L'État candidat à l'Union Européenne

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Cet ouvrage traite des aspects juridiques d'un État candidat à l'adhésion à l'Union Européenne. Fondée sur une analyse générale de l'évolution des conditions d'adhésions et des relations qui lient l'État candidat à l'UE, avec une attention particulière consacrée à la stratégie de préadhésion, cette étude démontre que la candidature d'adhésion à l'UE est une situation particulière, qui oscille entre le statut d'État tiers et celui d'État membre.
Publié le : mardi 1 janvier 2013
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EAN13 : 9782336285078
Nombre de pages : 642
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Lendita MEMETI-KAMBERIL’État candidat à l’Union Européenne
Après l’achèvement réussi du cycle du cinquième élargissement avec l’adhésion
erde la Bulgarie et de la Roumanie, le 1 janvier 2007, l’Union Européenne a
devant elle de nouvelles perspectives d’élargissement aux États actuellement
candidats : l’Ancienne République Yougoslave de Macédoine, l’Islande, la L’État candidat
Croatie, le Monténégro, la Turquie et la Serbie et aux autres États des Balkans
(Albanie, Bosnie-et-Herzégovine, Kosovo), candidats potentiels. à l’Union Européenne
Cet ouvrage est une version actualisée de la thèse de doctorat soutenue à
erl’Université de Lille 2, le 1 janvier 2008, et traite des aspects juridiques d’un
État candidat à l’adhésion à l’Union Européenne.
Le concept d’État candidat est ici perçu dans un sens large du terme,
car il comprend non seulement celui qui est reconnu comme tel pour avoir
déposé une demande offcielle d’adhésion, mais aussi tout État ayant exprimé
ses aspirations d’adhésion à l’U.E., les États reconnus par l’UE comme des
candidats potentiels et, dans une catégorie à part, les États signataires d’un
Traité d’adhésion à l’Union, mais non encore en vigueur.
Fondée sur une analyse générale de l’évolution des conditions d’adhésions et
des relations qui lient l’État candidat à l’Union Européenne, avec une attention
particulière consacrée à la stratégie de préadhésion, cette étude démontre que
la candidature d’adhésion à l’UE est une situation particulière, qui oscille
entre le statut d’État tiers et celui d’État membre.
Lendita Memeti Kamberi est docteur en droit et actuellement
Élève à l’École des Avocats Nord-Ouest à Lille. Ses intérêts
de recherche portent essentiellement sur les sujets de Droit
International Public et de l’Union Européenne, disciplines
qu’elle a enseignées pendant ses études doctorales à
l’Université de Lille 2 et dans plusieurs institutions
éducatives au Kosovo et en Albanie. Pendant plusieurs
années, elle a également été collaboratrice juridique des
juges internationaux à la Cour Suprême du Kosovo et
conseillère juridique au Centre Juridique du Kosovo, pour
le compte des Nations Unies au Kosovo.
Le présent ouvrage est déjà paru à Tirana, en novembre
2011, en langue albanaise.
Conception typographique, mise en pages : Aurel NUKAJ
Couverture : Armelle LEROY
Photo en couverture : Aurel NUKAJ
ISBN : 978-2-336-00454-9
55 E
Lendita MEMETI-KAMBERI
L’État candidat à l’Union Européenne
Collection «Droit, Société et Risque»L’Etat candidat à l’Union européenne© L’Harmattan, 2012
5-7, rue de l’École polytechnique, 75005 Paris
http://www.librairieharmattan.com
diffusion.harmattan@wanadoo.fr
harmattan1@wanadoo.fr
ISBN : 978-2-336-00454-9
EAN : 9782336004549 Lendita Memeti-Kamberi
L’Etat candidat à l’Union européenne
Préface de Vincent Coussirat-Coustère
L’HarmattanCollection « Droit, Société et Risque »
Sous la direction scientifique du Centre de Recherche sur les
Relations entre le Risque et le Droit ( C3RD), Faculté Libre de Droit,
Université Catholique de Lille.
Ont vocation à être publiés dans cette collection, des ouvrages
essentiellement universitaires, traitant des réactions de la société
contemporaine face aux diverses sortes de risques. Ils peuvent appartenir aux
disciplines juridiques, mais aussi économiques, de science politique, voire
psychologiques.
Les risques envisagés peuvent être naturels ou technologiques, mais aussi
sociaux, économiques, juridiques, politiques ou autres. Ils entraînent, selon
leur nature, des réactions juridiques et sociales diverses allant du principe de
précaution à la répression pénale, des mécanismes de stabilisation des
marchés boursiers aux validations législatives, pour ne prendre que quelques
exemples non exhaustifs.
Les ouvrages sont sélectionnés en fonction de leur originalité, de leur qualité
scientifique, et de leur contribution au débat d’idées sur la place et le
traitement du risque dans la société contemporaine. Dans le cas des thèses de
doctorat, il sera exigé que le jury en ait autorisé la publication.
Les manuscrits seront adressés aux Professeurs Placide M. MABAKA et Françoise
DEKEUWER-DEFOSSEZ, Laboratoire C3RD, Faculté libre de Droit, 60 Boulevard
Vauban, B.P. 109- 59016 Lille Cedex.
Dernières parutions
Aurélien RACCAH (dir.), Le Traité de Lisbonne. De nouvelles compétences
pour l’Union européenne ?, 2012.
Nicolas DERASSE, Sylvie HUMBERT, J.-P. ROYER (dir), La prison, du
temps passé au temps dépassé, 2012.
Alexandre DUMERY, La faute de la victime en droit de la responsabilité
civile, 2011.
Bernadette DUARTE, Manifester sa religion : droits et limites, 2011.
Thierry MAGNIN, Ecologie et économie en crise : qu’en disent les
religions ?, 2011.
Placide M. MABAKA, Constitution et risque(s), 2010.
Michèle CLAVIER et Placide M. MABAKA (dir.), Dieu au risque du
monde, 2010 (fev) A mon cher papa …
5L’Etat candidat à l’Union européenne
6REMERCIEMENTS
L’auteur tient à remercier tout particulièrement :
M. le Professeur Vincent COUSSIRAT-COUSTERE pour
ses précieux conseils, sa disponibilité et ses encouragements
stimulants ; M. le Professeur Placide MABAKA pour le
soutien du projet de la publication de sa thèse, ses amis
Philippe ROELANDT (Historien), Florent BAUDE (Maître
de Conférences), Emilie DEMAN (juriste) et Alix DE SAINT
SALVY pour la relecture de sa thèse ; ses amis Lydie PELINSKI
(Professeur des Universités) et Philippe ROELANDT pour
l’accueil au sein de leur famille pendant plusieurs années de ses
études en France ; sa maman, sa famille MEMETI, sa belle-
famille KAMBERI et particulièrement son époux Teni, pour le
soutien apporté en toutes circonstances.
7L’Etat candidat à l’Union européenne
8SOMMAIRE
PREFACE .........................................................................................................................11
ABREVIATIONS ..........................................................................................................15
INTRODUCTION GENERALE .............................................................................19
PREMIERE PARTIE
L’EVOLUTION DES CONDITIONS DE L’ADHESION A L’UNION
EUROPEENNE ..............................................................................................................45
TITRE I. L’établissement et l’évaluation des conditions d’éligibilité .............51
Chapitre I. L ’ établissement unilatéral et discrétionnaire des critères d’éligibilité ...........55 II. L’évaluation de la satisfaction des critères d’éligibilité ..................129

Chapitre I Le principe de la reprise de l’acquis de l’Union : une condition
traditionnellement non négociable .................................................199
Chapitre II Le renversement des mesures transitoires .....................................259
DEUXIEME PARTIE
LES RELATIONS ENTRE L’ETAT CANDIDAT ET L’UNION
EUROPEENNE .............................................................................................................311
7LWUH, LQWHQVL?FDWLRQ GHV UHODWLRQV QWUH ?8QLRQ HXURSpHQ QH
l’Etat candidat ....................................................................................319
Chapitre I. L’adoption d’une approche prudente : le rapprochement
graduel de l’Etat candidat .................................................................323
Chapitre II. L’impact de l’Etat candidat sur l’avenir de l’Union européenne .........383
Titre II. La fusion des obligations de l’Etat candidat et de l’Etat associé .....435
Chapitre I. L’obligation de l’Etat associé-candidat d’appliquer
l’acquis de l’Union dans son ordre juridique interne ..................437II. La participation de l’Etat associé-candidat aux objectifs
de l’Union européenne ....................................................................479
CONCLUSION ...........................................................................................................515
BIBLIOGRAPHIE ......................................................................................................521
INDEX .............................................................................................................................623
9
WH[DWLRQHO?DGKpVLRQOFRQGLWLRQVHG7LWUH,,?GHV?G/IRQGH/D
L’Etat candidat à l’Union européenne
10Préface
PREFACE
Même un observateur attentif des Communautés européennes et,
aujourd’hui de l’Union européenne, peut légitimement avoir l’impression que tous les
Etats candidats à l’adhésion n’ont pas été traités identiquement ; en particulier, il peut
sembler exister une rupture entre le traitement des candidatures anciennes – celles qui
ont porté les Communautés de 6 à 15 Etats membres – et celui des candidatures des
élargissements ultérieurs et des candidatures actuellement pendantes : d’un côté, une
ouverture aisée des négociations d’adhésion, leur conduite et leur conclusion sans
GH SpULRGH G?XQH YLH VXL DGKpVLRQ XQH Q?Q DMHXUHV GLI?FXOWpV SHU HWWDQW WUDQVLWLRQ
au nouveau membre de s’adapter aux exigences communautaires ; de l’autre, de longs
piétinements avant l’ouverture des négociations, des négociation progressivement
ouvertes par chapitres, parfois suspendues puis reprises si l’Union y est disposée,
QDOLWp OOH QRXY D
protection des Etats membres contre les risques nés de l’entrée du candidat. Ce sont
ces impressions qui alimentent les controverses politiques sur le/les élargissement(s)
futurs de l’Union européenne au-delà de ses actuels 27 Etat membres.
L’ouvrage de Madame Memeti - Kamberi ne nie pas ces différences de
traitement mais, étant l’ouvrage d’une juriste, il dissipe les malentendus du débat
politique : la thèse qu’elle défend est celle de la continuité des principes juridiques qui
gouvernent toute candidature depuis l’origine, continuité seulement assortie d’une
individualisation dans leur application pour tenir compte des données factuelles
pertinentes propres à chaque Etat candidat. Ses lecteurs ne pourront pas en effet ne
pas être frappés par les nombreux exemples où l’on voit que le traitement particulier
aujourd’hui appliqué à certaines candidatures n’est que le fruit mûr d’idées lancées
dès le premier élargissement mais non concrétisées à l’époque pour défaut d’actualité.
L’étude de Madame Memeti - Kamberi est donc nouvelle parce qu’elle ne
se focalise pas sur l’opération d’élargissement – bien sûr l’ouvrage est exhaustif sur
les conditions juridiques et la procédure de l’élargissement, telles qu’elles ont évolué
jusqu’au traité de Lisbonne – mais qu’elle prend l’Etat candidat en tant qu’unicum,
appelant une réponse appropriée de l’Union européenne ; il y a évidemment une
dissemblance profonde entre le candidat « autoproclamé », l’Etat reconnu comme
ayant vocation à entrer dans l’Union, le candidat associé à l’Union ou le candidat
négociant les conditions de son adhésion. Ce passage en revue des diverses
candidatures présentées n’a pas qu’un intérêt historique ou contemporain, il a aussi
une dimension prospective ; il permet en effet de pronostiquer quelles approches
seront retenues par l’Union face à des candidatures futures : l’approche du premier
élargissement (cas de l’Islande ?) ou l’approche des deux derniers élargissements
(cas de l’Ukraine ?). L’ouvrage n’en traite pas parce qu’il est l’actualisation de la
thèse de doctorat en droit international et communautaire que Madame Memeti -
Kamberi a brillamment soutenue à l’Université de Lille II (France), à une époque où
ces questions ne se posaient pas encore.
11
ODHOS?DFFRPSDJQDQW?VHDGKpVLRQV?GHV?XQHGGHPWUDQVLWLRQjPpULRGHL’Etat candidat à l’Union européenne
Tout Etat potentiellement ou actuellement candidat étant un unicum,
tout est donc affaire d’individualisation, ce qui se voit clairement dans les premiers
développements de l’ouvrage
Individualisation en termes politiques d’abord, qui conduit – en vertu d’une
certaine conception des « frontières » de l’Union - à ce qu’un Etat soit éligible à la
candidature alors qu’un autre est relégué dans la catégorie des cibles de la politique de
voisinage ; la distinction opérée par l’Union entre les Etats des Balkans et la Moldova
est par exemple illustrative de cette individualisation qui ne repose sur aucune raison
tirée de l’exigence d’ « identité européenne », mais qui simplement révèle que, dans les
conditions politiques d’aujourd’hui, la continuité territoriale de l’Union l’emporte sur
la contiguïté géographique européenne dans l’accès à la candidature. Individualisation
surtout en termes juridiques, qui s’exprime dans la détermination par le Conseil
européen des « critères d’éligibilité » de chaque candidat, critères dont la satisfaction
commande l’ouverture et le déroulement des négociations d’adhésion ; les juristes
apprécieront l’analyse qu’en livre Madame Memeti - Kamberi, sur le plan du droit
international public et même de la théorie du droit ; et tous ses lecteurs méditeront
sur l’avantage qu’il y a à pratiquer un monitoring ex ante du candidat plutôt que
de tenter de pallier les défaillances du nouveau membre, comme le montrent les
GLI?FXOWpVTXHUHQFRQWUHOH&RQVHLOGHO?(XURSH
Mais le meilleur exemple de cette individualisation reste le renversement de
perspectives qu’opère l’Union quand la situation du candidat rend improbable qu’il
ait la capacité de s’adapter aux exigences de l’appartenance à l’Union dans le temps
que lui laisse la période transitoire postérieure à son adhésion. Déjà dans le passé,
la candidature d’Etats s’était accompagnée de la conclusion avec les Communautés
européennes d’accords commerciaux ou d’association en vue d’un rapprochement
progressif entre eux et elles, mais cette technique laissait subsister le « cœur » des
négociations entre candidats et Etats membres, à savoir la reprise intégrale de l’acquis
communautaire. Cette pratique a connu, avec les candidatures les plus récentes, une
LQ?H[LRQQRWDEOHTXLIDLWSHVHU VXUOHFDQGLGDWXQHREOLJ DWLRQ DXHWGH GHPLVHjQL
reprise de l’acquis de l’Union avant même que les négociations ne commencent ;
c’est toute l’originalité de la « stratégie de préadhésion » dont l’étude approfondie
chevauche les deux parties de l’ouvrage et qui pose de multiples questions aux
juristes.
Certains pourraient croire que, du fait de cette individualisation poussée à
l’extrême, la politique exclut le droit dans toutes ces phases préparatoires. Ce n’est
pas l’opinion de Madame Memeti - Kamberi – et elle a raison – qui montre combien
la progression vers la candidature et celle de la candidature sont, au moins, encerclées
par la logique du droit et non pas gouvernées par un libre pouvoir qu’auraient les
Etats membres et l’Union ; à ce propos, les questions qu’elle pose sur l’égalité de
traitement entre candidats ou entre les candidats et les Etats membres ne manquent
pas de pertinence, même si l’on sait que ce ne sont pas encore des questions
? MXVWLFLDEOHV (W LO XLV LU HVW RQWUp ?D ELHQ D SU pVHQFH HQ OLJ UDQH DQV
doute, de certaines règles de droit international général et d’avoir insisté sur le
développement de plus en plus fréquent de règles conventionnelles convenues entre
12
?OVHHSRYYG?XYQPPréface
le candidat et les Communautés/l’Union ; la conclusion d’un accord d’association
entre le candidat et l’Union fonde ainsi aujourd’hui la stratégie de préadhésion et les
droits et obligations qui en découlent. Ces règles conventionnelles sont inclassables,
ou plutôt l’on doit les ventiler entre règles de droit international pour ce qui est des
relations entre le candidat et l’Union et règles de droit de l’Union s’imposant aux
Etats membres.
Mais le droit qui gouverne le processus d’une candidature n’est pas le
seul Janus bifrons que l’on rencontre ; l’Etat candidat l’est lui aussi et de plus en
plus souvent, et d’autant plus que sa candidature avance. Il n’est assurément pas
Etat membre mais est-il encore un Etat tiers quand il est tenu d’intégrer l’acquis
de l’Union ou que des programmes de l’Union lui sont ouverts ? L’Etat candidat à
l’Union européenne est peut - être une catégorie intermédiaire, entre l’Etat membre
et l’Etat tiers, tenu par le droit et les politiques de l’Union par l’effet d’un accord
de droit international – le plus souvent un accord d’association. Il en résulte une
situation juridique bigarrée dont Madame Memeti - Kamberi livre les coloris : un droit
matériellement de l’Union mais « nationalisé » par l’Etat candidat, droit qui prime
sur le droit interne en vertu de principes de droit international ou constitutionnel
mais pas de droit de l’Union, un droit dont l’application immédiate et l’applicabilité
directe dépendent du droit interne et dont l’interprétation échappe à la Cour de
justice de l’Union…
« Etat membre moins » ou « Etat tiers plus », l’Etat candidat n’est en tout cas
SDVpWUDQJ UDXIRQFWLRQQHPHQWGHO?8QLRQ'pMjLOSqVHVXUHO OHTXLGHYUDPRGL?HU
ses institutions et, parfois, adapter ses politiques en prévision de son arrivée ; les
exemples ne manquent en effet pas de politiques des Communautés/ de l’Union
UHGp?QLHV RX \pHV HGpSOR DU WLU GX RPHQW R D FDQGLGDWXUH ?XQ (WDW LW pWp
acceptée et progressait. Réciproquement, l’Etat candidat est tenu de respecter les
règles de l’Union et d’être loyal – autant qu’un Etat membre ? – à l’égard de ses
objectifs car le statut de candidat est toujours précaire et réversible
Outre la nouveauté de l’angle et l’exhaustivité de cette étude, l’ouvrage
GH DGDPH 0HPHWL DPEHUL D TXDOLWp GH VXU PRQWHU OH p? G?D
intelligemment la politique d’élargissement de l’Union et le droit par lequel elle
s’exprime, de faire dialoguer les règles et leur environnement, et peut-être surtout
de montrer qu’il ne peut y avoir de bonne compréhension d’un fait juridique – ici
la candidature à l’Union européenne – sans mise en réseau des normes pertinentes,
nationales, européennes et internationales. Qu’elle en soit félicitée et remerciée ;
que tous ses lecteurs trouvent le même plaisir que l’auteur de ces quelques lignes a
trouvé à la lecture de l’actualisation d’une thèse qu’il a dirigée ; et que les talents ainsi
exposés soient récompensés.
Vincent Coussirat - Coustère
Agrégé de droit public
Professeur à l’Université de Lille 2
13
.jDGOSUG0PYODDH
DPHU PDOJL’Etat candidat à l’Union européenne
14Abréviations
ABREVIATIONS
1. – ANNUAIRES - REVUES
A.F.D.I. Annuaire Français de Droit International
Bull. C.E. Bulletin des Communautés européennes
Bull. U.E. Bulletin de l’Union européenne
B.Y .B.I.L. British Yearbook of International Law
C.D.E. Cahiers de Droit Européen
C.M.L. Rev. Common Market Law Review
E.F.A.R. European Foreign Affairs Review
Fordham Int’l L. J. Fordham International Law Journal
German Yb.Int’L. J. German Yearbook of International Law Journal
Int. J. Minor. Group. Right. International Journal on Minority and Group Rights
J.D.I. Journal de Droit Européen
( XU QDXWpVHXURSpHQQHV QDO2I?FLHOGHV&RPP
5) XU UDQoDLVH QDO2I?FLHOGHOD5pSXEOLTXH)
J.T.D.E. Journal des Tribunaux - Droit Européen
R.C.A.D.I. Recueil des Cours de l’Académie de Droit International
R.D.P. Revue de Droit Public
R.D.U.E. Revue du Droit de l’Union européenne
R.G.D.I.P. Revue Générale de Droit International Public
R.I.P.C. Revue Internationale de Politique Comparée
R.M.C. Revue du Marché Commun
R.M.U.E. Reun et de l’Union européenne
R.M.U.E. Rehé Unique Européen
R.T.D. eur. Revue Trimestrielle de Droit Européen
R.T.D.H. Revue Trimestrielle des Droits de l’Homme
R.U.D.H Revue Universelle des Droits de l’Homme
2. INSTITUTIONS, ORGANISATIONS ET TRAITES INTERNATIONAUX
A.C.D.I. Académie de Droit International
A.E.L.E. Association européenne de Libre-Echange
A.L.E.N.A. Accord de Libre-Echange Nord-Américain
A.P. Assemblée Parlementaire (du Conseil de l’Europe)
A.S.A. Accord de Stabilisation et d’Association
A.U.E. Acte Unique Européen
B.C.Banque Centrale européenne
B.E.R.D. Banque européenne pour la Reconstruction
et le Développement
C.A.R.I.C.O.M Communauté des Caraïbes
15
---(&28R22-RX--QDO2I?FLHOGHO?8QLRQHXURSpHQQHXURL’Etat candidat à l’Union européenne
C.D.I. Commission du Droit International
C.E. Communauté européenne
C.E.C.A. Communauté européenne du Charbon et de l’Acier
C.E.D.H. Convention européenne des Droits de l’Homme
C.E.E. unauté Economique européenne
C.E.E.A. Communauté européenne de l’Energie Atomique
C.E.I. unauté des Etats Indépendants
C.I.J. Cour Internationale de Justice
C.J.C.E. Cour de Justice des Communautés européennes
C.J.U.E. ustice de l’Union européenne
C.P.I. Cour Pénale Internationale
C.P.J. Cour Permanente de Justice Internationale
E.E.E. Espace Economique Européen
F.M.I. Fond Monétaire International
G.A.T.T. Accord Général sur les Tarifs Douaniers et le Commerce
O.C.D.E. Organisation de Coopération et de Développement
Economiques
O.E.A. Organisation des Etats Américains
O.I.T. Organisation Internationale du Travail
O.M.C. Organisation Mondiale du Commerce
O.N.U. Organisation des Nations Unies
O.S.C.E. Organisation pour la Sécurité et la Coopération en Europe
O.T.A.N. Organisation du Traité de l’Atlantique Nord
O.U.A. Organisation de l’Unité Africaine
P.E. Parlement Européen
P.E.U.E. Protocole sur l’Elargissement de l’Union européenne
U.A. Union Africaine
U.E. européenne
U.E.O Union de l’Europe Occidentale
T.C.E. Traité sur la Communauté européenne
T.C.E.E. Traité établissant la Communauté Economique européenne
T.F.U.E. Traité sur le Fonctionnement de l’Union européenne
T.P.I. Tribunal de Première Instance
T.P.I.Y. Tribunal Pénal pour l’ex-Yougoslavie
T.U.E. Traité sur l’Union européenne
3. - ETATS
A.R.Y.M. Ancienne République Yougoslave de Macédoine
Ex - U.R.S.S. Ex-Union des Républiques Socialistes Soviétiques
N.E.I.O. Nouveaux Etats Indépendants de l’Ouest
P.E.C.O. Pays d’Europe Centrale et Orientale
R.A.S.D. République Arabe Sahraouie Démocratique
16Abréviations
4. INSTITUTS, AGENCES, POLITIQUES ET PROGRAMMES DE L’UNION
EUROPEENNE
A.E.S.A. Agence européenne pour la Sécurité Aérienne
C.A.R.D.S. Assistance Communautaire à la Reconstruction,
au Développement et à la Stabilisation
C.A.S.E. Centre for Social and Economic Research
C.E.D.E.C.E Commission pour l’Etude des Communautés européennes
DgCID Direction Générale de la Coopération Internationale
et du Développement
E.C.S.A. European Community Studies Association
E.I.D.H.R. European Initiative for Democracy and Human Rights
E.T.F Fondation européenne pour la Formation
F.E.D.E.R. Fond Européen de Développement Régional
F.O.E.G.A. Fond Européen d’Orientation et de Garantie Agricoles
F.S.E. Fond Social Européen
I.A.P. Instrument d’Aide de Préadhésion
I.E.E. Institut d’Etudes européennes
I.E.V.P. Instrument Européen de Voisinage et de Partenariat
I.S.P.A. Instrument Structurel de Préadhésion dans les Secteurs
du Transport et de l’Environnement
J.A.I. Justice et Affaires Intérieures
J.A.S.P.E.R.S. Joint Assistance in Supporting Projects in European Regions
J.E.R.E.M.I.E. Joint European Resources for Micro to Medium Enterprises
J.E.S.S.I.C.A. Joint European Support for Sustainable Investment in City Areas
M.E.D.A. Programme des Mesures d’Accompagnement Financières
et Techniques
P.A.C. Politique Agricole Commune
P.E.S.C. Politique Etrangère et de Sécurité Communes
P.E.S.D. Politique européenne de Sécurité et de Défense
P.E.V. Politique européenne de Voisinage
P.H.A.R.E. Programme de l’Aide Economique en faveur de la République
de Hongrie et de la République de Pologne
P.S.A. Processus de Stabilisation et d’Association
S.A.P.A.R.D. Instrument d’Aide Communautaire à des Mesures de Préadhésion
en faveur de l’Agriculture et du Développement Rural
S.E.B.C. Système Européen de Banques Centrales
S.I.S. Système d’Information Schengen
T.A.C.I.S. Technical Assistance to the Commonwealth of Independents States
T.E.M.P.U.S. Transeuropean Mobility Programme for University Students
5. – INSTITUTIONS, INSTITUTS ET AGENCES INTERNES
C.A.A. Autorité Compétente de l’Aviation Civile (Bulgarie)
C.A. Cour d’Appel (France)
17L’Etat candidat à l’Union européenne
C.Cass. Cour de Cassation (France)
E.N.A. Ecole Nationale d’Administration
F.C.I. France Coopération Internationale
I.S.T.E.D. Institut des Sciences et des Techniques de l’Equipement
et de l’Environnement pour le Développement
6. - MAISONS D’EDITION
L.G.D.J. Librairie Générale de Droit et de Jurisprudence
P.U.A.M. Presses Universitaires d’Aix-Marseille
P.U.F. versitaires de France
7. - ABREVIATIONS DIVERESES
Aff. Affaire
Aff. jtes. Affaires jointes
Art. Article
c/ Contre
chron. Chronique
C.I.G. Conférence Intergouvernementale
coll. Collection
D.G. Direction Générale
doc.Document
Ed. Edited by
éd. Edition
ibid. Ibidem
id. Idem.
loc. cit. Loco citato
n° Numéro
op. cit. Opere citato
O.I. Organisations Internationales
p. Page
pp. Pages
P.A. Plan d’Action
P.I.B. Produit Intérieur Brut
Suppl. Supplément
Rec. Recueil
Spéc. Spécial
s. dir. Sous la direction de
suiv. Suivantes
T.V.A. Taxe sur la Valeur Ajoutée
Vol. Volume
18Introduction générale
INTRODUCTION
GENERALE

19L’Etat candidat à l’Union européenne
20Introduction générale
Fondées initialement par l’Allemagne, la Belgique, l’Italie, la France, le
Luxembourg et les Pays-Bas signataires du Traité de Paris du 18 avril 1951 établissant
1la Communauté européenne du charbon et de l’acier (C.E.C.A.) et des deux Traités
de Rome du 25 mars 1957 établissant la Communauté économique européenne
2(C.E.E.) et la Communauté européenne de l’énergie atomique (C.E.E.A.) - les trois
3Communautés européennes, devenues l’Union européenne (U.E.) en 1993 , ont
connu jusqu’à nos jours cinq entreprises d’élargissement.
er 4C’est le 1 janvier 1973 que les Communautés européennes se sont élargies
5 6pour la première fois, avec l’adhésion du Danemark , de l’Irlande et du Royaume-
7 8 9Uni . En 1981 , c’est la Grèce qui a rejoint les Communautés européennes, suivie
10 11 12par l’Espagne et le Portugal en 1986 .
1 Entré en vigueur le 22 juillet 1952. Parce que la durée du Traité C.E.C.A. était limitée à 50 ans,
le traité a expiré le 23 juillet 2002.
2 Entrés en vigueur le 5 janvier 1958.
3 Il convient de préciser que l’Union européenne n’est pas substituée aux trois Communautés
européennes, elle est fondée sur les Communautés européennes complétées par de nouvelles
politiques et formes de coopération instaurées par le Traité de Maastricht, instituant l’Union
ereuropéenne, signé le 7 février 1992 et entré en vigueur le 1 novembre 1993. Cela n’a pas été
fait non plus lors des deux révisions successives, par le Traité d’Amsterdam, signé le 2 octobre
er1997, entré en vigueur le 1 mai 1999 et par le Traité de Nice, signé le 26 février 2001 et
erentré en vigueur le 1 février 2003. Dernièrement, le Traité de Lisbonne, signé le 27 décembre
er2007, entrée en vigueur le 1 décembre 2009, stipule dans son article 1 du Traité sur l’Union
européenne que l’Union se substitue et succède à la Communauté européenne.
4 Voir : les actes relatifs à l’adhésion aux Communautés européennes du Royaume-Uni, de
l’Irlande, du Royaume de Norvège et du Royaume-Uni de la Grande-Bretagne et d’Irlande
du Nord (J.O.C.E. n° L 73 du 27 mars 1972 et la Décision du Conseil des Communautés
ereuropéennes, du 1 janvier 1973, portant adaptation des actes relatifs à l’adhésion des nouveaux
ermembres aux Communautés européennes (J.O.C.E. n° L 2 du 1 janvier 1973.
RI?FLHOOH GHPDQGH XQH GpSRVp D DQHPDUN GH RXY HPHQW /H
européennes, le 11 mai 1967.
QDXWpV &RPP X[ ?,UODQGH GH ?DGKpVLRQ I?FLHOOH HPDQGH /D OH GpSRVpH pWp D HXURSpHQQHV
11 mai 1967.
/H RXY HPHQW GX DXPH8QL pSRVp XQH GHPDQGH RI?FLHOOH
Communautés européennes, le 10 mai 1967.
8 Voir : les actes relatifs à l’adhésion aux Communautés européennes de la République hellénique
(J.O.C.E. n° L 291 du 19 novembre 1979).
QDXWp &RPP DX[ *UqFH D GH O?DGKpVLRQ H I?FLHOOH HPDQGH /D GpSRVpH pWp D HXURSpHQQHV V
le 12 juin 1975.
10 GpSRVpH pWp D HXURSpHQQHV V
le 28 juillet 1977.
11 QDXWpV RU &RPP WXJ DX[ O GX O?DGKpVLRQ H RI?FLHOOH GHPDQGH D GpSRVpH pWp D XURSpHQQHV
le 28 mars 1977.
12 Voir : les actes relatifs à l’adhésion aux Communautés européennes du Royaume d’Espagne et
de la République portugaise (J.O.C.E. n° L 302 du 15 novembre 1985).
21
O?DGKpVLRQGHO?(VSDJQHUGDDRI?FLHOOHX[QDXWpV&RPP5XGQDXWpHD&RPPHGX\GO?DDX[DXDGKpVLRQOXGGHPDQGH/RXGGJGRHRUGQQ3H'J/
DX[ ?DGKpVLRQL’Etat candidat à l’Union européenne
13 14 15 er 16L’adhésion de l’Autriche , la Finlande et la Suède , le 1 janvier 1995 marque
le premier élargissement de l’Union européenne, suivi du plus grand élargissement de
er 17l’histoire de la construction européenne, devenu effectif le 1 mai 2004 avec l’adhésion
18 19à l’U.E. de huit pays d’Europe Centrale et Orientale (P .E.C.O.) : la Pologne , la Hongrie ,
20 21 22 23 24la Slovaquie , la République Tchèque , la Slovénie , l’Estonie , la Lettonie et
25 26 27la Lituanie , ainsi qu’à Chypre et Malte . Dernièrement, le cycle du cinquième
28 29 erélargissement s’est achevé avec l’adhésion de la Bulgarie et de la Roumanie , le 1
30janvier 2007 .
Logiquement, l’ère de l’élargissement vers l’Est n’est pas achevée. La
Turquie, ayant été reconnue en qualité de candidat par le Conseil européen
31d’Helsinki , attendait déjà devant les portes de l’U.E., depuis le 14 avril 1987. De
13 QDXW &RPP DX[ H XWULF ?$ GH O?DGKpVLRQ H RI?FLHOOH GHPDQGH D GpSRVpH pWp D XURSpHQQHV pV
le 17 juillet 1989.
14 WpV XURSpHQQHV D pWp
déposée le 18 mars 1992.
15 GpSRVpH pWp D XURSpHQQHV
erle 1 juillet 1991.
16 Voir : les Actes relatifs à l’adhésion aux Communautés européennes du Royaume de Norvège,
de la République d’Autriche, de la République de Finlande et du Royaume de Suède (J.O.U.E.
n° C 241 du 29 août 1994), et la décision du Conseil de l’Union européenne portant adaptation
des instruments relatifs à l’adhésion des nouveaux Etats membres à l’Union européenne
er(J.O.U.E. n° L 1 du 1 janvier 1995).
17 Voir : les Actes relatifs à l’adhésion de la République Tchèque, de l’Estonie, de la Lettonie, de
la Hongrie, de Malte, de la Pologne, de la Slovénie et de la Slovaquie à l’Union européenne
(J.O.U.E. n° L 236 du 23 septembre 2003).
18
19 RSpHQQH pWp GpSRVpH OH
mars 1994.
20 D GHPDQGH RI?FLHOOH H O?DGKpVLRQ GH D TXLH 6OR j O?8QLRQ XURSpHQQH pWp GpSRVpH OH
juin 1995.
21 qTXH 5pSXEOLTXH D GH O?DGKpVLRQ H RI?FLHOOH GHPDQGH D MXLQ OH GpSRVpH pWp O?8QLRQ
1995.
22 HX O?8QLRQ j YpQLH 6OR D GH O?DGKpVLRQ H RI?FLHOOH GHPDQGH D MXLQ OH GpSRVpH pWp URSpHQQH
1996.
23 SpHQQH pWp GpSRVpH OH
novembre 1995.
24 D GHPDQGH RI?FLHOOH H O?DGKpVLRQ GH D /HWWRQLH j O?8QLRQ HX URSpHQQH pWp GpSRVpH OH
octobre 1995.
25 D GHPDQGH RI?FLHOOH H O?DGKpVLRQ GH D /LWXDQLH ?8QLRQ HX URSpHQQH pWp GpSRVpH OH
décembre 1995.
26
27
28 D GHPDQGH RI?FLHOOH H O?DGKpVLRQ GH D %XOJ ULH j O?8QLRQ HX URSpHQQH pWp GpSRVpH OH
décembre 1995.
29 D GHPDQGH RI?FLHOOH H O?DGKpVLRQ GH XPDQLH D ?8QLRQ HX URSpHQQH pWp GpSRVpH OH
juin 1995.
30 Voir les Actes relatifs à l’adhésion de la République de Bulgarie et de la Roumanie à l’Union
européenne, J.O.U.E. n° L 157 du 21 juin 2005.
31 Voir: le paragraphe 12 des Conclusions de la présidence du Conseil Européen d’Helsinki du
10 et 11 décembre 1999, disponible sur le site Internet : http://europa.eu/european_council/
conclusions/index_fr.htm. (L’ensemble des Conclusions des différents Conseils
Européens depuis 1993 utilisées dans cette étude feront référence à cette source).
22
DHXURO?8QLRQjHXUGH//GHPDQGH?(VWRQLHGOOGHXG6XqGHO?DGKpVLRQHHMGOULHRI?FLHOOHGGHPDQGHDD5/XO?DGKpVLRQHDD)LQODQGHO/GG/O+RQJGHPDQGH//DGOHGjKOFGO/WGODjO?DGKpVLRQOOGD/D/DDO?8QLRQHjDDO?DGKpVLRQDDYHRI?FLHOOH/D\/X[G&RPP/OR/jOOKQDXWpVXDGDX[&RPPHDGH/H0RI?FLHOOHDDGHPDQGHRI?FLHOOHQDXGH
QH pWp GpSRVpH OH XLOOHW D GHPDQGH RI?FLHOOH H O?DGKpVLRQ GH DOWH j O?8QLRQ HXURSpHQ
QQHDpWpGpSRVpHOHMXLOOHW DGHPDQGHRI?FLHOOHGHO?DGKpVLRQGH&K SUHjO?8QLRQHXURSpH
RSpHQQHDpWpGpSRVpHOHD YULO DGHPDQGHRI?FLHOOHGHO?DGKpVLRQGHOD3 RORJQHjO?8QLRQHXUIntroduction générale
32 33même, la Croatie , l’Ancienne République yougoslave de Macédoine (A.R.Y.M.) ,
34le Monténégro et la Serbie aspirent à rejoindre l’U.E. D’ailleurs, les négociations
d’adhésion avec la Turquie et la Croatie se sont ouvertes le 3 octobre 2005 ; ce qui
n’est pas encore le cas pour l’A.R.Y.M. et le Monténégro.
35 36Les portes restent ouvertes aux autres pays balkaniques (Serbie , Albanie ,
Bosnie-Herzégovine et le Kosovo), ayant la vocation à adhérer à l’U.E. selon
37les conclusions du Conseil Européen de Thessalonique du 19 et 20 juin 2003 .
Dernièrement, l’Islande s’est jointe au groupe des pays candidats avec sa demande
G?DGKpVLRQ j O?8QLRQ HXURSpHQQH pSRVpH RI?FLHOOHPHQW H MXL OOHW HW OD
décision du Conseil européen de juin 2010 de donner feu vert à l’ouverture des
négociations d’adhésion avec ce pays.
Par conséquent, hormis les six membres originaires, les autres membres
actuels et futurs de l’Union européenne ont été ou seront soumis au régime juridique
38de l’adhésion (ou accession) , consigné par les membres originaires dans les clauses
d’adhésion, intégrées dans les traités constitutifs des Communautés européennes et
de l’Union européenne.
Dès lors, il est indispensable de présenter les particularités de la clause
d’adhésion à l’U.E. par rapport aux clauses d’adhésion à d’autres organisations
internationales, telle qu’elle a évoluée dans les différents traités sur lesquels ont été
PLH GH D?Q ? ( O?8 HW XURSpHQQHV QDXWpV &RPP HV IRQGpHV
de son application pratique lors des différents élargissements des Communautés
européennes et de l’U.E. (§2.).
§1. Les particularités de la clause d’adhésion à l’Union européenne
La notion d’adhésion intervient dans de multiples domaines. Chacun d’entre
eux lui accorde un sens qui lui est propre et fait en général référence à l’établissement
GH OLDLVRQV HW G?LQWHUDFWLRQV SpFL?TXHV Q GURLW LQWHU QDWLRQD
RQVHQWHPHQW j XQH
demande, à une action, à une résolution ou à un texte réalisé ou annoncé par d’autres
32 IpYULHU H XURSpHQQH
Elle s’est vue reconnaitre la qualité de candidate par le Conseil Européen de Bruxelles, des 17
et 18 juin 2004 (voir le paragraphe 33 des conclusions de la présidence).
33
reconnaitre la qualité de candidate par le Conseil Européen de Bruxelles, des 15 et 16 décembre
2005 (voir le paragraphe 24 des Conclusions de la présidence).
34 LRQ HXURSpHQQH H
décembre 2008 et a été reconnu en qualité de candidat par le Conseil Européen de Bruxelles,
des 16 et 17 décembre 2010 (voir le paragraphe 10 des Conclusions de la présidence).
35 HXURSpHQQH H GpFHPEUH
2009 et a été reconnuxelles, des 1 et 2
mars 2012 (voir le paragraphe 39 des Conclusions de la présidence).
36
37 Voir : le paragraphe 40 des Conclusions de la présidence du Conseil Européen de Thessalonique,
des 19 et 20 juin 2003.
38 « Adhésion » et « accession » sont considérées comme synonymes. On privilégie d’avantage
l’expression « adhésion » dans la terminologie française, tandis que l’expression « accession »
est plutôt utilisée par les anglophones.
23
/OO?8QLRQO?DGKpVLRQGHIDLWSXEOLFO?8QLRQRI?FLHOOHjWDW?DGKpVLRQDUGHXURSpHQQHOHDRI?FLHOOHDXQH/?DGKpVLRQHO0RQWpQpJXQYHGp?QLWO/ULOOURDHUGHpSRVpGXQHGHPDQGHpSRVpRI?FLHOOHGHPDQGHGG?DGKpVLRQjjGO?8QGHGHPDQGH(XQHSRXUO?GpSRVpODS&URDWLHVHD/?$OEDQLHDGpSRVpXQHGHPDQGHRI?FLHOOHG?DGKpVLRQjO?8QLRQYFVRQOXRQMHX[DFFRUGHVVRQpDOLVHURQQHUX[/XDO6HUELHV(
OHPDUV(OOHV?HVW XH RI?FLHOOHG?DGKpVLRQjO?8 ( ?$5< 0DGpSRVpXQHGHPDQGHL’Etat candidat à l’Union européenne
39Etats ; fait de joindre son consentement à ceux d’autres Etats » .
Telle qu’utilisée dans la terminologie du droit international public, il convient
de distinguer la notion d’adhésion d’un Etat ou d’une organisation internationale à un
traité international de celle d’adhésion d’un Etat ou d’une organationale
?DGKpVLRQ VH p?QLW
comme « le mode de consentement à être lié par un accord de la part de l’Etat
ou d’une organisation internationale qui n’a pas participé à la négociation de cet
accord ou qui, ayant participé à sa négociation ne l’a pas signé dans le délai prévu
40à cet effet » 'DQV H GHX[LqPH O?DGKpVLRQ DV VH p?QLW RPPH ?DFWH SDU HTXHO
un Etat, par un acte de volonté, devient membre d’une organisation internationale
41préexistante » . Néanmoins, dans certains cas, le procédé de l’adhésion à une
organisation internationale « peut être subordonné à un agrément préalable de
42certains organes de l’organisation ou de ses membres » .
OD j SUpDODEOHPHQW pWXGH QRWUH GH FHU O?REMHW PLHX[ QHU GH $?Q
de l’évolution de la clause d’adhésion à l’U.E. (B.), il convient de présenter la technique
d’adhésion à une organisation internationale, en la différenciant du procédé de
l’adhésion à un traité (A.).
A. La technique d’adhésion à une organisation internationale
'p?QLH pQpUDOHPHQW SDU OD RFWULQH HW OD UDWLTXH X GURLW LQW
comme « l’acte par lequel un Etat qui n’a pas signé le texte du traité, exprime son
43FRQVHQWHPHQW Gp?QLWLI rWUH OLp DU FHOXLFL , l’adhésion ou l’accession à un traité
est un moyen juridique facultatif, prévu en faveur de l’Etat intéressé, dans les termes,
PRGDOLWpVHWFRQGLWLRQV?[pVGDQVOHWUDLWpFRQFHU QpSDUOHVSD
Originairement coutumières, les règles en matière d’adhésion ont été
« Le consentement d’un Etat à être lié par un traité s’exprime par l’adhésion :
a) lorsque le traité prévoit que ce consentement peut être exprimé par cet
Etat par voie d’adhésion ;
b) lorsqu’il est par ailleurs établi que les Etats ayant participé à la négociation
étaient convenus que ce consentement pourrait être exprimé par cet
Etat par voie d’adhésion ; ou
c) lorsque toutes les parties sont convenues ultérieurement que ce
consentement pourrait être exprimé par cet Etat par voie d’adhésion. »
Cet article illustre la grande liberté conventionnelle dont disposent les
rédacteurs d’un traité quant à son degré d’ouverture à la participation des Etats tiers.
Cette latitude se traduit en pratique par une large gamme des solutions. Aux traités
39 SALMON (J.), (s.dir.), Dictionnaire de droit international public, Agence Universitaire de la
francophonie (A.U.F.), Bruxelles, Bruylant, 2001, p. 38.
40 SALMON (J.), (s.dir.), , op. cit., p. 38.
41 Id., p. 39.
42 Ibid.
e43 Nguyen Quoc Dinh, DAILLIER (P.) et PELLET (A.), Droit international public, 6 éd., Paris,
L.G.D.J., 1999, § 107, p. 176.
24
?LQWHU?SOOjHORUJOQDWLRQDOGUOWFDVLHVRULJLQDLUHV'DQVGSUpVHQWDWLRQHUDQLVDWLRQFjFYGHXQHJDXWUHSUHPLHUGQDWLRQDOHS
GRQWO?DUWLFOHVWLSXOH FRGL?pHVSDUOD&RQ QWLRQGH9LHQQHVXUOHGURLWGHVWUDLWpV Introduction générale
« fermés », ne contenant aucune clause d’adhésion et excluant en principe toute
participation des Etats tiers, s’opposent les traités « ouverts », qui ne prévoient aucune
restriction ou condition à leur adhésion. Dans le premier cas, à défaut de toute clause
G?DGKpVLRQ FH VRQW HV DU WLHV ULJLQDLUHV TXL RQW pJ RFLp H WUDLWp TXL p?QLURQW
le cas échéant, de manière discrétionnaire et à l’unanimité, les conditions dans
lesquelles elles accepteront qu’un Etat tiers devienne partie au traité. Les exemples
de traités fermés sont très rares et sont surtout conclus entre un petit nombre
44d’Etats . En revanche, les traités ouverts permettent aux Etats de devenir parties
par un simple acte unilatéral et sans que les parties originaires puissent leur imposer
de conditions particulières. Ces traités, comportant la clause « Tout Etat », sont
généralement de caractère multilatéral, adoptés sous les auspices des organisations
internationales universelles et consacrés aux questions d’intérêt général, comme
OD DvWULVH GHV DU PHPHQWV D SURWHFWLRQ GHV GURLWV H O?KRPPH
45du droit international . On notera toutefois que ni la coutume internationale, ni
46la jurisprudence internationale , ni même d’ailleurs la Convention de Vienne de
1969 sur le droit des traités, ne reconnaissent une présomption d’ouverture pour
les traités multilatéraux généraux ou à caractère universel. Il n’existe donc pas
de droit subjectif des Etats à participer à certains traités, à vocation universelle,
47à la négociation desquels ils n’auraient pas été conviés . D’ailleurs, force est de
constater que les traités, totalement « fermés » ou totalement « ouverts » sont plutôt
exceptionnels par rapport au grand nombre de traités appartenant à une catégorie
intermédiaire. Souvent, la formule « Tout Etat » est accompagnée d’un adjectif
HXUR JpRJ UDSKLTXH X HWF TXDOLWDWLI SDFL?TXH GpPRFUDWLTXH HW HWF DIULFDLQ SpHQ
réduit alors sensiblement le nombre effectif de candidatures valables. Dans d’autres
traités, dits « semi-fermés », l’adhésion est subordonnée à une invitation formelle de
48l’ensemble des Etats signataires ou à leur acceptation, voire à la négociation d’un
44 On peut citer comme exemple le Traité de la Haye du 3 février 1958 instituant l’Union
erEconomique de Benelux, entré en vigueur le 1 novembre 1960.
45 Voir à titre d’illustration : art. 17 § 3 de la Convention internationale contre la prise d’otages,
adoptée par l’Assemblée générale des Nations Unies le 17 décembre 1979 ; Art. 25 § 4 de
la Convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes
adoptée par l’Assemblée générale dans sa résolution 34/180 du 18 décembre 1979, entrée en
vigueur le 3 septembre 1981.
46 Cette question d’intérêt théorique et surtout politique a été, entre autres, traitée dans la
jurisprudence internationale par la Cour Permanente de Justice Internationale (C.P.J.I.), dans
l’affaire des Intérêts allemands en Haute-Silésie polonaise (C.P.J.I., 25 mai 1926, Allemagne/
Pologne, série A, n°7, pp. 28-29).
47 Une solution inverse aurait été favorable à un certain nombre d’Etats dont l’existence est
récente (nouveaux Etats) ou contestée (reconnus par un petit nombre d’Etats), puisque la
FODXVH RXW (WDW HXU DXUDLW HU PLV DSSHU ?pF DX OWUDJ H O?DFFH SWDWLRQ GH D PDMRULWp
ou de l’unanimité des parties signataires.
48 Voir à titre d’exemple : l’article 43 § 1 de la Convention du Conseil de l’Europe sur la lutte
contre la traite des êtres humains, du 16 mai 2005, stipulant que « après l’entrée en vigueur
de la présente Convention, le Comité des Ministres du Conseil de l’Europe pourra, après
consultation des Parties à la Convention et en avoir obtenu l’assentiment unanime, inviter
tout Etat non membre du Conseil de l’Europe n’ayant pas participé à l’élaboration de la
Convention, à adhérer à la présente Convention par une décision prise à la majorité prévue à
l’article 20 d du Statut du Conseil de l’Europe, et à l’unanimité des voix des représentants des
Etats contractants ayant le droit de siéger au Comité des Ministres ».
25
OPRSGFRGL?FDWLRQDKOGGRS?OWOQGO??H?O?L’Etat candidat à l’Union européenne
WUDLWpG?DGKpVLRQRXY jODVLJQDWXUHHWjODUDWL?FDWLRQWDQ WGHVLPSpWUDQWVTXHGHV
anciennes parties contractantes.
Dans ce registre, les actes constitutifs des organisations internationales
VRQW HV UDLWpV XOWLODWpUDX[ SUpVHQWDQW HV SpFL?FLWpV DU
internationale n’est totalement fermée ni véritablement ouverte à tous les Etats,
49sans le moindre contrôle »
internationales universelles devrait être quasi automatique, sans qu’il y ait besoin
de critères d’admission permettant la sélection des Etats candidats. Au nom de
l’universalité, l’adhésion serait ainsi conçue comme un droit en faveur de toute
entité étatique : un acte unilatéral exprimant sa volonté de rejoindre l’organisation
à l’exception de l’adhésion à quelques institutions spécialisées de l’Organisation
50des Nations Unies (O.N.U.), ouvertes à tous les membres de l’O.N.U. sans autres
conditions politique ou géographique, la sélection des candidatures d’adhésion
dans la plupart des organisations internationales, se fait sur la base des conditions
G?DGKpVLRQ ?[pHV DQV 6HORQ OHV WUDLWpVOHV FDV RQVWLWXWLIV
51soit sur la proximité géographique de l’Etat candidat avec les Etats membres , soit
sur l’uniformité de leur système économique, social et politique, voire sur l’obligation
52 53pour l’Etat candidat de partager des valeurs et l’idéologie dont ils se réclament .
Ainsi, malgré le principe de l’ouverture de l’organisation en vertu de la clause « tout
Etat », les conditions d’adhésion l’accompagnant, permettent aux Etats membres
originaires d’opérer par le biais d’une appréciation discrétionnaire, une fermeture - à
leur guise - de l’organisation. Même dans le cas de l’O.N.U., organisation à vocation
universelle, l’article 4 § 2 de la Charte des Nations Unies exige de l’Etat candidat
G?rWUH XQ WDW SDFL?TXH G?DFFH SWHU HV REOLJ DWLRQV H OD &KDU ?rWUH FDSDEOH GH
les remplir et d’être disposé à le faire. Bien qu’aujourd’hui l’adhésion à l’O.N.U. soit
devenue quasi - automatique, elle a souvent été tributaire des divergences entre les
49 Nguyen Quoc Dinh, DAILLIER (P.) et PELLET (A.), Droit international public, op. cit.,
§ 381, p. 581.
50 Quoique, dans un sens large, même la condition de l’appartenance à l’O.N.U. peut aussi être
considérée comme une condition d’admission aux institutions spécialisées de l’O.N.U.
51 Par exemple : l’adhésion à l’U.E. est ouverte à tout Etat européen (art. 49 du Traité de Union
européenne), l’adhésion à l’Organisation des Etats américains (O.E.A.) est ouverte à tout Etat
américain (art. 6 de la Charte de l’O.E.A., signée le 30 avril 1948, entrée en vigueur le 13
décembre 1951 et réformée à plusieurs reprises, dernièrement par le Protocole de Managua,
adopté le 10 juin 1993) ; l’adhésion à l’Union Africaine (U.A.) est ouverte à tout Etat africain
DU ?GHO?$FWHFRQVWLWXWLI $DGRSWpOHMXLO GHO?8 OHWHWVXFFpGDQWRI?FLHOOHPHQW
à l’Organisation de l’Unité africaine (O.U.A.), le 9 juillet 2002).
52 En vertu de l’article 3 du Statut du Conseil de l’Europe, un Etat ne sera autorisé à adhérer au
Conseil de l’Europe que s’il « reconnaît le principe de la prééminence du droit et le principe en
vertu duquel toute personne placée sous sa juridiction doit jouir des droits de l’homme et des
libertés fondamentales ».
53 Nguyen Quoc Dinh, DAILLIER (P.) et PELLET (A.), Droit international public, op. cit.,
§ 381, p. 581.
26
GWU?DGKpVLRQSRUPGV3FD?HGDOHVXFXQHXURUJYDHQLVDWLRQDX[G2UOF(WDQWjELHQFRQGLWLRQVWWHURQW\RHWHIIHFWLUWOQLVDWLRQVp?pFRUJKLUGW
QpHGHYUDLWVXI?UHSRXUTXHO?DGKpVLRQVRL QDWLRQDOHFRQFHU LQWHUIntroduction générale
54grandes puissances durant la « guerre froide » .
Manifestement, l’admission à une organisation internationale est une
technique particulière de l’adhésion qu’il faut différencier de la procédure ordinaire
d’adhésion à un traité ordinaire. Cette particularité se manifeste au niveau de la
procédure prévue à cet effet. En règle générale, l’adhésion à un traité se réalise par
un simple acte unilatéral et l’Etat adhérant devient automatiquement partie au traité
en jouissant des mêmes droits et prérogatives que les parties originaires. Dans le cas
où l’adhésion n’est possible qu’avec l’invitation des Etats membres, comme c’est la
pratique des traités adoptés sous les auspices du Conseil de l’Europe, l’adhésion ne
55peut intervenir qu’une fois le traité entré en vigueur .
En revanche, l’adhésion à une organisation internationale nécessite
l’application d’une procédure plus complexe, résultant soit d’une décision unilatérale
des organes compétents de l’organisation, soit d’un accord entre les parties originaires
et l’Etat adhérant. La pratique des différentes organisations internationales connaît
deux voies pour lancer la procédure de l’adhésion d’un nouveau membre. En raison
de sa souveraineté, un Etat ne peut jamais être contraint à devenir membre d’une
organisation internationale, sans avoir préalablement exprimé sa volonté de le faire :
soit par un acte spontané de candidature sur lequel se prononce l’organe compétent
de l’organisation, soit en acceptant l’invitation adressée par les membres originaires anisation concernée.
Les procédures relatives à l’acceptation des demandes d’adhésion varient
d’une organisation à l’autre. Elles divergent notamment selon les acteurs impliqués
ou les modes de votation prévus pour statuer sur la demande d’adhésion. A titre
d’illustration, rappelons que pour adhérer à l’Organisation des Etats américains,
un Etat américain intéressé « devra manifester son intention par une note adressée
DX HFUpWDLUH pQpUDO QGLTXDQW TX?LO HVW GLVSRVp j VLJQHU HW DWL?HU D &KDU WH GH
l’Organisation et à accepter toutes les obligations inhérentes à la qualité de membre
56(…)» . Par la suite, c’est « l’Assemblée générale sur recommandation du Conseil
permanent de l’Organisation, [qui] décidera s’il convient d’autoriser le Secrétaire
général à ouvrir la présente Charte à la signature de l’Etat sollicitant et à accepter
OH pS{W H O?LQVWU PHQW H UDWL?FDWLRQ FRU HVSRQGDQW D UHFRP
Conseil permanent, de même que la décision de l’Assemblée générale exigeront
57OH RWH DI?U PDWLI GHV GHX[ LHUV HV WDWV HPEUHV . Dans le cas de l’Union
Africaine, l’article 29 de son acte constitutif prévoit d’abord que l’Etat intéressé
54 LWRQV LWUH PSOH ?H[ HV GLI?FXOWpV HQFRQWUpHV DU HV X[ OOHPDJQH MXVTX?HQ OH
Vietnam jusqu’en 1977, les deux Corée avant 1991, le Bangladesh en 1972 et 1973. Dans
un autre contexte, l’adhésion de la Macédoine à l’O.N.U. en 1993 a été problématique suite
à la querelle avec la Grèce relative à la dénomination de ce nouvel Etat issu de l’ancienne
République Fédérative de Yougoslavie. Finalement, elle a été admise avec un nom provisoire
de l’Ancienne République Yougoslave de Macédoine (A.R.Y.M.).
55 Nguyen Quoc Dinh, DAILLIER (P.) et PELLET (A.), Droit international public, op. cit.,
§ 107, p. 176.
56 Article 6 de la Charte de l’Organisation des Etats Américains (O.E.A.).
57 Article 7 de la Charte de l’O.E.A.
27
$(HGDXHYLQWHQWLRQOXPUpVHQWS?DG&RPPLVVLRQGRLWUG?UGJOSKpUHUHGWVRQ3UpVLGHQWODDGOXjQRWL?HUW?6jGLG&/UG
GX PDQGDWLRQL’Etat candidat à l’Union européenne
58Acte et d’être admis comme membre de l’Union » et ensuite que « le président de
XQ FRPP Q QRWL?FDWLRQ WHOOH pFH G?XQH qV SWLRQ &RPPLVVLRQ OD RXV RSLHV LTXH
les Etats membres. L’admission est décidée à la majorité simple des Etats membres.
La décision de chaque Etat membre est transmise au Président de la Commission qui
communique la décision d’admission à l’Etat intéressé, après réception du nombre
59des voix requis » .
Lorsque les Etats originaires d’une organisation internationale ont opté
pour la clause d’invitation, la procédure de présélection se traduit par une invitation
adressée par les membres originaires ou par l’organe compétent agissant en leur
[pHV DQV O?DFWH
constitutif de l’organisation concernée. A titre d’exemple, rappelons que l’article 4 du
statut du Conseil de l’Europe, stipulant que : « Tout Etat européen considéré capable
[60]de se conformer aux dispositions de l’article 3 et comme en ayant la volonté peut
être invité par le Comité des Ministres à devenir membre du Conseil de l’Europe.
Tout Etat ainsi invité aura la qualité de membre dès qu’un instrument d’adhésion au
61présent statut aura été remis en son nom au Secrétaire général » . Une procédure
similaire existe pour l’adhésion à l’Organisation du Traité de l’Atlantique Nord
(O.T.A.N.), à l’exception notable que ce sont les Etats parties qui, conformément
62à l’article 10 du Traité , décident à l’unanimité d’inviter tout autre Etat, qui peut
contribuer au développement des principes dudit traité, à adhérer. L’article 16
de la Convention relative à l’Organisation de Coopération et de Développement
63Economiques (O.C.D.E) RQ?H OH RLQ DX &RQVHLO GH WDWXHU j O?XQDQLPLWp VXU D
64décision d’inviter un gouvernement à adhérer à la présente Convention .
58 Article 29, § 1 de l’Acte constitutif de l’Union Africaine.
59 Article 29, § 2 de l’Acte constitutif de l’U.A. Il convient de rappeler que la même procédure
était prévue pour l’adhésion à l’Organisation de l’Union Africaine (O.U.A).
60 L’article 3 du Statut du Conseil de l’Europe se lit comme suit : « Tout membre du Conseil
de l’Europe reconnaît le principe de la prééminence du droit et le principe en vertu duquel
toute personne placée sous sa juridiction doit jouir des droits de l’homme et des libertés
,O IRQGDPHQWDOHV V?HQJ ROODERUHU LQFqUHPHQW PH HW DFWL jO EG
erau chapitre I ».
61 Article 4 du Statut du Conseil de l’Europe.
62 L’article 10 du Traité de l’Atlantique Nord (O.T.A.N.), signé à Washington, le 4 avril 1949, se
lit comme suit : « Les parties peuvent, par accord unanime, inviter à accéder au Traité tout
autre Etat européen susceptible de favoriser le développement des principes du présent traité
et de contribuer à la sécurité de la région de l’Atlantique nord. Tout Etat ainsi invité peut
devenir partie au Traité en déposant son instrument d’accession auprès du gouvernement des
Etats-Unis d’Amérique. Celui-ci informera chacune des parties du dépôt de chaque instrument
d’accession ».
63 La Convention relative à l’Organisation de Coopération et de Développement Economiques
(O.C.D.E.) a été signée le 14 décembre 1960, à Paris, en remplacement l’Organisation
européenne de Coopération Economique (O.E.C.E.), instituée à Paris, le 16 avril 1948.
64 L’article 16 de la Convention de l’O.C.D.E. se lit comme suit : « Le Conseil peut décider
d’inviter tout Gouvernement prêt à assumer les obligations de membre, à adhérer à la présente
Convention. Cette décision doit être prise à l'unanimité; toutefois, le Conseil peut admettre à
l’unanimité, dans un cas particulier, la possibilité d’abstention, étant entendue que, nonobstant
les dispositions de l’article 6, la décision s’applique alors à tous les Membres. L’adhésion prend
effet lors du dépôt de l’instrument d’adhésion auprès du Gouvernement dépositaire ».
28
OXGXVV?FRGV?L?DGKpVLRQXGWRQGLWLRQVUFHVWOHUHPSOLWTXLQpPHPEUHWQRQjO?(WDWGjHQRPLWVXjSFDFQDHJUHYIntroduction générale
B. L’évolution de la clause d’adhésion à l’Union européenne
La clause d’adhésion, établie par les membres originaires des Communautés
européennes et de l’Union européenne, entre dans une catégorie particulière. Au
OLHX GH U OHV FRQGLWLRQV H IRQG TXH ?(WDW WLHUV GRLW HPSO
traité, la clause d’adhésion, intégrée dans les actes constitutifs des Communautés , est consacrée au processus par lequel les
conditions d’adhésion de fond seront arrêtées.
C’est une particularité caractérisant tous les traités instituant des espaces
économiques : il en est ainsi des clauses d’adhésion prévues à l’article 2204 de
l’Accord de Libre-Echange Nord-Américain (A.L.E.N.A.), à l’article 109 de l’accord
de Carthagène instituant le Groupe andin, à l’article 29 du Traité établissant la
Communauté des Caraïbes (C.A.R.I.C.O.M.), à l’article 24 de l’accord de commerce
Australie-Nouvelle Zélande, ou à l’article XXXIII de l’Accord Général sur les Tarifs
Douaniers et le Commerce (G.A.T.T.).
La vocation d’ouverture aux Etats tiers est consacrée en termes presque
identiques dans tous les traités européens sur lesquels ont été fondées les
65Communautés européennes et l’Union européenne , avec quelques ajustements de
forme nécessaires.
On peut observer que l’évolution de la construction européenne a été
accompagnée d’une évolution de la clause d’adhésion aux Communautés, actuellement
66l’U.E. Ainsi, jusqu’à l’entrée en vigueur du Traité sur l’Union européenne , les trois
Communautés européennes étaient des entités distinctes et leur traité constitutif
UHVSHFWLI DF DLWXQHSURFpGXUHVSpFL?TXHjO?DGKpVLRQjF SUpY XQHG?HOOHV
Les libellés des articles 237 du Traité C.E. et 205 du traité C.E.E.A. étaient
rigoureusement identiques et se lisaient comme suit :
« Tout Etat européen peut demander à devenir membre de la Communauté.
Il adresse sa demande au Conseil lequel, après avoir pris l’avis de la Commission, se
prononce à l’unanimité.
Les conditions d’admission et les adaptations du présent Traité que celle-ci entraîne
font l’objet d’un accord entre les états membres et l’Etat demandeur. Cet accord est
IRU qJOHV HXUV GH PLWp
constitutionnelles respectives ».
L’article 98 du Traité C.E.C.A. prévoyait une procédure différente, et
stipulait que :
« Tout Etat européen peut demander à adhérer au présent traité. Il adresse sa demande
au Conseil, lequel, après avoir pris l’avis de la Haute Autorité, statue à l’unanimité
pJ OHPHQWjO?XQDQLPLWpOHVFRQGLWLRQVGHO?DGKpVLRQ HW?[ &HOOHFLSUHQGHIIHWGX
jour où l’instrument d’adhésion est reçu par le gouvernement dépositaire du traité ».
65 Cf. l’article 98 du Traité C.E.C.A. ; l’article 237 du Traité établissant la C.E.E. ; l’article 205
du Traité établissant la C.E.E.A. ; l’article 8 de l’Acte unique européen de 1986, l’article O du
Traité de Maastricht; l’article 49 du Traité d’Amsterdam et l’article 49 du Traité de Nice.
er66 Le Trht, signé le 7 février 1992, est entré en vigueur le 1 novembre 1993,
J.O.C.E. n° C 224 du 31 août 1992.
29
DRQWUDFWDQWVHVWDWVHUKHVRXPLVQOFRQRFUG([WRXVSDUOUDWL?FDWLRQHO?DjO\
DX DGKpUHU SRXU LUL’Etat candidat à l’Union européenne
67L’article 8 de l’Acte Unique Européen (A.U.E.) RGL?p OH UHPLHU
paragraphe de l’article 237 du Traité C.E. en y ajoutant l’exigence de l’approbation
par le Parlement européen, qui se prononce à la majorité absolue des membres qui
le composent.
68L’article O du Traité de Maastricht , transposant au niveau de l’Union
européenne la rédaction de l’article 237, tel qu’il existait dans sa rédaction issue
GH ( ?$8 HPSODFp FHV URFpGXUHV SpFL?TXHV G?DGKpVLRQ KDFXQH HV
Communautés européennes, par une procédure unique d’adhésion à l’Union
européenne.
L’article O du Traité de Maastricht a été remplacé et complété dans son
69premier paragraphe par l’article 49 du Traité d’Amsterdam , qui se lit comme suit :
« Tout Etat européen qui respecte les principes énoncés à l’article 6,
paragraphe 1, peut demander à devenir membre de l’Union. Il adresse sa demande
au Conseil, lequel se prononce à l’unanimité après avoir consulté la Commission et
après avis conforme du Parlement européen qui se prononce à la majorité absolue
des membres qui le composent.
Les conditions de l’admission et les adaptations que cette admission entraîne
en ce qui concerne les traités sur lesquels est fondée l’Union, font l’objet d’un accord
VW FFRUG /HGLW HPDQGHXU O?(WDW HW PHPEUHV (WDWV OHV HQWUH
par tous les Etats contractants, conformément à leurs règles constitutionnelles
respectives ».
Comme on peut le remarquer, la valeur ajoutée par l’article 49 du Traité
d’Amsterdam à la clause d’adhésion à l’U.E. est de faire référence aux principes sur
lesquels elle est fondée, à savoir « les principes de la liberté, de la démocratie, des
droits de l’homme et des libertés fondamentales, ainsi que l’Etat du droit, principes
70qui sont communs aux Etats membre » , comme critères d’éligibilité à l’U.E.
Etant donnée que l’article 49 du Traité d’Amsterdam a été repris sans aucune
71, actuellement en vigueur, les adhésions en cours
et en préparation sont, jusqu’à une éventuelle révision des traités, fondées sur cette
clause d’adhésion.
67 L’Acte Unique Européen a été signé à Luxembourg et à la Haye les 17 et 28 février 1986,
J.O.C.E. n° L 169 du 29 juin 1987.
68 L’article O du Traité de Maastricht se lisait comme suit :
« Tout Etat européen peut demander à devenir membre de l’Union. Il adresse sa demande au
Conseil, lequel se prononce à l’unanimité après avoir consulté la Commission et après avis
conforme du Parlement européen, qui se prononce à la majorité absolue des membres qui le
composent.
Les conditions de l’admission et les adaptations que cette admission entraîne en ce qui concerne
les traités sur lesquels est fondée l’Union font l’objet d’un accord entre les Etats membres et
WRXV OHV (WDWV FRQWUDFWDQWV
conformément à leurs règles constitutionnelles respectives ».
er69 Le Traité d’Amsterdam a été signé le 2 octobre 1997 et est entré en vigueur le 1 mai 1999
(J.O.U.E. n° C 340 du 10 novembre 1997).
70 L’article 6 § 1 du Traité d’Amsterdam.
er71 Signé le 26 février 2001, entré en vigueur le 1 février 2003 (J.O.U.E. n° C 310 du 16 décembre 2004).
30
VWVRXPLVUDjOOjDPUDWL?FDWLRQDSDUVFFRUGGDV/HGLWDSHPDQGHXUGSO?(WDWjHF1LFHGGHHUDLWpRXPLV7UDWL?FDWLRQOHOSDUDPRGL?FDWLRQIntroduction générale
A propos de la révision des traités C.E. et U.E., il convient de rappeler que
KRXp pF D ?DGRSWLRQ RQW FRQVWLWXWLRQQHO UDLWp GH URMHW OH UDWL?FDWLRQ D GH VWDGH X
SDU OHV (WDWV PHPEUHV GH ( ?8 DLW SUpY XQH OpJqUH RGL?FDWL
d’adhésion, surtout en ce qui concerne les critères d’éligibilité. En effet, l’article
72I-58 du Traité constitutionnel , consacré aux critères d’éligibilité et à la procédure
d’adhésion à l’Union, à part un changement terminologique symbolique – on ne
73parle plus d’Etat demandeur mais d’Etat candidat –, n’apportait pas de changements
majeurs par rapport aux dispositions des traités C.E. et U.E. actuellement en vigueur.
74En revanche, l’article I-2 consacré aux valeurs de l’UE, auxquelles faisait référence
l’article I-58, comportait quelques critères d’éligibilité supplémentaires par rapport à
l’article 6 du T.U.E. C’est qu’en effet, non seulement il intégrait la dignité humaine,
l’égalité et faisait référence aux droits des personnes appartenant aux minorités, mais
il précisait de plus que les sociétés des Etats membres doivent être caractérisées par
« le pluralisme, la non-discrimination, la tolérance, la justice, la solidarité et l’égalité
75entre les femmes et les hommes » . En outre, la phrase relative à l’information des
parlements nationaux sur les demandes d’adhésion constituait une autre nouveauté
insérée à l’article I-58, qui s’inscrit dans les efforts des parlements nationaux de se
voir accorder un rôle de plus en plus important d’information et de contrôle dans le
76fonctionnement de l’U.E.
72 L’article I-58 du Projet constitutionnel était libellé comme suit :
« 1. L’Union est ouverte à tous les Etats européens qui respectent les valeurs visées à l’article
I-2 et s’engagent à les promouvoir en commun.
2. Tout Etat européen qui souhaite devenir membre de l’Union adresse sa demande au Conseil.
Le parlement européen et les parlements nationaux sont informés de cette demande. Le Conseil
statue à l’unanimité après avoir consulté la Commission et après approbation du Parlement
européen, qui se prononce à la majorité des membres qui le composent. Les conditions et les
modalités de l’admission font l’objet d’un accord entre les Etats membres et l’Etat candidat.
&HW DFFRUG VW RXPLV DU RXV OHV (WDWV FRQWUDFWDQWV j UDWL?FD
règles constitutionnelles respectives ».
73 La première phrase du paragraphe 2 de l’article 49 du T.U.E. : « Les conditions et les adaptations
du présent Traité que celle-ci entraîne font l’objet d’un accord entre les Etats membres et
l’Etat demandeur » a été remplacée dans l’article I-58 du projet constitutionnel par la phrase :
« Les conditions et les modalités de l’admission font l’objet d’un accord entre les Etats
membres et l’Etat candidat ».
74 L’article I-2 du Projet de Traité Constitutionnel se lit comme suit : « L’Union est fondée sur les
valeurs de respect de la dignité humaine, de liberté, de démocratie, d’égalité, de l’Etat de droit,
ainsi que de respect des droits de l’homme, y compris des droits des personnes appartenant à
des minorités. Ces valeurs sont communes aux Etats membres dans une société caractérisée
par le pluralisme, la non-discrimination, la tolérance, la justice, la solidarité et l’égalité entre les
femmes et les hommes ».
75 Ibidem.
76 Le rôle des Parlements nationaux se voit graduellement renforcé dans le système institutionnel
de l’U.E. Il a été évoqué pour la première fois par une simple déclaration annexée au Traité de
G?$PVWHUGDP UDLWp DX QQHO
Le Traité constitutionnel leur avait attribué un rôle important dans le contrôle du respect du
principe de la subsidiarité, de manière à ce que la Commission fût tenue de leur adresser toutes
les propositions législatives et de tenir compte de leurs observations. De plus, ils avaient le droit
de saisir la Cour de Justice des Communautés européennes d’un recours en annulation pour
violation du principe de subsidiarité, subordonné à l’initiative de leur gouvernement.
31
DGGLWLRURWRFROHRWLRQHOSGH7SXWUHFRQQO?QDOHPHQWPrWUHOSRXUWKWV0DDVWULFSHXUVGODOj\PpPHQWRQRQIRUFODXVHFSDUXQDL’Etat candidat à l’Union européenne
Le concept constitutionnel ayant été abandonné, le Conseil européen de
Bruxelles, des 21 et 22 juin 2007, a décidé de convoquer une nouvelle conférence
LQWHUJ HU XY QHPHQWDOH ,* D?Q & GH pGLJ HU Q ? WUDLWp PRGL? FDWLI? GRQW ?REMHW
est de réviser le Traité sur l’Union européenne (T.U.E.) et le traité instituant la
Communauté européenne (T.C.E.), conformément à la procédure prévue à l’article
7748 du T.U.E. . La C.I.G. a démarré ses travaux le 23 et 24 juillet 2007. Ils se sont
poursuivis jusqu’au 18-19 octobre 2007, date à laquelle les Chefs d’Etats et de
PRGL?FDWLI VW TXL ?
Avec l’entrée en vigueur de ce Traité le 1 décembre 2009, les adhésions
futures et celles en préparation seront fondées sur le nouveau article 49 du T.U.E.
rédigé comme suit : « Tout État européen qui respecte les valeurs visées à l’article
2 et s’engage à les promouvoir peut demander à devenir membre de l’Union. Le
Parlement européen et les parlements nationaux sont informés de cette demande.
L’État demandeur adresse sa demande au Conseil, lequel se prononce à l’unanimité
après avoir consulté la Commission et après approbation du Parlement européen qui
se prononce à la majorité des membres qui le composent. Les critères d’éligibilité
approuvés par le Conseil européen sont pris en compte. (…) ».
La lecture de ce paragraphe incite à quelques observations, relatives à la
valeur ajoutée de la nouvelle clause d’adhésion à l’U.E. Manifestement, le nouvel
article 49 du T.U.E. s’inscrit dans la lignée de la révision, tracée par l’article I-58 du
Traité « constitutionnel ». On songe, en particulier, à la reprise dans l’article 49 du
Traité de Lisbonne de la clause relative à l’information des parlements nationaux sur
les demandes d’adhésion. De même, il convient de noter qu’il y est inséré un nouvel
article 2 relatif aux valeurs de l’Union, dont le contenu est le même que celui de
l’article I-2 du projet de Traité constitutionnel, adopté lors de la C.I.G. de 2004, cité
préalablement.
L’originalité de l’article 49 du Traité de Lisbonne est de stipuler que les
critères d’éligibilité décidés par le Conseil Européen seront pris en considération par
le Conseil des Ministres lorsqu’il va statuer sur les demandes d’adhésion. Les termes
dans lesquels la nouvelle phrase est rédigée, indiquent qu’à l’avenir on doit s’attendre
à ce qu’il y ait une plus grande individualisation des critères d’éligibilité, décidés au
FDV SDU FDV DU H &RQVHLO (XURSpHQ &H ?HVW HXW rWUH TX?XQH
pratique actuelle de l’application de la clause d’adhésion, où les acteurs européens
77 L’article 48 (ex-article N) du T.U.E. sur lequel c’est fondé cette révision se lissait comme suit :
« Le gouvernement de tout Etat membre, ou la Commission, peut soumettre au Conseil des
projets tendant à la révision des traités sur lesquels est fondée l’Union.
Si le Conseil, après avoir consulté le Parlement Européen et, le cas échéant, la Commission,
émet un avis favorable à la réunion d’une conférence des représentants des gouvernements
des Etats membres, celle-ci est convoquée par le président du Conseil en vue d’arrêter d’un
H FDV GH RGL?FDWLRQV
institutionnelles dans le domaine monétaire, le Conseil de la Banque centrale européenne est
également consulté.
HV PHQGHPHQWV QWUHURQW Q YLJXHXU DSUqV RLU pWp UDWL?pV DU RXV OHV (WDWV PHPEUHV
conformément à leurs règles constitutionnelles respectives ».
32
DFFRUGODRSPRGL?FDWLRQUjYDSSRUWHURDX[GHGLWVDWUDLWpVWXQH'DQV/ORFRPPHOHSI?FLDOLVDWLRQPDOXQOVSVRXPLVjODUDWL?FDWLRQSDUOHV(WDWVPHPEUHVJD
VERQQHSRXUVLJQHUOHWUDLWp? XYQHPHQW H VRQWUpXQLVj/L HUIntroduction générale
ont de plus en plus tendance à recourir à des critères d’éligibilité ad hoc, en prenant
78en considération la situation propre de chaque Etat candidat .
§2. L’application de la clause d’adhésion lors des différents
élargissements des Communautés européennes et de l’Union
européenne
A titre de rappel, la procédure d’adhésion à la C.E.C.A. était purement
communautaire, ne laissant place à aucune intervention directe des Etats membres.
/D pOHFWLRQ GHV FDQGLGDWXUHV HW OD [DWLRQ GHV FRQGLWLRQV H ?DGKpVLRQ VH DLVDLHQW
79par un acte unilatéral de la Communauté elle-même . De même, l’instrument
d’adhésion était un acte unilatéral de l’Etat candidat, acceptant les conditions
En revanche, la procédure relative à l’adhésion à la C.E.E. et la C.E.E.A.,
était à la fois communautaire et intergouvernementale. Elle était de caractère
communautaire dans la phase préliminaire relative à la sélection des candidatures
d’adhésion et se traduisait par un acte unilatéral, décidé à l’unanimité par le Conseil,
après consultation de la Commission. La deuxième phase de caractère conventionnel
traités. Ces conditions faisaient l’objet d’un accord, qui constituait l’instrument de
O?DGKpVLRQ RXPLV D UDWL?FDWLRQ GH ?HQVHPEOH GHV (WDWV PHP EUHV HW GH ?(WDW
80adhérant .
78 Par exemple : l’exigence de la part des Etats issus de l’ex-Yougoslavie de coopérer avec le
Tribunal Pénal pour l’ex-Yougoslavie (T.P.I.Y.).
79 Voir : Décision du Conseil des Communautés européennes du 22 janvier 1972 relative à
l’adhésion à la Communauté européenne du Charbon et de l’Acier du Royaume de Danemark,
de l’Irlande, du Royaume de Norvège et du Royaume-Uni de Grande- Bretagne et de l’Irlande
du Nord (J.O.C.E. n° L 73 du 27 mars 1972, pp. 12-13) ; Décision du Conseil des Communautés
européennes du 29 mai 1979 relative à l’adhésion de la République hellénique à la Communauté
européenne du Charbon et de l’Acier (J.O.C.E. n° L 291 du 19 novembre 1979, pp. 5-6) ;
Décision du Conseil des Communautés européennes du 11 juin 1985 relative à l’adhésion de
l’Espagne et de la République portugaise à la Communauté européenne du Charbon et de
l’Acier, (J.O.C.E. n° L 302 du 15 novembre 1985, pp. 5-6).
80 Voir : Traité d’adhésion entre les Etats membres des Communautés européennes et le Royaume
du Danemark, l’Irlande, le Royaume de Norvège et le Royaume-Uni de Grande-Bretagne et
d’Irlande du Nord, relatif à l’adhésion à la Communauté Economique européenne et à la
Communauté européenne de l’Energie Atomique du Royaume de Danemark, de l’Irlande,
du Royaume de Norvège et du Royaume-Uni de Grande-Bretagne et de l’Irlande du Nord,
J.O.C.E. n° L 73 du 27 mars 1972, p. 5 ( ci-après le Traité d’adhésion de 1972) ; Traité
entre les Etats membres des Communautés européennes et la République hellénique relatif
à l’adhésion de la République hellénique à la Commu
Communauté européenne de l’énergie atomique, J.O.C.E. n° L 291 du 19 novembre 1979, p. 12
(ci-après le Traité d’adhésion de 1979) ; Traité entre les Etats membres des Communautés
européennes et le Royaume d’Espagne et la République Portugaise, relatif à l’adhésion du
Royaume d’Espagne et de la République Portugaise à la Communauté Economique européenne
et à la Communauté européenne de l’Energie Atomique, J.O.C.E. n° L 302 du 15 novembre
1985, p. 9 (ci-après le Traité d’adhésion de 1985).
33
O?DGKpVLRQV[ODGHVjGRQVDFUpHDFGpWDLWVG?DGKpVLRQ?[pHVSDUOH&RQVHLOHVIDGDSWDWLRQVOXGHWOHOFRQGLWLRQV[DWLRQj??OL’Etat candidat à l’Union européenne
Repris de l’article 237 du Traité C.E.E., le régime juridique de l’adhésion
à l’U.E. est identique à celui de la C.E.E. et de la C.E.E.A. Elle se compose de
deux étapes complémentaires : une relative à l’acceptation des demandes d’adhésion
HW O?DXWUH UHODWL D ?[DWLRQ GHV FRQGLWLRQV ?DGKpVLRQ pJ RFLpHV DU HV WDWV
81membres et l’Etat candidat et arrêtées dans l’accord d’adhésion VLJQp HW UDWL?p
par tous les Etats membres et l’Etat candidat, selon leurs règles constitutionnelles
respectives.
En conséquence, le champ de la présente étude sera circonscrit
principalement au régime juridique de l’adhésion à l’U.E., sans exclure toutefois qu’à
titre comparatif, il sera fait référence de manière continuelle aux exemples concrets
de l’application du régime juridique de l’adhésion aux Communautés européennes,
au cours des différents élargissements.
En pratique, le mécanisme de l’adhésion à l’U.E. s’avère bien plus complexe
qu’il n’y paraît et ce en raison de l’hétérogénéité des Etats candidats, du nombre des
acteurs impliqués et surtout de la dynamique sans comparaison de l’évolution de
la construction européenne. Ainsi, l’expérience des cinq élargissements antérieurs,
DERQGDQWH GH HoRQV HW VXU WRXW H SUREOqPHV HW GH GLI?FXOWpV D LQFLWp OHV DFWHXUV
européens à adopter graduellement, des approches de plus en plus pragmatiques et
IRQFWLRQQHOOHV Q OWLSOLDQW HV pWKRGHV HW KQLTXHV WHF ?Q GH PLHX[ pXVVLU OHV
HV pSUHXY GLI?FLOHV GH D SUpSDUDWLRQ HW GH ?LQWpJ UDWLRQ GHV QR HDX[ XY HPEUHV X
sein de l’entreprise aussi large et dynamique qu’est l’U.E.
les clauses d’adhésion insérées dans les traités constitutifs des Communautés
européennes, puis de l’U.E., chaque élargissement a produit ses propres règles, en
évoluant vers une plus grande « individualisation » du « statut » d’Etat candidat (A.)
et du traitement des demandes d’adhésion (B.).

81 Voir : Traité entre les Etats membres de l’Union européenne et le Royaume de Norvège, de la
République d’Autriche, la République de Finlande et le Royaume de Suède, relatif à l’adhésion du
Royaume de Norvège, de la République d’Autriche, de la République de Finlande et du Royaume
de Suède à l’Union européenne, J.O.U.E. n° C 241 du 29 août 1994, p. 9 (ci-après le Traité
d’adhésion de 1994) ; Traité entre les Etats membres de l’Union européenne et la République
tchèque, la République d’Estonie, la République de Chypre, la République de Lettonie, la
République de Lituanie, la République de Hongrie, la République de Malte, la République de
Pologne, la République de Slovénie et la République slovaque relatif à l’adhésion de la République
tchèque,ypre, la rie,, la République de
Pologne,vaque à l’Union européenne, J.O.U.E. n° L
236 du 23 septembre 2003, p. 17 (ci-après le Traité d’adhésion de 2003) ; Traité entre les Etats
membres de l’Union européenne et la République de Bulgarie et de Roumanie relatif à l’adhésion
de la République de Bulgarie et de la Roumanie à l’Union européenne, J.O.U.E. n° L 157 du 21
juin 2005, p. 11 (ci-après le Traité d’adhésion de 2005).
34
SHYGDOpQpUDO(JODGUHFPGXGTX?DXGHOjSRQVWDWHUFSHXWRQPXHRQVpTXHQFHFO(QODQPOOjU?
DU [pIntroduction générale
82A. Le « statut » d’Etat candidat
Aux termes de l’article 49 du T.U.E., le processus d’adhésion à l’U.E. peut
GpPDU HU DU QH HPDQGH I?FLHOOH ?DGKpVLRQ GUHVVpH SDU XQ (WDW XURSpHQ X
Conseil, lequel se prononce à l’unanimité, après avoir consulté la Commission et
après avis conforme du Parlement Européen. Tout d’abord, il convient de préciser
que la clause d’adhésion à l’U.E. confère à tout Etat européen intéressé le droit
de déposer une candidature d’adhésion à l’UE, et non pas un droit automatique à
l’adhésion. Dès lors, l’U.E. est libre d’accepter la candidature d’adhésion d’un Etat
ou de la rejeter.
Cependant, il convient de rappeler que du jour de la présentation par l’Etat
demandeur jusqu’à l’acceptation ou le rejet par l’U.E., une demande d’adhésion doit
franchir différentes étapes. La procédure d’adhésion à l’U.E. se déroule actuellement
83 comme suit :
l’Etat candidat adresse une demande au Conseil ;
la Commission rend un avis préliminaire motivé, qui recommande
aux Etats soit d’ouvrir des négociations, soit de ne pas les ouvrir, soit
d’attendre que certaines conditions soient remplies par le candidat pour
les ouvrir (cette étape résulte de la pratique et joue un rôle important dans
le processus d’adhésion) ;
s’ouvre alors la phase des négociations de l’accord d’adhésion entre les
RQGLWLRQV HV HU ?[ H ?Q DQGLGDW O?(WDW HW PHPEUHV (WDWV
et les adaptations que cette adhésion entraîne au niveau des traités sur
lesquels est fondée l’Union. Pour les négociations, les Etats membres
HQW ?[ XQH SRVLWLRQ XQH FRPP rWpH SDU OH &RQVHLO RUVTXH ?D
G?DGKpVLRQ HVW Gp?QLWLI LO HVW VRXPLV D VLJQDWXUH GHV UH SUp VHQWDQWV HV
Etats membres et du ou des candidats ;
la Commission est consultée et donne un avis. Parce que la Commission
est très étroitement associée aux négociations, cet avis constitue une pure
formalité et est d’ailleurs très bref ;
le Parlement doit donner son avis conforme à la demande d’adhésion. Il
se prononce à la majorité absolue des membres qui le composent ;
le Conseil accepte la demande à l’unanimité. Cette décision est la
conséquence de l’unanimité constatée par la signature de l’accord
d’adhésion, et apparaît ainsi comme une pure formalité ;
les Etats contractants, conformément à leurs règles constitutionnelles
respectives.
Il convient de préciser que le stade auquel se trouve une demande d’adhésion
82 Comme la qualité d’Etat candidat n’a pas de conséquences juridiques pour les relations entre
l’U.E. et l’Etat candidat, le concept de « statut » sera utilisé ici dans le sens large d’une situation
particulière, fondée sur de multiples relations qu’ils peuvent entretenir réciproquement.
83 DONY (M.), Droit de la Communauté et de l’Union européenne, Bruxelles, Editions de
l’Université de Bruxelles, Institut d’Etudes européennes (I.E.E.), 2001, p. 24.
35
SDUWRXVDxUDWL?pXFFRUGUrWUHFODRUYLJXHXUGQ/HHQWUHUxSRXUxxHxGHGFSxO?DGKpVLRQDxUOOGOD?DFFRUGjG?DGKpVLRQGRLWGL’Etat candidat à l’Union européenne
peut avoir d’importantes conséquences politiques et juridiques, pour l’Etat
demandeur.
Logiquement, c’est la recevabilité de la demande d’adhésion qui permet
DQGLGDW Q FH
VHQV LO LPSRU WH GH GLVWLQJXHU O?DFFH SWDWLRQ H Gp?QLWL GH D GH
TXL QWHU YLHQW XQH IRLV TXH HV RQGLWLRQV H IRQG H O?DGKpVLR Q VRQW [pHV GH D
recevabilité d’une demande d’adhésion qui ouvre simplement la voie des négociations
d’adhésion. Dans ce registre, la procédure prévue à l’alinéa premier de l’article 49 –
exigeant que la décision soit prise par le Conseil à l’unanimité, après consultation
de la Commission et avis conforme du Parlement Européen – ne concerne que
O?DFFH SWDWLRQ H Gp?QLWL GH D GHPDQGH G?DGKpVLRQ HW RQVWLWXH XQH SXUH RU PDOLWp
après la signature de l’accord d’adhésion par les Etats membres et l’Etat ou les Etats
candidats. A ce propos, il convient d’observer que la lecture de l’article 49 du T.U.E.
laisse à penser que c’est plutôt la décision du Conseil sur l’admission de la demande
84d’adhésion qui précède les négociations et la conclusion du traité d’adhésion . On
peut supposer que cette « déviation » procédurale s’explique par le fait que les Etats
membres de l’Union ne veulent pas se lier à l’avance quant à une suite positive des
négociations d’adhésion.
En revanche, l’article 49 du T.U.E. est muet sur l’étape préliminaire relative
à la recevabilité des demandes d’adhésion alors que celle-ci joue un rôle très
important dans le processus de l’adhésion. Parce qu’elle est née d’un aménagement
pratique de la procédure de l’article 49 du T.U.E., elle ne constitue pas une étape
85constitutionnelle .
Manifestement, la « recevabilité » de la demande d’adhésion se traduit
par la décision d’ouvrir les négociations d’adhésion. En raison du caractère
intergouvernemental des négociations de l’accord d’adhésion, la décision de lancer
les négociations avec l’Etat candidat est prise à l’unanimité, à l’occasion d’un Conseil
Européen. Par conséquent, on peut conclure que ce sont les Etats membres de
l’U.E., réunis au niveau du Conseil Européen, qui se prononcent sur la recevabilité
d’une demande d’adhésion. Par ailleurs, il convient de noter qu’il n’existe aucune
formalité juridique exigée pour la décision de recevabilité de la demande d’adhésion.
Ainsi, même à défaut de recueillir l’unanimité qui l’empêcherait de passer à l’étape
des négociations, le Conseil Européen ne serait pas tenu d’adopter un acte formel
de rejet. A titre d’illustration, il convient de rappeler qu’au moment du contrôle de
la recevabilité de la deuxième demande d’admission du Royaume-Uni, le Conseil
86Européen a levé la séance, constatant le veto français, sans procéder au vote .
84 On peut observer que dans la structure de l’article 49 du T.U.E., on parle de la décision du
Conseil relative à l’admission de la demande d’adhésion dans le premier paragraphe et de la
négociation des conditions d’adhésion de fond dans le deuxième paragraphe.
85 Ibidem.
86 SOLDATOS (P.), « Le régime juridique d’admission dans l’Union européenne : sa construction
ROXWL pY RQ DSSOLFDWLRQ SUDJPDWLTXH SDUIRLV OD[LVWH HW VD SRU WpH GDQV D Gp?QLWLRQ GHV
frontières de l’Union européenne », in LABOUZ (M.-F.), PHILIP (Ch.), SOLDATOS (P.),
(s.dir.), L’Union européenne élargie aux nouvelles frontières et à la recherche d’une politique
de voisinage, Bruxelles, Bruylant, 2006, p. 95.
36
VG?DGKpVLRQY(GGOHOY?HPDQGHXUFGjOY?REWHQLUPDQGHOLDFUHFRQQDLVVDQFHGRI?FLHOOHOGO?(WDWIO?(WDWFIntroduction générale
Logiquement, la reconnaissance de la qualité d’Etat candidat devrait
coïncider avec la recevabilité de la demande d’adhésion ; recevabilité qui, à son tour,
devrait coïncider avec la décision d’ouverture des négociations d’adhésion. Pourtant,
ce n’est pas toujours le cas en pratique. En effet, l’U.E. peut très bien décider de
ne pas ouvrir les négociations d’adhésion avec un Etat malgré la recevabilité de
sa demande d’adhésion. De même, l’U.E. peut reconnaître à un Etat la qualité de
candidat, avant même la recevabilité de sa candidature et la décision du Conseil
d’ouvrir les négociations en vue de son adhésion. Ceci peut s’expliquer par le fait
que, bien que l’Etat candidat ne réponde pas au moment de la présentation de
la demande aux critères de recevabilité ou à l’un d’entre eux, l’U.E. peut trouver
« opportun d’établir une relation spéciale avec ce dernier, dans l’attente active (aides
[87] 88) de son évolution vers la conformité avec lesdits critères » . De ce point de vue,
l’exemple typique est la reconnaissance de la qualité d’Etat candidat à la Turquie
89par le Conseil Européen d’Helsinki des 10 et 11 décembre 1999 , cinq ans avant la
déclaration de la recevabilité de sa demande d’adhésion et la décision d’ouverture des
négociations, adoptées lors du Conseil Européen de Bruxelles des 16 et 17 décembre
902004 .
De plus, il n’est pas exclu que, malgré la recevabilité de la demande
d’adhésion d’un Etat candidat, l’U.E. puisse, à l’avenir, ajourner son adhésion en
raison de sa propre incapacité conjoncturelle d’intégrer de nouveaux Etats. Evoquée
pour la première fois dans la déclaration du Conseil Européen de Copenhague en
1993 qui a estimé que « la capacité de l’Union à assimiler de nouveaux membres
tout en maintenant l’élan de l’intégration, constitue également un élément important
87 Le nouvel instrument d’aide de préadhésion (I.A.P.), adopté par le Règlement (CE) n°1085/2006
du Conseil du 17 juillet 2006 (J.O.U.E. n° L 210 du 31 juillet 2006, p. 82), entré en vigueur le
er1 janvier 2007, rassemble en un seul outil tous les programmes d’aide précédents : P.H.A.R.E.
(instrument d’aide en faveur des réformes économiques en Hongrie et Pologne, adopté par le
Règlement (CEE) n°3906 du Conseil, du 18 décembre 1989, J.O.C.E. n° L 375 du 23 décembre
PRGL?p GHU LqUHPHQW DU H 5qJOHPHQW &( ? GX ( 8 LHU MDQ 2 -
n° L 389 du 30 décembre 2004)), I.S.P.A. (instrument destiné aux programmes structurels
de préadhésion, établi par le Règlement (CE) n° 1267/1999, du 21 juin 1999 (J.O.U.E. n°
/ GX MXLQ PRGL?p HQ HU QLHU OLHX SDU OH qJOHPHQ W &(Q? GX
novembre 2005 (J.O.U.E. n° L 344 du 27 décembre 2005)), S.A.P.A.R.D. (instrument d’aide
communautaire à des mesures de préadhésion en faveur de l’agriculture et du développement
rural dans les Pays candidats d’Europe centrale et oriental, adopté par le Règlement (CE)
( Q? GX MXLQ 8 2 Q? GX MXLQ - PRGL?p HQ HU QLHU OLHX SDU OH
Règlement (CE) n°2112/2005 du 21 novembre 2005 (J.O.U.E. n° L 344 du 27 décembre 2005),
O?LQVWU PHQW H SUp DGKpVLRQ WXUF LQVWU PHQW SpFL?TXH ?DLG H ?QDQFLqUH SRXU OD TXLH XU
adopté par le Règlement (CE) n°2500/2001 du Conseil du 17 décembre 2001 (J.O.U.E. n° L
342 du 27 décembre 2001)), et C.A.R.D.S. (assistance communautaire à la reconstruction, au
développement et à la stabilisation, destinée au pays des Balkans, adopté par le Règlement (CE)
n°2666/2000 du 5 décembre 2000, (J.O.U.E. n° L 306 du 7 décembre 2000, p. 1).
88 SOLDATOS (P.), « Le régime juridique d’admission dans l’Union européenne : sa construction
ROXWL pY RQ DSSOLFDWLRQ SUDJPDWLTXH SDUIRLV OD[LVWH HW VD SRU WpH GDQV D Gp?QLWLRQ GHV
frontières de l’Union européenne », op. cit., p. 95.
89 Cf. paragraphe 12 des Conclusions de la présidence du Conseil Européen d’Helsinki des 10 et
11 décembre 1999.
90 Cf. paragraphe 22 des Conclusions de la présidence du Conseil Européen de Bruxelles, des 16
et 17 décembre 2004.
37
/OXOXGGVGYHSYQ7G5VQL’Etat candidat à l’Union européenne
91répondant à l’intérêt général aussi bien de l’Union que des pays candidats » , la
92capacité d’intégration constitue une condition indispensable pour tout élargissement
93futur de l’U.E.
A la lumière de toutes ces considérations, il est possible de distinguer
plusieurs situations dans lesquelles peut se trouver un Etat intéressé par l’adhésion
à l’U.E. Premièrement, on peut mentionner, les Etats autoproclamés candidats, à
savoir ceux qui, « unilatéralement » intéressés à adhérer à l’U.E., ont ou non déposé
H HW GH YLH D 0ROGD
Deuxièmement, il y a les Etats potentiellement candidats, à savoir ceux qui aspirent à
adhérer et dont la perspective d’adhésion à été reconnue par l’U.E. A l’heure actuelle,
ils sont trois : l’Albanie, la Bosnie-Herzégovine et le Kosovo. Troisièmement, il y a
OHV (WDWV FDQGLGDWV \DQW pSRVp XQH GHPDQGH RI?FLHOOH ?DGKpVL RQ RQW D TXDOLWp
de candidat a été reconnue, et qui attendent l’ouverture des négociations d’adhésion.
C’est actuellement le cas de l’A.R.Y.M, du Monténégro et de la Serbie. On trouve,
dans une quatrième catégorie, les Etats candidats qui sont en train de négocier
les conditions de leur adhésion avec les Etats membres de l’U.E. : c’est le cas de
OD TXLH XU HW GH ?,VODQGH (Q?Q RQ WURXY D FDWpJ RULH DU WLF XOLqUH HV WDWV TXL
RQW LJQp HXU DFFRUG ?DGKpVLRQ HW TXL RQW Q DWWHQWH GH D
mêmes et l’ensemble des Etats membres de l’U.E., conformément à leurs règles
constitutionnelles respectives. Actuellement, le cas de la Croatie, dans la période qui
court entre la signature de son traité d’adhésion à l’UE, le 9 décembre 2011 et son
erentré en vigueur le 1 juillet 2013.
Dans la mesure où chaque Etat candidat endure la plupart de ces étapes, la
question se pose de savoir quelle sera au cours du processus d’adhésion, l’évolution
des relations réciproques qu’il entretient avec l’U.E. en général et avec chacun des
acteurs européens, institutions et Etats membres, en particulier ? Quoi qu’il en
soit, stricto sensu, la qualité d’Etat candidat ne peut pas être considérée comme un
statut au sens juridique puisque la candidature d’adhésion n’a pas de conséquences
MXULGLTXHV HOD XW VSpFL?TXHV QRQ VHXOHPHQW SRXU O?(WDW HP SQ
franchi le stade de la recevabilité de la demande, mais aussi pour les Etats dont
les demandes ont été déclarées recevables et qui sont en train de négocier avec les
94Etats membres . Entrant dans le champ d’application du principe de la bonne foi,
91 Cf. Conclusions de la présidence du Conseil européen de Copenhague, des 12 et 13 juin 1993.
92 Sur la notion de la capacité d’intégration de l’Union européenne, voir notamment : PETIT
? 4XHOTXHV Up?H[LRQV VXU D FDSDFLWp G?LQWpJ UDWLRQ < GH ?8 R.M.C.U.E.,
n°506, mars 2007, pp. 153-162.
93 La capacité d’intégration de l’U.E. est redevenue d’actualité avec la perspective des élargissements
futurs aux pays des Balkans et à la Turquie, en faisant l’objet d’un débat approfondi lors du
Conseil européen de Bruxelles, des 14 et 15 décembre 2006. Sans mettre en cause l’engagement
de l’U.E. vis-à-vis des pays actuellement candidats, ainsi que la perspective d’adhésion des
\V SD HV FH DONDQV &RQVHLO (XURSpHQ pDI?U p TXH H \WKPH GH ?pODUJLVVHPHQW RLW WHQLU
compte de la capacité de l’Union à absorber de nouveaux membres, tout en continuant à
DQW IRQFWLRQQHUHI?FDFHPHQWHWjDOOHUGHO?D
94 SOLDATOS (P.), « Le régime juridique d’admission dans l’Union européenne : sa construction
ROXWL pY RQ DSSOLFDWLRQ SUDJPDWLTXH SDUIRLV OD[LVWH HW VD SRU WpH GDQV D Gp?QLWLRQ GHV
frontières de l’Union européenne », op. cit., p. 94.
38
G?DGKpVLRQ&YYD?HVW(OQDGSRVLWLRQRI?FLHOOHGHHXQHV?HGHPDQGHXRI?FLHOOHGOGOG?8NUDLQVOG?DGKpVLRQFHVORQWGUHX[\O(WDWVYRQWHD[SULPpOGUHGPDQLqUHGQRQDO?8SjOpGVG%DW(DHYO7VD?UUHOPQVDGOOROHXUO&
HXURSpHQQH QLRQ
HX[ SDU DWL?FDWLRQIntroduction générale
qui impose une obligation de comportement aux parties signataires d’un traité, la
position de l’Etat adhérant, ayant signé le traité d’adhésion est légèrement améliorée,
même si, là encore, on ne saurait aucunement parler d’un droit d’adhésion.
$LQVL XVTX?DX RPHQW GH D UDWL?FDWLRQ GX UDLWp G?DGKpVLRQ
européenne reste libre d’accepter un nouveau membre, de rejeter sa demande
95d’adhésion ou encore de refuser de souscrire au résultat des négociations d’adhésion .
On peut citer plusieurs exemples de rejet de demandes d’adhésion : le rejet répété de
la candidature du Royaume-Uni en 1963 et 1967 ; le rejet de la candidature du Maroc
en 1987 ou encore celle de la Turquie en 1989. De même, l’Etat candidat reste libre
de retirer explicitement sa demande d’adhésion à tout moment de la procédure,
comme ce fut le cas pour la candidature suisse, suite au référendum négatif sur la
96.
Etats membres et le ou les Etats candidats, s’ils sont plusieurs, il convient de rappeler
que conformément au principe de l’unanimité, le refus par un Etat membre de
UDWL?HU H WUDLWp G?DGKpVLRQ EORTXH ?DGKpVLRQ GH RXV OHV (WDW V FDQGLGDWV RQFHU QpV
par le traité d’adhésion en question. En revanche, s’il y a plusieurs Etats candidats, la
G?HIIHW TXH SRXU FHOXL
ci et non pour les autres. Dans ce cas, on considère simplement que l’Etat candidat
a implicitement retiré sa demande d’adhésion, comme ce fut le cas de la Norvège
UDWL?FDWLRQ D UHODWLIV pJ DWLIV pIpUHQGXPV GHX[ DX[ VXLWH
971972 et en 1994 . De telles situations sont prévues par les dispositions de tous les
98traités d’adhésion impliquant plus d’un Etat , qui précisent en termes identiques :
« si toutefois les Etats visés à l’article 1 paragraphe 1, n’ont pas déposé en temps
XOX OHXUV LQVWU PHQWV GH DWL?FDWLRQ HW G?DGKpVLRQ H WUDLWp
[99]les Etats ayant effectué ces dépôts. En ce cas, le Conseil , statuant à l’unanimité,
100décide immédiatement les adaptations devenues de ce fait indispensables (…) » .
Dès lors, il convient de préciser que lorsque nous allons évoquer le statut d’Etat
candidat au cours de l’étude qui va suivre, nous aurons à l’esprit une conception plutôt
large de ce statut, en prenant en considération les liens politiques et conventionnels
particuliers qu’un Etat demandeur ou un Etat aspirant à l’adhésion, peut entretenir
avec les institutions ou les Etats membres de l’U.E.
95 Jusqu’à présent on ne connaît pas de tels exemples.
96 L’accord sur l’Espace Economique Européen (E.E.E.) est un accord d’association, signé le
2 mai 1992, à Porto, entre les Etats membres, la Communauté européenne (CE) et les Etats
membres de l’Association européenne de libre-échange. Pourtant, le 6 décembre 1992, le
SHXSOH VXLVVH HIXVp H UDWL?HU ?DGKpVLRQ j O?((( HW O?DF
autres signataires, le 1 janvier 1994 (J.O.U.E. n° L 1 du 3 janvier 1994, pp. 3-36).
97 La Norvège a déposé une première demande d’adhésion le 21 juillet 1967. Elle a renouvelé sa
demande d’adhésion le 25 novembre 1992.
98 Voir : art. 2 § 3 du Traité d’adhésion de 1972, op. cit., p. 5 ; art. 2 § 2 du Traité d’adhésion de
1985, op. cit., p. 13 ; art. 2 § 2 du traité d’adhésion de 1994, op. cit., p. 13 ; art. 2 § 2 du Traité
d’adhésion de 2003, op. cit. , p. 17 ; art. 4 § 2 du Traité d’adhésion de 2005, op. cit., p. 18.
99 Le Conseil des Communautés européennes, auparavant.
100 Sur ce sujet, voir notamment : LALOUX (B.), « La décision du Conseil des Communautés
1RU D qJ DU pS{W RQ GX DLW DX HODWLIV FWHV HV DGDSWDQW UDWL?FDWLRQ LQVWU H VRQ PHQW H
de l’adhésion », R.M.C., n°162, 1973, pp. 51-54.
39
ODTXHVWLRQGHGOOHVHDGQUOOHVUDLWpSRXUOYLJXHXU$Q?DGKpVLRQHHQWUpYHDVWXHQFRUGSSURSRVOHM7GPSDUHFX[O?HQWUHHO?XQQRQUDWL?FDWLRQOW?DOQSDUGRQVLJQpULRQG?DGKpVDIG?DGKpVLRQWWUDLWpUjGXUDWL?FDWLRQOQRQXYGHGGUDWL?FDWLRQGHO?DFFRUG(VSDFH(FRQRPLTXH(XURSpHQ(((HVWXUDLWpVGGOU
SRXU YLJXHXU Q QWUH
O?8QLRQL’Etat candidat à l’Union européenne
B. Le contrôle des demandes d’adhésion
La particularité de la clause d’adhésion à l’U.E. est de prévoir un régime
juridique d’adhésion à double volet : le premier, fondé sur l’appréciation discrétionnaire
des institutions communautaires de la recevabilité d’une demande d’adhésion et le
second, fondé sur la volonté contractuelle des Etats membres et des Etats candidats
101?DGKpVLRQ ?DFFRUG UDWL?HU HW RQFOXUH pJ RFLHU GH . En conséquence, pour aboutir
à un traité d’adhésion, toute demande d’adhésion est soumise à un double contrôle :
d’une part, celui de recevabilité en fonction des conditions d’éligibilité, établies
unilatéralement et discrétionnairement par les Etats membres et d’autre part, celui
de l’admission en fonction des conditions d’adhésion de fond, négociées dans un
cadre intergouvernemental entre les Etats membres et l’Etat candidat.
En ce qui concerne l’examen de la recevabilité des demandes d’adhésion, il
convient d’apporter une précision terminologique. Il importe, en effet, de distinguer
le terme « condition d’éligibilité » de celui de « critère d’éligibilité ». C’est que, à notre
102sens, il faut faire la différence entre la condition « constitutionnelle » - exigeant
que la demande d’adhésion soit présentée par un « Etat européen » - et les autres
exigences (historique, culturelle, politique et économique) établies en interprétant
subjectivement ce que doit être considéré comme un Etat européen. Tandis que
les critères d’éligibilité, issus de la pratique, sont multiples et susceptibles d’évoluer
d’un élargissement à l’autre, il n’y a qu’une seule condition d’éligibilité : celle d’être
XQ WDW HXURSpHQ 2U FHOOHFL pWp UH SULVH DQV DXFXQH RGL?FDWLRQ DQV OHV
différentes versions des clauses d’adhésion, insérées aux traités constitutifs des
Communautés européennes et de l’U.E.
Evaluées sur la base de cette condition, les candidatures d’adhésion à l’U.E.
– cela était déjà le cas auparavant pour les Communautés européennes - ne devraient
donc, en principe, faire l’objet de contestations, voire d’un rejet, que si elles sont
présentées par des Etats non européens. Ce qui explique le rejet de la candidature
d’adhésion du Maroc aux Communautés européennes, en 1987. En revanche, il est
HQUDLVRQGHODQRQVDWLVIDFWLRQGHFHWWH GLI?FLOHGHMXVWL?HU FRQGLWLRQG?pOLJLELOLWpj
la fois le rejet de la perspective d’adhésion à l’U.E. de l’Ukraine et de la Moldavie –
deux Etats appartenant au continent européen – et la proposition comme substitut
à l’adhésion, de la nouvelle politique de voisinage de l’U.E. Cela est d’autant plus
contestable que la candidature d’un Etat comme la Turquie, dont l’appartenance
géographique européenne est contestée, a été elle-même acceptée, bien que la
perspective d’ouverture des négociations d’adhésion ait été pendant longtemps
ajournée.
En conséquence, on peut constater que la rédaction de cette condition
d’éligibilité en termes très généraux, a permis aux acteurs européens de l’interpréter à
leur guise, en fonction des intérêts géostratégiques et politiques des Communautés et
de l’U.E., existants au moment du dépôt de la candidature d’adhésion. Dès lors, ils ont
101 SOLDATOS (P.), op. cit., p. 65.
102 Cette condition « constitutionnelle » est prévue par la clause d’adhésion insérée dans les traités
constitutifs des Communautés européennes et de l’Union européenne.
40
PVOQ?GDF?(GIntroduction générale
établi unilatéralement plusieurs critères d’éligibilité – l’appartenance géographique
au continent européen ; l’histoire et la culture communes avec les Etats membres ;
103les critères politiques et économiques dits de Copenhague – qui leur permettent
d’interpréter le sens complexe du qualitatif « européen ». Au surplus, ils ont de plus
en plus souvent recours à des critères d’éligibilité additionnels imposés aux Etats
104candidats de manière ad hoc selon leur propre situation politique et économique .
En conséquence, il faut étudier de plus près ce phénomène d’interprétation évolutive
de cette unique – et indispensable – condition d’éligibilité prévue par les traités
constitutifs sous l’enseigne « Etat européen ».
U DLOOHXUV HV ULWqUHV ?pOLJLELOLWp SRVHQW X[ XVVL GHV GLI?FXOWpV
d’interprétation. En ce qui les concerne, la question est celle de savoir comment
les acteurs européens évaluent leur satisfaction par l’Etat candidat ? Au demeurant,
on peut également s’interroger sur le rôle respectif de chaque institution dans ce
contrôle de la satisfaction des critères d’éligibilité par l’Etat candidat.
Une fois l’examen de la recevabilité réussi, en respect de la lettre des traités, la
demande d’adhésion à l’U.E. est soumise à la condition de fond relative à l’intégration
par l’Etat candidat du corps normatif régissant l’organisation et le fonctionnement
105de l’U.E., communément connu sous le nom de l’acquis de l’Union . De ce point
de vue, il ne faut pas se laisser tromper par le caractère contractuel de la procédure
d’établissement des conditions d’adhésion de fond, prévue par la clause d’adhésion à
l’U.E. pour conclure à tort que l’Etat candidat aurait un choix sur le contenu de l’acquis
qu’il accepte d’appliquer en tant que futur Etat membre. Si de telles ambiguïtés il y a eu,
HV DU pODUJLVVHPHQW SUHPLHU H qV FODUL?pHV pWp RQW HOOHV ?pSRTXH GH PHPEUHV DWV
106l’acquis communautaire . En d’autres
termes, il a été précisé que l’adhésion aux Communautés implique l’acceptation de
103 En vertu de la déclaration du Conseil européen de Copenhague du 22 juin 1993, un Etat candidat
doit, pour adhérer à l’U.E., avoir : des institutions stables garantissant la démocratie, la primauté
du droit, les droits de l’Homme, le respect des minorités et leur protection ; une économie de
marché viable ainsi que la capacité de faire face à la pression concurrentielle et aux forcés du
marché à l’intérieur de l’Union ; la capacité d’assumer les obligations de l’adhésion, notamment
de souscrire aux objectifs de l’union politique, économique et monétaire.
Le Conseil Européen de Madrid des 15 et 16 décembre 1995 a apporté quelques précisions
en « exigeant l’adaptation des structures administratives des Etats candidats et la création d’un
environnement économique et monétaire stable ».
104 Par exemple, conformément aux conclusions du Conseil « Affaires Etrangères » du 29 avril
1997, la perspective d’adhésion des pays des Balkans dépendra en plus d’exigences générales
concernant les réformes démocratiques (séparation des pouvoirs, indépendance des juges et des
médias, loi électorale), le respect des droit de l’homme et des minorités, le retour des réfugiés, les
réformes économiques, la coopération régionale, ainsi que d’une exigence particulière relative à
leur coopération avec le Tribunal Pénal pour l’ex-Yougoslavie (T.P.I.Y), source Internet : http://
www.europarl.europa.eu/enlargement_new/europeancouncil/pdf/lux_fr.pdf.
105 Cette notion propre à la terminologie du droit de l’U.E., sera utilisée au cours de cette étude
parallèlement comme l’acquis de l’Union, l’acquis communautaire (connu comme tel avant
l’entrée en vigueur du Traité de Lisbonne) ou tout simplement comme l’acquis, selon la période
à laquelle on va se référer, pour désigner le droit originaire et dérivé de l’U.E. que doit accepter
et appliquer l’Etat candidat comme condition de son adhésion à l’Union européenne.
106 Le principe de l’acceptation de l’acquis communautaire a été précisé avant l’ouverture des
négociations d’adhésion, par la déclaration de Monsieur le Ministre Harmel, président en exercice
du Conseil, le 30 juin 1970 à Luxembourg, Bull. C.E., 8-1970, pp. 24-25.
41
SULQFLSHGHHGXGOF(OGSGHD?XQLFLWp3WO?DI?UOOOPDWLRQDSDUL’Etat candidat à l’Union européenne
l’intégralité de l’acquis communautaire existant au moment de l’adhésion, et que le
processus de la négociation des conditions d’adhésion doit se concentrer sur deux
relatifs à l’alignement du nouvel Etat membre à l’acquis communautaire, à savoir
les mesures transitoires et les clauses de sauvegarde protégeant les Etats membres,
et d’autre part, les adaptations techniques des traités, indispensables à l’insertion du
nouvel Etat membre au cadre institutionnel et décisionnel préexistant.
Bien que ces principes aient animé les cinq élargissements successifs des
Communautés et de l’Union, le dernier élargissement a été marqué par quelques
nouveautés les remettant en cause. En effet, pour la première fois dans l’histoire
des élargissements des Communautés et de l’U.E., on a exigé des Etats candidats
qu’ils appliquent l’acquis préalablement à leur adhésion à l’U.E. C’est-à-dire que le
principe de l’acceptation de l’acquis communautaire, traditionnellement considéré
comme une condition d’adhésion de fond, a aussi été appliqué, lors du cinquième
élargissement, comme une condition de recevabilité de la demande d’adhésion. Dès
lors, le système traditionnel du processus d’adhésion à l’U.E., prévu par les traités, a
été complété par un système additionnel « d’effet miroir » – issue de la pratique – et
dénommé « stratégie de préadhésion ». Ainsi, bien que sauvegardé et appliqué, le
principe de la négociation des conditions d’application de l’acquis de l’Union par le
nouvel Etat membre est remis en cause par l’obligation imposée à l’Etat candidat
107d’appliquer l’acquis de l’Union avant même l’adhésion . Cette obligation a pour
conséquence de transformer la condition de la reprise de l’acquis d’une condition de
fond à un critère d’éligibilité comme les autres. Au surplus, animés par un souci de
protectionnisme sans précédent des Etats membres, les négociations d’adhésion ont
abouti à des accords d’adhésion, comportant de multiples clauses de sauvegarde et
des mesures transitoires, protégeant les intérêts des Etats membres.
*
Au regard de toutes les considérations précédentes, il conviendra d’analyser
dans l’étude qui suit, cette transformation pratique du régime juridique de l’adhésion
à l’U.E., avec toutes les conséquences que cela a entraîné sur le « statut » de l’Etat
candidat vis-à-vis de l’U.E.
L’expérience des cinq élargissements successifs des Communautés
107 L’appréciation par la Commission des demandes d’adhésion présentées par les Etats candidats
est fondée non seulement sur le respect des critères politiques et économiques de Copenhague,
mais également sur sa capacité à assumer les obligations, et notamment à souscrire aux
objectifs de l’Union politique, économique et monétaire. Or, les accords d’association conclus
par l’Etat candidat avec l’Union européenne stipulent que les pays associés doivent s’efforcer
de garantir que leur législation devienne progressivement compatible avec celle de l’Union.
Dès lors, l’adoption progressive de l’acquis communautaire dans différents domaines, et plus
particulièrement, dans celui de la concurrence et des aides de l’Etat, est une tâche que les
pays candidats doivent, dans toute la mesure du possible, mener à bien avant l’adhésion. (La
Commission européenne, « Agenda 2000 : Pour une Union plus forte et plus large », Bull. U.E.,
Suppl. 5/97, pp. 41-94.).
42
HFDUDFWqUHWHPSRUDLUHKW
HPHQWVG UDQJ OD?[DWLRQGHVDU WkF HVHVVHQWLHOOHVG?XQHSDUIntroduction générale
européennes et de l’U.E. prouve qu’il n’y a toujours eu que deux conditions
d’adhésion à l’U.E. et auparavant aux Communautés européennes : d’une part, être
un Etat européen et d’autre part, accepter l’intégralité de l’acquis existant au moment
de l’adhésion et l’appliquer dans son ordre interne conformément aux principes des
traités originaires et aux conditions prévues par les actes d’adhésion. L’évolution
TXH QRXV FRQVWDWRQV VW H UH?HW GH ?LQWHU SUpWDWLRQ HW GH ?DS SOLFDWLRQ GH OXV HQ
plus individualisées de ces deux conditions fondamentales de l’adhésion, en fonction
des caractéristiques propres de l’Etat candidat, du nombre des Etats candidats
concernés par l’élargissement et des objectifs et intérêts politiques et géostratégiques
des Communautés et de l’U.E., mais également de leurs Etats membres.
Par le biais d’une analyse approfondie de la question de l’évolution des
conditions d’adhésion à l’U.E. (Partie I.), nous allons démontrer que contrairement à
l’idée généralement reçue, les conditions d’adhésion à l’U.E. n’ont pas été multipliées
mais ont été juste interprétées de manière très pragmatique.
Soumises à la dynamique d’une double évolution : horizontale – se
manifestant par la multiplication et le perfectionnement, d’un élargissement à l’autre,
des instruments destinés à rapprocher l’Etat candidat de l’Union européenne –
et verticale – se manifestant au cours du processus d’adhésion par l’avancement
d’une étape à l’autre – les relations Etat candidat - Union européenne se sont
PHQW SURJ UHVVL QWHQVL?pHV (Q RQVpTXHQFH LO LHQGUD FRQ ?DQ DO\VHU ?LQ?XHQFH
de plus en plus importante de l’Etat candidat sur l’avenir de l’Union européenne,
D?Q GH PLHX[ RPSUHQGUH OHV UDLVRQV H O?pPHUJ QFH GH HWWH QRX
108d’élargissement, propre à l’U.E., qui tient en sa capacité d’intégration . Corollaire
logique de la première, la deuxième partie de cette étude concerne donc l’analyse
des conséquences que l’application pragmatique de la clause d’adhésion, présentée
dans la Première Partie, a pu avoir sur les relations entre l’Etat candidat et l’Union
européenne (Partie II.).
108 L’assimilation de nouveaux membres tout en maintenant l’élan de l’intégration européenne, en
JXH GHV HW MXLQ
LPSOLTXHSRXUOHVDFWHXUVHXURSpHQVXQGp?SHU DQHQWGHO?DGDSW DWLRQLQVWLWXWLRQQHOOH
43
P(XURSpHQHYYOHFHHLGOFSDUO&RQVHLOGGY&RSHQKDFWDQWHTX?H[LJHHQFHORI?FLDOLVpHOOHOSRQGLWLRQFL’Etat candidat à l’Union européenne
44L’évolution des conditions de l’adhésion à l’Union européenne
PREMIERE PARTIE
L’EVOLUTION DES CONDITIONS
DE L’ADHESION A L’UNION
EUROPEENNE
45L’Etat candidat à l’Union européenne
46L’évolution des conditions de l’adhésion à l’Union européenne
Dépendant d’une pluralité de facteurs, les conditions d’admission de
nouveaux membres varient d’une organisation internationale à une autre. Elles
se distinguent notamment, selon que l’organisation ait une vocation politique,
économique ou technique, ou qu’elle soit une organisation universelle ou régionale.
Bien qu’elles visent en principe des objectifs communs – en vertu desquels les
nouveaux membres s’engagent à intégrer le cadre institutionnel de l’organisation
D UHVSHFWHU j HW ?GqOHV rWUH TX?j LQVL SHU XUEHU H VDQV DVVLJQpH pWp XL TXL DWLRQ
initialement –, la procédure de leur établissement est propre à chaque organisation
109internationale et a souvent un caractère complexe .
Manifestement, la clause d’adhésion insérée à l’article 49 du T.U.E. ne
précise pas les conditions de fond que l’Etat candidat doit remplir pour adhérer
à l’U.E., mais se contente de désigner le processus par lequel elles seront arrêtées.
Dès lors, elle peut être classée dans la catégorie des clauses d’adhésion, dites
110 111« processuelles » , qui caractérisent les traités instituant des espaces économiques ,
en ce qu’elles prévoient, en règle générale, que « les conditions d’adhésion seront
négociées entre, d’une part, l’Etat candidat, et, d’autre part, les parties aux traité ou un
112organe institué par le traité et représentant le collectif des parties » . Effectivement,
l’article 49 du T.U.E. correspond parfaitement à ce schéma. Or il dispose dans son
deuxième paragraphe que « les conditions de l’admission et les adaptations que cette
admission entraîne en ce qui concerne les traités sur lesquels est fondée l’Union, font
l’objet d’un accord entre les Etats membres et l’Etat demandeur. Le dit accord est
PpPHQW HXUV qJOHV
constitutionnelles respectives ».
A l’instar des autres organisations internationales régionales, l’adhésion
à l’U.E. est ouverte uniquement aux Etats européens. En effet, selon la première
phrase de l’alinéa premier de l’article 49 du T.U.E., « Tout État européen qui respecte
les valeurs visées à l’article 2 et s’engage à les promouvoir peut demander à devenir
113membre de l’Union ». Notons par ailleurs que la référence à l’article 2 du T.U.E. ,
DI?U ?8QLRQ PDQWHVWIRQGpHVXUDOHXUVGHUHVSHFW TXH?/ HVY OD GLJQLWpKXPDLQH
de liberté, de démocratie, d’égalité, de l’État de droit, ainsi que de respect des droits
de l’homme, y compris des droits des personnes appartenant à des minorités. Ces
e109 DUPUIS (P.-M.), Droit International Public, 4 éd., 1998, pp. 147-149 ; Nguyen Quoc Dinh,
eDAILLIER (P.), et PELLET (A.), Droit International public, 7 éd. Paris, L.G.D.J., 2002, pp.
578-584 ; SCHHERMERS (H.), BLOKKER (R.N.), International Institutional Law, The
Hague/London/Boston, Martinus Njihoff Publishers, 1995, pp. 62-82.
110
la clause d’adhésion de l’ALENA », McGILL Law Journal, vol. 40, 1995, p. 10.
111 Voir par exemple : le premier paragraphe de l’article 2204 de l’Accord de libre-échange nord-
eraméricain (A.L.E.N.A.), signé le 17 décembre 1992, entré en vigueur le 1 janvier 1994, qui
se lit comme suit : « Tout pays ou groupe de pays pourra accéder au présent accord, sous
réserve des conditions convenues entre ce pays ou groupe de pays et la Commission et après
approbation conformément aux procédures d’approbation applicables de chaque pays ».
112 7+ 281*1$5$ XHOTXHV Up?H[LRQV ?RUGUH XULGLTXH VXU D FODXVH ?DGKpVLRQ GH
l’A.L.E.N.A. », op. cit., p. 10.
113 L’ancien article 49 du T.U.E. disposait : « Tout État européen qui respecte les valeurs enoncées
à l'article 6 § 1 et s'engage à les promouvoir peut demander à devenir membre de l'Union ».
47
MXULGLTXHG?RUGUHUp?H[LRQVXHOTXHV(4jY?SDUOOVXUDDF7+VRXPLV/281*1$5$DjOF/FXQWpHGHPSUGO9OR[SUHVVLRQO?j4O(UDWL?FDWLRQWRXVGHVWDWVMRQWUDFWDQWVHRQIRUOUW9L’Etat candidat à l’Union européenne
valeurs sont communes aux États membres dans une société caractérisée par le
pluralisme, la non-discrimination, la tolérance, la justice, la solidarité et l’égalité
114entre les femmes et les hommes », et ni celle à l’ancien article 6 § 1 du T.U.E. ,
QH JXUDLW DV DQV OHV UVLRQV UpFpGHQWHV H OD ODXVH ?DGK
115Communautés européennes .
Bien que les préambules des traités constitutifs des Communautés et de
l’Union prônent une ouverture « idéaliste » à tous les peuples européens, la politique
d’élargissement de l’U.E. et des Communautés a oscillé entre prudence, ambiguïté et
précipitation. De ce point de vue, prudence et ambiguïtés résultent de divergences
entre les intérêts nationaux des Etats membres. On peut distinguer plusieurs facteurs
à la source des attitudes positives ou négatives des Etats membres vis-à-vis d’une
candidature d’adhésion. En premier lieu, la proximité géographique est certainement
116OH DFWHXU OH OXV GpWHU PLQDQW SXLVTX?LO VH H URXY j OD RXUFH G?? DI?QLWpV ou
117de « querelles » historiques, culturelles, économiques et politiques entre l’Etat
UDQVIHU HV HX[LqPHPHQW PHPEUHV (WDWV FHU WDLQV HW FDQGLGDW JpQpUpV ?QDQFLHUV V
par les politiques distributives de la Communauté sont de nature à rendre vulnérables
différents intérêts économiques des Etats membres ; ce qui peut alors motiver un
rejet de l’élargissement de la part des Etats membres concernés. Par ailleurs, la vision
qu’ont les Etats membres de la construction européenne, peut également peser sur
les perspectives d’élargissement. Ainsi les Etats les plus attachés à la construction
européenne seraient plus fermes et plus exigeants, tandis que d’autres – plus réticents
à l’intégration –, auraient une attitude plus laxiste, espérant ainsi qu’un élargissement
118non préparé puisse ralentir le processus d’intégration .
En revanche, les institutions, et plus particulièrement la Commission,
seraient plus enclines aux perspectives d’élargissement de l’U.E., ou antérieurement
des Communautés. Il est évident que l’attitude pro – élargissement qu’adoptent les
LQVWLWXWLRQV PDOJ Up HV p?V QVWLWXWLRQQHOV TXH FHOD LPSRVH HVW YpH PRWL SDU GHV
114 I?U DQW TXH ?8QLRQ HVW IRQGpH VXU HV ULQFLSHV H OD OLEH Wp H OD X pPRFUDWLH UHVSHFW
des droits de l’Homme et des libertés fondamentales, ainsi que de l’Etat de droit, principes qui
sont communs aux Etats membres ».
115 La formule employée dans les ex-articles O du Traité de Maastricht, 237 du Traité C.E.E., 98
du Traité C.E.C.A. et 205 C.E.E.A., se limitait à la phrase « Tout Etat européen (…) ».
116 On connaît le soutien apporté par les pays scandinaves aux candidatures des pays baltes
(Estonie, Lettonie et Lituanie).
117 Cf., entre autres, la querelle entre la Grèce (Etat membre de l’U.E.) et l’A.R.Y.M. (Etat candidat
à l’adhésion à l’U.E.) relative à l’héritage de l’ancien nom de la Macédoine ou encore celle
opposant Chypre et Turquie, relative à l’occupation par la Turquie de la région du Chypre du
Nord.
118 Sur ces questions, voir notamment : JOURDAIN (L.), « Pourquoi l’élargissement ? », in CAO-
HUY (Th.), Etudes sur l’élargissement de l’Union européenne, Paris, P.U.F., 2002, pp. 7-41.
48
W??HWjOG'LOGFOGGO?O?8VpVLRQGWGUPS$ISDX[YGGHWSS(L’évolution des conditions de l’adhésion à l’Union européenne
119 120objectifs sécuritaires , économiques et géopolitiques. Or, il est incontestable
TXH ?LGpDO ?XQL?FDWLRQ GHV SHXSOHV GH ?(XURSH H WUDGXLW SDU D ORQWp ( GH ?8
de devenir une puissance économique et géopolitique, capable de faire face aux
XH ?DWWLWXGH UqV
favorable de la Commission vis-à-vis des candidatures des Pays d’Europe Centrale
et Orientale (P.E.C.O.). Ainsi, dans le cadre du rôle qui lui a été attribué dans le
processus d’élargissement et qui consiste à émettre des avis sur les effets potentiels
de l’élargissement et sur les demandes d’adhésion, la Commission a fait de son mieux
pour fournir aux Etats membres de l’U.E. des arguments en faveur de l’adhésion
121des P.E.C.O.
De même, les caractéristiques économiques et politiques propres à l’Etat
candidat sont d’une importance cruciale pour la détermination des conditions de
son admission à l’U.E. On songe ici, non seulement aux conditions d’adhésion de
fond qui, par nature, sont fondées sur la capacité économique de l’Etat candidat à
absorber l’acquis de l’Union, mais aussi à l’interprétation des conditions d’éligibilité,
à savoir l’attribut d’Etat « européen ».
TO conditions d’adhésion de fond relève du processus
des négociations d’adhésion entre les Etats membres de l’U.E. et l’Etat candidat, il
n’empêche que la faculté d’adhésion à l’U.E. est unilatéralement limitée à une catégorie
restreinte d’Etats, remplissant les conditions dites d’éligibilité. L’élaboration des
conditions d’éligibilité reste l’apanage absolu des Etats fondateurs d’une organisation
internationale, jouissant d’une liberté quasi complète quant à la décision d’ouvrir
l’organisation aux nouveaux Etats et surtout quant au choix des partenaires futurs.
En guise de précision, il convient de noter que les conditions exigées d’un Etat
candidat à l’U.E. sont de deux ordres, selon qu’elles concernent la recevabilité de
la candidature d’adhésion, ouvrant ainsi la voie vers l’ouverture des négociations
d’adhésion (les conditions d’éligibilité) ou qu’elles concernent l’acceptation
HQWLqUH les conditions
de fond de l’adhésion) ; lesquelles conditions se négocient, conformément aux traités
européens, entre les Etats membres et l’Etat candidat. La rédaction en termes très
généraux des clauses d’adhésion aux Communautés, et plus tard à l’U.E., a laissé aux
acteurs européens une grande marge de discrétion, leur permettant d’interpréter les
conditions d’éligibilité et de déterminer leur position commune lors de la négociation
des conditions de fond de l’adhésion, et ce, en fonction de leurs préoccupations
d’ordre politique, économique, voire géostratégique. Par conséquent, l’attitude des
119 Il est incontestable que l’intégration des Etats-nations autour d’objectifs communs exclut
HPHQW Gp?QLWL OHV ULVTXHV G?DIIURQWHPHQWV pV TXL RQW OXVLH XUV IRLV KLUp pF H FRQWLHQW
européen, dans le passé. D’ailleurs, c’était l’objectif fondamental de la construction
européenne, exprimé très clairement dans le préambule du Traité C.E.E. : « [Les fondateurs
de la Communauté] résolus à affermir les sauvegarde de la paix et de la liberté, [appellent] les
autres peuples d’Europe qui partagent leur idéal à s’associer à leur effort ».
120 L’abolition des obstacles à la circulation des personnes, des biens et des capitaux est
indiscutablement favorable au développement du marché intérieur, mais aussi à l’accroissement
des richesses et à la compétitivité du commerce extérieur.
121 JOURDAIN (L.), « Pourquoi l’élargissement ? », op. cit., p. 26.
49
DUO[VOHSOHLQH[SOLTLYHSO?DGKpVLRQOGHPDQGHWPHUJ%QGWLHOSDUGp?QLWLYYjHOVpVHQFHH&HGRODY?RDOXGp?VQGW?XQjPRQGHRLUPDXOWLSRODLUHG?DGKpVLRQHDQPGHGTXLL’Etat candidat à l’Union européenne
acteurs européens, Etats membres et institutions, vis-à-vis des Etats candidats, n’a
pas toujours été univoque.
A la lumière de toutes ces considérations, on peut constater qu’au cours
des différents élargissements, les différents paramètres de cette notion complexe
d’Etat européen ont connu une importance très variable, donnant ainsi
naissance aux nouveaux critères d’éligibilité établis et évalués unilatéralement – et
discrétionnairement – par les Etats membres et les institutions européennes (Titre I).
Le concept de critère est préféré ici à celui de condition, car il convient de réserver
cette dernière aux exigences « constitutionnelles » prévues dans la clause d’adhésion
à l’U.E. et antérieurement aux Communautés européennes.
L’établissement des conditions de fond de l’adhésion (Titre II.),
122« constitutionnellement » et traditionnellement fondé sur le principe de
négociation avec l’Etat candidat, est par nature susceptible d’aboutir à un corps
de règles (mesures de dérogation) adaptables à la situation de chaque Etat
candidat, pris séparément. En outre, le contenu de l’acquis existant au moment
de l’élargissement est aussi déterminant pour le contenu des conditions de fond
dans lesquelles sera effectuée l’adhésion des différents pays. Cependant, le dernier
élargissement a été animé par une nouvelle règle, exigeant de l’Etat candidat
qu’il applique l’acquis de l’Union, préalablement à l’adhésion. L’ensemble du
processus en ressort bouleversé.


122 Alinéa 2 de l’article 49 du T.U.E. (ex-article 49 du T.U.E.).
50L’établissement et l’évaluation des conditions d’éligibilité
TITRE I.
L’ETABLISSEMENT ET L’EVALUATION
DES CRITERES D’ELIGIBILITE
Les conditions d’éligibilité d’adhésion à l’U.E. reposent exclusivement sur
123la première phrase du premier paragraphe de l’article 49 du T.U.E. , rédigée en
termes très courts et très simples « qui respecte les principes
visés à l’article 2, peut demander à devenir membre de l’Union ».
Première exigence, l’adhésion n’est possible que pour un Etat. En premier
lieu, cela exclut toute éventualité d’adhésion d’une organisation internationale à
l’U.E. En second lieu, cela revient à ne reconnaître la possibilité d’une adhésion
« qu’à un Etat souverain, au sens du droit interne ou du droit international, unitaire
124ou fédéral » et qui plus est, « en mesure de participer de manière autonome
aux institutions communautaires et d’assumer les obligations qu’implique cette
125participation » . A ce titre, une candidature éventuelle d’adhésion du Kosovo à
l’U.E. serait, jusqu’au 17 février 2008, a priori irrecevable, au regard de son statut
126de territoire sous administration internationale, exercée par l’O.N.U. . De même,
127l’adhésion du Chypre à l’U.E., en qualité d’Etat divisé , a suscité la crainte d’une
LU SRXY WHU GH HQ PHV LQVXI?VDQWH LUH OLPLWpH HUDLQHWp VRXY ? URLWV WUDQVIHU GH H W
128souverains » .
123 Dans la version antérieure de l’article 49 du T.U.E., « Tout Etat européen qui respecte les
principes énoncés à l’article 6, paragraphe 1, peut demander à devenir membre de l’Union ».
124 SOLDATOS (P.), « Le régime juridique de l’admission dans l’Union européenne : sa
construction évolutive, son application pragmatique, parfois laxiste, et sa portée dans la
op. cit., p. 71.
125 DEWOST (J.-L.) et al., Le droit de la Communauté Economique européenne, vol. 15, Bruxelles,
Editions de l’Université de Bruxelles, 1987, p. 549, cité par LOUNGNARETH (V.), « Quelques
op. cit., p. 45.
126 En vertu de la Résolution 1244 du Conseil de Sécurité de l’Organisation des Nations Unies.
127 Sur ce sujet, voir notamment : BERRAMDANE (A.), « Chypre entre adhésion à l’Union
HXURSpHQQH HW UpXQL?FDWLRQ ? R.D.U.E., 1/2003, pp. 87-108 ; DUBUISSON (G.), « Les
problèmes juridiques liés à l’adhésion de Chypre à l’Union européenne », Les annales de
l’école doctorale des sciences juridiques, politiques, économiques et de gestion (n°74), 1998,
n°6, Université de Lille 2, pp. 235-371 ; KLEBES-PELISSIER (A.), « L’adhésion de la
République de Chypre à l’Union européenne », R.T.D. eur., 39(3), juill./sept. 2003, pp. 441-
$.(07&+28. 5

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