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L'asile politique entre deux chaises

De
378 pages
La question des relations entre l'asile politique et immigration est considérée comme dangereuse à la fois par de nombreux défenseurs du droit d'asile qui souhaitent le protéger, le distinguant nettement de l'immigration, et par certains adeptes de la fermeture des frontières soucieux de ne pas faire de lien entre le contrôle de l'immigration et les atteintes au droit d'asile. L'ambition de l'ouvrage est de développer une analyse des relations réciproques entre asile et immigration en s'appuyant sur des travaux comparatifs et des études de cas concrets.
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L'ASILE POLITIQUE ENTRE DEUX CHAISES
Droits de l'Homme et gestion des flux migratoires

Publié avec le soutien du Conseil Régional Poitou-Charentes

Espaces interculturels Collection dirigée par Marie-Antoinette Hily et Geneviève Vermès
La collection « Espaces lnterculturels » publie régulièrement, depuis sa création en 1989, des ouvrages consacrés à des questions de la théorie et de la pratique de l'interculturel. La collection veut se faire l'écho des nouvelles recherches ouvertes dans les différentes sciences sociales sur des terrains aussi variés que ceux de l'éducation, du développement de l'enfant, des relations interethniques et interculturelles et des contacts de langue.

Déjà parus
J. COSTA-LASCOUX, M.A. HIL Y et G. VERMES (sous la dire de), Pluralité des cultures et dynamiques iden tita ires. Hommage à Carmel Camilleri, 2000. M. Mc ANDREW et F. GAGNON (sous la dire de), Relations ethniques et éducation dans les sociétés divisées (Québec, Irlande du Nord, Catalogne et Belgique), 2000. M. V A TZ-LAAROUSSI, Le familial au cœur de l'immigration. Les stratégies de citoyenneté des familles immigrantes au Québec et en France, 2001. C. PERREGAUX, T. OGA Y, Y. LEANZA et P. DASEN (sous la dire de.), Intégrations et migrations. Regards pluridisciplinaires, 2001. R. DE VILLANOVA, M. A HIL Y et G. V ARRO (sous la dire de), Construire l'interculturel ? de la notion aux pratiques, 2001. C. SABATIER, H. MALEWSKA acculturation et altérité, 2002. et F. TANON (dir.), Identités,

C. SABATIER et O. DOUVILLE (sous la dire de), Cultures, Insertions et santé, 2002 C. SABATIER, J. PALACIO, H. NAMANE et S. COLLETTE (sous la dire de), Savoirs et enjeux de l'interculturel. Nouvelles approches, nouvelles perspectives, 2001. C. SABATIER et P. DASEN (sous la dire de), Cultures,

développement en éducation. Autres enfants, autres écoles, 2001.

Michelle GUILLON, Luc LEGOUX, Emmanuel MA MUNG (éds)

L'ASILE

POLITIQUE

ENTRE DEUX CHAISES
Droits de l'Homme et gestion des flux migratoires

L'Harmattan 5-7, rue de l'École-Polytechnique 75005 Paris FRANCE

L'Harmattan Hongrie Hargita u. 3 1026 Budapest HONGRIE

L'Harmattan ltaIia Via Bava, 37 10214 Torino ITALIE

Cet ouvrage rassemble une partie des communications présentées lors du colloque international La place de l'asile politique dans l'immigration, qui s'est tenu les 4 et 5 février 2000 à la Maison des Sciences de l'Homme et de la Société de Poitiers, organisé par le laboratoire Migrinter UMR CNRS 6588, le Groupe de Recherches Informel et Scientifique sur l'Asile (GRISA) et l'Institut de Démographie de l'Université Paris I (IDUP). Il a bénéficié du soutien financier du Conseil Régional Poitou-Charentes, des compétences de Béatrice Verquin qui a assuré l'organisation du colloque, ainsi que des compétences de Françoise Braud pour la mise au point du manuscrit et la réalisation des prêts à clicher.

cgL'Harmattan, 2003 ISBN: 2-7475-5350-7

INTRODUCTION

Malgré l'importance historique de la défense des droits de l'homme dans les pays occidentaux, le droit d'asile y est aujourd'hui fortement remis en question. La suspicion sur le bien-fondé des demandes d'asile est telle qu'en France1 un directeur de l'OFPRA a pu comparer les réfugiés politiques aux «pépites d'or» dans «le flux que charrie la rivière» des demandes d'asile2. Cette suspicion se traduit par une politique très restrictive : l'accès aux procédures d'asile est rendu de plus en plus difficile, les demandes sont massivement rejetées et des sousstatuts précaires sont substitués au statut protecteur de la Convention de Genève de 1951 sur les réfugiés. Cette évolution s'inscrit dans les bouleversements géopolitiques récents qui ont totalement modifié l'intérêt stratégique de l'asile, et surtout elle répond à la priorité accordée à la maîtrise des flux migratoires. C'est là en effet le véritable drame de l'asile, être un refuge contre la persécution qui ne s'accomplit qu'au travers d'une immigration internationale. LA DÉFENSE DU« DROIT D'AVOIR DES DROITS» L'asile est cependant une immigration d'un type bien particulier. Ses racines ne sont ni les convenances personnelles, ni les contraintes naturelles, ni même la famine, ce sont des contraintes sociales. Les réfugiés fuient la violence de leurs semblables. Ce qui est en cause, c'est l'organisation des hommes en société, la politique au sens premier du terme.
1

Les analyses exposées dans cet ouvrage concernent l'ensemble du
monde, même si elles s'appuient fréquemment sur la situation française.

2

TERRALJean-François, 1998 (sept.),

«

L'office français de protection

des réfugiés et apatrides », Échanges santé-social, n° 91. Affirmer que les réfugiés dans le flux des demandeurs sont aussi rares que les pépites d'or dans la rivière révèle une vision très négative des demandeurs qui semble peu propice à un examen impartial des demandes.

6

L'ASILE

POLITIQUE

ENTRE DEUX CHAISES

Selon la définition du réfugié de la Convention de Genève de 1951, l'asile défend un droit politique fondamental: ne pas être persécuté en raison de sa nationalité, sa race, sa religion, son appartenance à un groupe social ou ses opinions politiques. L'enjeu de cette protection contre la persécution n'est rien de moins que le statut de l'être humain en société puisque les tortures et autres traitements inhumains ou dégradants impliquent, de par leur monstruosité, une négation préalable de l'appartenance des victimes à la famille humaine. L'asile s'oppose à cette déshumanisation, il permet de ré introduire au sein de la société humaine ceux qui en ont été exclus par des pouvoirs

persécuteurs, il leur restitue

«

le droit d'avoir des droits» selon

la belle expression d'Hannah Arendt. L'asile organisé par la Convention de Genève n'est pas neutre, les tyrans déchus et autres ennemis de la liberté d'être et de penser sont même explicitement exclus du bénéfice de sa protection. Plus que la vie elle-même, l'asile protège la vie en société dans le respect des droits humains fondamentaux et c'est ce rôle éminemment politique qui lui confère un statut dérogatoire au sein du droit commun de l'immigration. L'immigration politique jouit en effet d'un statut particulier. Alors que le contrôle de l'immigration est un des attributs fondamentaux de la souveraineté de l'État, et qu'il s'exerce de manière totalement régalienne pour l'immigration économique, l'immigration politique est régie par des textes internationaux, notamment la Convention de Genève de 1951 sur les réfugiés, qui empiètent en théorie sur la souveraineté de l'État. En vertu de ces textes, le demandeur d'asile ne peut être refoulé vers un pays où il risque d'être persécuté et, s'il correspond aux critères de la Convention de Genève, le statut de réfugié doit lui être reconnu. LE CONTRÔLE DES FLUX MIGRATOIRES Le statut de réfugié de la Convention de Genève a bénéficié lors de sa création du contexte exceptionnel de l'après-guerre mondiale. Les persécutions nazies hantaient les esprits et l'importance de la défense des droits humains sous une autorité internationale était largement reconnue. Aujourd'hui, les démocraties libérales se sentent moins directement concernées par le danger de persécutions et les priorités sont ailleurs: c'est l'immigration

INTRODUCTION

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indésirable qui est vue comme un danger pour la société. Les attentats du Il septembre 2001 ont renforcé la crainte du terrorisme, associée à celle plus classique du chômage et le climat de suspicion envers les étrangers des pays pauvres fragilise gravement tout le droit d'asile en Europe. Il apparaît aujourd'hui que l'engagement de la Convention de Genève en faveur de la défense de la liberté était limité dès l'origine par la liberté laissée aux États d'interpréter à leur convenance la définition du réfugié, et surtout, de fixer les règles de la procédure de la délivrance du statut. Par le biais de l'interprétation des textes, les États ont donc conservé leur souveraineté sur l'immigration politique et actuellement, même si la défense des droits de l'homme reste en principe une valeur forte, le droit d'asile est de plus en plus perçu comme une brèche à colmater dans le dispositif général de contrôle des flux. Il est vrai que la gestion d'un système dérogatoire dans le contrôle de l'immigration est extrêmement complexe. Un tel système impose en effet de distinguer le réfugié de l'immigré économique alors même que les sphères politiques et économiques sont par nature totalement imbriquées. Lorsqu'un réfractaire à la politique coloniale du Portugal en Afrique s'exilait en France et y trouvait un travail dans le bâtiment, c'était officiellement un immigré économique. Lorsqu'un ressortissant des pays de l'Est fuyant le système économique soviétique demandait l'asile en France, il suffisait que son passeport soit périmé pour qu'il soit reconnu réfugié (politique). Lorsqu'un ressortissant de la République Démocratique du Congo ne peut plus subvenir à ses besoins, craint pour sa vie du fait de l'insécurité associée à la déliquescence des institutions politiques de son pays, et vient demander l'asile (politique) en France, il est considéré comme un immigrant économique. Ces quelques exemples illustrent combien le classement entre réfugiés et immigrés économiques est difficile et relatif. Cette difficulté est exploitée pour justifier toutes les interprétations et, face à la présomption de motivation économique, les demandeurs ont peu de chance de convaincre les officiers de protection de la réalité de leur crainte de persécution. Après quinze années de pratiques restrictives, la politique d'asile est aujourd'hui bien intégrée au contrôle de l'immigration.

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L'ASILE

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ENTRE DEUX CHAISES

En France, plus de 80 % des demandes sont rejetées et le statut de réfugié de la Convention de Genève est progressivement remis en cause par la création de protections subsidiaires beaucoup moins protectrices en termes de droit au séjour (en général un an renouvelable au lieu de dix). En France toujours, la protection subsidiaire, connue sous le nom d'asile territorial, avait été mise en place en 1998 pour protéger les victimes de persécutions non étatiques considérées par une jurisprudence très restrictive comme hors du champ de la Convention. Malgré l'abandon de cette jurisprudence intenable fin 2002 la protection subsidiaire demeure et risque de concerner bientôt tous les demandeurs d'asile. UNE POLITIQUE ENTRE DEUX CHAISES Entre son rôle de défense des droits de l'homme et son intégration au contrôle des flux migratoires, la politique d'asile est assise entre deux chaises. C'est cette position bien inconfortable qui explique le phénomène de l'irrégularité tolérée dont le centre d'hébergement de Sangatte n'est que la partie émergée. Ce centre officiel, créé pour résoudre les problèmes posés par l'errance dans les rues de Calais de centaines d'étrangers sans titre de séjour cherchant à se rendre illégalement au RoyaumeUni pour y demander l'asile, est emblématique des problèmes actuels de l'asile en Europe.

Sangatte est une reproduction sur le sol européen des multiples lieux à la périphérie de l'Union d'où les réfugiés tentent de pénétrer en Europe pour y demander l'asile. Pour ceux qui cherchent à rejoindre l'Angleterre, seul pays de l'Union européenne avec l'Irlande à ne pas faire partie de l'espace Schengen de libre circulation, Sangatte est le point de passage visible de la dernière barrière vers une terre rêvée et protégée par son insularité. L'attrait de l'Angleterre n'est pas dû qu'à des liens historiques ou linguistiques, les résidents du centre de Sangatte estiment que les conditions d'asile y sont plus favorables qu'en France. La réponse du ministre de l'Intérieur britannique est caractéristique des évolutions en cours: fin 2002, il a promis à son homologue français que cette attractivité des conditions d'accueil et de reconnaissance du statut de réfugié ne durerait pas et a supprimé le droit au travail pour les

INTRODUCTION

9

demandeurs d'asile. Une fois encore, la marche de l'harmonisation européenne en matière d'asile est engagée dans une spirale vers le bas, chaque pays cherchant régulièrement à être moins attractif que ses voisins. Sangatte est surtout le révélateur d'une impasse. Respecter les droits de l'homme en s'interdisant d'expulser les demandeurs d'asile déboutés vers des destinations dangereuses, tout en axant la maîtrise des flux migratoires sur le refus de tous les immigrants, quelles que soient leurs motivations, conduit à une certaine faillite de l'État de droit. L'irrégularité tolérée comme mode de gestion permanent de l'asile, pratique courante pour les déboutés que l'on ne peut expulser, est en effet une remise en cause insidieuse de la notion d'État de droit, notion qui différencie si bien les démocraties des régimes totalitaires. C'est cette mise en évidence de l'impasse du refus de l'asile que le ministre de l'Intérieur français entend cacher en fermant le centre début 2003, mais cette fermeture ne restaurera pas l'État de droit puisque les exilés que l'on ne pourra renvoyer chez eux resteront dans l'illégalité tolérée, et à nouveau dans la rue. Les pays riches ne sont pourtant pas inexorablement con« démocraties sécuritaires »3. D'une part, la maîtrise de l'immigration pourrait prendre d'autres voies, comme la suppression de la tolérance du fait de l'offre d'emploi irrégulier dans le bâtiment, la confection, l'hôtellerie, l'agriculture, etc. Cette offre, entorse supplémentaire à l'État de droit, est en effet une véritable incitation permanente à l'immigration clandestine qui génère des flux assurément plus importants que l'immigration politique, comme l'attestent les régularisations successives dans de nombreux pays européens. D'autre part, et malgré les détournements de la procédure liés à l'existence d'un marché du travail irrégulier, les chiffres de l'asile ne sont pas si importants. L'ensemble de l'Europe des quinze enregistre moins de 400 000 demandes par an et une partie de cette immigration est loin d'être permanente. En France, depuis longtemps, les départs, les naturalisations et les décès de réfugiés statutaires ne sont plus compensés par les reconnaissances, le nombre des réfugiés statutaires est ainsi passé en 15 ans d'environ 200 000 à

damnés à devenir des

3

Expression de Marie-Claire Caloz Tschopp.

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L'ASILE

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ENTRE DEUX CHAISES

guère plus de 100 000. Après le creux de la fin des années 1990, où moins de 3 000 nouveaux réfugiés par an étaient reconnus, 5 629 nouveaux certificats de réfugié ont été délivrés en 2001, plus 1 694 dits « unité de famille» (en général des enfants de réfugiés déjà présents en France et atteignant l'âge de la majorité), nous sommes encore loin des 15 467 reconnaissances de 1991. La diminution de la population des réfugiés statutaires suite aux faibles nombres de reconnaissances indiquent, même s'il faut se méfier des comparaisons hâtives avec le nombre total d'étrangers resté à peu près stable sur la période, que les réfugiés ont été tout particulièrement victimes de la politique de maîtrise de l'immigration. Nous avons la conviction que la doctrine de la forteresse assiégée n'est pas la seule possible et que la connaissance scientifique de la réalité sociale peut participer à l'évolution des pratiques. L'ambition de cet ouvrage est de contribuer à une analyse sereine des relations complexes entre le droit d'asile et l'expression de la souveraineté nationale qu'est le contrôle de l'immigration. Cette analyse est plus que jamais nécessaire en ce début d'année 2003 où un projet de directive européenne sur l'asile consacre les protections subsidiaires comme alternative au statut de réfugié de la Convention de Genève. Si les possibilités effectives d'asile sont encore réduites, qu'au moins les conséquences prévisibles sur le fonctionnement de nos démocraties soient le mieux connues possibles. L'étude de ce très vaste sujet peu exploré en France recouvre tous les champs des sciences humaines, et, sans prétendre à l'exhaustivité, nous avons privilégié la diversité en réunissant ici les réflexions de spécialistes en anthropologie, démographie, droit, géographie, histoire, philosophie, sciences politiques et naturellement sociologie.

-

Première partie

ASILE POLITIQUE

ET LOGIQUE D'ÉTAT

NOUVELLE DONNE MONDIALE, NOUVEL ASILE

Luc LEGOUX*

INTRODUCTION Le régime de Genève est un mode de gestion de l'asile historiquement daté. Mis en place par la Convention de 1951 sur les réfugiés, il correspond à l'époque de la guerre froide sur le plan politique et à la période des trente glorieuses sur le plan économique. Les bouleversements successifs, crise économique au milieu des années soixante-dix, fin de la guerre froide en 1989, mondialisation actuelle, ont totalement changé la donne. Lors de la mise en place du régime de Genève, l'opportunisme politique et économique de l'accueil des réfugiés s'est trouvé en phase avec l'idéal de la défense des droits de l'homme et de la liberté. Cet idéal, largement mis en avant à l'époque, a sacralisé une certaine idée de l'asile politique dans les pays riches au service des droits humains. Aujourd'hui ces mêmes pays riches sont obligés de composer avec cet héritage alors qu'ils ne trouvent plus d'intérêt à accueillir les réfugiés sur leur sol. L'assujettissement de l'accueil des réfugiés aux politiques migratoires restrictives est un élément important de la métamorphose du régime de Genève, il est même à l'origine de ce que l'on a appelé la crise de l'asile. Les trois grandes phases de cette crise seront rappelées succinctement avant de privilégier l'analyse de l'usage de l'asile par les États selon les époques. En effet, si l'asile est intemporel, ses formes changent avec l'évolution de la société et nous vivons aujourd'hui avec la mondialisation un bouleversement de notre relation à l'espace comparable à celui intervenu autour du XYlème iècle. Nous verrons que l'asile en est profons dément modifié; on passe du droit de quitter son pays au droit

*

Maître de Conférences, Université Paris 1 (IDUP) / Migrinter.

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de rester dans son pays, l'asile anciennement qualifié de politique est aujourd'hui appelé humanitaire, les intérêts stratégiques et économiques se sont déplacés. Il reste cependant une constante, la protection des victimes est toujours organisée au bénéfice des pouvoirs protecteurs. LA CRISE DE L'ASILE La crise de l'asile politique qui touche tous les pays occidentaux a maintenant une histoire longue d'une quinzaine d'années. Elle peut aisément être décomposée en trois phases essentielles. La première phase, vers la fin des années quatre-vingt, a vu un fort accroissement du nombre des demandes d'asile qui a provoqué un engorgement des procédures de reconnaissance de la qualité de réfugié. Tous les pays européens, engagés par ailleurs dans des politiques de réduction des flux migratoires, ont aussitôt suspecté les demandeurs d'asile d'être des immigrants économiques cherchant à détourner les restrictions à l'immigration de

travail. Les très nombreux discours sur les « faux réfugiés» qui
assimilent les demandeurs d'asile à des fraudeurs datent de cette première période. Le rôle de ces discours est très important car, en criminalisant les demandeurs, ils légitiment aux yeux de l'opinion publique la réduction des possibilités effectives d'asile mise en œuvre dans la deuxième phase au début des années .

quatre-vingt -dix.
La deuxième phase est caractérisée par la mise en place d'une politique, harmonisée à l'échelle européenne, visant à limiter les flux de demandeurs d'asile et de réfugiés. Pour cela, les États ont développé une stratégie d'endiguement des demandeurs basée sur l'obligation de visas et sur l'imposition d'amendes aux transporteurs de voyageurs sans visa. Les frontières ont ainsi été délocalisées et les compagnies de transport se sont vu imposer une fonction de filtre. Une politique de refoulement complète cet endiguement. En signant de multiples accords de réadmission avec les pays tiers, les pays européens ont mis en place de véritables chaînes de renvoi en cascade. Ces chaînes permettent le refoulement des demandeurs entrés clandestinement sur nos territoires vers la périphérie de l'Union. Ce dispositif de réduction des flux est parachevé par une politique de rejet des demandes des personnes ayant réussi à traverser les mailles du filet.

Luc LEGOUX

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Contraints de mentir sur leur itinéraire pour ne pas être refoulés, ces demandeurs font obligatoirement des récits tronqués, souvent en partie stéréotypés, ce qui facilite le rejet des demandes. La jurisprudence qui rejette hors du champ de la Convention de Genève les persécutions non étatiques a justifié le développement

de protections subsidiaires pour les réfugiés « hors champ» mais
risquant manifestement des persécutions dans leur pays. Fin 2002, cette jurisprudence devrait être abandonnée dans tous les pays européens, y compris la France qui y renonce en dernier, mais les protections subsidiaires continuent à être développées. Il faut croire que l'abandon de la Convention de Genève est aujourd'hui suffisamment admis pour se passer de cet artifice juridique. Dans la troisième phase, le rejet des demandes étant devenu la règle, la gestion des flux de déboutés s'est avérée très complexe. L'expulsion, notamment de femmes et d'enfants, est souvent impossible lorsque les pays d'origine sont en proie à une violence généralisée. De plus, l'opinion publique des pays riches ne supporterait pas d'être informée de persécutions consécutives à des expulsions si celles-ci se chiffraient en milliers. Ce problème de gestion des déboutés non expulsés a engendré un même type de réponse dans toute l'Union. Chacune de leur côté, au nom de l'humanitaire et donc bien loin des contraintes du droit international, nos démocraties ont créé des formes précaires de protections subsidiaires qui ont fini par supplanter en nombre l'asile conventionnel. Bien entendu, ces trois phases séparées pour les besoins de l'exposé ne l'ont pas été aussi nettement dans la réalité et certaines évolutions ont eu lieu en parallèle. 1789-1989, DEUX SIÈCLES D'ASILE AU NOM DE LA LIBERTÉ

L'asile politique au sens moderne date de plusieurs siècles, le refuge huguenot est souvent cité comme la première grande manifestation de cet asile, mais c'est la révolution française qui l'élève au rang d'un droit au service de la liberté. Au moins sur le plan formel, la révolution a rompu avec la conception régalienne de l'asile qui prévalait sous l'ancien régime et a inscrit l'accueil des réfugiés dans le cadre des droits humains fondamentaux. L'article 2 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 proclame en effet: «Le but de toute association politique

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ENTRE DEUX CHAISES

est la conservation des droits naturels et imprescriptibles de l'homme ; ces droits sont la liberté} la propriété} la sûreté} et la résistance à l'oppression ». Le droit d'asile, dernier refuge de la liberté et de la résistance à l'oppression, est lui explicitement cité dans l'article 120 de la constitution de 1793 : «Le peuple français donne asile aux étrangers bannis de leur patrie pour la cause de la liberté. Ille refuse aux tyrans ». Cette rupture avec la conception régalienne de l'asile n'est cependant pas sans ambiguïté puisque l'article 2 de la Déclaration des droits de l'homme de 1789 sacralise deux principes potentiellement antagoniques: le droit à la liberté qui implique un droit de franchir les frontières pour trouver asile; et le droit de propriété qui implique le droit de contrôler toutes les entrées sur le territoire national dont les citoyens sont tous copropriétaires. Le conflit entre le droit à l'asile et la souveraineté nationale dure depuis lors. En deux siècles, les relations entre l'asile et les politiques migratoires ont beaucoup varié: harmonieuses lorsque l'État favorise l'immigration, conflictuelles lorsqu'au contraire ce dernier souhaite réduire les flux. Cependant, sur ces deux siècles le droit d'asile a globalement connu une évolution positive jusqu'à la conception universaliste de la Convention de Genève1 élargie par le Protocole de New York. La Convention de Genève marque l'apothéose d'une certaine conception politique de l'asile. Aussi brillante que la pleine lune lorsqu'elle défend les droits de l'homme, elle a aussi sa face cachée, non-dite comme la raison d'État. La face visible de la Convention de Genève est son engagement au service de la liberté d'être et de penser parfaitement explicite dans sa définition du réfugié. Le bénéfice du statut est réservé aux personnes qui craignent avec raison des persécutions
1

Remarquons toutefois que les progrès du droit de l'asile se sont réalisés dans le respect d'un principe de précaution vis-à-vis des flux migratoires; les réserves initiales de temps et d'espace de la Convention de Genève levées par le Protocole de New York résultent de ce principe tout comme le silence de la Convention de Genève sur le droit au séjour des réfugiés et la totale liberté laissée aux pays d'asile dans l'interprétation de la définition du réfugié et les procédures d'éligibilité au statut.

Luc LEGOUX

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liées à leur appartenance (race, religion, nationalité, groupe social) ou à leurs opinions politiques. Cette définition n'est ni neutre ni humanitaire, elle est centrée sur la défense de la liberté et non sur celle de l'homme en général, quels que soient ses actes puisque les dictateurs et leurs sbires en sont expressément exclus. La face cachée est tout entière résumée dans une phrase du préambule de la Convention de Genève: les rédacteurs y expri-

ment

«

le vœu que tous les États} reconnaissant le caractère social

et humanitaire du problème des réfugiés} fassent tout ce qui est en leur pouvoir pour éviter que ce problème ne devienne une cause de tension entre États ». En clair, la défense de la liberté est subordonnée aux relations entre États, lorsque l'État persécuteur est un État ami, les réfugiés ne peuvent être accueillis qu'à titre humanitaire. Les dissidents des pays communistes avaient le privilège de venir d'un régime ennemi, défendre leur liberté participait donc à la défense de l'ordre capitaliste établi dans les pays occidentaux et ils étaient accueillis généreusement. Les opposants des dictatures capitalistes n'avaient pas ce privilège et leur accueil fut toujours bien plus réservé2. Cette face cachée, l'asile défenseur de l'ordre établi dans les pays d'accueil, explique les évolutions actuelles du régime de l'asile une fois les pays communistes convertis au capitalisme sauvage. LA FIN D'UNE ÉPOQUE Aujourd'hui, un demi-siècle après la signature de la Convention de Genève, la raison d'État demeure toujours aussi indicible. Par contre, l'ennemi communiste et le mur de Berlin ont disparu et avec eux l'intérêt politique de défendre le droit de partir. Nous ne sommes plus dans le contexte du début de la guerre froide, lorsque la Déclaration universelle des droits de

l'homme de 1948 affirmait avec force que « Toutepersonnea le
droit de quitter tout pays) y compris le sien} et de revenir dans son pays» (article 13) ou que «Devant la persécution} toute personne a le droit de chercher asile et de bénéficier de l'asile en d'autres

2

Voir les chiffres parfaitement explicites cités par François Crépeau à propos de l'accueil des réfugiés aux USA.

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L'ASILE

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ENTRE DEUX CHAISES

pays» (article 14). Au tournant du siècle, l'accueil des réfugiés dans les pays occidentaux a perdu tout intérêt stratégique3. L'intérêt économique s'est, lui, totalement inversé, l'immigration n'est plus encouragée comme pendant les trente glorieuses mais au contraire très fortement restreinte. Les pays capitalistes ont donc drastiquement réduit leur offre d'accueil et développé une politique visant à réduire les flux de demandeurs d'asile et de réfugiés (phases 1 et 2 de la crise de l'asile). Nous verrons qu'ils ont de plus inversé leur doctrine de gestion des conflits générateurs de réfugiés et sont passés de la défense du droit de partir à celle du droit de rester en sécurité dans son propre pays. Le vocable « humanitaire» accolé à toutes les nouvelles formes d'action est chargé de rendre cette nouvelle politique présentable à l'opinion publique occidentale. En une décennie, l'asile humanitaire a donc supplanté l'asile politique dans les faits et dans les têtes. Dans les faits, aujourd'hui, la majorité des réfugiés comptés comme tels dans l'Union européenne ne sont pas protégés par la Convention de Genève. Cette réalité est mal connue, et même dans les propres publications du HCR, le terme réfugié est à géométrie variable. Il s'agit soit de la définition juridique classique englobant les réfugiés au titre de la Convention de Genève, de celle de l'OUA et du mandat de HCR, soit d'une définition bien plus large utilisée pour les statistiques et englobant en plus toutes les formes de protections précaires ou humanitaires. C'est ainsi que dans les statistiques de fin 1999, seuls, 33,2% des « réfugiés» présents dans l'Europe des Quinze sont protégés par la Convention de Genève (HCR). Dans les têtes, l'expression même d' « asile politique» est bannie du vocabulaire officiel sous prétexte que l'expression « réfugié politique» ne correspond pas à l'ensemble des réfugiés puisque la plupart n'ont pas de réels engagements politiques. Cette exclusion sémantique n'est pas sans importance, elle dépolitise l'asile, elle permet d'oublier que si tous les persécutés n'ont pas d'engagement politique, les persécutions sont par contre

3

L'intérêt stratégique des camps de réfugiés dans le tiers-monde, intru-

mentalisés par les deux blocs durant la guerre froide, a également disparu avec la fin de celle-ci.

Luc LEGOUX

19

toujours liées à l'exercice du pouvoir, mêmes celles dites religieuses ou ethniques. Une fois la représentation de la demande d'asile dépolitisée, les esprits sont prêts à une gestion simplement humanitaire de l'asile. L'ASILE CHARITABLE ET L'ORDRE SOCIAL La gestion humanitaire du droit au séjour des demandeurs d'asile présents dans les pays riches (troisième phase de la crise de l'asile) n'est assimilée à un asile humanitaire que par un redoutable abus de langage. Pour être en accord avec le principe humanitaire fondamental d'aide à toute détresse, l'asile humanitaire devrait être accordé à toute personne en danger le sollicitant, y compris lorsque ce danger est la famine. Bien entendu, les concepteurs et gestionnaires de l'asile humanitaire n'ont jamais imaginé une seconde accueillir toute la misère du monde, ce qui est tout simplement impossible. Dans les faits, le droit à l'asile humanitaire dans les pays riches n'existe pas et ne peut pas exister. Ce qui existe, c'est une charité humanitaire quelque peu immorale, seuls se voient concéder le droit de séjourner dans nos pays les demandeurs d'asile qui ont réussi à s'y introduire et à s'y imposer, c'est-à-dire les plus forts et les plus débrouillards. Cette charité n'est pas de l'altruisme; en civilisant les rapport sociaux entre les étrangers sans droit et les nationaux, elle réduit les conflits internes et participe au maintien de l'ordre social. L'ASILE DES SANCTUAIRES ET L'ORDRE MONDIAL En dehors de la politique de maintien de l'ordre social dans les pays riches par l'octroi de l'asile charitable, qui est une politique en réaction au fait accompli de la présence de demandeurs d'asile difficiles à expulser, la nouvelle politique occidentale de gestion des conflits dans le monde est fondée sur le maintien des victimes dans des zones de sécurité sous protection internationale (dites aussi sanctuaires humanitaires) établies sur les lieux même des conflits. Cette politique, qui affiche l'objectif louable de défense du «droit de rester en sécurité dans son propre pays» offre l'intérêt immédiat de réduire les flux en direction des pays riches, mais son action dans la mise en place du nouvel ordre mondial est bien plus complexe que cela. Un petit détour par l'histoire de l'asile va nous permettre de mieux comprendre

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la place des sanctuaires humanitaires dans la mondialisation cours et de montrer leur intérêt stratégique.

en

L'asile sur place sous la protection d'une instance supérieure n'est pas chose nouvelle, les sanctuaires sont même la principale forme d'asile de l'antiquité jusqu'au XYlème siècle. Tous les textes historiques montrent que si l'asile que l'on qualifie aujourd'hui de politique est très ancien, au moins trois mille ans, il est longtemps resté très rare et bien peu respecté. Jusqu'au XYlème iècle, l'asile s est en réalité essentiellement religieux et surtout très éloigné de l'asile actuel puisque ses bénéficiaires sont presque exclusivement des délinquants de droit commun. En théorie, l'asile religieux n'est pas lié aux personnes ni à leurs actes, mais au respect dû aux lieux sacrés. Les sanctuaires, temples, églises et autres lieux de culte sont censés échapper au pouvoir humain et par conséquent, les auteurs de crimes, vols et autres délits peuvent y trouver refuge en se plaçant sous la protection de la justice divine. La fonction sociale de cet asile religieux n'est bien évidemment pas d'inciter au crime. Il ne s'agit pas non plus de protéger la vie humaine en général puisque les hérétiques sont exclus de l'asile religieux et gaillardement massacrés. Les sanctuaires sont par contre un élément du maintien de l'ordre civil. En offrant une protection contre la vengeance immédiate des victimes, ils civilisent les rapports sociaux, pallient la faiblesse de la police et de la justice, et s'inscrivent ainsi dans le cadre d'une protection du monopole de la violence légitime des pouvoirs seigneuriaux et religieux. L'asile religieux s'arrange cependant avec l'absolu divin en excluant de sa protection les personnes opposées aux pouvoirs établis. Comme les hérétiques, ces opposants politiques ne peuvent trouver asile en leur pays et sont contraints de chercher un refuge incertain auprès d'autres souverains où les risques d'être poursuivis par leurs ennemis restent très grands. Deux grandes évolutions transforment radicalement l'asile aux environs du XYlèmeiècle: le développement de la justice s royale et la sacralisation des frontières. La concentration des pouvoirs qui accompagne la création des monarchies absolues se

Luc LEGOUX

21

traduit par un essor de la justice royale4 qui implique à terme la disparition de l'asile religieux pour les délinquants de droit commun. En effet, dès lors que les États forts sont capables d'imposer par eux-mêmes leur loi sur tout leur territoire, ils n'ont plus besoin des sanctuaires religieux pour imposer leur monopole de la violence légitime. Au contraire, les sanctuaires étant placés sous le pouvoir de l'église, ils deviennent une entrave à la réalisation complète de ce monopole et sont donc progressivement supprimés. Cependant, la sacralisation des frontières des nouveaux États, puissants et jaloux de leurs prérogatives, les rend de fait protectrices pour les exilés. En effet, depuis Galilée la terre n'est plus plate, même si les transports sont encore longs et coûteux, les voyages sont plus aisés et l'asile que l'on ne peut plus trouver à l'intérieur de son pays dans les sanctuaires sacrés devient possible derrière les frontières du pays opposé. Mais les bénéficiaires ne sont plus les mêmes, seules les personnes poursuivies pour des délits politiques ou religieux, par essence très relatifs, peuvent y trouver refuge lorsque les motifs de persécutions sont contraires aux convictions de leurs hôtes. La diversité des pratiques,
«

Vérité au deçà des Pyrénées, erreur au-delà

»5

a écrit Pascal,

ouvre un vaste champ à cette nouvelle forme de l'asile qui devient un asile politique chargé de défendre les valeurs du pays d'accueil.
Aujourd'hui, nous vivons comme au XYlème siècle de profonds bouleversements dans notre relation à l'espace qui modifient la structure du pouvoir dans le monde entier. La mondialisation des échanges, souvent qualifiée de véritable révolution copernicienne (toujours le XYlème iècle) est cependant une ouverture de l'horizon s dont les effets sur l'asile sont très différents, voire même inversés. La désacralisation des frontières réduit l'étendue des ailleurs possibles. Si la diversité géographique persiste, les règles de
4

protection accrue des justiciables,

Cet essor du pouvoir de la justice royale se traduit également par une l'habéas corpus act anglais pose un

peu plus tard (en 1679) le principe que la situation de tout citoyen détenu doit être examinée par un juge afin qu'il apprécie l'opportunité des restrictions apportées à sa liberté.
S

Blaise Pascal, Pensées.

22

L'ASILE

POLITIQUE

ENTRE DEUX CHAISES

l'économie mondialisée s'imposent à tous les systèmes politiques, même la Chine communiste intègre l'OMC, et dans un système unifié, les frontières perdent leur pouvoir protecteur pour les opposants politiques. L'Union européenne en est un parfait exemple, le Protocole6 Aznar visant à empêcher tout asile au sein de l'Union pour un ressortissant de l'Union préfigure une fin possible de l'asile à l'étranger. Et ceci alors même que l'Union européenne n'est ni unifiée politiquement, ni à l'abri d'aventures totalitaires comme le montre l'arrivée au pouvoir d'un parti extrémiste en Autriche ou la présence du Front national au second tour des élections présidentielles en France. Dans cet espace mondialisé où les possibilités d'asile à l'étranger se réduisent, les sanctuaires humanitaires de l'ONU peuvent être comparés aux sanctuaires religieux du Moyen Âge. Internes à l'espace politique et économique en cours de constitution mais encore sans réelle police ni justice opérationnelles, ils protègent les victimes des conflits locaux. Les camps militarisés remplacent les églises, les grandes puissances remplacent les seigneurs, les principes humanitaires remplacent les principes religieux, et l'ONU détient le monopole de la violence légitime. Si on accepte le parallèle avec l'asile religieux, les sanctuaires humanitaires et la doctrine de l'asile sur place sont des éléments du maintien de l'ordre voulu par les grandes puissances dans la phase de construction d'un espace politique mondial. L'asile sur place et les opérations de maintien de la paix qui lui sont obligatoirement liées posent cependant avec acuité le problème du droit d'ingérence dans des pays souverains. La simple justification humanitaire du droit d'ingérence militaire est en effet très fragile puisque, si les sentiments humanitaires imposent de protéger toutes les victimes, la neutralité, principe fondamental de toute l'action humanitaire, interdit de prendre parti dans les conflits et interdit donc toute ingérence dans ces derniers. C'est là que la protection des réfugiés retrouve un véritable intérêt stratégique. Si les victimes des conflits ont un droit reconnu internationalement à une protection sur place, l'ingérence militaire nécessaire à l'exercice de ce droit devient
6

Annexé au Traité de Rome adopté en même temps que le Traité
d'Amsterdam.

Luc LEGOUX

23

ipso facto parfaitement légitime et même indispensable, comme l'a démontré le dramatique exemple du sanctuaire de Srebrenica où 8 000 personnes furent massacrées méthodiquement par les Serbes, pratiquement sous les yeux des casques bleus de l'ONU censés les protéger. Reste cependant le problème de la sélectivité de l'exercice du droit d'ingérence. Comme l'asile religieux s'arrangeait avec l'absolu divin pour ne pas protéger les opposants politiques, l'asile humanitaire s'arrange avec ses principes et oublie des populations entières lorsque les intérêts des États protecteurs sont en jeu. C'est ainsi que les pays occidentaux, qui ont protégé les Kosovars, ont abandonné les Tchétchènes et laissé raser Groznyï. Si l'ingérence armée des institutions internationales peut être analysée comme l'ébauche d'une action de police mondiale tout à fait souhaitable, en absence de devoir d'ingérence, le simple droit d'ingérence est une police sans justice. La doctrine du « droit de rester en sécurité dans son propre pays », par le développement des opérations de maintien de la paix et de l'asile sur place, trouve également une limite dans la nature même des conflits. Ce qui était concevable pour protéger la population du Kosovo ne l'est pas pour protéger les opposants tunisiens. L'asile sur place n'est adapté qu'aux situations de guerre ou de violence généralisée, il ne comble pas le vide laissé par la quasi-disparition de fait de l'asile politique. Sans possibilité de protection internationale dans son propre pays, et avec un droit de plus en plus théorique de chercher asile dans les démocraties occidentales, l'opposant de Tunisie ou d'ailleurs est bien seul. CONCLUSION Lors des cérémonies liées au soème anniversaire de la Convention de Genève, les États occidentaux ont réaffirmé avec un bel ensemble leur attachement à ce texte déclaré indépassable. Dans le même temps ils l'utilisent essentiellement pour rejeter les demandes d'asile, préférant offrir des sous-statuts moins protecteurs à la majorité des réfugiés qu'ils accueillent. L'hypocrisie de ces discours illustre la dualité de l'asile, à la fois principe moral - et sur ce plan la Convention de Genève est effectivement indépassable - et pratique politique, plan sur lequel l'évolution

24

L'ASILE

POLITIQUE

ENTRE DEUX CHAISES

du monde l'a rendue obsolète. La concordance historique entre la défense des droits de l'homme par l'accueil des réfugiés et les intérêts stratégiques (discréditer les pays de l'Est) et économiques (besoin de main-d'œuvre des trente glorieuses) a disparu avec les restructurations économiques des années 1970-1980 et la fin de la guerre froide. La nouvelle donne mondiale a induit une inversion de doctrine en matière d'asile: la défense du droit de quitter son pays a cédé la place à celle du droit de rester dans son pays. On découvre alors une nouvelle concordance, la défense des droits de l'homme sur les lieux même des conflits, permet d'endiguer les flux migratoires à la source et justifie le droit d'ingérence des grandes puissances dans les petits pays souverains. Cette forme d'asile dans des sanctuaires placés sous la protection d'une instance supérieure existait déjà au Moyen Âge, elle est caractéristique d'un espace politique en création sans police ni justice véritablement respectées. Si la défense des droits de l'homme sur les lieux des conflits est indiscutablement un progrès, il reste deux grands points noirs: la sélectivité du droit d'ingérence en fonction des intérêts des grandes puissances qui fait que certaines persécutions massives sont totalement oubliées, et le défaut de protection des opposants politiques dans les pays dits démocratiques qui bafouent régulièrement les droits de l'homme.

LES STRATÉGIES

NORD-AMÉRICAINES EN MATIÈRE D'ASILE
TREMBLAY**

François

CRÉPEAU* & Philippe

INTRODUCTION Le nom de Orlando Hernandez ne dit rien à personne de ce côté-ci de l'Atlantique. À New York, il était un héros à l'automne 1998. Il était le lanceur partant des Yankees de New York lors du deuxième match des Séries mondiales de baseball, que les Yankees ont remportées. Orlando Hernandez était arrivé de Cuba sur un bateau comme demandeur d'asile, moins d'un an auparavant. Le soir du dernier match, dans sa loge, il pleurait l'absence de son ex-femme et de ses enfants, restés à Cuba. Dans cette image, sans qu'il faille en exagérer la portée, nous avons un condensé du rapport de l'Amérique aux réfugiés, aux demandeurs d'asile. La collision de la répression aux frontières et de la « Golden Legend », de la fuite de 1'«enfer» communiste par un

bateau qui déjoue les garde-côtes à l'aboutissement de la « success
story» d'une parade en Cadillac décapotable New York.
*

dans les rues de

Professeur titulaire de droit international à la Faculté de droit de
l'Université de Montréal, Directeur de la Revue québécoise de droit international, ancien directeur fondateur du Centre d'études sur le droit international et la mondialisation (CEDIM) de l'Université du Québec à Montréal. L'auteur remercie le Conseil de recherches en sciences humaines du Canada et le Fonds québécois de recherche sur la société et la culture pour leur soutien financier. Ce texte a été mis à jour en novembre 2000.

**Avocat, LL.M. (UQAM - Droit international), Délégué du Comité international de la Croix-Rouge au Pakistan, ancien délégué du Comité international de la Croix-Rouge en Colombie, ancien coordonnateur du Centre d'études sur le droit international et la mondialisation (CEDIM) de l'Université du Québec à Montréal, ancien officier de protection du HCR au Rwanda.

26

L'ASILE

POLITIQUE

ENTRE DEUX CHAISES

Le Canada et les États-Unis sont deux pays qui se proclament pays d'immigration, qui conçoivent l'immigration comme un apport régulier, quoique modulable, nécessaire à leur croissance démographique, à leur dynamisme, à leur puissance et à leur prospérité. Passée la période de la traite des Noirs, cette immigration fut essentiellement européenne jusqu'après la Seconde Guerre mondiale. Elle s'est depuis très largement diversifiée, au point que, dans son discours sur l'État de l'Union du 27 janvier 2000, le Président Clinton signalait qu'en 2010, aucune race ne serait majoritaire en Californie, et qu'en 2025, aucune race ne serait majoritaire aux États-Unis: il invitait alors tous les Américains à célébrer cette diversité. Le Canada et les États-Unis ont identifié leurs traditions migratoires par des termes différents. Aux États-Unis, le « meltingpot» signifiait la volonté de tous les migrants d'adhérer à 1'«American Way of Life », par une intégration linguistique et culturelle qui n'a pas empêché de nombreuses communautés de conserver des caractéristiques et institutions communes, voire des liens avec les mère-patries. Au Canada, avec la politique de multiculturalisme du début des années 1970, le «melting-pot» initial - qui faisait partie du non-dit de l'héritage culturel de l'empire britannique - est aujourd'hui devenu «mosaïque », c'est-à-dire l'affirmation de la volonté de tous les Canadiens de valoriser leurs héritages culturels au sein d'un système politique et juridique de citoyenneté civique canadienne fondé sur le respect des lois et la protection des droits fondamentaux. La Charte canadienne des droits et libertés1 de 1982 a constitutionnalisé le principe de multiculturalisme. Cette tradition migratoire est évidemment fondée sur plusieurs idées dont il faudrait remettre en cause la prééminence: les vastes espaces nord-américains peuvent être plus peuplés qu'ils ne le sont encore aujourd'hui; la taille de la population d'un État participe de l'importance relative de sa puissance au plan international; l'immigration contribue à l'accroissement de la richesse collective, la prospérité étant augmentée tant par les capitaux investis que par les compétences professionnelles mises en œuvre. La sélection de l'immigration en fonction de sa
1

Loi de 1982 sur le Canada, annexe B, 1982 (R.-D.), c. Il.

François CRÉPEAU & Philippe TREMBLAY

27

contribution économique potentielle - autrefois, des paysans destinés à coloniser la terre; aujourd'hui, des techniciens et des
gens d'affaires

-

est le principe

opérationnel

central des politiques

d'immigration

nord -américaines.

Mais, de ce mythe fondateur de l'immigration, la recherche de la liberté par de nombreux opprimés est certainement un des éléments clefs, quand bien même historiquement les persécutés n'étaient pas forcément accueillis comme persécutés mais bien comme colons, susceptibles de conquérir et transformer les espaces de l'Ouest2. La vocation démographique de l'immigration conduit à rechercher de futurs « bons citoyens» : politique d'immigration et politique de naturalisation sont les deux faces d'une même médaille. Dans nos pays, beaucoup croient profondément que des personnes accueillies alors qu'elles risquaient leur vie ou leur liberté seront reconnaissantes envers le pays d'accueil et en deviendront des citoyens actifs, beaucoup plus que, par exemple, les financiers de Hong Kong ou d'ailleurs auxquels, en contrepartie d'investissements, on a «vendu », pour ainsi dire, des visas de résident, donc à terme une citoyenneté-refuge au cas où la rétrocession de Hong Kong à la Chine tournerait mal. La guerre froide a su renforcer ce mythe fondateur. Les réfugiés du communisme ont été accueillis à bras ouverts, comme des hérauts de la liberté, des symboles vivants de la supériorité du régime capitaliste. Les réfugiés du coup d'État chilien de 1973 furent beaucoup moins nombreux à être accueillis: on comparera les 40 000 Hongrois accueillis au Canada après l'intervention soviétique de 1956 avec les 1 800 Chiliens d'après 1973. L'asile, entendu au sens large, est donc au cœur des
2

Particulièrement aux États-Unis, où l'arrivée des Puritains du Mayflower à la recherche de la liberté religieuse, la guerre d'indépendance contre le joug britannique et la guerre de sécession en partie motivée par la lutte contte l'esclavage sont les jalons d'une histoire marquée au coin de la liberté. Au Canada, l'Ouest fut peuplé par de nombreuses colonies d'Européens fuyant l'oppression des empires centraux du xrxème siècle: Doukhobors, Juifs, Ruthènes, Ukrainiens, etc. L'accueil des Juifs fuyant le nazisme fut important dans les deux pays, même si les limites alors imposées sont encore présentes dans les consciences collectives, l'affaire du « Saint-Louis» étant le plus connu des épisodes de la période.

28

L'ASILE

POLITIQUE

ENTRE DEUX CHAISES

traditions politiques nord-américaines, même si sa pratique a différé selon que le régime fui était ou non un allié politique du camp occidental. Il participe de la légitimation même de l'ensemble des politiques d'immigration. Toutefois, face aux défis de la mondialisation, laquelle augmente, facilite et accélère les déplacements de populations, le Canada et les États-Unis cherchent à renforcer leur vieille tradition britannique d'insularité: la protection des frontières et le respect du principe de «Law & Order» sont au centre des mécanismes de contrôles migratoires qu'ils mettent en place depuis plus de quinze ans. Au Canada comme aux États-Unis, celui qui pénètre sur le territoire sans y être invité est un

délinquant à un double titre: non seulement « usurpe »-t-il les
privilèges d'une citoyenneté que le monde entier envie, mais, en « sautant la queue », il prive de leur tour nombre d'immigrants « méritants» qui devraient être les citoyens de demain. Il n'est pas anodin que la section de la Loi canadienne sur l'immigration3 qui traite des renvois et des détentions soit titrée: «Application de la loi ». Les dernières années ont été marquées aux États-Unis comme ailleurs dans le monde occidental - par la mise en œuvre de mesures visant à restreindre le nombre de demandeurs d'asile qui réussissent à atteindre le territoire américain et à s'y faire reconnaître comme d'authentiques réfugiés au sens de la Convention relative au statut des réfugiés et de son Protocole4. C'est cet aspect répressif de l'accueil des réfugiés dont il convient de souligner la prévalence, mais plus aux États-Unis qu'au Canada. Le gouvernement canadien déposait au Parlement, le 6 avril 2000, un projet de loi n° C-31 qui refondait entièrement la Loi sur
3
4

Loi sur l'immigration, L.R.C. (1985), ch. 1-2.
Convention de Genève du 28 juillet 1951 relative au statut des réfugiés,

(1954) 189 R.T.N.U. 150 ; Protocole de New York du 31 janvier 1967 relatif au statut des réfugiés, (1967) 606 R.T.N.U. 267 : le Protocole amende la Convention et les deux seront collectivement appelés ci-

après « Convention de Genève». Notons que les États-Unis n'ont adhéré
au régime international de protection des réfugiés qu'en 1968, lorsqu'ils ratifièrent le Protocole sans ratifier directement la Convention: 19 U.S.T. 6223, T.I.A.S. n° 6577.

François CRÉPEAU & Philippe TREMBLAY

29

l'immigration et qui comportait des mesures répressives de l'immigration irrégulière tout à fait exceptionnelless. Le protectionnisme et l'isolationnisme américains demeurent tracés en filigrane derrière les mesures tant administratives que législatives prises en vue de limiter l'accès au territoire. Au fond, la conception de la souveraineté territoriale qui prévaut à Washington n'a fondamentalement pas changé depuis que la Cour suprême disait en 1889 :
«The power to exclude nation [...J. If it could not extent subject to the control able to defend itself against upon us »6. is an incident of every sovereign exclude aliens, it would be to that of another power. A nation must be vast hordes of people crowding in

Le rapport de ces deux pays aux réfugiés est donc formé d'une double tendance. D'une part, ces pays se déclarent activement engagés dans la protection des réfugiés en ce qu'ils admettent annuellement un nombre important de réfugiés au titre de l'immigration humanitaire (Partie I). D'autre part, ils sont parmi les plus actifs promoteurs de ce que l'on a pu appeler la « Forteresse occidentale », ensemble de mécanismes répressifs

destinés à prévenir l'immigration illégale, au premier titre desquels se trouvent les demandeurs d'asile (Partie II). Nous aborderons rapidement le premier point pour montrer l'intérêt d'une politique d'immigration équilibrée. Nous insisterons sur le second point pour montrer les dangers qu'une répression exagérée de l'immigration illégale fait courir aux libertés de tous, citoyens et étrangers.

5

Projet de loi C-31, Loi sur l'immigration et la protection des réfugiés, déposé au Parlement le 6 avril 2000, mort au feuilleton le 22 octobre 2000, in hw :/ /www.cic.S?:c.ca/french/about/Dolicv/leS?:rev f.html
Chae Chan Ping v. United States, 130 U.S. 581 (1889).

6

30

L'ASILE

POLITIQUE

ENTRE DEUX CHAISES

L'ASILE EST UNE FONCTION DU SYSTÈME DE LÉGITIMATION DE LA POLITIQUE D'IMMIGRATION Les politiques nord-américaines d'immigration sont des politiques qui agrègent toutes les raisons qu'un État peut avoir de peupler son territoire: économiques certes, mais aussi démographiques et stratégiques. L'apport de l'immigration est considéré comme essentiel à la prospérité du pays, à sa puissance sur la scène mondiale, à son dynamisme technique et scientifique, à son développement intellectuel. Dès lors, l'objectif de ces politiques est de permettre à un nombre important d'étrangers de se joindre définitivement à la population locale de manière à faire bénéficier l'ensemble de leur apport, qu'il soit financier, technique, politique ou autre. On verra que l'immigrant est, dès lors, sélectionné comme citoyen en devenir, dont la descendance participera de la croissance démographique du pays CA). Le réfugié sélectionné à l'étranger sera aussi sélectionné à titre d'immigrant permanent destiné à obtenir la citoyenneté à terme: la légitimité politique du système d'immigration dépend également de cet ancrage dans la tradition politique d'accueil et d'ouverture des pays d'Amérique du Nord CB). La politique d'immigration est une politique de peuplement L'immigrant est sélectionné pour devenir à terme citoyen du pays, en fonction d'une série de critères de sélection qui font de son intégration rapide dans le tissu social du pays une clef de son admissibilité.
L'IMMIGRANT EST DESTINÉ À OBTENIR LA CITOYENNETÉ

L'immigrant est un citoyen en devenir: il est sélectionné en fonction de critères qui évaluent sa capacité à recevoir une autorisation de résidence permanente, laquelle, après quelques années de résidence effective, servira de fondement à une demande de naturalisation.

François CRÉPEAU & Philippe

TREMBLAY

31

Au Canada

Au Canada, les statistiques d'immigration montrent des admissions tournant autour de 200 000 personnes annuellement tout au long de la décennie 19907 : 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 214230 230781 252842 255819 223875 212869 226071 216039 174100

Par comparaison, on peut noter que le Canada reçoit annuellement environ 60 000 travailleurs temporaires et 40 000 étudiants. Il est intéressant de noter la manière dont le ministère luimême résume les faits saillants de sa politique d'immigration dans 1'« aperçu des statistiques» figurant à son site internetB :

- «Les
200

niveaux
000 et 225

d'immigration
000.

pour 1999 ont été établis entre étaient originaires de la région de

- En 1998, 48 0;'0 des immigrants

l'Asie et du Pacifique.
-

En 1998, un tiers des immigrants adultes avaient un diplôme universi taire. immigrants ont été admis à titre de membres de

- En 1998,50861 sante économique.

la catégorie de la famille et94 924 de membres de la compo- En 1998, plus de22 000 réfugiés ont été autorisés à se ré-établir
au Canada.

7 httD:/ /www.cic.~c.ca/french/about/stats-f.html
8

Extraits, Ibid.

32

L'ASILE

POLITIQUE

ENTRE DEUX CHAISES

- En

1998, le nombre des réfugiés sélectionnés à l'étranger et parrainés par le gouvernement a atteint 7 382, soit juste un peu plus que l'objectif prévu de 7 300.

- Environ Il °10des réfugiés sont parrainés par le privé. - En 1997, les fonctionnaires de CIC ont délivré plus de 650 000 visas de visiteur, 102 000 autorisations d'emploi et 97 000 autorisations d'études [...]. - En 1997, les gens d'affaires immigrants 731 millions de dollars au Canada. ont investi plus de

- Cette même année, plus de 140 000 immigrants sont devenus des citoyens canadiens lors de 2 000 cérémonies de citoyenneté organisées au Canada. - En général, canadiens. 8S °10 des immigrants deviennent des citoyens

- En 1997, 7 968 personnes ont été renvoyées du Canada, soit une hausse de 36,S °10 par rapport à 1996. - En 1997, au nombre des personnes renvoyées figuraient 1 446 criminels et 4 800 demandeurs déboutés du statut de réfugié ».

On remarque l'insistance sur la qualification professionnelle des immigrants et sur les investissements qu'ils ont faits au Canada: la fonction de moteur économique de l'immigration est claire. On remarque également l'importance statistique de l'immigration familiale, qui constitue toujours entre le quart et la moitié de l'immigration totale et varie, avec effet retard, en fonction des fluctuations de l'immigration économique, laquelle dépend du nombre de visas disponibles déterminé selon la situation économique du Canada: en temps de récession, l'immigration économique est nettement plus limitée. On note l'importance du mouvement d'acquisition de la citoyenneté: 85 0/0 des immigrants deviennent citoyens, soit plus de 150 000 en moyenne par année pour les années 1990.

François CRÉPEAU & Philippe TREMBLAY

33

L'immigration

dite « légale» aux États-Unis9

Dans ses rapports annuels 10, un peu comme le fait Citoyenneté et Immigration Canada (CIC) dans les siens, l'Immigration and Naturalization Service (INS)ll classe les immigrants sur la base de catégories d'admission prédéterminées. L'Immigration Act de 199012 a restructuré ces catégories pour qu'elles reflètent mieux les priorités de l'Administration. Cette loi a divisé les classes préférentielles en deux catégories générales: celles qui répondent à l'objectif de regroupement familial (family-sponsored immigrants) et celles reliées aux considérations professionnelles (employment-based immigrants). Des quotas limitant le nombre de visas pouvant être accordés aux postulants tombant sous ces catégories sont déterminés sur une base annuelle. On remarque que, quoique importants en termes absolus, les niveaux d'immigration sont modestes si on les compare, toutes proportions gardées, à ceux du Canada qui est près de dix fois moins peuplé. Les statistiques de l'INS13 démontrent qu'au cours de la dernière décennie, les niveaux ont beaucoup fluctué,

9

Les autorités américaines opposent constamment l'immigration légale à celle qui ne l'est pas: dans les rapports et statistiques divulgués par l'INS, cette démarcation est omniprésente. Aux yeux des agents de l'INS, les immigrants légaux sont de deux types: (1) les étrangers qui vivaient auparavant à l'extérieur des États-Unis et qui se sont vus remettre un visa d'immigrant par le Département d'État leur permettant d'entrer en territoire américain; et (2) les étrangers qui se trouvent déjà aux États-Unis, parfois depuis plusieurs années, et dont le statut

a été régularisé par l'INS. Tous les immigrants
obtiendront,
10

«

légalement admis»

à terme, la résidence permanente

aux États-Unis.

Aux États-Unis, dans les documents gouvernementaux, les « années» de référence correspondent en fait aux années fiscales, soit du 1eroctobre au 30 septembre. L'INS est l'agence fédérale chargée de la mise en œuvre de la politique migratoire américaine. Elle est rattachée administrativement au ministère de la Justice. Pub. L. n° 101-649, Sec. 408(a), 104 Stat. 4978 (signé par le Président
le 29 novembre 1990).

11

12

13

http://www.ins.usdoi.S!ov/sn-aDhics/Dublicaffairs/newsrels/98LeS!al.Ddf

34

L'ASILE

POLITIQUE

ENTRE DEUX CHAISES

avec un pic de 915 900 en 1996 et un creux de 643 025 en 1998, alors que le nombre d'immigrants admis aux États-Unis atteignait son plus bas niveau depuis 1988. 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998
810 880 798 720 915 798 660 635 014 394 461 900 378 477

L'absence d'un débat sur le « brain drain»
Dans la réflexion qui entoure l'élaboration de cette politique migratoire volontariste et les débats sociaux qu'elle engendre, il n'est fait à peu près aucune place à la problématique de la fuite

des cerveaux

(<< brain

drain »), pourtant fréquemment invoquée

en Europe pour s'opposer à des politiques d'immigration de peuplement comportant, par exemple, la transformation du statut des titulaires de visas d'étudiants une fois leurs études terminées, pratique courante au Canada comme aux États-Unis. En effet, la venue vers l'Amérique relève traditionnellement d'un exercice de la liberté individuelle, principe fondateur de l'État américain dont l'importance irradie au-delà des frontières des États-Unis et influence grandement la pensée de nombre de décideurs canadiens. Dans cette conception, chacun doit être libre d'aller et venir à sa guise et aucun pays ne saurait interdire à ses citoyens de quitter son territoire, sous quelque prétexte que ce soit, pour aller s'installer ailleurs. Les citoyens américains euxmêmes n'accepteraient jamais que leur gouvernement leur interdise de quitter les États-Unis pour s'installer ailleurs dans le monde: pourquoi en serait-il autrement avec les citoyens de quelque autre pays? En conséquence, sur la décision individuelle d'aller vivre ailleurs, le pays d'immigration ne se reconnaît aucune responsabilité envers le pays de départ, même si, par ailleurs, on peut considérer que le premier a une grande responsabilité dans le soutien au développement des pays d'émigration.

François CRÉPEAU & Philippe TREMBLAY

35

Le seul débat sur un quelconque brain drain porte sur celui qui pousse des citoyens canadiens à s'expatrier aux États-Unis pour profiter des salaires élevés et des niveaux de taxation faibles qui y sont en vigueur: le Canada n'envisage aucunement d'interdire à ses citoyens d'émigrer, mais tente, dans un esprit de libre concurrence, de rendre la venue ou le maintien au Canada plus attractifs.
LES CATÉGORIES DE LA LÉGITIMITÉ D'IMMIGRATION CITOYENNE VISENT LE RENFORCEMENT

Au Canada La politique canadienne d'immigration est tout à fait volontariste et se fonde sur une catégorisation des immigrants qui permet de classer les demandes de visas en fonction de ses objectifs14. Le plan d'immigration pour l'année 2000 illustre le type de prévision faite par le gouvernement15 (Cf. tableau ci-dessous). Trois grandes catégories permettent de répartir les migrants: les indépendants, la famille, les réfugiés. Les indépendants regroupent l'essentiel de l'immigration économique, soit les travailleurs sélectionnés (par des entreprises), les travailleurs autonomes (qui créent leur propre emploi), les entrepreneurs (qui créent au moins un emploi en plus du leur), les investisseurs (qui déposent en fiducie un montant important (400 000 $) qui n'est pas retirable avant 5 ans). La famille regroupe tous ceux qui viennent de droit à titre du regroupement familial (conjoints, enfants mineurs) ou sont parrainés (parents, neveu, nièce, oncle, tante, etc.), c'est-à-dire qu'un résident permanent ou un citoyen garantit qu'il couvrira tous les frais de leur séjour durant un temps donné Uusqu'à deux ans). Les réfugiés sont soit
14

Dans un article déjà ancien, nous avions décrit en détail les paramètres de la politique canadienne d'immigration: jusqu'au projet de loi présenté au Parlement canadien le 6 avril 2000, ils ont en général peu changé et nous y renvoyons le lecteur: CRÉPEAU François, 1986, « Catégories d'immigrants et niveaux d'immigration au Canada: une politique volontariste », Revue Européenne des Migrations Internationales, vol. 2, n° 2, pp. 145-164. Cf httD :/ /www.cic.S!c.ca/french/Dub/anreDOOf.html

15

36

L'ASILE

POLITIQUE

ENTRE DEUX CHAISES

parrainés par le gouvernement, soit parrainés par des groupes privés (le plus souvent des églises), soit arrivent comme demandeurs d'asile et se font reconnaître le statut de réfugié par la Commission de l'immigration et du statut de réfugié du Canada (CISR).
CATÉGORIES D'IMMIGRANTS Travailleurs qualifiés Fourchette
100 500 113 300

-

Gens d'affaires Candidats d'une province ou d'un territoire Conjoints, fiancé(e)s et enfants Parents et grands-parents Autres - Programme concernant les aides familiaux résidants - Catégories spéciales Total immigrants CATÉGORIESDE RÉFUGIÉS Pris en charge par le gouvernement Parrainés par le secteur privé Réfugiés reconnus comme tels au Canada et personnes à charge à l'étranger Total réfugiés Total immigrants et réfugiés

15 000 - 16 000 1400 42 000 - 45 000 15 000 - 16 000 4000 177 900

-195

700

7300 2 800 - 4 000 10 000 - 15 000 2 000 - 3 000 22 100 200 000

-29 300 -225 000

Le rapport de ces trois catégories constitue ce que les autorités d'immigration appellent une politique «équilibrée », alliant les trois principaux objectifs de la politique en vue de son acceptation par le public canadien. Un Canadien sur six n'étant pas né au Canada, de nombreux Canadiens peuvent s'identifier eux-mêmes ou associer des membres de leurs familles à l'une ou l'autre des catégories d'immigration. Il en résulte une légitimation des principes généraux de la politique canadienne d'immigration, laquelle soulève peu de débats politiques de fond. Le parti politique le plus à droite sur l'échiquier politique canadien, le Reform Party, proposait il y a peu que le nombre annuel des

François CRÉPEAU & Philippe

TREMBLAY

37

immigrants soit réduit de 200 000 à 100 000, mesure qui semblait radicale au Canada mais ne se compare aucunement aux extrémismes européens sur le même thème. Ce dernier point est important car, à l'instar de tous les gouvernements occidentaux dans les quinze dernières années, le gouvernement canadien s'est montré extrêmement sensible, sur le plan politique, aux fluctuations de l'opinion publique relativement aux questions migratoires, prenant des mesures répressives chaque fois qu'un incident particulier atteignait les médias et semblait indiquer une faiblesse dans la protection des frontières canadiennes. En ce sens, la politique canadienne mise beaucoup, dans le discours, sur la présence d'une immigration humanitaire significative, signe de la « générosité traditionnelle» des Canadiens. Aux États-Unis Un bref coup d'œil aux plus récentes statistiques portant sur la composition du volume annuel d'immigration permet de dresser certains constats16 :
1995 Catégorie de la famille (family-sponsored immigrants) Immigration économique
(employment-based preferences)

1996 596 264 117 499 118 528 915 900

1997 535 771 90 607 102 052 798 378

1998 475 750 77 517 44 709 660 477

460 376 85 336 106 827 720 461

Réfugiés17 Total

D'abord, l'importance capitale de la réunification familiale dans l'immigration aux États-Unis saute aux yeux. En cela, la politique migratoire nationale reflète la valeur symbolique que
16

La somme des données exposéespar catégoriene correspondpas au
nombre total d'immigrants admis: nous avons délibérément omis d'insérer quelques catégories marginales afin de ne pas encombrer les tableaux inutilement.

17dont la demande d'asile a été accueillie à l'étranger ou aux États-Unis par un agent de l'INS ou un juge d'immigration.