence avec le nouveau référentiel. Ce qui explique qu'ils soient
23. J.-L. Quennonne. L'appareil administratif de l'Etat, Paris, Le Seuil, 1991. 24. "Choses vues...d'Europe", entretien de D. Olivennes avec P. Lamy, Esprit, n° 10, oct. 1991, p. 70.

23

contraints d'accepter plus ou moins passivement les remèdes que leur impose un médiateur d'un autre type, dont le pouvoir s'accroît vertigineusement: la Commission des communautés européennes.

La crise des médiations corporatistes
Cette remise en cause des modes opératoires fondamentaux de l'Etat s'accompagne alors, comme on pouvait s'y attendre, d'une crise des ftlières de représentation corporatiste qui constituaient un chaînon central du modèle français de politiques publiques. On sait que l'une des conséquences principales du corporatisme à la française, souvent soulignée, était l'existence d'un "compromis inflationniste."25 En raison de l'absence d'une scène globale de négociation sur laquelle les différents groupes sociaux auraient pu confronter leurs revendications, chaque corporation tendait à négocier, secteur par secteur, avec l'administration correspondante, de façon à maximiser avantages sociaux et revenus. A partir du moment où est remise en cause l'indexation des revenus sur les prix, c'est tout l'édifice corporatiste qui est remis en question: "il n'y a plus de grain à moudre" comme le disait de façon imagée un responsable syndical. Cette reconnaissance de la norme internationale de marché et de la dépendance de la France à l'égard du système économique mondial débouche donc sur un terrible ébranlement du système de représentation des intérêts aggravé encore par la désyndicalisation. Plus précisément, la crise des représentations corporatistes se développe à deux niveaux qui témoignent de la perte de centralité de l'Etat. Le développement de la représentation des intérêts à l'échelon communautaire. Il s'agit là d'une conséquence directe de la perte d'autonomie des administrations nationales dans la conduite des politiques publiques. En effet, à partir du moment où les fonctions d'élaboration normative des politiques publiques tendent à se transférer à Bruxelles, il est évident que les réseaux de représentation des intérêts doivent s'adapter à cette nouvelle répartition de l'expertise politique. Or le système français de représentation, qui articulait étroitement organisations professionnelles et administrations, semble assez mal placé pour effectuer ce redéploiement en direction du niveau
communautaire.

Cette évolution est très sensible, par exemple, dans les politiques de développement rural. Avec la multiplication des programmes européens visant à aider les régions rurales défavorisées
25. J. Lesoume souligne la tendance inflationniste de "l'oligopole social" Cf. J. Lesoume. "La politique économique demain". dans M. Lévy-Leboyer et J.C. Casanova, (dir.) Entre l'Etat et le marché, l'économie française de 1880 à nos jours. Paris, Gallimard, 1991, p. 658. 24

(programme Leader, programme Euroform...) on constate un processus de restructuration de la demande sociale par le niveau européen, chaque groupe ayant tendance à formuler ses demandes dans ce qu'il suppose être le langage de la Communauté afin d'augmenter ses chances d'obtenir une aide.26 Il s'agit donc, là encore, d'un processus d'apprentissage des normes communautaires par les intérêts organisés. L'apparition d'un niveau européen d'expression des intérêts vient donc déstabiliser les chaînes de représentation organisées sur le plan national, comme le montrent les piètres performances en matière de lobbying européen des constructeurs français dans le secteur automobile ou aéronautique. L'essoufflement des médiations professionnelles. En effet. il est frappant de constater que les grands problèmes que l'Etat semble aujourd'hui incapable de résoudre correspondent à des domaines non sectorisés. On peut ainsi citer l'exemple de la ville (problème des banlieues, de la délinquance, du "mal-vivre"), de la pauvreté, du chômage, de l'environnement ou encore du rural profond. Aucun de ces problèmes n'a donné naissance à un groupe professionnel disposant d'un savoir reconnu susceptible de traiter les désajusternents. Tout se passe comme si l'on devait faire face à un cercle vicieux: pour traiter un problème social, c'est-à-dire fabriquer une politique publique, l'Etat ne sait pas faire autrement que de "découper" le problème, de le sectoriser en fonction de l'expertise du groupe professionnel qui va le prendre en charge. Mais en découpant ainsi le social "en tranches" le système des politiques sectorielles (l'agenda institutionnel pour reprendre la terminologie de Cobb et Elder27) exclut du champ des politiques publiques, et donc de la représentation sociale, des pans entiers de la société qui ne sont pas réductibles -jusqu'à nouvel ordreau savoir d'un groupe spécialisé.

L'absence en France d'une politique rurale est un exemple spectaculaire de non-décision liée à la structure des politiques sectorielles et au système de représentation corporatiste des intérêts. Tout se passe comme si, aujourd'hui encore, le traitement des problèmes du rural était de fait un sous-produit de la politique
agricole. Imprégné du référentiel de la modernisation agricole défini au

début des années 1960 par une élite professionnelle alliée à des "technocrates éclairés" le ministère de l'Agriculture semble incapable d'intégrer l'évolution d'un monde rural dans lequel l'agriculture professionnelle est devenue minoritaire. De ce fait, on voit d'abord se multiplier les instances de coordination concurrentes qui vont tenter de
26. Ce comportement prend la fonne d'une intégration surprenante du langage inimitable de la Communauté, ce qui donne des affinnations du genre "privilégier les publics de type 2 dans les zones d'objectifs Sb" ! 27. Voir sur cette notion Y. Mény, J..C. Thœnig, politiques publiques, Paris, PUP, 1989 p. 166 et suivantes. 25

définir une politique de la ruralité. Tout se passe comme si l'on assistait à une sorte de crispation corporatiste de la relation bilatérale ministère-profession qui reproduit indéfiniment la vision du monde issue des lois de 1960-1962 qui leur avait si bien réussi. De ce fait, la profession agricole a de plus en plus de difficultés à se poser comme le représentant de l'ensemble des couches et des groupes qui travaillent et vivent à la campagne. Conséquence de cette crise de la médiation corporatiste: l'émergence de médiations concurrentes, notamment du fai~des élus locaux.

La constitution

d'espaces publics locaux

Les lois de décentralisation avaient deux objectifs majeurs. Il s'agissait d'abord de libérer les collectivités territoriales de la "tutelle" de l'Etat. En second lieu, il fallait procéder à une nouvelle répartition des compétences entre l'Etat et les collectivités de façon à décharger l'administration de certaines tâches et à la rapprocher de l'usager. La théorie qui guide implicitement cette réforme -encore très marquée par l'approche "top-down" typiquement française- est celle de "l'optimum dimensionnel" selon laquelle il faut répartir les compétences entre les niveaux de collectivité pour une meilleure administration. "Sur le moment", écrit Jean-Claude Thœnig, "une telle décentralisation apparaît assez réductrice". Pourtant, note l'auteur, "une dynamique s'engage qui va déborder rapidement et amplement, à Paris et en province, la lettre des décisions formelles. "28 De fait, le mouvement déclenché par cette réforme allait produire des effets bien au-delà des intentions initiales. D'une part, la décentralisation contribue à affaiblir encore la fonction de médiation de l'administration d'Etat; d'autre part et symétriquement, elle met en place une véritable logique de gouvernement local en rupture avec une tradition séculaire d'administration du territoire. n faut souligner la corrélation étroite qui existe entre l'émergence de politiques publiques européennes et de politiques publiques locales relativement autonomes par rapport au politiques nationales29 : c'est bien le même mouvement de
désagrégation du modèle français de médiation centrée sur l'Etat et de construction d'un nouvel espace public qui est à l'œuvre. Depuis une décennie, on ne peut qu'être frappé par la profonde

transformation des rapports entre le préfet et les élus locaux, principalement les présidents de Conseils généraux et régionaux.
28. I.-c. Thœnig, "La décentralisation, dix ans après", Pouvoirs. n° 60, 1992, p. 1 29. Corrélation que l'on retrouve bien au niveau des perceptions des Français telles qu'elles sont mesurées par les enquêtes de l'Observatoire interrégional du politique.

26

Alors que jusque-là, la fonction d'intégration des politiques sectorielles était monopolisée par le préfet, ce rôle est de plus en plus nettement revendiqué par les élus. On voit donc s'affronter -avec des modalités différentes suivant les départements- deux logiques de mise en cohérence locale de l'action publique, l'une étant fondée sur une légitimité de type techno-bureaucratique, l'autre sur une légitimité politique. Or dans ce jeu, la question des compétences transférées par les lois de décentralisation est complètement biaisée. En effet, à partir du moment où les collectivités départementales entendent affirmer leur existence et leur légitimité à travers leur capacité à mettre en place des

politiques publiques, peu importe la répartition des compétences
opérée par le centre. Quelle que soit sa compétence réglementaire, une collectivité territoriale (département ou région) se saisira d'un problème à partir du moment où il émerge sur l'agenda politique départemental. Loin de se limiter à une nouvelle répartition des compétences, la décentralisation conduit à l'instauration de nouvelles autorités politiques de plein exercice qui fondent leur légitimité sur leur capacité à résoudre l'ensemble des "problèmes" posés dans leur circonscription. Evidemment, une telle transformation ne va pas sans une
profonde remise en cause du rôle de l'Etat, et en particulier du préfet.30

Autrefois pivot de l'action économique locale, coordinateur des
politiques sectorielles et dispensateur de crédits, le préfet doit faire face

à une véritable crise des modes opératoires de l'administration déconcentrée de l'Etat. En effet, le centre de gravité des politiques économiques locales s'est déplacé au bénéfice des élus locaux qui, désormais, affirment leur capacité à définir les grandes orientations du développement local et à en intégrer les différentes composantes. Cette crise de légitimité du préfet prend la forme, spectaculaire, d'une contestation de plus en plus nette de l'expertise technique, financière ou économique des services de l'Etat et de la constitution de réseaux d'expertise concurrents. La meilleure indication de cette crise est d'ailleurs la très grande difficulté des services de l'Etat à centraliser un minimum d'informations pertinentes en matière d'action économique locale: tout se passe comme si l'Etat perdait peu à peu le contrôle de la situation en ce domaine. On retrouve, sous des formes un peu différentes, le même problème auprès des administrations déconcentrées des ministère.s sectoriels. Souvent affaiblies par l'affectation d'une partie de leur personnel au sein des services de la collectivité territoriale, elles sont condamnées à inventer de nouveaux modes d'insertion dans le tissu
30. Cf. C. Grémion, P. Muller, "De nouvelles élites locales 7", Esprit, septembre 1990, p.

3847.

27

local. Schématiquement, deux perspectives s'offrent à elle. La première consiste à resserrer les rangs autour du préfet qui voit d'ailleurs dans ce recentrage de l'action de l'Etat un moyen de retrouver une partie de son pouvoir.3l La seconde consiste à entrer dans une logique de prestation de services au profit des collectivités locales ce qui revient à reconnaître leur leadership. En réalité, les deux stratégies

coexistent, dans la mesure où les administrations déconcentrées craignent à peu près autant la tutelle du préfet que le pouvoir des

élus... L'une des hypothèses possibles est celle d'un recentrage
progressif de l'action de l'Etat au niveau régional, afin de ce concentrer

sur des politiques plus englobantes en liaison avec un partenaire régional qui semble -pour l'instant- plus disposé à jouer le jeu de la collaboration avec l'Etat. Il est ainsi caractéristique que la récente création des Directions régionales de l'environnement (DIREN) se soit faite explicitement au nom du renforcement de l'échelon régional de l'Etat. Il reste que, sans qu'ils l'aient vraiment souhaité, les auteurs de la décentralisation ont fait passer la France d'un système d'administration locale à un système de gouvernement local. Cette évolution, dont on commence seulement à mesurer les conséquences, se traduit par un certain nombre de ruptures par rapport au modèle traditionnel de relations centre-périphérie qui caractérisait la France depuis un siècle au moins: c'est la fin du pouvoir périphérique. On constate d'abord une tendance aufractionnement de l'agenda pèJ/itique. Alors que, jusqu'ici, les mécanismes de définition des problèmes devant faire l'objet de politiques publiques étaient pour l'essentiel situés au niveau national, on voit, de plus en plus, se
constituer des agendas politiques régionaux, départementaux ou même

municipaux, chaque entité territoriale définissant de manière
relativement autonome une structure de problèmes spécifique: dans un département, ce seront les problèmes de l'emploi en milieu rural qui vont être mis en exergue alors qu'un autre se focalisera sur les problèmes d'environnement ou de culture... Tout va dépendre de la nature et du jeu des élites locales (milieux patronaux, syndicaux, réseaux associatifs...) et de la capacité du pouvoir local à articuler de manière spécifique les différentes politiques de la commune, du département ou 'de la région. Cette situation, par rapport à celle qui prévalait avant 1982, est génératrice de dynamisme, de diversité mais aussi d'incertitude dans le traitement des problèmes politiques.32 Cependant, cette diversité est contrebalancée par l'émergence d'une réthorique du développement économique local qui constitue, de
31. C'est la logique de la loi sur l'administration territoriale votée au début de 1992. 32. Cf. Y. Mény. "La république des fiefs". Pouvoirs, n° 60, 1992

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