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L'ÉLARGISSEMENT DE L'UNION EUROPÉENNE OU LA CONSTRUCTION D'UN OBJET POLITIQUE PROBLÉMATISÉ

De
183 pages
Au sommaire de ce numéro : La Commission européenne face à l'élargissement de l'Union à l'Est : la construction d'un leadership, C. Robert ; Perspectives d'intégration à l'Union européenne et formation des systèmes de partis dans les pays d'Europe Orientale, A. Roger ; L'adhésion de Chypre à l'Union européenne : un déblocage du conflit par le bas ?, G. Bertrand.
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(Ç)L'Harmattan,2000 ISBN: 2-7475-0111-6

politique europeenne
L'élargissement de l'Union européenne ou la construction d'un objet politique problématisé
sous la direction de Sabine Saurugger

n03, janvier 2001
Revue publiée avec le concours du Centre national du livre et de la Fondation nationale des sciences politiques

politique européenne Pôle européen de Sciences Po 56 rue Jacob F-75006 PARIS Tel: (+33 1) 58 71 7112 Fax: (+33 1) 58 71 7111 politique-europeenne({j)sciences-po .fr http://www.ponedeurope.org/pole/index.htm
L'Harmattan 5-7, rue de l'École-Polytechnique 75005 Paris France L'Harmattan Inc. 55, rue Saint-Jacques Montréal (Qc) CANADA H2Y lK9 L 'Harmattan Hongrie Hargita u. 3 1026 Budapest HONGRIE L'Harmattan Italia Via Bava, 37 10214 Torino ITALIE

DIRECTEUR

DE LA REVUE

Sabine Saurugger,

IEP de Paris - CERI

COMITE DE REDACTION

Didier Chabanet, lUE, Florence Frédéric Depétris, lEP de Paris Patrick Hassenteufel, Université de Rennes I Bastien Irondelle, lEP de Paris - CERI Valérie Rossellini, lEP de Paris Philippe Rivaud, lEP de Paris - CERI Sabine Saurugger, lEP de Paris - CERI Andy Smith, CERVL - lEP de Bordeaux (responsable rubrique « Jeunes chercheurs ») Yves Surel, CEVIPOF, Paris (responsable rubrique« Lectures critiques»)
CONSEIL SCIENTIFIQUE

Pierre Allan, Université de Genève Richard Balme, lEP Paris Stefano Bartolini, Institut universitaire européen, Florence Simon Bulmer, University of Manchester Renaud Dehousse, lEP Paris Guillaume Devin, IEP Paris Reinhard Heinisch, University of Pittsburgh Markus Jachtenfuchs, Freie Universitat Berlin Jean Leca, lEP Paris Patrick Le Galès, CRAP, lEP Rennes Christian Lequesne, CERI, lEP Paris Paul Magnette, Université Libre de Bruxelles Anand Menon, St Antony's College, Oxford Yves Mény, Institut universitaire européen, Florence Pierre Muller, CEVIPOF, lEP Paris Ezra Suleiman, Princeton University

3 SOMMAIRE L'ELARGISSEMENT DE L'UNION EUROPEENNE OU LA CONSTRUCTION D'uN OBJET POLITIQUE PROBLEMATISE
Sabine Saurugger Introduction L'élargissement de IUnion européenne ou la construction d'un objet politique problématisé

5

Ulrich Sedelmeier Accomodation Beyond Self-Interest: Identity, Policy Paradigms, and the Limits of a Rationalist Approach to EU Policy towards Central Europe Cécile Robert La Commission européenne face à l'élargissement de IUnion à l'Est: la construction d'un leadership Nieves Pérez-Sol6rzano Borragan Organised Interest in Central and Eastern Europe. Towards Gradual Europeanisation?
Antoine Roger Perspectives d'intégration à IUnion européenne et formation des systèmes de partis dans les pays d'Europe orientale

13

38

61

86

Gilles Bertrand L'adhésion de Chypre à IUnion européenne: un déblocage du conflit par le bas ?

118

VARIA Georg Menz Domestic Determinants of National Response Strategies to EU-induced Liberalization: Examining the Regulation of Wages for Posted Workers in Austria and Germany

137

4

SOMNIAIRE

]EUNESCHERCHEURSETLEURSRECHERCHES
Laure Neumayer Emergence de l'enjeu européen dans trois pays candidats à l'intégration européenne: Pologne, Hongrie, République tchèque Svetlozar A. Andreev Consolidation of Democracy in Eastern Europe and a Possible Way of Measuring It

166

171

LECTURES CRITIQUES Jacques Leruez :
Pauline Schnapper (2000), La Gn:tntk Bretagne et ['Europe. Le grand malentendu, Paris, Presses de Sciences Po

175 178

AurEURS

Sabine SAURUGGER
INTRODUCTION L'ELARGISSEMENT DE L'UNION EUROPEENNE OU LA CONSTRUCTION D'UN OBJET POLITIQUE PROBLEMATISE Le processus d'élargissement actuel de l'Union européenne est le projet communautaire le plus ambitieux de ces dernières années. Depuis 1989, année de la chute du mur de Berlin et celle des régimes communistes, il a connu trois grandes phases: tout d'abord une période de recherche d'une stratégie de long terme (1989-1993), ensuite la décision d'élargir l'Union européenne et la mise en œuvre d'une véritable politique de pré-adhésion (1993-1997), et enfin, le lancement des négociations d'adhésion (Sedelmeier et Wallace, 2000). Actuellement, les négociations d'adhésion sont ouvertes avec douze pays candidats, dont dix pays d'Europe centrale et orientalel et deux pays méditerranéens, Chypre et Malte. Sans vouloir entrer ici dans le détail de ce processus d'élargissement, nous pouvons constater qu'un grand nombre d'études a été mené sur sujet: Bornsdorf et al., 1993 ; De la Serre et al., 1994 ; Hallaert, 1996 ; Maresceau, 1996 ; Baldwin et al., 1995 ; Le Cacheux, 1996 pour n'en citer que quelques unes. La plupart de ces études soit s'insèrent dans une approche normative, élaborant sur la nécessité ou, au contraire, le danger d'élargir l'Union, soit placent le processus de l'élargissement strictement dans le domaine de la politique étrangère de l'Union.2 Dans cette deuxième optique, l'Union européenne est perçue comme un régime d'Etats rationnels, détenteurs de l'essentiel de la légitimité politique et contraints simplement par l'interdépendance à mettre en commun des intérêts qui restent agrégés au seul plan national. L'analyse du processus d'élargissement se voit ainsi réduit à une étude des décisions prises par les acteurs gouvernementaux lors des Conseils européens. Le risque de ces études est alors de passer à côté des

1 Bulgarie, Estonie,

Hongrie,

Lettonie,

Lituanie, Pologne, République

tchèque,

République slovaque, Roumanie, Slovénie. 2 Ainsi Ginsberg nomme-t-ill'élargissement

« l'action de politique étrangère la plus

signifiante et la plus étendue» (Ginsberg, 1999).

politique européenne, n03, janvier 2001, p. 5-12

6 subtilités du processus politique qui ressortent bien davantage de l'analyse de la routine des politiques d'élargissement que celle des grands rendez-vous.3 Ce numéro spécial de politique européenne sur l'élargissement de l'Union européenne est né d'une insatisfaction que nous éprouvons face aux nombreuses études qui se concentrent sur les questions normatives ou traitent de l'élargissement comme un processus de politique étrangère. En s'intéressant de plus près à l'élargissement de l'Union, on constate tout d'abord qu'un grand nombre d'acteurs interagissent dans la formulation du processus. D'une part au sein de l'espace public que constitue l'Union européenne: il s'agit bien sûr des acteurs gouvernementaux des Etats membres, qui, lors de Conseils européens, freinent ou relancent le processus de l'élargissement, ou encore, qui, au sein des groupes de travail du Conseil de ministres négocient les modalités de cet élargissement. Les institutions européennes, à savoir le Parlement européen, la Cour des comptes, la Cour de justice des Communautés européennes et, enfm la Commission, prennent part à l'élaboration du processus. En particulier, les services de la Commission européenne, chargés de la gestion des programmes d'aide à l'adhésion pour les pays candidats et de la préparation des documents sur la base desquels les négociations de l'élargissement ont lieu, influencent le déroulement du processus comme le montre bien l'étude de Cécile Robert dans ce numéro. Enfm, un grand nombre d'acteurs non-étatiques, invités par les institutions européennes et par les acteurs étatiques à fournir l'expertise nécessaire interviennen t dans le processus. D'autre part, il importe de prendre également en considération les activités des acteurs des pays candidats, aussi bien étatiques que nonétatiques dans ce processus de l'élargissement. On constate donc que les activités des différents acteurs relèvent aussi bien du niveau international, communautaire que national. Etant donné cette multitude d'acteurs agissant sur plusieurs niveaux, il semble qu'un croisement d'outils méthodologiques issus des approches des relations internationales et de politique comparée, comme l'ont souligné de nombreuses études britanniques (Hurrell et Menon, 1996 ; Peterson et Bomberg, 1999) peut être particulièrement fructueux dans l'analyse du processus de l'élargissement4.
3 Voir aussi plus généralement Lequesne, 1998, 115. 4 Cette discussion s'est développée d'un double constat.

Les chercheurs

ont

constaté, d'une part, que certaines approches de relations internationales, prenant les «préférences étatiques» pour stables et cohérentes dans les négociations internationales, sont trop restrictives pour l'analyse des processus communautaires. D'autre part, une analyse, fondée sur une seule approche des politiques publiques ne

7

Néanmoins, une étude centrée sur les acteurs participant à ce processus de l'élargissement n'est qu'une approche parmi d'autres en vue de construire l'objet« élargissement de l'Union ». Plutôt que d'insérer les articles de ce numéro spécial dans une approche méthodologique ou théorique spécifique, nous souhaitons présenter l'élargissement sous l'angle de la construction d'un objet de sciences politiques. Différents schémas d'interprétation sont alors envisageables. Comme toutes les politiques communautaires, cet objet d'étude est confronté au problème de l'articulation de différents niveaux de gouvernement et de la compréhension des modes de fonctionnement des décisions et de l'action publique (Hassenteufel et Surel, 2000, 9-10). L'absence d'un acteur central, qui serait seul responsable de la légitimité des politiques élaborées, ajoute au polycentrisme de ces politiques. L'étude de l'élargissement ne fait pas d'exception. Dans son article, Ulrich Sedelmeier, regroupe ces éléments, caractéristiques pour tous les processus communautaires, sous la notion de politique composite (composite o/iry) dans p le contexte de l'élargissement. Confrontée à ce problème d'articulation de différents niveaux de gouvernement, le système politique de l'Union européenne est donc davantage présenté comme un système de gouvernance, à savoir une configuration polycentrique, dans laquelle les modes de coordination horizontale entre sous-systèmes sociaux prévalent au dépend des notions d'autorité politique et de souveraineté, qui n'occupent qu'une place parmi d'autres (Rosenau et Czempiel, 1992; Mayntz, 1998; Kohler-Koch et Eising, 1999 ; Wallace et Wallace 2000). Les études réunies dans ce numéro spécial proposent de recentrer quelque peu cette approche. Elles s'efforcent de montrer que seul la prise en compte conjointe des modes de coordination horizontale entre les réseaux d'acteurs de l'Union, d'une part et l'exercice de la représentation de l'autorité et de légitimité au sein de l'Union dans les études européennes, d'autre part, permetten t une compréhension d'ensemble. Dans l'analyse de l'élargissement, il importe alors de valoriser aussi bien l'étude de l'élaboration quotidienne des politiques publiques que les « grands rendez-vous» des chefs d'Etat et de gouvernements. Il s'agit là aussi bien d'arènes -lieux de décision - et de forums -lieux de construction
suffit pas pour tenir compte de la réalité de négociation au niveau communautaire. Cette approche ne prendrait pas en compte que les processus se déroulent aussi dans un contexte international. Les deux approches sont donc considérées complémentaires pour les études européennes. Pour un contre-avis voir Hix, 1994 ; Hix, 1998.

8 intellectuelle des politiques Gobert, 1995) qui exigent une prise en considération à part égale. Un aspect qui n'est pas présenté expressément dans ce numéro spécial, mais qui mériterait d'être poursuivi est celui des mises en scènes des politiques et des décisions lors des Conseils européens. Le processus de l'élargissement ne dépend pas seulement de la capacité des acteurs à résoudre les problèmes que pose un tel événement, mais aussi des discours des hommes politiques qui représentent des formes tribunitiennes de la représentation politique. Or, une concentration sur les modes de coordination horizontale des politiques risquerait l'occultation trop systématique des formes d'autorité verticale dans le contexte du proces.sus de l'élargissement (Lequesne, 1998, 125). Dans ce numéro spécial, qui, dans la tradition naissante des études en sciences politiques publiées dans politique européenne,se veut interdisciplinaire, nous souhaitons donc construire l'objet « élargissement de l'Union européenne» dans sa complexité en nous approchant à travers de trois dimensions fondamentales des sciences politiques, à savoir les dimensions de polity, politits et poliry. Sous la notion de polity, nous comprenons l'ordre institutionnel, c'est-àdire les structures dans lesquelles les politiques sont élaborées et qui influencent les modes d'actions des acteurs concernés. Dans le contexte de l'élargissement, cette dimension se réfère à l'étude des fondements juridiques et institutionnels qui permettent l'existence du processus de l'élargissement. Ce processus a donné lieu à la création d'un grand nombre de structures spécifiquement destinées à encadrer les pays candidats dans la préparation à l'adhésion. Ces institutions ont été créées par le programme PhareS, par les Accords européens6 ou encore par la stratégie de préadhésion, institutions auxquelles participent les représentants des gouvernements des pays membres, des pays candidats, de la Commission et des groupes d'intérêts. La conférence européenne, enf11l, donne la possibilité aux chefs d'Etats et de
5 Pologne-Hongrie Aide à la Reconstruction. Le programme a été conçu à l'origine pour la Pologne et la I-Iongrie, mais s'est étendu aux autres Etats d'Europe centrale et orientale. 6 Les Accords européens sont des accords d'association entre la Commuanuté et des pays tiers dont les négociations sont menées par la Commission et conclues par le vote du Conseil à l'unanimité sous l'article 238 du Traité de Rome. Les accords européens sont des 'accords mixtes' qui incorporent les éléments de compétence communautaire et nationale et entraînent la nécessité de ratification des accords par les parlements nationaux.

9 gouvernement des pays candidats et des Etats membres de l'Union de se rencontrer de manière officielle afin de commenter le développement du processus d'adhésion. Elle s'avère un forum de mise en scène des représentants gouvernementaux, où les discours de représentation priment sur la résolution des problèmes. Ces structures institutionnelles et juridiques médiatent les actions et influencent également les systèmes politiques des pays candidats. Ainsi, Antoine Roger montre dans ce numéro comment les exigences de la Commission européenne en matière économique d'une part, et des Conseils européens d'autre part ont structuré les clivages des partis politiques dans quatre pays d'Europe de l'Est: la Lituanie, la Lettonie, la Roumanie et la Bulgarie. Perçues sous un autre angle de la construction de l'objet « élargissement », les institutions existant au niveau communautaire ne sont pas uniquement des instruments au service des acteurs divers mais des structures capables d'intégrer des normes, idées et cadres cognitifs au cours du temps (March et Olsen, 1989; Steinmo, Thelen et Longstreth, 1992; Pierson, 1996). Elles agissent en tant qu'acteurs en construisant leurs propres objectifs qu'elles souhaitent poursuivre au cours des négociations. Une deuxième dimension d'analyse politique nous amène à analyser cette dimension procédurale de l'action politique (politics).L'élargissement est en premier lieu un processus de négociation, dans lequel un grand nombre d'acteurs est lié par des relations de pouvoir qui influent sur leurs échanges politiques. Le pouvoir d'influence sur le processus d'élargissement des institutions communautaires et des acteurs gouvernementaux et nongouvernementaux, fondé sur leur capacité à intégrer les normes et les idées, se trouve ainsi au centre de l'analyse. Trois articles de ce numéro s'insèrent prioritairement dans cette dimension d'analyse politique. Ainsi, dans son étude des groupes d'intérêts, Nieves Pérez-Solorzano Borragan analyse-t-elle les facteurs qui ont mené à la transformation des anciens et l'établissement de nouveaux groupes d'intérêt centreuropéens. Elle met l'accent sur le soutien que les groupes d'intérêts transnationaux de l'Union ont offert ainsi que sur l'influence f111ancièredes institutions européennes qui ont permis un tel développement. Gilles Bertrand se concentre dans son analyse sur l'influence des acteurs non-étatiques dans le processus d'adhésion de Chypre à l'Union. Avec la Commission européenne et un nombre d'organismes internationaux, ils ont mis en place un processus de négociation intercommunautaire par le bas. Enf111,Cécile Robert s'interroge sur la mise à profit de la perspective de l'élargissement de l'Union par la Commission européenne pour renégocier sa place au sein du système politique européen

10 et pour légitimer ses actions. L'étude s'inscrit dans une approche constructiviste en affirmant que les problèmes et enjeux associées à l'élargissement ne préexistent pas aux acteurs qui les traitent. Enfin, la dimension de poliry concerne les contenus matériels et les résultats des politiques. Elle se réfère ainsi aux effets entraînés par des décisions collectives dans différents domaines politiques. Cette troisième modalité de construction de l'objet des politiques européennes utilise prioritairement les outils de la méthode de politique comparée afm d'analyser des politiques publiques européennes spécifiques. L'article de Ulrich Sedelmeier s'insère plus particulièrement dans cette dimension. Il mobilise l'approche cognitive qui valorise des mécanismes de construction sociale de la réalité et la stabilisation progressive de matrices cognitives des acteurs gouvernementaux des Etats membres dans leur approche vis-à-vis de l'élargissement de l'Union. Ces trois dimensions d'analyse politique sont abordées à travers différents prismes théoriques. De plus en plus de chercheurs admettent actuellement qu'aucune théorie ne permet d'expliquer la totalité du processus de l'intégration européenne, mais qu'elles contiennent en revanche des ressources qui sont eXploitables selon les questions que soulève la recherche empirique (Lequesne, 1998 ; Peterson et Bomberg, 1999). Dans ce numéro de politique européenne,les approches cognitives, institutionnelles, les outils d'analyse de la sociologie des organisations ou encore l'approche rationnelle se trouvent ainsi réunies afm de traiter les questions de sciences politiques que soulève ce processus de l'élargissement.

RÉFÉRENCES

BIBLIOGRAPHIQUES

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11 Hallaert J. J. (1996), « L'Union européenne face aux élargissements », Politiqueétrangère1996, p. 165-178 Hassenteufel P. et Surel Y. (2000), «Des politiques publiques comme les autres? Construction de l'objet et outils d'analyse des politiques européennes », Politiqueeuropéenne, , avril, pp.8-24 1 Hix S. (1994), "The Study of the European Community: The Challenge to Comparative Politics", West European Politics17(1) Hix S. (1998), "The Study of the European Union II: the 'new governance' agenda and its rival", Journal of European Public Poliry 5(1) Hurrell A. et Menon A. (1996), "Politics Like Any Other? Comparative Politics, International Relations and the Study of the EU", West European Politics,19(2) obert B. (1995), « Rhétorique politique, controverses politiques et J construction des normes institutionnelles », in Faure A., Pollet G et Warin P. (dirs) (1995), La constructiondu sens dans lespolitiquespubliques. Débats autour de la notion du référentiel, aris, L'Harmattan, pp.13-24 P Kohler-Koch Beate, Eising Rainer (1999), "Network Governance in the European Union", in B. Kohler-Koch, R. Eising (dirs.), The TransformationofGovernancein the European Union, Londres, Routledge. Le Cacheux J. (dir.) (1996), Europe, la nouvellevague:perspectiveséconomiquesde l'élargissement, resses de Sciences Po, Paris P Lequesne C (1998), «Comment penser l'Union européenne? », in Smouts M.-C. (dir) (1998), Les nouvellesrelationsinternationales, ratiques et théories, p Paris, Presses de Sciences Po, pp. 103-134 March James G. et Olsen Johan P. (1989), RediscoveringInstitutions. The OrganizationalBasis of Politics,New York, The Free Press Maresceau M. (dir.) (1996), Enlarging the European Union. Relations betweenthe EU and Central and Eastern Europe, London et New York, Longman; Mayntz R. (1998), New Challengesto Governance Theory, Jean Monnet Chair Papers, Florence Peterson J. et Bomberg E. (1999), Decision-Making in the European Union, London, Macmillan , Pierson P. (1996), "The Path to European Integration. A Historical Institutionalist Analysis", Comparative Political Studies, 29(2), pp.123163 Rosenau J. et Czempiel E.-O. (dirs)(1992), Governance Without Government. Order and Change in World PolitÙ'S,Cambridge, Cambridge University Press

12 Sedelmeier U. et Wallace H. (2000) «Eastern Enlargement: Strategy or Second Thoughts? », in Wallace H. et Wallace W. (dirs) (2000), PoliryMaking in the European Union, Oxford, Oxford University Press Steinmo S., Thelen K. et Longstreth (dirs)(1992), StructuringPolitics,Historical Institutionalism in Comparative AnalYsis, Cambridge, Cambridge University Press Wallace H. et Wallace W. (dirs) (2000), Poliry-Making in the European Union, Oxford, Oxford University Press

Ulrich SEDELMEIER
ACCOMMODATION BEYOND SELF-INTEREST: IDENTITY, POLICY PARADIGMS, AND THE LIMITS OF A RATIONALIST ApPROACH TO EU POLICY TOWARDS CENTRAL EUROPE
In order to understand why EU policy accommodates the preferences of the countries of central and eastern Europe (CEECs) to a greater extent than an account based purely on material selfish interests on the part of the EU would expect, we need to take ideational factors into account. The EU's discursively constructed collective identity towards the CEECs inclines policy-makers acting on behalf of the EU towards accommodating the CEECs' preferences. However, as the EU's policy towards the CEECs is a 'composite policy: a crucial mediating factor are the policy paradigms that underpin EU policy in the various sub-areas covered by its policy towards the CEECs.

1. Introduction
Rationalist approaches have difficulties to fully capture the development of the EU's policy towards the countries of central and eastern Europe (CEECs). EU policy accommodates the preferences of the CEECs to a greater extent than an account based purely on material selfish interests on the pan of the EU would expect. First, this concerns the decision to enlarge. Not all member governments can expect their gains from enlargement to outweigh the costs. But while each of them has the power to veto or block eastern enlargement, none of them did. Second, concrete, substantive policy decisions in panicular sectoral issue areas also accommodate the CEECs' preferences more than the lowest-common denominator of domestic interests in the member
states suggests.

l argue that in order to understand the ED's accommodation of the CEECs' preferences, we have to take account of the ED's collective identity towards the CEECs, which EU policy-makers have politique européenne, n° 3, janvier 2001, p.13-37

14 discursively constructed by ascribing a particular role to the EU in its relations with the CEECs. This created the necessary conditions for a group of policy advocates, primarily located inside the Commission's DG for external relations, to obtain approval for a number of policy initiatives to accommodate the preferences of the CEECs. However, this is not the full story. EU policy towards the CEECs is a 'composite policy.' It consists in a range of concrete, detailed decisions across a large number of sectors and issue areas, which thus constitute distinctive 'meso policies' within the ED's policy towards the CEECs. The composite nature of policy has two implications. First, the policy process is not easily captured in a framework of inter-state bargaining. Rather, the process is often characterised by negotiations between distinctive policy-communities and transgovernmental alliances. The cleavages in the debate cut across national governments and the Commission, frequently opposing policy-makers responsible for external relations to those concerned with sectoral issues (see also Sedelmeier 1994; Torreblanca 1997, 1998 for similar observations). Second, the composite nature of policy means that the policy impact of this collective identity on substantive policy decisions is mediated. I emphasise two mediating factors which are often neglected: (1) the structure of the policy coordination process between distinctive policy communities, as well as (2) the policy paradigms that underpin particular sectors and issue areas. The paper proceeds as follows. Section 2 outlines the effects of the EU's collective identity on its policy towards the CEECs in illustrating in a first section the shortcomings of rationalist approaches. Section 2.2. then outlines how the ED's collective identity towards the CEECs shapes the preferences and behaviour of the policy-makers in charge of EU policy towards the CEECs, and section 2.3. provides empirical illustrations for this argument. Section 3 introduces the notion of EU policy towards the CEECs as a composite policy (3.1.), identifies two factors that mediate the policy impact of the EU's collective identity on sectoral policies and presents evidence for the effect of the structure of the policy process (3.2). It finally illustrates in the case of trade liberalisation in the steel sector the impact of sectoral policy paradigms (3.3).

15

2. The Effect of the EU's Collective Identity on its Policy towards the CEECs
2.1. Shortcomings towards the CEECs of rationalist approaches to EU policy

The few theoretically informed analyses of the EU's policy towards the CEECs are predominantly based on rationalist assumptions (Haggard et al. 1993, Nicolaïdis 1993, Guggenbuhl 1995, Friis 1997).1 They consider EU policy the outcome of bargaining processes among
utility-maximising actors at two or three analytically distinct levels

-

between the EU and the CEECs, between the different member states, and between member governments and domestic groups. These analyses broadly agree in stressing the constraining effect of domestic interest groups on an accommodation of the CEECs' preferences. However, while these accounts provide insights into important patterns of the policy process, the extent to which EU policy accommodates the CEECs' preferences does not seem to conform with rationalist predictions. The member governments agreed to enlargement despite knowing that it would eventually require them to compromise some of their material interests. Their collective long-term economic and political interest in enlargement contrasts sharply with the uneven distribution of apparent burdens and benefits among the incumbents, as well as for each of them internally. It is difficult to imagine any accession deal which would be both acceptable to the CEECs and yet would leave none of the incumbents worse off (such as in terms of national influence; budgetary contributions/receipts; effectiveness of collective decision-making; future prospects for 'deep' integration; etc.).
Rationalist, interest-based explanations have difficulties to explain the accommodation of the CEECs' wish to join. First, the bargaining

1 For some more recent exceptions, see Fierke and Wiener 1999; Friis 1998; Schimmelfennig 1999; and Sedelmeier 1998,2000.

16 power of the CEECs is insufficient to extract concessions from the EU, given their strategic and material capabilities and bargaining assets. Second, while the CEECs' preferences might coincide with the broader political or economic interests of the most powerful member states, such as Germany, more reluctant member governments could have exercised their veto. The case of the CEECs is in striking contrast to a number of previous applications when member states or the Commission had not felt inhibited to openly speak out against enlargement. Third, although an accession of the CEECs' might also serve the economic interests of the predominant domestic groups, to the extent that domestic pressure has been aniculated, this has been mainly from defensive interests groups that fear competition from the CEECs (see also Chiris 1998). Domestic interest groups therefore have been predominantly a constraining factor on policy. Moreover, not only on the question of accession as such, also on cenain issues of substance, EU policy did not conform with rationalist predictions. On cenain concrete substantive policy issues - such as trade liberalisation - EU policy has accommodated the CEECs' preferences to a greater extent than the lowest common denominator of sectoral interests on the EU side suggests. Yet the material bargaining power of the CEECs is not sufficient to extract such concessions from the EU. Nor are over-riding political or security interests on the EU side an entirely sufficient explanation: it is not obvious to what extent the achievement of such long-term interests would indeed require a subordination of sectoral interests. Moreover, German officials, for example, were often among those arguing for restrictive policy outcomes (see e.g. Sedelmeier and Wallace 1996).
The difficulties that rationalist approaches encounter in eXplaining these features suggest that it might be promising to draw on insights from approaches that accord a causal role to social norms and actors' collective identities.

2.2. The EU's collective identity towards the CEECs There a cenain more general norms that are embedded in the EU's institutional structure and which contribute to a collective EU identity