L'élargissement de l'Union Européenne

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L'élargissement de l'Union Européenne concerne principalement des Etats en pleine reconstruction démographique après l'extinction des systèmes socialistes. L'ouvrage questionne les réformes territoriales entamées dans les années 1990. Ces réformes sont à la charnière entre les exigences internes d'une refonte politique et institutionnelle et le contexte externe de l'intégration européenne. L'ouvrage souligne le poids des héritages socialistes et le rôle ambigu du contexte d'intégration européenne.
Publié le : samedi 1 janvier 2005
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EAN13 : 9782336275727
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L'élargissement de l'Union européenne: réformes territoriales en Europe centrale et orientale

Logiques politiques Collection dirigée par Yves Surel
Créée en 1991 par Pierre Muller, la collection «Logiques politiques» a pour vocation principale de publier des ouvrages de science politique, ainsi que des livres traitant de thématiques politiques avec un autre angle disciplinaire (anthropologie, économie, philosophie, sociologie). Elle rassemble des recherches originales, tirées notamment de travaux de doctorat, ainsi que des ouvrages collectifs sur des problématiques contemporaines. Des séries thématiques sont également en cours de développement, l'une d'entre elles visant à publier des ouvrages de synthèse sur les systèmes politiques des États-membres de l'Union européenne.

Dernières parutions Guillaume DEVIN (dir.), Les Solidarités Transnationales, 2004. Jean-Baptiste LEGA VRE (dir.), La presse écrite: objets délaissés,2004. Philippe ESTEBE, L'usage des quartiers. Action politique et géographie dans la politique de la ville (1982-1999), 2004. Johanna SIMEANT et Pascal DAUVIN, ONG et humanitaire, 2004. Patrick QUANTIN (dir.), Voter en Afrique, 2004. A. LAURENT, P. DELFOSSE, A-P. FROGNIER (dir.), Les systèmes électoraux: permanences et innovations, 2004. Sophie JACQUOT et Cornelia WOLL (dir.), Les usages de l'Europe. Acteurs et transformations européennes, 2004. Béatrice BLANCHET, La toge et la tribune: engagements publics des classicismes français et britanniques du XX siècle, 2004. Eric DARRAS et Olivier PHILIPPE (dir.), La science politique une et multiple, 2004. Michèle TALLARD, Action publique et régulation de branche de la relation salariale, 2004. R. DEHOUSSE (sous la dir.), L'Europe sans Bruxelles ?, 2004. B. DOLEZ et D. PARIS, Métropoles en construction: territoires, politiques et processus, 2004.

Ouvrage dirigé par

Violette REY, Lydia COUDROY de LILLE et Emmanuelle BOULINEAU

L'élargissement de l'Union européenne. réformes territoriales en Europe centrale et orientale

Hélène Roth-Sallard, ingénieur d'études à Géophile, a assuré la cartographie et la mise en page de cette publication.

L'Harmattan 5-7, rue de l'École-Polytechnique 75005 Paris FRANCE

L'Harmattan Hongrie Hargita u. 3 1026 Budapest HONGRIE

L'Harmattan Italia Via Degli Artisti 15 10124 Torino ITALIE

~ L'Hannattan, 2004 ISBN: 2-7475-7492-X EAN 9782747574921

Introduction:
Refonder les territoires, une nouvelle géographie administrative en Europe centrale et orientale
Violette REY*
L'élargissement à l'est de l'Union européenne (en 2004 puis en 2007) va être confronté en pratique au défi de la mise en œuvre de l'intégration, laquelle dépend autant des compatibilités institutionnelles que des niveaux de rattrapage économique, même si ces derniers ont la primeur des analystes. C'est donc cette question institutionnelle qui fait l'objet de l'ouvrage, à travers une série de textes de spécialistes. Pour autant, aborder la performance institutionnelle par le seul angle de vue de l'élargissement serait passer à côté de l'essentiel des transformations en cours. L'exigence est interne avant que d'être influencée par l'Union Européenne; chaque pays, dès 1990, a eu à penser les cadres nouveaux de la gestion démocratique et libérale de sa société. La réflexion est conduite à l'articulation des deux tendances, celle endogène de la construction du postsocialisme, celle plus exogène de l'insertion dans l'Union et de l' «européanisation ». Comme dans les autres domaines de ce qu'il est convenu d'appeler la transition, chaque pays fait la preuve de sa manière propre de construire les modifications, et reprend ainsi place dans la diversité européenne laquelle est intrinsèque à l'idée d'Europel. 1. Une question de re-fondation des territoires Le parti a été pris de cibler la dimension territoriale de ces cadres institutionnels, qui relèvent par ailleurs d'un ensemble de lois et de dispositions juridiques. A 1'heure des géométries variables pour les gestions et des logiques montantes des organisations en réseaux, on peut s'interroger sur le sens de l'expression« refonder les territoires ». On peut même ressentir une certaine méfiance devant les excès de références au territorial, provenant de tous les horizons des sciences humaines, à

.ENS Lettres et Sciences Humaines, UMR 8504 - Géophile, BP 7000, F-69342 Lyon cedex
07, vrey@ens-Ish.fr 1 Je remercie Marius Suciu pour la relecture de cette introduction et pour ses judicieuses remarques critiques.

tout le moins une réserve devant ce «territoire» devenu paradigme envahissant. Néanmoins c'est bien le territoire, sous-jacent ou incorporé aux changements institutionnels, qui reste la clé de voûte de chaque édifice venant s'incorporer à la construction européenne. Sa présence têtue à un moment de grande transformation tient à sa place dans le champ de conscience et d'identité d'une part, et aux réalités de pouvoir de l'autre. Le territoire est la traduction spatiale concrétisée de la réalité d'un pouvoir, de la souveraineté reconnue (légitimée) et exercée par ce pouvoir. L'actuelle focalisation sur le territoire correspond à un retour de prise de conscience selon laquelle la condition humaine et sa structuration sociale relèvent d'une composante spatiale autant que temporelle. L'accoutumance à la dimension géopolitique du territoire avait fait oublier que ce dernier n'existait qu'en association avec des comportements et des représentations que les hommes se font de leur situation dans l'espace. Ces territorialités qui se dégagent - et qui se dessinent autrement (Debarbieux et al., 2002) - traduisent une nouvelle manière de penser l'action collective et la mobilisation des énergies sociales, une nouvelle manière de penser le pouvoir, qui s'éloigne des seules logiques administratives étatiques et des grandes stratifications socio-politiques et syndicales, pour faire d'un ensemble de lieux le pivot d'une action. C'est en ce sens qu'il faut entendre les expressions «territoire de projet» et «identité de projet ». Probablement peut-on aussi considérer l'entrée territoriale, soutenue par la montée des collectivités de plein exercice comme une sorte d'alternative à l'entrée communautariste, une manière de mise sur «pied d'égalité citoyenne» qui valorise les interactions spatiales et la communauté d'intérêts entre des groupes qui, sans cela, seraient beaucoup plus cloisonnés. Toutefois, historiquement, ce sont les États modernes qui se sont appropriés cette capacité de territorialisation. Le marquage de l'espace par le pouvoir des États s'est avéré l'expression la plus opérante de la capacité institutionnelle à déformertransformer de l'espace géographique pour en faire du territoire; et le summum de l'efficacité apparente sur une brève durée a sans doute été celui des États socialistes. C'est pourquoi la refondation territoriale en cours dans l'espace européen post-socialiste relève du besoin des nouveaux régimes d'inscrire l'empreinte de leurs principes politiques dans des structures spatiales d'encadrement et d'administration adaptées. Le cadre en est toujours l'État; mais bien que chaque État soit redevenu souverain après la fin de la tutelle soviétique, son idéal de souveraineté se trouve de fait affaibli de différentes manières. De façon interne, la paupérisation dure associée à la transition réduit ses moyens et délégitime partiellement ses initiatives; comme il reste au cœur du dispositif, il devrait bénéficier mieux d'une réorganisation qualitative de ses structures. De façon externe, un double grignotage de ses prérogatives s'installe, par en haut avec 8

l'émergence de la construction européenne élargie, par en bas avec l'incitation à la mise en place des collectivités territoriales dotées d'une certaine autonomie; toutefois ces dernières manquent d'un contenu et de pratiques antérieures qui seraient à même de les rendre acteurs de fait de cette intention d'autonomie. L'exploration des refondations territoriales à l'est a donc pour objet de saISIr comment et à travers quelles nouvelles opérations de «dé-territorialisation / reterritorialisation» on passe d'une gestion de la dictature du prolétariat avec centralisme démocratique à une gestion de démocratie libérale. Les ruptures sontelles toujours aussi évidentes que les mots le laisseraient croire? L'enjeu des transformations se lit à travers la confrontation entre les nouvelles formules et les anciennes structures, dont la résistance est d'autant plus forte que la « déformation» de l'espace géographique par la gestion antérieure a duré davantage et a laissé des irréversibilités. TIn'échappe enfin à personne que la question de la refondation des territoires au sein d'un État est une question politique majeure, qui implique des «passions» politiques où s'affrontent des conceptions générales différentes de la société2. 2. Refonder en démocratie La figure de la démocratie est le fil d'Ariane du thème, comme elle est le paradigme dominant à l'orée du XXlèmesiècle post-socialiste. Elle est devenue la valeur de référence, puisqu'elle s'oppose à la coercition et à la domination. Toutefois cette valeur démocratique «n'est pas plus indépendante de la géographie qu'elle ne l'est des enchaînements historiques qui ont avantagé ce mode de gouverner sur d'autres» (Rey, 1992); c'est un construit et c'est bien ce qui pose problème dans les pratiques politiques renaissantes. La figure devient vite les figures de la démocratie, avec deux catégories de questions, les unes relevant de la structure sociétale, les autres de la forme de démocratie. D'une part la démocratie suppose une société d'individus conscients de la valeur de

ladite démocratie

-

pour eux-mêmes comme individus, et pour eux comme

membres d'une société d'individus anonymes sur la base d'un État de droit; or cette conscience au second degré d'adhésion commune à une entité abstraite est faible, en particulier dans les sociétés où la confiance dans le groupe (plus ou moins l'idée de famille élargie) a toujours prévalu sur le sentiment de participation à une communauté de citoyens responsables du devenir des institutions de différents niveaux qui constituent l'architecture du pays.

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ce qui en France en particulier s'exprime par l'opposition entre jacobins-centralistes et 9

girondins-fédéralistes.

Est-ce alors à dire que ces sociétés sont mieux préparées à la démocratie locale, à cette sorte de renversement de tendance caractéristique des pays occidentaux, qui s'appelle déconcentration, décentralisation? Paradoxalement cela n'est pas du tout sûr, car le fonctionnement participatif direct, les initiatives à la base et le principe de subsidiarité - caractéristiques de la démocratie locale occidentale - tirent aussi leur efficacité de leur appartenance à une collectivité plus abstraite et plus vaste, sans laquelle on reste dans un enfermement très local. Or, on est loin du compte sur ce sujet de l'articulation des niveaux dans les pays de l'élargissement. D'autre part on sait la diversité des formes concrètes de la démocratie sur l'axe centralisation / autonomie, tout comme sur l'axe démocratie délégativereprésentative / démocratie participative. TIapparaît qu'on ne peut faire l'économie d'une prise en considération des formules centralisées, en particulier quand les notions de société civile, d'espace public et de citoyenneté aux échelles supralocales n'ont pas de contenu solide. Qu'au sein même de nos sociétés démocratiques occidentales, on assiste à une sorte de renversement de tendance au profit d'une citoyenneté participative centrée sur la valorisation du niveau local ne signifie pas que de telles préoccupations doivent être automatiquement la priorité dans la construction de l'édifice général3. Vouloir mettre cette priorité à la décentralisation quand la demande locale n'en est pas encore formulée ne provientil pas d'une confusion entre le « centralisme démocratique» tel que l'a pratiqué le pouvoir communiste et le centralisme gestionnaire des démocraties libérales? Confusion portée par des mots identiques mais dont les sens diffèrent selon les lieux, introduisant une erreur dans la chronologie des opérations à engager. Entre les deux tendances inverses - de haut en bas et de bas en haut - le dosage est varié d'un pays à l'autre. Penser et construire l'espace public et la citoyenneté aux échelles supra-locales relève d'une construction démocratique globale qui est toujours largement en chantier. Par ailleurs, la démocratie est certes une affaire d'institutions, mais c'est aussi une affaire de pratiques et de comportements. Le risque des approches institutionnelles est de ne voir que les façades juridiques, et quelques réflexions sur les pratiques électorales conduites sur plusieurs investitures permettraient d'approcher autrement ce sens de la démocratie.

3 D'ailleurs les crispations que manifeste la société française vis-à-vis de l'accélération du programme de décentralisation engagé par le gouvernement Raffarin depuis 2003 en sont une illustration concrète. 10

3. Mailler les territoires pour les gérer La question des maillages territoriaux est la dimension concrète la plus explorée: taille et forme des mailles, nombre de niveaux et emboîtements des partitions. Le temps n'est plus où l'on considérait cette question comme technique et mineure, par rapport à la question de la nature même de la maille et de la qualité des structures administratives associées. L'une et l'autre sont étroitement liées, et la structuration des niveaux de maillages révèle en grande partie l'orientation globale du système de gestion territoriale. «Dis-moi de combien de niveaux de mailles tu disposes, je te dirai de quel type de gouvernement tu relèves... » disait dans une boutade de séminaire C. Grasland. En effet, pour définir la maille, deux entrées coexistent, qui ne se rejoignent que très partiellement avec les deux tendances de la démocratie. TIy a l'entrée par la «maille concrète », selon l'expression de C. Raffestin (1980), qui est la maille floue de l'identification sociale, où se combinent les modes et cadres de vie, les liens de patrimoine, de mémoire, d'enracinement, en un mot «ce qui dure et fait territoire vécu» et où l'on conçoit que les solidarités et les synergies collectives y soient les plus fortes. Cette maille concrète se rapproche de la «maille de l'être» selon d'autres auteurs, et c'est là qu'on peut penser «espace de coopération» (voire de subsidiarité) selon la terminologie de L. Laurent (Laurent, 2002). TIy a l'entrée par la « maille abstraite» de la gestion, explicitement délimitée à des fins précises de souveraineté et de compétences - maille abstraite qui renvoie à la «maille de l'avoir ». L'enjeu de tout découpage tient dans le choix d'articulation entre ces deux natures de mailles: cherche-t-on à rapprocher les deux, pour respecter les cohésions sociales et mobiliser leurs synergies endogènes? Ou au contraire cherche-t-on à clairement les dissocier au nom d'intérêts différents? En situation révolutionnaire de «table rase », la seconde solution l'emporte; en situation de transformation graduelle, la première a l'avantage. A ce premier enjeu s'ajoute l'enjeu des finalités institutionnelles attribuées: certaines mailles ne relèvent que de la spatialisation de l'administration centrale, d'autres sont des collectivités territoriales de plein exercice avec corps d'élus et autonomie en matière budgétaire et décisionnelle; à certains niveaux les mailles deviennent donc à la fois mailles de gestion administrative et mailles de collectivités. C'est bien en fonction de ces deux enjeux que les réformes se construisent actuellement. Le système communiste avait délibérément cassé les mailles antérieures pour éliminer leur fonction de cadres de référence. Faut-il au nom du changement de système à nouveau systématiquement tout casser? En a-t-on les moyens? Quelles fonctionnalités territoriales du communisme encore actives méritent-elles d'être conservées? Ces questions, fil conducteur de plusieurs textes, ont reçu des réponses diverses selon les pays. Dissocier le contenant (les mailles) du contenu (le fonctionnement démocratique) peut sous certaines conditions être une manière de 11

compromis pour enclencher les réformes nécessaires. L'état des réponses illustre la diversité des trajectoires des États, sur laquelle nous reviendrons. 4. Une affaire de financement L'économie de marché, autre base de la transition, interfère par le biais des financements avec la problématique des réformes administratives de nature démocratique. Cette question des financements s'impose à travers le problème des budgets avec la place qu'y tient la participation étatique et à travers celui de l'aide communautaire. Comment financer les réformes, et plus encore les différentes compétences de gestion attribuées à chaque niveau? L'origine des ressources ne peut plus être seulement une redistribution du budget central; à chaque niveau, la collectivité doit faire la preuve de sa responsabilité d'autogestion et être à même de trouver des fonds propres... mais il s'agit là d'une vision largement théorique, sans solide support pratique; la notion de subsidiarité n'a pas encore ici de signification concrète. Pour ce qui est des budgets des collectivités territoriales, il s'agit de sortir du «tout État» pour inventer et imposer d'autres ressources financières aux habitants; à chaque niveau la collectivité doit faire la preuve de sa responsabilité d'autogestion et être à même de trouver des fonds propres. Or la mise en acte de telles procédures n'est pas chose simple, car elle oblige à des identifications de ressources que l'on n'avait pas l'habitude de considérer comme telles ou que l'on ne voudrait pas mettre au grand jour! Comment faire accepter le paiement de l'eau? comment instaurer une vraie fiscalité foncière locale, qui tienne compte de la valeur actuelle des biens immobiliers?.. Le tableau rose du processus de démocratisation territoriale peut être «scié» par le tableau gris des blocages des processus de financements! L'autre articulation entre les financements et les niveaux de découpage est en rapport avec l'élargissement de l'Union et la gestion sur place des fonds structurels européens. La répartition contrôlée des fmancements de pré-adhésion s'étant heurtée à l'hétérogénéité de contenu socio-économique et à la petite taille relative des unités administratives encore en place dans les différents pays au début des années 1990, la commission de Bruxelles a suscité la création dans chaque pays d'un niveau NUTS 24 selon la terminologie de découpage statistique, lequel niveau doit servir de support à la gestion des fonds communautaires. Ce niveau de découpage statistique européen, qui relève initialement du « maillage du savoir », a

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NUTS: Nomenclature des Unités Territoriales et Statistiques. 12

été introduit subrepticement et a été délicat à dessiner. Cette difficile mise en place d'un niveau à larges mailles s'explique parce qu'il est porteur d'une régionalisation potentielle. De plus il introduit de fait une autre gestion centralisée, voire une recentralisation greffée sur une régionalisation. Ce n'est pas le moindre des paradoxes de la construction d'ensemble que de constater que les prémices de l'élargissement conduisent à une centralisation effective, derrière l'exportation dudit modèle de l'autonomie locale! 5. Comprendre des processus de recompositions spatiales A travers l'analyse des mises en réformes il est possible de mieux cerner la complexité des processus de recomposition territoriale. Qu'est-ce qui relève d'une convergence globale avec des particularités secondaires? Qu'est-ce qui exprime des identités très résistantes et construit une Europe plurielle? Quel poids d'irréductible changement le passage communiste a-t-il introduit et laissé? Les deux concepts de trajectoire et de contexte peuvent être ici d'une réelle efficacité, sous réserve d'en préciser les niveaux d'application et les attendus théoriques. La trajectoire définit le style global d'une évolution, sans préjuger d'une fin et en incluant des passés plus ou moins anciens. Elle s'applique ici aux États, considérés comme le niveau 1 imposé de la réflexion. L'analyse contextuelle relativise la portée générale d'un processus (tableaux 1 et 2). Sa portée est heuristique et non simplement descriptive: le niveau de contexte et le type « d'effet de contexte» permettent de distinguer l'effet qui éclaire un processus de celui qui le contraint ou qui devient ressource. Les cartes de 1980 et de 2004 (fig. 1) et le tableau 3 de l'état des réformes en 2003 mettent en relief la diversité des trajectoires au sein du processus général de refondation des architectures territoriales pour les six pays principalement analysés dans l'ouvrage (pologne, République tchèque, Slovaquie, Hongrie, Roumanie, Bulgarie). Le changement de méta-système introduit par le passage d'une administration de type socialiste centralisé à un type démocratique se lit à travers les cartes. A la fm des années 1980 (fig. 1), les maillages socialistes de gestion administrative au niveau immédiatement infra-étatique sont réguliers: à peine si celui de la Tchécoslovaquie est d'une maille plus large. Produits d'une volonté d'homogénéisation par des réformes partout mises en place dans la décennie 1960, ils ont un grain comparable à celui du département; au nombre de 148, leur taille moyenne est de 6 000 km2 environ.

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Tableau 1 : Contexte d'élargissement européen et niveaux d'application
de ~Effet d'objectif Niveaux sur lequel s'exerce l'effet National Ajustement macro structurel Expertise, conseil Fonds structurels DE et internationaux (BM, FMI) Fonds structurels DE Fonds de préadhésion Jumelages et associations contrainte Effet d'accompagnement de réforme Mise à disposition de ressources

Intermédiaire/Régional Eurorégions Local

Découpage en régions Expertise, aide à projets de développement Démocratie locale Expertise, échanges d'expérience

Tableau 2 : Un pays, une trajectoire de réforme. Contextes socio-politiques et nombre de niveaux de collectivité territoriale
Effet de contexte Contexte de contrainte Petite taille de l'État Présence de minorités Contexte de ressources « politiques» Héritages de pratiques démocratiques pré-socialistes Emergence de la société civile pendant le socialisme Contexte socioéconomique national IDH 2001 (rang mondial) 0,841 (35) 0,836 (39) X X 0,861 (32) 0,837 (38) 0,773 (72) 0,795 (57) PNBlhab (en SPA €,2003)

Niveaux de collectivité territoriale 3 niveaux Pologne Slovaquie 2 niveaux R. Tchèque Hongrie Roumanie 1 niveau Bulgarie

X X
X X X

10350 Il 350 15 500 13 380 6380 6840

X

X

X

X

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Au contraire en 2004, I'hétérogénéité prévaut; si l'on considère le niveau de collectivité territoriale de plein exercice (fig. 1) - c'est-à-dire avec une assemblée élue et une certaine autonomie budgétaire pour conduire une politique locale - on atteint pour les six pays le nombre de 361 (mais dont la taille moyenne est sans signification, à cause des 260 unités bulgares) ; et si l'on considère la plus large maille de gestion-développement, laquelle n'est une collectivité territoriale qu'en Pologne, on obtient 48 unités dont la taille moyenne est de 18400 km2. En termes de nombre de niveaux et de type de maillage, et si l'on essaie de se caler sur les niveaux formels NUTS introduits par l'Union européenne à des fms de clarification, les tendances sont les suivantes (tableau 3). A l'exception de la République tchèque avec 4 niveaux, l'emboîtement en trois niveaux l'emporte; mais des discussions apparaissent sur l'éventualité d'une réduction à deux niveaux pour réduire les coûts. Les maillages de gestion administrative de l'État prédominent toujours fortement sur ceux des collectivités. Le niveau local NUTS 5, communal, est le seul à cumuler les deux fonctions dans tous les pays. Mais la diversité communale de taille est si grande, entre l'obStina bulgare (31000 habitants et 424 km2 de taille moyenne) et l'obec tchèque (1600 habitants et 13 km2), que leurs significations et leurs fonctions ne sont guère comparables et que s'amorcent des procédures d'intercommunalité dans le cas des maillages en petites communes. Le niveau NUTS 3, comparable à la maille départementale, caractéristique d'un modèle centralisé et qui était partout présent sous le système socialiste, cumule les deux fonctions de niveau administratif des services de l'État et de niveau de collectivité territoriale en République tchèque, en Slovaquie, en

Hongrie et en Roumanie. Le niveau NUTS 2, régional et avec double fonction
administrative et de collectivité, n'existe qu'en Pologne, qui seule a su s'émanciper du niveau NUTS 3 départemental en le supprimant, et en restaurant le powiat de niveau NUTS 4. Ailleurs, le niveau 2 n'est qu'un découpage technique de connaissance statistique, de planification de développement et de programmation fmancière. La Bulgarie n'a de collectivités territoriales qu'au seul niveau local de ses très grandes communes, conçues en 1978, et classées au niveau NUTS 4. Cette diversité des trajectoires n'est que partiellement une ré-insertion dans la construction historique longue, propre à chaque État. La continuité comme gage d'efficacité apparaît plutôt aux niveaux locaux. En revanche, un choix de grande unité régionale de niveau immédiatement inférieur à l'État reste perçu comme un risque. Ce niveau régional est encore peu attendu chez les habitants et on redoute de lui accorder le statut de collectivité, parce qu'il donnerait une certaine personnalité de gestion à des territoires de grande dimension. Or le souvenir des appartenances politiques impériales de jadis et des subordinations politiques subies par la plupart des nations a été ici la clé du choix après 1990 de constitutions 15

unitaires, et non fédérales. Ce souvenir, ainsi que l'héritage des répartitions géographiques des populations minoritaires, sont autant d'effets de contexte qui paralysent la démarche de régionalisation, et probablement d'une manière d'autant plus forte que la taille globale de l'État est modeste. En effet, ne constituer que 2 ou 3 régions au sein d'un État, parce que sa petite taille ne permet pas d'en envisager fonctionnellement davantage, reste un défi pour la cohésion globale, que les États ne tentent pas de relever; certes, la Slovaquie a trois unités de gestiondéveloppement, mais directement sous contrôle étatique. D'une façon générale, on constate comme une propension à la miniaturisation des maillages au sein des États de petite taille, qui va à l'encontre des grandes mailles suggérées par l'Union. Au total, c'est bien d'une trajectoire propre à chaque État qu'il s'agit, ainsi que le résume le tableau 2. L'apport des géographes sur ce sujet complexe Le sujet de la refondation des territoires par les réformes d'administration-gestion a une dimension pluridisciplinaire, qui relève en particulier des sciences politiques et administratives et de la sociologie (à propos des élites politiques) ; la bibliographie en donne un bref aperçu. Il relève aussi depuis longtemps de l'analyse des géographes, qui réfléchissent à l'articulation entre des formes de développement régional et des cadres de gestion, et qui ont maintes fois montré la portée géographique des gestions administratives des territoires. Saisissant sur un ensemble de lieux la rencontre du politique, de l'économique et du social, dans leur intersection et leur interaction, ils apportent une lecture horizontale en regard des lectures verticales d'autres spécialistes. Ils ont maintes fois montré la force et la durée des déformations spatiales introduites par les cadres territoriaux institutionnels, à tous niveaux. Un tel sujet ne pouvait donc échapper à l'analyse des géographes spécialistes de l'Est de l'Europe et cela dès avant la chute du Rideau de Fer. En effet par la concentration dans l'unique structure de l'État-Parti de tous les secteurs d'activité et par la formule de l'économie administrée, le système soviétique avait imprimé une puissante organisation territoriale et produit une géographie singulière des territoires. C'est ainsi que plusieurs rencontres, suivies de publications, ont porté sur le champ du politique et du territorial5. En 1987, la question du rapport entre le développement socialiste, les niveaux de pouvoir administratif et le choix des maillages opérationnels avait primé. En 1993, l'irruption de la démocratie locale et

5

cf. Radvany, Rey, 1989 ; Roux, 1992; Bulletin de la Société Languedocienne de Géographie,

1987, 1993. 16

la création de collectivités territoriales avaient capté l'attention. En 20036, la matière s'est enrichie de nouvelles entrées: cerner ce que recouvre dans la transition la distinction entre gestion administrative de l'État et collectivités territoriales, à quelles fins? et par quels acteurs? analyser comment l'enjeu de l'élargissement interfère sur ces nouvelles géographies administratives.. .Le rappel, voire la relecture de ces jalons antérieurs souligne la complexité nouvelle du thème, pris entre les logiques d'héritage et les logiques d'invention, dans une double complexité d'un entre-deux, spatial et temporel (Rey, 1996), entre le« hier et là-bas de la soviétisation» et le «demain et ici de l'européanisation ». L'ouvrage, en ses trois parties, cerne les trois dimensions sur lesquelles porte et bute la réorganisation administrative territorialisée. La première partie sur l'organisation administrative des États post-socialistes, le poids des héritages et les contextes d'intégration, montre les difficultés de la plupart des pays à sortir du centralisme et de la centralisation: les effets d'héritages ne sont pas exclusivement ceux de la phase communiste; en situation de crise, la formule centralisée s'avère apparemment plus opératoire. Face à ces raideurs, les incitations de l'Union européenne combinent leviers et contraintes, avec les fonds structurels dont la répartition a imposé une régionalisation et dont les montants à venir seront un prochain défi pour toute l'Union. La deuxième partie porte sur la commune comme collectivité territoriale, et les enjeux de la démocratie locale - cette commune qui est devenue le socle des modifications post-communistes. Les articles traitent du double processus de démocratisation et de décentralisation, des choix de gestion municipale pris entre les intentions citoyennes et les résistances bureaucratiques, et soumis à l'indigence financière et fiscale. Avec les deux cas de Varsovie et de Budapest sont abordées les spécificités qu'introduisent les capitales par rapport aux autres collectivités locales, et les tâtonnements pour leur construire un système propre de gouvernance, qui soit à même de valoriser leurs ambitions métropolitaines tout en respectant le principe de la démocratie locale.

6 L'ouvrage reprend dans ses grandes lignes les travaux d'un colloque organisé à l'ENSLSH, à Lyon en 2003, en clôture d'une étude soutenue par la région Rhône-Alpes et intitulée «L'Europe de l'est à l'heure des collectivités territoriales: réformes administratives et régions-capitales ». 17

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Figure 1 : Changements des maillages territoriaux en Europe centrale et orientale entre 1980 et 2004

Tableau 3 : Niveaux de découpage et types de gestion en 2000-2002
Pologne NUTSO (État) NUTSI NUTS2 (région) Superficie (km2)
PODu]ation

Rép. tchèoue 79 000 ]0272 000 ] 8 ] 280 000 ]0000 X

Slovaquie 49 000 540] 000 ] 3 ] 800 000 ]6300 X

Hongrie 93 000 ]0024000 1 7 ] 453 000 ]3300 X

Roumanie 239 000 22 443 000 1 8 2 800 000 30 000 X

Bulgarie 111 000 8170000 2 6 2 800 000 ]8500 X

313000 38 649 000 ] 16 2414000 20 000 X X X 44 878 000 7]68 X

NUTS 3 (département)

NUTS4

NUTS5

Nombre Nombre Population moyenne Superficie moyenne Région de planification Niveau administratif Collectivité tenitoria]e Nombre Population moyenne Superficie moyenne Unité statistique Niveau administratif Collectivité tenitoria]e Nombre Population moyenne Superficie movenne Unité statistique Niveau administratif Collectivité tenitoria]e Nombre Population moyenne Superficie moyenne Unité statistique Niveau administratif Collectivité tenitoriale

]4 733 000 5633 X X X

8 672 400 6 ]00 X X X

20 508 700 4650 X X X

41 498 200 5807 X X X X

28 29] 000 3900

380 ]0] 660 7 ]00 X X X 2478 ]4900 ]25 X X X X X

77 133400 ] 020 X X X

79 68 100 620 X

]50 67 800 620

-

262 3] ]00 424 X X X

6200 ]700 13

2883 ] 865 17 X X X

3135 3246 30 X X X

295] 7600 81 X X X

-

20

La troisième partie traite de ce qui est le fil rouge de la réflexion générale sur les refondations territoriales en cours, à savoir la difficile mise en place d'un niveau régional. Entre le marteau étatique et l'enclume européenne, les régions de développement se glissent selon des tracés souvent artificiels, ne respectant guère les synergies fonctionnelles, ni les traditions provinciales; elles ne sont que des régions sans territoires. Le cas de la Pologne, seul pays à avoir introduit à ce niveau l'attribut de collectivité territoriale, permet de saisir le long cheminement à faire pour que l'autonomie de la collectivité régionale devienne réalité. Reste à s'interroger si ce niveau est actuellement indispensable partout, pour impulser un développement et une cohésion globale.

Hésitations et imperfections paraissent l'emporter dans l'évaluation critique que cet ouvrage propose des réformes administratives à l'est de l'Europe. Ainsi les inversions de priorité entre l'autonomie locale et la réorganisation administrative du système global de l'État, le manque de clarification concernant les compétences et les ressources, avec leurs conséquences en matière de dysfonctionnements, ont probablement contribué au «désenchantement démocratique» si perceptible actuellement. Les réformes paraissent plus soumises à un processus imitatif qu'à un processus innovateur. Ce serait oublier que l'implosion de la chute du communisme a surpris tous ceux qui devinrent ensuite les protagonistes des recompositions, non préparés à cette tâche. Ce serait aussi une erreur d'en conclure à une nouvelle répétition de formes de retard et à une lenteur d'évolution intrinsèque à la région. D'une part une décennie est un temps très bref dans les deux registres du maillage du pouvoir par l'État et du maillage du développement régional, lesquels n'ont pas nécessairement pour mission de se superposer7. D'autre part la ressource des diversités historiques de construction territoriale d'une zone à l'autre de cette région ne saurait être gommée au nom d'un modèle commun qui n'existe pas. Car ce n'est pas un des moindres paradoxes de ces réformes que de tenter de se mettre en conformité avec un modèle européen d'organisation politico-administrative... qui n'existe pas. Au mieux, certaines formules de partition-gestion plus efficaces que d'autres peuventelles être encouragées et incorporées dans ce qui participe de la construction identitaire territoriale de chaque ensemble, assurant par là une certaine convergence dans la diversité.

7

Le cas fIançais de la décentralisation a commencé en 1949 par la création de 5 ZEAT

(zones d'études pour l'aménagement du territoire), suivie des 20 régions programme en 1955 qui ne sont devenues collectivités territoriales de plein exercice qu'en 1982... soit une durée de plus de 30 ans ! 21

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