L'Afrique du Sud démocratique ou la réinvention d'une nation

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La démocratie sud-africaine a dix ans cette année. En revenant sur les dix ans qui se sont écoulés depuis l'avènement démocratique, l'auteur montre que le dernier pays décolonisé d'Afrique n'a pas flotté sur un long fleuve tranquille mais est confronté simultanément aux défis du sous-développement, de la déracialisation et d'une réinvention permanente de soi d'une manière qu'aucune autre nation africaine n'a expérimentée. Ce livre constitue une précieuse introduction à une société qui n'est pas comme les autres.
Publié le : mercredi 1 décembre 2004
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EAN13 : 9782296381483
Nombre de pages : 290
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L'AFRIQUE DU SUD
DEMOCRATIQUE OU LA
REINVENTION D'UNE NATIONEtudes Africaines
Collection dirigée par Denis Pryen
Déjà parus
Jean FONKOUE, Cheikh Anta Diop au carrefour des
historiographies,2004.
Martin KUENGIENDA, L'Afrique doit-elle avoir peur de la
mondialisation?, 2004.
André-Hubert ONANA MFEGE, Le Cameroun et ses
frontières. Une dynamique géopolitique complexe; 2004.
Aurélien Kambale RUKW A TA, Pour une théologie sociale en
Afrique. Etude sur les enjeux du discours sociopolitique de
l'Église catholique au Congo-Kinshasa entre 1990 et 1997,
2004.
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Pygmées,2004.
P. NGOMA-BINDA, Philosophie et pouvoir politique en
Afrique. Le théorie injlexionnelle, 2004.
G.-B. MASSENGO, L'économie pétrolière du Congo. Les
effets pervers de la monoressource économique dans les pays
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Louis SANGARÉ, Les défis de la renaissance africaine au
début du XXIème siècle, 2004.
Daniel Franck IDIATA, Éléments de psycholinguistique bantu.,
2004.
Timothée NGAKOUTOU, L'éducation africaine demain.'
continuité ou rupture ?, 2004.
Samuel MA WETE, L'éducation pour la paix en Afrique
subsaharienne, 2004.
Fatou Kiné CAMARA, Pouvoir et justice dans la tradition des
peuples noirs, 2004.
Tassé ABYE, Parcours d'Éthiopiens en France et aux États-
Unis: de nouvelles formes de migrations, 2004.
Marc RW ABAHUNGU, Au coeur des crises nationales au
Rwanda et au Burundi, 2004.
Emmanuel KWOFIE, Le français en Afrique, 2004.
Alain NKOYOCK (Sous la direction de), Problématique de
l'informatisation des processus électoraux en Afrique. Cas du
Cameroun, 2004.THIERRY VIRCOULON
L'AFRIQUE DU SUD
DEMOCRATIQUE OU LA
REINVENTION D'UNE NATION
L'Harmattan L'Hanmttan Hongrie L'Harmattan Italia
5-7, rue de l'École-Polytechnique Kônyvesèolt Via Degli Artisti 15
75005 Paris 1053 Budapest, l<.Œ&rth L. il. 14-16 10124 Torino
FRANCE HONGRIE ITALlE(Ç)L'HARMATTAN, 2004
ISBN: 2-7475-7523-3
EAN : 9782747575232A M. André VircoulonINTRODUCTION
Il Y a 10ans, l'Afrique du Sud a débuté un nouveau trek1. Il
ne s'agissait ni d'exploration ni de conquête mais de
réinventer une nouvelle nation. A l'issue de quatre ans de
négociations délicates entre des ennemis de plusieurs siècles,
ce pays a tourné la page de l'oppression institutionnelle pour
éviter une partition sanglante et devenir une démocratie
multiraciale en 1994. Depuis lors, la nouvelle Afrique du Sud
invente son propre chemin et c'est à cette invention
permanente que ce livre est consacré.
La présidence de Nelson Mandela qui a suivi la première
élection démocratique de 1994 a été un moment
d'enthousiasme et d'optimisme comme il y en a peu dans
l'histoire d'une nation. De 1994 à 1999 (de 1994 à 1996
diront certains2), les Sud-Africains ont tout simplement rêvé
éveillés: ils réintégraient en grande pompe le concert des
nations après des années d'ostracisme, ils tournaient la page
d'un conflit de plus de 300 ans entre les Africains et les
Blancs, ils oubliaient l'idéologie raciste qui était la base
légale de leur régime depuis 1948 et ils posaient les
1
Le Grand Trek désigne l'exploration et la conquête de l'intérieur du
pays par les Afrikaners qui ne voulaient pas vivre sous la domination
anglaise. Dans la mythologie nationaliste du régime d'apartheid, le
Grand Trek symbolisait la véritable fondation de la nation sud-africaine.
2
En 1996, De Klerk alors vice-président a décidé de quitter le
gouvernement, mettant ainsi [m à la « coalition des ennemis» qui a dirigé
le pays pendant deux ans. Ce gouvernement de réconciliation qui devait
symboliser la réconciliation des Noirs et des Blancs aura pris fm avec le
retrait du Nouveau Parti National.
9fondements constitutionnels d'un nouveau pays où les
relations politiques et raciales seraient pacifiées. Au moment
où la dislocation de l'ex -Yougoslavie faisait réapparaître la
guerre en Europe et où le petit Rwanda s'enfonçait dans une
horreur génocidaire qui allait déstabiliser durablement tout le
cœur de l'Afrique, la RSA devenait une démocratie
multiraciale grâce à des négociations entre ennemis jurés.
Dépassant leur peur et leur haine mutuelles, chaque camp
faisait des compromis dont la somme définissait un nouveau
pacte national fondé sur la démocratisation et la
déracialisation du politique, de l'économique, du social et du
culturel. Les représentants de la minorité blanche acceptaient
la tenue d'élections générales qui signifiaient à terme la perte
du pouvoir politique tandis que les représentants de la
majorité noire acceptaient un transfert progressif de ce même
pouvoir, une démocratisation et une déracialisation par
étapes3. Les premiers acceptaient le démantèlement des
législations qui les privilégiaient par rapport aux autres
groupes sociaux et les seconds reconnaissaient
constitutionnellement le principe de propriété et renonçaient à
une nationalisation de grande ampleur. Les négociations entre
l'ANC et le NP étaient bien plus que des de paix
entre deux belligérants, leur finalité était la création d'une
nouvelle Afrique du Sud, d'une nouvelle nation dans le
même pays. En ce sens, la présidence de Nelson Mandela a
3
Lors des négociations avec le gouvernement de De Klerk avant
l'élection de 1994, il était prévu qu'un de réconciliation
ouvert à tous les partis réalisant plus de 5% des votes dirige le pays
jusqu'en 1999 ; la démocratisation des collectivités locales était prévue à
I'horizon 2000 ; par ailleurs, l'ANC s'était engagée à conserver pendant 5
ans les fonctionnaires de l'ancien régime ou à leur offrir des conditions de
départ très honorables (la « sunset clause »). En d'autres termes, l'ANC
avait accepté une transition progressive et quelques aménagements avec
la règle démocratique selon lequel le vainqueur de l'élection « remporte la
mise ».
10été un moment d'exception qui a porté la fierté nationale sud-
africaine au firmament, au point que Desmond Tutu pécha un
peu par orgueil en déclarant «l'Afrique du Sud sera le
paradigme pour le reste du monde ». Tous les espoirs étaient
permis et, la culture religieuse sud-africaine aidant, la
transition démocratique était qualifiée de « miracle ».
Les émotions résistent cependant rarement à l'épreuve du
temps et, après les envolées lyriques sur la « nation arc-en-
ciel », les pardons symboliques4 et la catharsis de la
commission Vérité et RéconciliationS, est venu le temps des
réalités. Temps des réalités qui a été, pour le parti au pouvoir
mais aussi pour une partie de la population, le choc des
réalités. Les nouveaux dirigeants issus de l'ANC ont trouvé
une économie exsangue, plongée dans une crise structurelle
depuis les années 80, qui a brisé net les utopies d'abondance
retrouvée du Programme de Reconstruction et de
Développement (RDP) élaboré par les économistes de l'ANC
peu avant 1994 et censé mettre tout simplement fin à la
pauvreté dans le pays. Ils ont aussi hérité d'un appareil d'Etat
méfiant, voire hostile, qu'ils ne pouvaient restructurer d'un
seul coup. Simultanément, ils étaient confrontés à l'immense
défi du rattrapage socio-économique des non-blancs et au non
moins immense défi de la gouvemance d'une société plus
complexe que ne le supposait la classification raciale de
l'apartheid: ils étaient aussi confrontés au défi plus prosaïque
d'avoir à concrétiser les promesses qu'ils avaient faites à
leurs électeurs et à leurs combattants. L'ANC s'est vite
rendue compte que ni les slogans ni les « policy papers» ne
résolvaient les problèmes et, suite au choc des réalités, blancs
4
A l'inverse de son successeur, Nelson Mandela a excellé dans les
réconciliations symboliques: déjeuner avec le procureur qui l'a
condamné, prendre le thé avec la veuve de l'architecte de l'apartheid,
porter le maillot de l'équipe nationale de rugby, etc.
5
Remarquablement décrite par Antjie Krog dans Country ofmy skull.
Ilet noirs ont cessé de rêver et sont revenus sur terre, parfois
brutalement et souvent séparément.
Ce retour sur terre remonte à la fin de la présidence de
Nelson Mandela, même si bien avant 1999 le drapeau de
l'optimisme commençait à être en berne dans certaines
franges de la population sud-africaine. La figure joviale et
paternelle de Nelson Mandela, symbole vivant de la volonté
de paix, freinait les critiques qui, au milieu de l'enthousiasme
international, risquaient de passer pour des esprits chagrins,
voire réactionnaires ou tout simplement jaloux. Le chômage,
la criminalité, l'absence de croissance économique,
l'émigration de la main-d'œuvre qualifiée, etc., étaient des
problèmes réels mais d'une réalité rejetée au second plan.
Bien que déjà mécontente de la montée de la criminalité et de
«l'affirmative action », la communauté blanche n'osait pas
s'aliéner par ses critiques celui qu'elle considérait comme sa
meilleure garantie contre l'esprit de revanche des Africains,
comme en fait sa meilleure assurance vie dans ce nouveau
régime plein d'incertitudes. Mais les mécontents n'étaient pas
seulement blancs, indiens ou métis: les détracteurs de Nelson
Mandela au sein de l'ANC, c'est-à-dire bien souvent le cercle
intime de celui qui serait le futur président, critiquaient aussi
à voix basse le «Vieil Homme» qui concédait trop à l'ex-
minorité dominante et ne réformait pas assez. En 1999, son
départ a mis fin à la lune de miel qui existait entre les Sud-
Africains et leur régime politique: en partant, Nelson
Mandela est parti avec l'espoir, ont dit certains. Cela était
peut-être excessif mais le changement de président a mis à nu
des problèmes internes que la stature morale du prix Nobel de
la paix parvenait à dissimuler et qui maintenant apparaissent
en pleine lumière.
Dès le commencement de son investiture, Thabo Mbéki s'est
défini comme l'homme de la «Transformation », celui qui
12allait s'attaquer aux difficultés de l'Afrique du Sud et surtout
aux difficultés de la partie africaine de cette nation6. Il a en
cela incarné la volonté de changement frustrée d'une grande
partie de l'électorat africain. Thabo Mbéki, le techno-
diplomate, devait être celui qui, loin des intentions
chimériques du RDP, mettrait en œuvre une vraie
transformation de la société sud-africaine, des politiques
réalistes et pertinentes qui changeraient la donne de la
richesse dans cette société (<< black empowerment») et
permettraient l'amélioration de la situation sociale (<< service
delivery »). Les réformes publiques déjà engagées (logement,
santé, électrification, etc.) allaient être amplifiées et les
réformes en panne allaient être relancées (transport,
éducation, agriculture, etc.). Peu de temps après son
investiture, les journaux appelèrent métaphoriquement le
nouveau président «Mr Delivery» qui se transforma peu
après en «Mr Mystery» quand il commença à interroger
publiquement la nature virale du SIDA.
Si le miracle politique a caractérisé la première présidence
démocratique du pays, l'attente du miracle économique
caractérise toujours la seconde présidence et la seconde bis
depuis le mois d'avril? En dépit de la crise économique, la
classe moyenne noire se densifie progressivement tandis
qu'une élite noire émerge, mais l'embellie globale promise
par Thabo Mbéki (c'est -à-dire une croissance créatrice
d'emplois) se fait toujours attendre, mettant en doute la
capacité de l'équipe gouvernementale à mener à bien son
projet de transformation.
6
Son premier discours au parlement en tant que chef de l'Etat fit grand
effet: il y dénonçait l'existence de deux nations dans un pays, c'est-à-dire
l'inégalité persistante entre Noirs et Blancs.
7
Thabo Mbéki a été réélu avec près de 70% des suffrages cette année.
13Commencé sous le signe de l'optimisme, le nouveau trek
sud-africain traverse des contrées plus difficiles où le doute et
le scepticisme n'ont plus honte de se manifester. Cette
réinvention permanente de l'Afrique du Sud qu'on appelle la
« transition démocratique» donne lieu à de nombreux débats
et à des appréciations divergentes à l'intérieur de la société
sud-africaine dans un contexte de chômage massif (29,4%
des actifs en 2002), de progression de la pandémie de SIDA
(le taux de prévalence des femmes enceintes était de 26,4%
en 2002) et de criminalité débridée. En résumé, deux points
de vue s'opposent: certains pensent que la transition va trop
vite (les inquiets) tandis que d'autres pensent qu'elle va trop
lentement (les impatients). Pour les inquiets, les grands
travaux sont réellement achevés en RSA, les réformes
nécessaires ont démantelé l'apartheid, créé un régime
démocratique et le gouvernement devrait en rester là. Les
inquiets se demandent si ce changement n'est pas d'une
nature déstabilisatrice et annonciateur de catastrophes? Si les
réformes publiques sont bien conçues? Si le nouveau
gouvernement a toujours à cœur de protéger le pacte inter-
racial scellé en 1994 et s'il ne cherche pas à modifier les
paramètres de la nouvelle Afrique du Sud dessinée à la table
des négociations? Parfois plus catégoriques, ils pensent que
la déségrégation est en fait une re-ségrégation: la
communauté blanche s'estime victime de «reverse racism»
tandis que les Indiens et les Métis prétendent ne pas être
« black enough» pour mériter l'attention du nouveau régime.
Pour les impatients et nombre d'intellectuels africains, la
façade a été rénovée mais pas l'arrière-cour, le racisme est
encore là, lové dans l'intimité de la société sud-africaine,
l'exploitation des masses africaines est toujours une réalité, la
transformation socio-économique promise par l'ANC tarde
trop ou est trop limitée. Comme l'écrit Allister Sparks, « ce
14n'est pas que rien n'ait changé mais les choses ont changé
pour trop peu de personnes »8. Alors que la société sud-
africaine est prise dans le chambardement de la transition,
persiste paradoxalement chez certains un sentiment de
permanence qui les fait douter: n'est-ce pas seulement le
décor qui bouge tandis que l'important, c'est-à-dire les
rapports économiques entre les différentes composantes de la
population, reste inchangé? Le changement n'est-il pas
limité à une minorité de privilégiés très (trop) proches du
nouveau pouvoir? Enfin, dans les milieux intellectuels, on se
demande si la crise ne tient pas lieu de changement ou si le
changement est tout simplement en crise 9? Toutes ces
questions sont actuellement posées par les différentes
composantes de la société sud-africaine, celles qui perdent et
celles qui gagnent au grand jeu de la transformation sociale.
Et bien sûr, elles y apportent toutes des réponses différentes.
C'est cette divergence d'opinions, ce bouillonnement de
contradictions qui est le point de départ - et d'aboutissement
- de ce livre. Les Sud-Africains portent sur leur nouveau
régime et leur «nouvelle» société des jugements si
contradictoires qu'il est nécessaire d'entrer dans le détail de
ce nouveau trek pour y voir clair. Et ce dans des domaines les
plus variés possibles car la problématique de la sortie de
l'apartheid, de la sortie d'un monde créé par
l'institutionnalisation de la ségrégation, concerne la totalité
de la réalité sud-africaine. Qu'il s'agisse de la propriété
foncière, de la politique de l'eau, de l'opposition ou du
mouvement ouvrier, comment changer la donne et comment
s'adapter au changement sont les deux questions auxquelles
les Sud-Africains sont confrontés quotidiennement depuis 10
8
Beyond the miracle,JonathanBall, Johannesburg,2003, p.44
9
L'ouvrage de Hein Marais, Limits to change (VCT Press, 2001), est la
meilleure illustration de ce point de vue.
15ans. Ce livre décrit sous des angles thématiques ce
changement protéiforme qui contribue à la réinvention
collective de l'Afrique du Sud. Par thème, il interroge sa
dynamique; il décrit sa nécessité, ses dilemmes, ses
ambiguïtés, ses écueils et ses louvoiements. Et aussi ses
réussites. Mais, comme par une ironie de l'histoire, la
nouvelle Afrique du Sud conserve ce caractère de laboratoire
social que lui avaient conféré les créateurs de l'apartheid et
qui continue à faire son intérêt car, à bien des égards,
transformer le pays signifie inverser le « social engineering»
des fondateurs de l'apartheid.
Ce débat sur la transformation réelle ou fictive, réussie ou
embourbée, efficace ou déstabilisatrice de l'Afrique du Sud
conduit inévitablement à une autre question: après avoir été
une monstruosité pathologique dans l'ordre du politique,
l'Afrique du Sud est-elle devenue un pays normal? Sa
normalisation est-elle déjà faite, en retard, en cours? Reste-t-
il un élément d'inquiétante étrangeté cachée derrière la
normalité? L'Afrique du Sud de 2004 est-elle celle définie
en 1994 ?
C'est à ces questions que s'attache cette réflexion sans perdre
de vue que le fondamental acquis du nouveau régime est la
pacification des relations politiques et raciales dont les
élections nationales en avril 2004 sont le dernier exemple.
Malgré quelques radicaux d'extrême-droite qui s'essaient
encore à un terrorisme artisanal, on n'imagine ni les blancs ni
les noirs reprendre les armes les uns contre les autres en
Afrique du Sud. Et même entre l'Inkatha et l'ANC qui se sont
affrontés sans pitié aux heures les plus noires de l'apartheid,
il y a une obligation de paix: tous deux savent que le grand
perdant sera celui qui re-déclenchera ou sera perçu comme
re-déclenchant les hostilités au KwaZulu-Natal. Comme l'ont
montré les dernières élections d'avril 2004, la relation de ces
16deux partis n'est plus définie par la force mais par le nombre
de bulletins dans l'urne, et l'opprobre national et international
condamnera celui qui recourra à la violence plus
efficacement que n'importe quelle arme. La nouvelle Afrique
du Sud vit son trek actuel, décrié par certains, encensé par
d'autres, sous le signe de la paix, et c'est déjà là une immense
réussite.
17PREMIERE PARTIE
LA REFORME: ENTRE NECESSITE ET
DIFFICUL TELES QUESTIONS DE LA TERRE DANS LA NOUVELLE
AFRIQUE DU SUD
Une certaine Afrique ainsi qu'une certaine Amérique latine
ont le triste privilège de vivre un drame foncier permanent -
c'est-à-dire une répartition inégalitaire de la propriété
terrienne. Dans des pays africains de décolonisation récente,
essentiellement situés dans la partie australe du continent, la
répartition de la propriété foncière entre blancs et noirs fait
encore problème. Il en est ainsi au Zimbabwe - indépendant
depuis 1980 et qui connaît une crise politique, une disette
généralisée et une redistribution foncière violente - et en
Namibie - pays plus récemment décolonisé qui, par un
mimétisme mal placé, semble aussi emprunter le chemin
d'une réforme foncière à marche forcée qui aboutirait à
l'expropriation des fermiers blancs (et, in fine, à leur départ
du pays car comment se reconvertiraient-ils? ...). Les
développements récents dans ces deux pays n'ont pas
manqué d'avoir un impact sur leur "grand voisin", l'Afrique
du Sud où ils suscitent l'inquiétude: la répartition de la
propriété terrienne y est aussi caricaturalement inégalitaire
puisque la communauté blanche détient environ 83% du
territoirelo. Cette décolonisation terrienne inachevée fait
craindre une contagion du nord vers le sud, et l'on dort plus
10
Toujours cité par les tenants d'une réforme foncière radicale en RSA, ce
chiffre invite à se méfier de l'impérialisme de la statistique. C'est un foncier global qui ne représente pas uniquement les terres
agricoles mais tous types de terres confondus. En ne prenant en
considération que les terres agricoles, le chiffre de la propriété blanche
"chute", si on peut dire, à 670/0de la surface agricole utile du pays.
21mal dans les fermes sud-africaines depuis le début de « la
réforme agraire zimbabwéenne ».
Or, l'existence d'une inégalité manifeste dans la répartition
de la propriété foncière en Afrique australe ne signifie pas
que ce problème soit partout identique ni qu'il produise
partout les mêmes effets. A l'inverse du Zimbabwe et de la
Namibie, la RSA a hérité non pas d'un mais de deux
problèmes de la terre: la répartition inégale du foncier entre
blancs et noirs, la tribalisation de la gestion des « terres
africaines ». De ce fait, le débat foncier qui "fait rage" en
Afrique du Sud ne cesse d'être paradoxal car il met en avant
celui des deux problèmes qui est théoriquement résolu et
laisse le second, malgré ses enjeux considérables, dans une
pénombre à peu près complète.
I - Deux problèmes fonciers au lieu d'un!!
Le côté racial du problème de la terre
L'Afrique du Sud démocratique a hérité de l'histoire longue
(la colonisation) et de l'histoire courte (l'apartheid) une
structure foncière brutalement inégalitaire. Les chiffres
parlent d'eux-mêmes: sur les 122 millions d'hectares de
l'Afrique du Sud, 82 millions appartiennent aux blancs tandis
Il
Il ne sera pas traité dans le cadre de ce texte du problème spécifique des
revendications foncières sur les parcs naturels. En effet, ce problème a été
résolu très tôt sur le plan des principes: les nouvelles autorités politiques
sud-africaines considérant que les parcs doivent être préservés, voire
étendus, il n'est pas question de les rétrocéder aux populations qui en ont
été expulsées par le régime d'apartheid. Ces populations sont compensées
de leur expropriation par les « royalties» tirées de l'exploitation du parc
et divers autres arrangements fmanciers (projets de développement
sponsorisés par l'organisme gestionnaire du parc, droit de collecte du bois
et de plantes médicinales, etc.).
2212
que les anciens bantoustans représentent seulement 15
millions d'hectares. C'est le résultat d'une politique de
cantonnement territorial des populations africaines menée du
début du XIXème siècle aux années 1980-90.
Après la conquête coloniale de l'ensemble territorial
constituant l'actuelle RSA et son unification en 1910 sous la
forme de l'Union sud-africaine, les autorités blanches
votèrent en 1913 une loi foncière qui parachevait leur
domination politique: le «Natives land Act» réservait 7%
du territoire aux Africains et leur interdisait d'acquérir ou de
louer de la terre ailleurs que dans les «scheduled native
areas» qui devaient donner naissance aux célèbres
bantoustans. Cette législation transformait de facto tous les
indigènes vivant hors de ces zones en paysans sans terre et les
rejetait sur des terres de médiocre qualité. Les paysans
africains passèrent du statut de métayers à celui d'ouvriers
agricoles et la terrible crise sociale qui s'ensuivit dans les
campagnes sud-africaines a été décrite en détail par Sol
Platjee dans son célèbre «Native Life in South Africa »13.En
1936, une seconde législation - le «Native Trust and Land
Act»- confirmait la politique de ségrégation foncière mais
prévoyait l'augmentation des territoires dédiés aux indigènes.
Un organisme public, le « South African Native Trust », était
créé à cet effet et, sous son impulsion et celle de la politique
12
Héritiers des réserves, les bantoustans sont les territoires autonomes ou
indépendants, à base ethnique, qui furent créés par Pretoria à partir des
années 60.
13Cette loi eut un tel impact sur les populations africaines qu'elle motiva
l'envoi d'une députation de l'ancêtre de l'ANC (le « South African native
national congress» ) à Londres pour faire annuler cette législation de
l'Union sud-africaine. Cette députation arriva malheureusement à l'aube
de la première guerre mondiale, elle ne réussit donc pas à convaincre des
autorités et une opinion publique britanniques mobilisées par la situation
sur le continent.
23de consolidation territoriale des bantoustans dans les années
1970-8014, la surface accordée aux Africains finit par
atteindre au total 13,6% du territoire sud-africain. Ces deux
législations ségrégationnistes furent complétées en 1951 par
Ie «Prevention of illegal squatting Act» qui facilitait
l'expulsion des Africains ne résidant pas dans les réserves. La
ségrégation foncière resta en vigueur jusqu'en 1991, date à
laquelle le parlement l'annula en votant « The Abolition of
racially based land measures Act ». Lors de l'avènement de la
démocratie en 1994, 13 millions de personnes, soit un tiers de
la population du pays, vivaient encore sur 13,6% du territoire.
A l'instar de la structure institutionnelle du pays, des
violations des droits de l'homme et du devenir des cadres de
l'ancien régime, la question de la répartition raciale de la
terre fut au centre des négociations des années 1990-94. Tout
autant que l'ANC, le Parti National dont la base électorale fut
longtemps rurale ne pouvait négocier un nouveau régime en
ignorant le problème foncier. D'un commun accord et après
trois ans de négociation, il fut donc décidé de
constitutionnaliser l'indispensable rééquilibrage foncier en
faveur de la population historiquement dépossédée. Dans ce
texte de compromis qu'est la constitution sud-africaine de
1996, la réforme foncière est symboliquement mentionnée
dans le paragraphe qui consacre la propriété individuelle:
« No one may be deprived of property
except in terms of law of general
application, and no law may permit
arbitrary deprivation of property (..).
The state must take reasonable
legislative and other measures, within its
14
Cette politique visait à agrandir et à donner un semblant de cohérence
territoriale à ces entités morcelées à l'extrême.
24available resources, to foster conditions,
which enable citizens to gain access to
»15land on an equitable basis.
Plus loin le texte constitutionnel évoque « l'engagement de la
nation dans la réforme foncière », réforme organisée autour
de trois axes:
la restitution des propriétés accaparées: la constitution
prévoit que les personnes dépossédées de leur terre après
l'adoption du Native Land Act reçoivent une
compensation ou la restitution de leur bien.
la redistribution des terres agricoles: l'Etat a mis en place
un programme d'aide à l'installation des fermiers
africains: il subventionne l'acquisition de propriétés
agricoles vendues par des fermiers blancs (principe dit du
« willing seller-willing buyer »).
la sécurité résidentielle des ouvriers agricoles: dépourvus
de tout droit au sol qu'ils travaillaient et sur lequel ils
vivaient depuis plusieurs générations, les ouvriers
agricoles étaient victimes d'expulsions arbitraires des
propriétaires. Plusieurs lois leur accordent maintenant un
droit à résidence et réglementent leur expulsion.
La période 1990-93 fut celle de la négociation de la réforme
foncière entre l'ANC et le gouvernement de De Klerk. Après
1994, le gouvernement de Nelson Mandela engagea la mise
en œuvre de cette réforme négociée qui a un double objectif:
structurel (modifier la répartition de la propriété) et éthique
(corriger les injustices du passé). Initialement, l'ex-président
15
«Personne ne peut être dépossédée sauf sous l'effet d'une loi
d'application générale, et aucune loi ne peut permettre de dépossession
arbitraire (00 .). L'Etat doit prendre, dans le cadre de ses moyens
disponibles, les mesures raisonnables législatives et autres créant les
conditions qui permettent aux citoyens d'accéder à la propriété foncière
sur une base équitable. » Section 25, chapitre 2.
25De Klerk était opposé à la restitution des terres détenues par
les blancs et privilégiait plutôt une redistribution des terres
d'Etat afin de limiter le changement des rapports sociaux
dans les campagnesl6. C'est en échange de la
constitutionnalisation du droit de propriété et du principe
«willing buyer/willing seller» qu'en 1993 le gouvernement
blanc a accepté la réforme foncière. Cette dernière a donc
reposé - et repose toujours - sur un consensus politique et, en
ce sens, l'inégalité foncière est un faux problème en RSA ou
plutôt un problème qui a déjà trouvé sa solutionl7 : la réforme
consensuelle a été inscrite dans le texte fondateur du nouveau
régime, une politique publique claire a été définie et une
administration (le ministère des Affaires foncières) dotée
d'un budget voté par le parlement est chargée de sa
concrétisation. La correction de l'inégalité foncière est, en
fait, une des bases du contrat fondateur du nouveau régime.
Elle n'est donc en rien un problème «laissé en friche»
comme aiment le décrire certaines organisations politiques
noires, contrairement à l'autre problème foncier pour lequel
un consensus politique reste à bâtir.
La tribalisation légale de la terre ou le côté africain du
problème foncier
A l'inégalité foncière raciale, le côté blanc du problème, fait
écho une inégalité foncière sociale qui est le côté africain du
problème de la terre en RSA. La ségrégation foncière
imposée au cours du XXème siècle s'est doublée d'une autre
inégalité dans les 13,6% du territoire réservés aux Africains.
En effet, dans ces « natives reserves» du XIXème siècle qui
16 Cf. premier livre blanc sur la terre (1991).
17
Le nouveau porte-parole politique des électeurs blancs, l'Alliance
Démocratique qui a supplanté le Nouveau Parti National en tant que
défenseur des intérêts de la communauté blanche, n'a jamais remis en
cause la réforme foncière et préconise au contraire son accélération.
26devinrent les bantoustans du XXème siècle sous l'effet de la
politique de «grand apartheid »18, la terre était et reste
propriété d'Etat. Cependant, sa gestion n'est pas assurée
directement par les autorités étatiques mais a été déléguée
aux chefs traditionnels. En échange de leur soutien à la
politique de grand apartheid, ils ont pu conserver leur pouvoir
foncier qui avait été mis dans la balance par Prétoria lors de
la création des homelands.
Dans les systèmes de pouvoir coutumier de l'Afrique du Sud
pré-coloniale et qui ont encore cours maintenant dans une
partie non négligeable du pays, la terre est la possession
inaliénable d'une communauté et son accès est donc défini
par l'appartenance au clan. Le chef assisté d'un conseil
d'anciens ("kgotla") règle les questions foncières: allocation
de lopins aux familles, délimitation des parcelles familiales,
gestion des pâturages, règlement des litiges fonciers, etc. Le
territoire d'un clan se divise en lopins familiaux - consacrés
aux cultures et à l'établissement des maisons - répartis par le
chef et son conseil, et en terres communes - des pâturages. La
terre fait généralement l'objet d'un contrôle communautaire
médiatisé par le chef coutumier. Comme l'atteste l'histoire
des relations inter-claniquesI9, les étrangers au clan peuvent
accéder à la terre mais leurs droits sont toujours inférieurs à
ceux des autochtones. Selon les clans, ils peuvent obtenir un
lopin résidentiel, parfois utiliser les espaces communaux, plus
rarement disposer des terres de grande valeur que sont les
terres arables. En tout état de cause, l'entrée dans la
18 La politique de «grand apartheid» visait à la séparation juridico-
territoriale des blancs et des noirs par la création d'enclaves ethniquement
homogènes, les bantoustans ou homelands.
19
Les mouvements de populations ont été nombreux dans l'histoire sud-
africaine et des tribus ont souvent dû demander "l'hospitalité" à d'autres
tribus (les Shangaans se sont par exemple installés sur le territoire des
Pedis avec leur autorisation au XIXème siècle).
27communauté est réglementée, voire contingentée, dans un but
d'équilibre viable entre population et ressources. Dans cette
société traditionnelle, le plus grand clivage social est la
possession de terres arables, généralement réservées aux
familles fondatrices du clan.
Le régime d'apartheid a consacré par le droit écrit en 1969
(<< Bantu Areas Land Regulations») Ie pouvoir des chefs
coutumiers sur la terre tout en leur retirant la propriété
formelle du sol. Au cours du XXème siècle, l'Etat sud-
africain est devenu le premier propriétaire foncier du pays
mais il s'est contenté d'être un formel, laissant
l'administration foncière aux mains de l'élite terrienne que
sont les chefs traditionnels. Ils se sont vus confier la
responsabilité de réguler l'occupation foncière dans les
bantoustans en délivrant des «permis d'occupation» (PTO)
qui autorisaient l'installation et la résidence d'une famille sur
une parcelle. Ils ont donc gardé la haute main sur la gestion
des terres, ce qui constitue la base de leur pouvoir et explique
la persistance de l'institution de la chefferie traditionnelle
jusqu'au XXIème siècle.
Si elle n'a pas condamné le pouvoir des chefs coutumiers, la
politique de cantonnement territorial des indigènes engagée
avant l'apartheid et accentuée après 1948 a mis sous tension
le système foncier traditionnel car les terres sont devenues
une ressource rare: sur les 15 millions d'hectares des anciens
homelands, seuls 2,3 .millions d'hectares sont des terres
arables. Dès lors que le déficit de terres a commencé à peser
sur la société africaine, les inégalités de répartition entre
chefs et hommes du commun (<< commoners ») ont
commencé à être ressenties comme des injustices sociales. De
façon très caractéristique, 1'histoire de la dépossession
territoriale précède de peu 1 de l'affranchissement
progressif vis-à-vis des structures traditionnelles de pouvoir
28dans la société africaine2o. Les chefs, leurs maisonnées et
leurs alliés s'attribuaient généralement les meilleures terres et
percevaient une rémunération en liquide ou en nature en
échange des PTO. Le contrôle communautaire de la terre
s'est mué en contrôle personnel, voire dans certaines régions
en accaparement et tyrannie foncière par les chefs. Ainsi, les
timides efforts de développement agricole privé tentés dans
les années 80 se sont traduits par l'accaparement des
quelques fermes créées, par l'élite corrompue des bantoustans
au sein de laquelle les chefs figuraient en bonne place.
Si le problème de l'inégale répartition raciale de la terre a fait
l'objet d'un traitement constitutionnel, c'est-à-dire au plus
haut niveau de l'Etat, le problème africain de la terre est resté
sans réponse claire jusqu'à la fin de l'année 2002. La
réflexion ministérielle sur ce sujet n'a débuté qu'en 1998
avec un premier projet de loi, vite remis dans les tiroirs. A
dire vrai, le problème de la tribalisation des terres a été
largement occulté par l'inégalité foncière raciale. La situation
juridique dans les bantoustans demeure donc celle créée par
l'apartheid: un Etat-propriétaire formel et des chefs-
propriétaires réels. Cette tribalisation du foncier
s'accommode mal du régime démocratique et entrave le
développement de ces régions.
Frein au développement et conflictualité rurale
La fin de la ségrégation territoriale et de l'obligation de
résider dans les bantoustans aurait pu mettre fin au
surpeuplement et donc au déficit de terres dans les anciens
homelands. «Aurait pu» car l'économie sud-africaine a vu
20
L'ouvrage de Govan Mbéki écrit dans les années 60,
« Peasants 'revoit », fournit un bon exemple de cette contestation et
émancipation de la tutelle des chefs.
29sa croissance se réduire tout au long de la dernière décennie
du XXème siècle. Près de 1 million d'emplois ont disparu et
les licenciements, particulièrement dans l'industrie minière,
se sont traduits par une inversion de l'exode rural. Nombreux
sont les mineurs qui n'ont eu d'autre choix que de « retourner
à la terre» et de grossir les rangs des ruraux inactifs. D'autre
part, à la recherche d'un emploi durable qu'ils ne trouvent
que rarement, les ruraux sud-africains évoluent entre villes et
campagnes et la circularité de ces migrations internes
maintient une pression constante sur la terre. Paradoxalement,
dans la nouvelle Afrique du Sud, les bantoustans ont disparu
mais le problème de leur surpeuplement est resté.
Dans ces zones, la possession de la terre est à la fois confuse
et contestée. La question fondamentale «qui a un droit sur
cette terre?» ne trouve souvent pas de réponse claire et
consensuelle. Les conséquences négatives de cette instabilité
foncière, passées en revue dans le second livre blanc sur la
terre (1997), sont loin d'être négligeables:
impossibilité d'utiliser la propriété foncière comme
garantie pour emprunter auprès des banques privées en
vue de réaliser des investissements productifs ou locatifs,
absence d'un marché foncier actif,
blocage des projets de développement,
risque accru de conflits fonciers, c'est-à-dire de
revendications concurrentes,
possibilité d'abus par les notables locaux.
Le surpeuplement et la situation foncière chaotique sont des
freins majeurs au développement agricole de ces zones où
93% des foyers pratiquent l'agriculture de subsistance sur des
parcelles de petite taille. L'autoconsommation est la règle et
la commercialisation l'exception (8% des foyers élevant des
poulets les vendent, 6% des foyers cultivant des céréales les
vendent, 18% des foyers ayant du bétail le vendent). Le
30déficit de terre aboutit à une dégradation des sols et alimente
les mécanismes de paupérisation. Il s'agit bien sûr d'un
problème modeste quant aux superficies concernées (15
millions des 122 millions d'hectares du territoire national)
mais considérable quant aux populations en cause (13
millions des 46 millions de sud-africains)21.
Par ailleurs, les bantoustans sont des espaces sensibles
politiquement que le gouvernement doit gérer avec la plus
grande prudence. L'administration de la terre dans ces zones
s'est effondrée lors du démantèlement des structures des
homelands: les cadastres, les registres et les titres de
propriété quand ils existaient se sont évanouis; les PTO,
quand ils ont été conservés, manquent de précision et
n'indiquent ni la surface ni la localisation précises des
parcelles attribuées. Cette confusion favorise l'émergence de
revendications foncières concurrentes, transformant ces
espaces ruraux en autant de «mini-Balkans» travaillés par
des rivalités et des inimitiés qui remontent loin dans le temps.
La "consolidation territoriale" des bantoustans est souvent à
l'origine de ces luttes foncières locales, mais aussi tout
simplement le besoin et l'envie. La politique de consolidation
s'est traduite par des déplacements de «communautés à
punir» au profit de «communautés à récompenser» au gré
des allégeances et des résistances des chefs traditionnels au
régime d'apartheid. Les tribus et familles spoliées hier se
rappellent à l'attention des possédants ou occupants actuels et
sont fondées à brandir leur statut de victimes de l'apartheid
pour revendiquer un droit de propriété. Des clans différents
se disputent les mêmes espaces et font de certaines
21
Il ne faut pas perdre de vue que les terres tribales sont d'importance
variable selon les provinces. Inexistantes dans le Northern Cape et le
Western Cape, elles représentent 40% de la superficie du KwaZulu-Natal.
Le Ingonyama Trust présidé par le roi des Zoulous détient ainsi près de la
moitié de la province.
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