L'évaluation des politiques publiques

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L'évaluation des politiques publiques constitue un instrument à disposition des pouvoirs publics pour engager les mutations nécessaires de leur action. Elle doit accompagner et si possible précéder ces évolutions. L'implication des citoyens et la diffusion grand public sont par exemple des réponses aux attentes de participation à la décision publique. L'évaluation doit aussi adapter ses méthodologies et identifier les priorités d'intervention.
Publié le : jeudi 1 novembre 2012
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EAN13 : 9782296508644
Nombre de pages : 283
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ISBN : 978-2-336-00445-7
29 L’ÉVALUATIONDESPOLITIQUESPUBLIQUES
Défi d’une société en tension

PAO : Gisèle PEUCHLESTRADE, Cellule d’Assistance à la Publication,
Université Pierre Mendès France, Grenoble
Création de la couverture : Frédéric SCHMITT, Service Communication, Grenoble










Correspondante pour la Société Française de l’Évaluation
à l’Université Pierre-Mendès-France de Grenoble

CLAUDINE OFFREDI
Enseignant-chercheur






© L’Harmattan, 2012
5-7, rue de l’École polytechnique, 75005 Paris

http://www.librairieharmattan.com
diffusion.harmattan@wanadoo.fr
harmattan1@wanadoo.fr

ISBN : 978-2-336-00445-7
EAN : 9782336004457
Gaëlle BARON et Nicolas MATYJASIK (Dir.)
L’ÉVALUATIONDESPOLITIQUES PUBLIQUES
Défi d’une société en tension
Dixièmes Journées Françaises de l’Évaluation
Avant-propos de Jean-Paul DELEVOYE
Postface de Didier MIGAUD
L’Harmattan

Remerciements


A SOCIÉTÉ FRANÇAISE DE L’ÉVALUATION remercie l’ensemble des personnes L physiques et morales qui ont contribué à l’organisation et à l’animation du
ercolloque des 30 juin et 1 juillet 2011 à Nantes, « L’évaluation des politiques
publiques devant les défis d’une société en tension » dont est issu cet ouvrage :

Les partenaires :
– Région Pays de la Loire,
– Conseil général de Loire-Atlantique,
– Nantes Métropole, communauté urbaine,
– Ville de Nantes,
– Agence de l’Eau Loire-Bretagne,
– Direction de l’Animation de la Recherche, des Études et des Statistiques,
– Ministère de l’Écologie, du Développement durable, des Transports et du
Logement,
– Ministère de la Santé et des Sports,
– Ministère des Affaires étrangères et européennes,
– Agence Française de Développement,
– Pôle Emploi,
– Direction Générale du Trésor,
– Association des Maires de grandes villes de France (AMGVF),
– Association des Maires de France (AMF),
– Assemblée des Départements de France,
– Association des communautés urbaines de France (ACUF),
– Association Finances Gestion Évaluation des collectivités territoriales
(AFIGESE).

Les présidents des comités de programme et d’organisation :
Emmanuel CUFFINI, Jeanne SOTTER, Pascal BOLO, François LECOUTURIER.

Les animateurs et les membres des comités de programme et d’organisation :
Laurent BARBUT, Gaëlle BARON, Josette BARRUET, Maurice BASLE, Marielle
BERRIET-SOLLIEC, Stéphanie BRETON, Georges CAVRET, Guy CAUQUIL, Benoit
CHERVALIER, Alban DE LOISY, Claire DEVAUX-ROS, Arnaud DUCREST, Patrice
DURAN, Francine FENET, Annie FOUQUET, Gildas GAUTIER, Josette GEFFRAY,
Nathalie GIRAUDON, Emmanuel JAECK, Daniel KAMELGARN, Jean-Michel LAIR,
Anne LAUTREDOU, Sylviane LE GUYADER, Nicolas MATYJASIK, François
MOUTERDE, Paul OHANA, Stéphane PAUL, Laëtitia PAYS, Bernard PERRET,
Olivier PICAVET, Eric PLOTTU, Laure TOUGARD, Jacques TOULEMONDE, Claire
TOURMEN, Sylvie TROSA.

Les soutiens :
Groupe Edater, MGDIS, Atema Conseil, Planète Publique, E.C.s, groupe Amnyos, Eureval.

Sommaire

Avant propos 9
J.-P. DELEVOYE
Médiateur de la République, Président du Conseil Économique,
Social et Environnemental (CESE)
Introduction : évaluation et tensions 17
G. BARON, N. MATYJASIK

Partie I
Tensions économiques, sociales,
environnementales et évaluation

Impact de la crise économique sur l’évaluation des politiques publiques
Éclairages de la table-ronde 27
M. HOUDEBINE, J. TURGEON, H. JACOT, X. DEBONTRIDE
Qu’a-t-on fait de l’évaluation avec la « crise » ?
Un monstre difforme au service de la politique à Papa ? 35
S. CHEVILLARD, N. SUBILEAU, A. DE SAINT-ALBIN
Évaluations en tension : pour une critique documentée et constructive
de l’évaluation 51
C. TOURMEN, L. DEMAYLLI
Au cœur d’une société en tension : culture du chiffre et culture de l’évaluation,
concurrence ou complémentarité ? 67
CLUB SFE BRETAGNE-PAYS DE LA LOIRE

Partie II
Démocratie participative et évaluation

Éclairage : qu’est-ce que la démocratie participative ? 89
L. BLONDIAUX
Table-ronde : démocratie participative et évaluation : quelles interactions ? 99
P. BOLO, C. SAOUT, L. BLONDIAUX, F. MOUTERDE, B. LEPRAT
La communication autour des évaluations : le partage de la connaissance
comme levier du débat démocratique 117
C. VEYRAT-DUREBEX, N. GIRAUDON
La participation à l’évaluation des différentes parties prenantes d’une
politique publique peut-elle prévenir ou réduire les tensions entre elles ? 135
P. SZERB, M. BASSET
Quels outils pour quelle gouvernance ?
L’exemple de l’évaluation de la collecte des déchets ménagers
dans l’agglomération grenobloise 151
A. BLANC-TAILLEUR, H. CLOT, M. BASSET

Partie III
L’apport de l’évaluation en période de crise

Quel référentiel pour l’évaluation de la performance publique ?
L’intérêt de l’approche par les valeurs publiques 175
M. TSANGA TABI, D. VERDON, L. EVEN
Le déploiement de l’évaluation dans le champ des politiques socio-éducatives.
Que nous apprennent les comparaisons franco-québécoises ? 209
M. ROUZEAU
L’évaluation des fonds structurels : quels éclairages en période de crise ? 233
M. BRUNAGEL
Les partenariats public/privé sont-ils une solution ?
Les réponses à attendre de l’évaluation 249
J. TOULEMONDE, D.-A. CAMOUS, E. CAMPAGNAC

Conclusion 261
François MOUTERDE
Président de la Société Française de l’Évaluation

Postface 269
Didier MIGAUD
Premier Président de la Cour des Comptes

Annexes : posters primés aux JFE 2011 275

Avant-propos

Jean-Paul DELEVOYE
Médiateur de la République, Président du Conseil Économique, Social et
Environnemental (CESE)


E MONDE DANS LEQUEL NOUS VIVONS AUJOURD’HUI est extrêmement L incertain. Personne ne peut dire de quoi demain sera fait. La société
change, évolue et, nous ne pouvons plus la piloter avec les outils d’hier.

Des chercheurs américains ont montré qu’à conditions politiques,
économiques, sociologiques et climatiques totalement identiques, des
peuples ont disparu et d’autres ont survécu. Cela a notamment été le cas pour
les Incas, les Inuits, les Vikings et bien d’autres encore. Cette étude, menée
sur 35 cas, prend en compte de nombreux paramètres qui se retrouvent à
peu près dans toutes les situations mais de manière très inégale. Seule la
difficulté rencontrée par les décideurs politiques et religieux, pour anticiper
et accompagner les changements nécessaires à l’adaptation de leur société
aux contraintes nouvelles, est présente dans chacun des cas étudiés. Cette
absence d’anticipation est le seul paramètre constant que l’on retrouve dans
chacune des situations.

La relation au temps est au cœur de l’évaluation. Un des défis de
notre société consiste à redonner au décideur économique une vision à
moyen et long termes perdue sous la pression d’actionnaires aveuglés par
des profits toujours plus élevés dans des délais toujours plus courts. De
même, la vision à moyen et long terme du décideur politique a été mise à
mal par la pression des électeurs qui empêche de mener des actions sur plus
de deux années.

Sans vision, il ne peut y avoir d’adhésion ; sans adhésion, il n’y a pas
de conviction. Si l’on continue sur cette voie, on accepte que l’ensemble des
10 L’évaluation des politiques publiques dans une société en tension
décideurs soit sous la dictature de l’urgence et de l’émotion. La stabilisation
dans la durée de la construction de la décision politique est un élément
déterminant qui pose problème aux décideurs politiques. La temporalité
de l’évaluation est primordiale, les indicateurs d’évaluation doivent être
relativement constants et non pas adaptés à chaque situation.

Un autre élément concerne le phénomène de remise en cause de la
crédibilité de la parole publique. Nombre de sondages et d’études ont
été faits depuis 45 ans sur le rapport à l’autorité. Or, ce rapport n’a eu de
cesse de décroître : on observe de plus en plus de contestations de l’autorité
(l’autorité du père par l’enfant, l’autorité du professeur par l’élève, l’autorité
du politique par l’électeur…). Nous sommes probablement responsables de
ce phénomène car nous n’avons pas su analyser le basculement de notre
société. Les Français sont de moins en moins citoyens et de plus en plus
consommateurs.
Ce basculement, je l’avais constaté entre 1995 et 2002. À cette époque,
j’étais Président de l’association des Maires de France et j’ai pu ressentir la
perception des citoyens autant que celles des décideurs politiques. Chacun
d’entre eux se sentait responsable et solidaire de la distance sociale avec
l’autre, ainsi que de la vie avec l’autre. D’ailleurs, le thème de cette élection
présidentielle était celui de la fracture sociale. Il fallait absolument lutter
contre la séparation entre les individus et la société. À ce moment, la
réussite du collectif assurait donc la réussite individuelle.
Seulement sept années plus tard, en 2002, le discours est devenu : « Je
ne crois plus à la réussite collective. Je ne vois pas pourquoi je ferais des
efforts pour cette réussite collective. Je vais donc transférer mes devoirs sur
le collectif, je vais consommer des droits du collectif et je vais demander au
collectif de me protéger de l’autre. ». Nous n’avons donc pas réussi à lutter
contre la fracture sociale, c’est finalement la peur de l’autre qui domine
dans notre société. J’en suis venu à parler de racisme social : « On est en
train d’avoir un décrochage assez hypocrite, mais dont nous sommes tous
responsables, et nous demandons aux politiques qu’ils assument seuls les
vertus que nous refusons d’assumer personnellement. Nous sommes tous
pour la mixité sociale mais à condition de ne pas avoir à côté de chez soi
des logements sociaux avec des étrangers et des chômeurs. Jusqu’où
doiton introduire la solidarité publique si elle en vient à détruire la solidarité
privée ? ». Les exemples peuvent être multipliés à l’infini.

Avant-propos 11
Nous avons laissé dériver notre République en la consommant petit à petit.
Il existe, aujourd’hui, une confrontation permanente entre la dynamique
nécessaire de mobilisation pour l’intérêt général et la volonté de faire
prévaloir ses intérêts individuels. Malheureusement, même le politique
est entré dans cette logique : on vote davantage en fonction de ses intérêts
personnels (niche fiscal, préservation d’un statut…) que de ses propres
convictions politiques. Aujourd’hui, nous avons une vision extrêmement
utilitariste de la chose publique qui devient très problématique.
L’absence de morale collective entraîne un basculement de la force
du droit vers le droit à la force. (De : « Tu n’as pas le droit de taper sur ta
femme » à : « J’ai le droit d’être le patron chez moi ». De : « Tu n’as pas le
droit de détruire le maïs OGM » à : « J’ai le droit de protéger ma santé ».).
La légitimité de l’autorité est de plus en plus mise en péril par la légitimité
de la contestation à un profit personnel. En effet, l’individu ne veut plus
être subordonné à une décision de l’autorité supérieure. Si, avant, le
collectif faisait l’individu ; maintenant, ce sont les individus qui font le collectif.

Cette nouvelle forme de mobilisation des individus pourrait neutraliser les
décisions politiques qui garantissent l’intérêt général. Même en cas
d’élections, l’expression démocratique pourrait être catastrophique pour notre
avenir.
Au moment où les individus devraient s’ouvrir au monde, ce sont les
replis identitaires qui prennent le pas et font régresser la démocratie.
Les sociétés sont guidées par trois sentiments : les espérances, les peurs
et les humiliations. Le champ des espérances collectives est aujourd’hui
fortement fragilisé. Lehman Brothers représente la chute des espérances
libérales, le mur de Berlin, la chute de l’espérance soviétique, les espérances
religieuses sont contestées par les progrès de la science… Sans espérance, il
ne reste plus que les peurs et les humiliations. Les politiques l’ont bien
compris : les droites exploitent les peurs tandis que les gauches s’appuient
sur les humiliations. Ces stratégies à court terme visent à conquérir le
pouvoir à tout prix préférant gagner un électeur quitte à perdre un citoyen.
Le problème qui se pose au fond concerne la capacité à bâtir des
responsabilités collectives sur des irresponsabilités individuelles. L’évaluation
pourrait déclencher le réveil de la citoyenneté, de la responsabilité pour
éviter que chacun ne se sente consommateur d’un devenir collectif.
Bastiat écrivit : « L’État est une fiction qui permet à chacun de vivre
au détriment des autres. ». Si cette vision de la société se retrouve partagée
12 L’évaluation des politiques publiques dans une société en tension
par un nombre grandissant d’individus, alors les pactes républicains qui
fondent notre démocratie seront fortement remis en cause.

La société actuelle est en proie à des mécaniques en tension extrême qui
amènent des communautés d’intérêt à se coaliser dans le but de neutraliser
l’intérêt général. Les convictions, qui étaient une formidable capacité de
stabilisation des sociétés, disparaissent progressivement. Les individus sont
maintenant guidés par leurs émotions qui créent en eux des pulsions
difficiles à canaliser (comme par exemple, ce qui s’est passé avec les productions
de concombre en Europe à la suite de l’apparition d’un virus). Ceux qui
nourrissent ces émotions ont un impact sur le monde politique. C’est le cas
notamment des décisions des agences de notation qui créent des réactions
immédiates sur les marchés financiers mais également sur les opinions. En
effet, de plus en plus de collectivités locales présentent leur budget moins
sur la pertinence des objectifs politiques qu’elles veulent s’assigner que sur
la qualité de leur gestion. À la question « Est-ce que vos objectifs politiques
sont pertinents ? », le conseiller régional répond : « Je suis un bon
gestionnaire ».

*
* *

Une autre interrogation porte sur l’instrumentalisation de l’évaluation.
Les citoyens sont des individus qui veulent être de plus en plus en libres,
libres de leurs choix, de leurs convictions, de leur habitation, de leur
travail… Ils sont aussi des consommateurs. Des analyses psychiatriques
montrent même qu’aujourd’hui on consomme aussi son conjoint ! (« Je
t’aime, je te garde. Je ne t’aime plus, je te jette ».) La société dans laquelle
nous vivons est devenue très utilisatrice et très consommatrice au profit du
plaisir personnel.
Cette individualisation des comportements est réellement préoccupante
dès lors que l’on s’aperçoit qu’elle engendre une montée de l’agressivité
dans les rapports humains. À l’école, dans les relations professionnelles, au
sein d’une même famille… les tensions deviennent quotidiennes.
Il conviendrait de repenser le système de vie à la française. Une étude
comparant la France et le Canada montre que les Canadiens, une fois
rentrés chez eux, font abstraction de leur vie professionnelle, alors que les
Français ont une très forte tendance à importer leurs problèmes
professionnels dans leur foyer familial. Pour éviter cela, il faudrait réfléchir sur les
Avant-propos 13
éléments qui permettraient d’optimiser le bien-être au travail et renforcer
l’efficacité des politiques publiques. La difficulté dans cette recherche
d’optimisation réside dans le fait qu’en France, on veut des évaluations qui
plaisent. L’évaluation doit se montrer neutre et objective pour surmonter
cet obstacle.

Les classes politique et syndicale préfèrent le confort des réponses à
l’inconfort des questions. En France, on a le génie de refuser de se poser
les bonnes questions par rapport à des évaluations qui existent mais dont
on ne veut pas entendre parler parce qu’elles risqueraient de contrer des
stratégies politiques et de fragiliser certaines positions ou convictions bien
ancrées… Ce refus de réfléchir à de nouvelles solutions parce qu’elles
mettraient en péril des intérêts déjà acquis empêche de régler les
problématiques essentielles qui paralysent notre société. On persiste à vouloir
piloter la société d’aujourd’hui avec les outils d’hier. Dans le domaine de
l’éducation, de nombreux rapports extrêmement pertinents existent, mais
ils restent cachés, les gouvernements préférant ne pas risquer de fragiliser
des positions ou des postures ministérielles, administratives ou encore
syndicales.

Aujourd’hui et plus que jamais, nous avons besoin de nouveaux outils qui
permettraient à la société de se poser les bonnes questions. Pour cela, le
rapport à l’évaluation doit changer. L’évaluation est une aide à la décision,
non une contestation de la décision. Elle peut devenir un formidable
partenaire pour la réussite collective.
La restauration de la confiance dans la parole publique passera
nécessairement par un tiers acteur objectif, neutre et indépendant qui renforcera
la crédibilité de l’évaluation. Il faudra également trouver les moyens pour
stabiliser les décisions politiques alors que les experts sont souvent pris à
parti lors des débats politiques.
Pour conclure sur votre question, nous devons être très attentifs au rapport
au temps. Nous avons une obligation de réappropriation des enjeux pour
stabiliser les décisions. Si l’opinion ne comprend pas l’importance des enjeux,
la décision publique sera sans cesse contestée. Cette pédagogie des
enjeux est essentielle, l’approbation passe par la compréhension. Il y a
forcément un temps de maturation nécessaire avant qu’une décision publique
ne puisse être mise en place à partir d’une évaluation crédible. Le problème
de la temporalité est donc au cœur du renouvellement de notre société, les
politiques doivent accepter de changer cette vision actuelle des enjeux à
court terme pour que l’opinion accepte de participer aux débats.
14 L’évaluation des politiques publiques dans une société en tension
C’est ce que j’appelle une citoyenneté coproductrice de futur qui
renforcera le lien entre le décideur politique et le citoyen, co-acteurs de
notre démocratie.

*
* *

Quelques mots pour conclure sur le rôle du Conseil économique, social
et environnemental en matière d’évaluation. Il peut être saisi par le
Gouvernement et le Parlement sur les lois sociales, économiques et
environnementales. Il peut anticiper les évolutions de la société et participer à
l’évaluation des politiques publiques. Une pétition citoyenne portée par
500 000 citoyens permet également de le saisir.
Doit-il être un évaluateur à lui tout seul ? Mieux vaut se méfier de cette
tradition française qui consiste à vouloir tout faire, partout, tout seul.
Aujourd’hui, nous n’avons pas mesuré le changement de notre société. La
remise en cause de la verticalité et du cloisonnement dans cette nouvelle
société de l’immatériel aura comme conséquence la multiplication des pôles
d’évaluation. De nouveaux métiers vont apparaître. Par exemple, en tant
que Médiateur de la République j’avais mis en place une plateforme
interactive sur laquelle intervenaient pas moins de 300 000 personnes. Cela
permettait notamment de bénéficier d’un regard sur la façon dont les lois
étaient appliquées sur le terrain ou, éventuellement sur les recommandations
que nous prenions.
Cette société de l’immatériel permet à chacun d’apporter un regard
sur ce qui se passe. Les citoyens deviennent des partenaires très actifs dans
le passage de l’information. Cette participation accrue des citoyens dans la
société qui oblige, de fait, le pouvoir à rendre des comptes renforce
naturellement la démocratie. La consolidation de notre démocratie donnera
une plus grande légitimité au pouvoir politique.

Le Conseil économique, social et environnemental a donc effectivement
vocation à s’appuyer sur cette capacité d’évaluation des politiques
publiques. En s’appuyant à la fois sur les forces syndicales et politiques, notre
Institution souhaite obliger les décideurs politiques à réagir effectivement
aux évaluations. Le problème qui se pose est très révélateur de la société
française qui n’accepte les rapports que lorsqu’ils caressent l’ego et non
lorsqu’ils le remettent en cause. Que l’on soit syndicaliste, patron,
politique… nous avons le même réflexe ; nous ne sommes pas capables
Avant-propos 15
d’admettre nos erreurs. Il est vrai que lorsqu’on prend une décision, on
n’est jamais sûr d’avoir raison. Neuf fois sur dix, des décisions politiques
sont prises en poursuivant de très bons objectifs alors que, finalement, leur
application sur le terrain n’est pas du tout celle que l’on attendait et il
conviendrait de leur apporter quelques corrections. Or, souvent en France,
une fois la décision prise, il existe une certaine obsession à ne pas la
remettre en cause, à ne pas admettre qu’on ait pu se tromper.

La culture de l’évaluation doit se pratiquer à tous les niveaux. Elle est très
présente notamment dans le milieu de l’aviation où chaque erreur est
corrigée et exploitée pour éviter qu’elle ne se reproduise. Dans la fonction
publique, le droit à l’erreur est complètement banni. Dès lors qu’un
dysfonctionnement est avéré dans un service, personne ne veut en prendre
la responsabilité. L’intérêt du service public qui est mis en jeu ne fait pas le
poids face aux intérêts personnels.
Il faut donc absolument que l’on réfléchisse à ce qui, dans l’évaluation,
permet de dire « oui » à l’erreur, « non » à la faute, « oui » à la culture
du signalement, non pas pour dénoncer mais pour améliorer la qualité
du service public et nourrir l’évaluation.


*
* *

Un dernier point porte sur la démocratie participative et la démocratie
représentative.
Ce ne sont pas les lois qu’il faut changer mais les comportements : les
comportements de ceux qui décident, comme les comportements de ceux
qui apportent leur contribution à l’évaluation. Ce mouvement, désormais
en marche, va rendre service à une respiration démocratique plus apaisée en
remplaçant la défense des intérêts par la défense des causes.
Grâce à l’évaluation, le syndicalisme va pouvoir élargir son action en
défendant non seulement le personnel mais également le service public.
L’évolution concerne le syndicalisme, le politique, les sociétés.
Chacun aura à se sentir responsable en défendant des causes quand d’autres
devront réussir à concilier la défense des causes avec celle des intérêts
particuliers.



Introduction : évaluation et tensions

1 2Gaëlle BARON , Nicolas MATYJASIK


OMME L’ILLUSTRE FORT BIEN JEAN-PAUL DELEVOYE dans son avant-C propos, nous vivons depuis quelques années dans un contexte de
tensions accrues. Elles sont d’autant plus conséquentes qu’elles touchent
tous les domaines de la vie en société et qu’elles semblent plus structurelles
que conjoncturelles :

l’économie, avec un fort endettement des pays occidentaux, qui se
traduit par une crise durable des finances publiques, et la
mondialisation qui provoque des phénomènes de désindustrialisation et de
repli sur soi ;
l’environnement, avec la remise en cause de notre modèle
d’approvisionnement énergétique, le dérèglement du climat et des menaces
sur la biodiversité ;
le social, avec une augmentation sans précédent des inégalités en
France et une évolution des modes de vie se traduisant notamment
par une individualisation des comportements et une accélération du
temps des individus et du collectif (H. Rosa, 2010 : Accélération. Une
critique sociale du temps. La Découverte).

Vers un nouveau modèle d’intervention publique

Ce contexte, bien que générateur de peurs et de souffrances pour les plus
touchés, est cependant annonciateur d’un changement de modèle de
développement, et de l’émergence de nouvelles valeurs (E. Morin, 2011 : La
Voie. Fayard). Que sera ce modèle ? Il est encore trop tôt pour le décrire

1 Gaëlle BARON est administratrice de la Société Française d’Évaluation et responsable de
la Mission évaluation des politiques publiques de Nantes Métropole.
2 Nicolas MATYJASIK est vice-président de la Société Française de l’Évaluation et chercheur
à l’Institut pour la Gestion Publique et le Développement Économique (IGPDE),
ministère de l’Économie, des Finances et de l’Industrie.

18 L’évaluation des politiques publiques dans une société en tension
avec précision, bien que Jean-Paul Delevoye, en sa qualité de président du
CESE, ait déjà identifié quelques évolutions sociétales majeures.

Quelques signes préfigurent cependant la place de l’action publique dans ce
nouveau modèle. On constate tout d’abord de la part du citoyen le souhait
d’un rôle renouvelé par rapport au politique et à l’action publique. Si la
démocratie représentative est en crise aujourd’hui avec une abstention très
forte, les demandes de démocratie participative et d’implication dans la
décision publique se multiplient, ainsi que le souligne L. Blondiaux dans la
seconde partie de cet ouvrage. Cette co-production avec les acteurs des
politiques publiques et les citoyens conduit d’autre part, petit à petit, à une
évolution de l’action publique, qui fera davantage « avec » que « pour »
et qui voit son rôle d’incitation des acteurs et d’animation du territoire
se développer. La diminution durable des dépenses publiques est un autre
signe. Elle nécessite de davantage définir des priorités d’intervention que
par le passé, mais aussi de soutenir les innovations sociales et
technologiques porteuses de nouvelles réponses aux besoins des territoires et des
habitants. Enfin, la nécessaire prise en compte des enjeux et principes du
développement durable comme la complexité des situations et des impacts
de l’action publique rend la prise de décision plus réfléchie et
multidimensionnelle. Les effets des interventions en faveur de croissance et de l’emploi
sont par exemple, dans une économique mondialisée, de plus en plus diffus
et pour partie inattendus.

De la pertinence de l’évaluation

L’évaluation des politiques publiques devra accompagner, et si possible
précéder ces évolutions. L’implication des citoyens ou de leurs représentants
dans les processus d’évaluation, ainsi que la diffusion grand public des
évaluations menées sont des réponses aux attentes de participation à la
décision publique. Face aux actions d’incitation et d’animation nouvellement
mises en œuvre par les pouvoirs publics, et en particulier les collectivités
locales, l’évaluation doit adapter ses méthodologies pour en mesurer les
effets et les plus values. Dans le contexte de raréfaction des ressources
publiques, l’évaluation peut jouer un rôle croissant dans l’identification des
priorités d’intervention par son apport d’informations et son jugement
de valeur sur l’action publique. La notion d’utilité sociale, récemment
Introduction : évaluation et tensions 19
3développée dans un ouvrage collectif de la SFE , prend tout son sens pour
apprécier avec un autre regard l’action publique et l’innovation. Enfin,
l’appréhension de la complexité des contextes d’intervention comme des
interventions elles-mêmes est notamment facilitée par l’intégration des
principes du développement durable dans les critères d’évaluation
(transversalité, reproductibilité, amélioration continue…).

4L’évaluation est ainsi, comme toutes les activités « voisines » qui
accompagnent l’action publique, traversée par les tensions actuelles, en même
temps qu’elle contribue à les comprendre voire à les atténuer.

Illustration des débats actuels

Les Journées françaises de l’évaluation 2011, organisées à Nantes, sont à
l’origine du présent ouvrage. Elles ont rassemblé plus de 400 personnes,
élus, décideurs, chercheurs, opérateurs, évaluateurs, citoyens au tour du
thème « l’évaluation des politiques publiques devant les défis d’une société
en tension ». Pendant deux jours, sessions plénières et ateliers ont cherché à
explorer et illustrer les nouveaux rôles de l’évaluation, notamment sur trois
domaines :

sa mise en tension, voire en concurrence avec d’autres démarches,
en période de crise ;
sa place dans le dialogue entre l’action publique et les citoyens ;
son apport et ses adaptations de méthode en situation de crise pour
être en phase avec les questions qui lui sont posées.

Ces évolutions sont successivement abordées dans les trois parties de cet
ouvrage. Sur chacun de ces sujets, des témoins viennent éclairer les enjeux
et débats d’actualité. Une sélection d’articles relatant des cas concrets
d’évaluation illustre ces enjeux dans des contextes variés.

Tensions sur l’évaluation

Non pas un, mais trois grands témoins évoquent, dans cette partie, de
quelle façon l’évaluation se trouve interpelée en période de crise écono-

3 C. Offredi, F. Ravoux (2010) : la notion d’utilité sociale au défi de son identité. Dans
l’évaluation des politiques publiques. La librairie des humanités.
4 Lire ou relire sur ce sujet le cahier de la SFE « voisinages : de la confusion à la
complémentarité ».

20 L’évaluation des politiques publiques dans une société en tension
5mique et financière. Michel Houdebine, Henri Jacot et Jean Turgeon ,
réunis à l’occasion d’une table ronde, assignent deux rôles à l’évaluation
dans ce contexte : elle peut, d’une part, être sollicitée pour apporter des
informations à court terme sur les effets des mesures, de façon à réorienter
les moyens vers les actions les plus efficaces. Elle répond d’autre part à une
nécessaire prise de recul face à l’urgence de la crise.

Au-delà du seul aspect économique, le renforcement de la nécessité de
disposer de davantage d’informations et d’appréciations sur la valeur des
interventions publiques en période de tensions semble conduire à la
réalisation d’un plus grand nombre d’évaluations. Sur la base de ce constat,
S. Chevillard, N. Subileau et A. De Saint-Albin nous font part des risques
qui pèsent alors sur ces évaluations, les conditions pour qu’elles respectent
les principes de la Charte SFE n’étant pas toujours réunies. Les exercices
d’évaluation de moindre qualité, ou mal utilisés, pourront alors
décrédibiliser durablement la discipline, voire modifier ses fondements.

C’est ce thème de la reconnaissance de l’évaluation qu’approfondissent
ensuite C. Tourmen et L. Demailly. Les critiques sur l’évaluation des
politiques publiques comme les réactions de peur ou de rejet face à ce type de
processus ont toujours existé, que ce soit en interne aux organisations ou
sur la place publique. Les périodes de crise sont cependant des occasions
pour relancer ces débats. Les recherches conduites par les auteurs ont
l’intérêt d’expliciter les différentes formes de craintes et de rejets, parfois
légitimes, générées par l’évaluation, phénomènes que celle-ci se doit de
prendre en considération en toutes circonstances.

Dernière illustration des évolutions de la place de l’évaluation dans l’action
publique : la demande croissante de chiffres pour piloter et/ou rendre des
comptes sur les politiques publiques induit également le développement
d’outils de suivi et de reporting. Le Club SFE Bretagne Pays de la Loire
apporte de nombreux exemples de ces nouveaux outils et d’évaluations
menées récemment intégrant une forte dimension de suivi, et montre
comment ces nouveaux outils s’inscrivent parfois en complémentarité, parfois
en concurrence avec les évaluations pour apporter davantage de données
quantitatives aux décideurs.

5 Respectivement Chef du service des politiques publiques à la Direction générale du
Trésor, Professeur honoraire des Universités, et Professeur à l’École Nationale
d’Administration du Québec.
Introduction : évaluation et tensions 21
Pour une démocratie participative renforcée

Loïc Blondiaux est certainement l’un des acteurs les mieux placés en France
pour témoigner sur le rôle et la place de la démocratie participative. À partir
d’une définition relativement inclusive: « toutes les formes d’association,
directe ou indirecte, des citoyens aux processus de décision, à l’élaboration
des décisions », il nous éclaire sur les tendances à l’œuvre qui incitent au
développement de cette forme de participation (défiance par rapport à la
sphère technico-politique, émergence de citoyens « éclairés »…). Il évoque
sans langue de bois les écueils actuels à la participation, sur le fond, au
niveau des valeurs que cette évolution véhicule et des peurs qu’elle
provoque, comme sur la forme (qui, quand, comment faire participer ?), ainsi
que les avantages de l’implication des citoyens dans la décision publique.
Son intervention replace les questionnements récurrents ainsi que les
pratiques en matière d’évaluation participative dans le champ plus vaste de
l’action publique, et rappelle que les processus d’évaluation ne peuvent être
les seuls moments de participation des citoyens à cette action publique.

C’est l’objet de la table ronde qui a suivi l’éclairage de L. Blondiaux que
de croiser les regards sur les implications de la démocratie participative, en
particulier dans l’évaluation des politiques publiques. C. Saout (Président
du Collectif interassociatif sur la santé, ancien Président de la Conférence
nationale de santé publique), P. Bolo (Adjoint au Maire de Nantes en
charge des finances, de l’évaluation des politiques publiques et du dialogue
citoyen) et F. Mouterde (Président de la SFE) échangent leurs points de vue
d’acteur de la société civile, d’élu, et d’évaluateur sur le dialogue avec les
citoyens, et sur la place de l’évaluation des politiques publiques dans ce
dialogue.

Les enjeux et les pratiques de la participation citoyenne en évaluation sont
illustrés par trois exemples. C. Veyrat-Durebex et N. Giraudon présentent
le dialogue citoyen « à la nantaise », et sa déclinaison en matière
d’évaluation des politiques publiques à la ville de Nantes. S’appuyant sur le principe
de transparence de la Charte SFE, la ville a fait le choix de mobiliser autant
que possible les parties prenantes d’une politique dans les différentes
phases de son évaluation. Les auteurs insistent sur la nécessité de
systématiser et de soigner la phase de restitution, en particulier auprès du grand
public, et décrivent leur cheminement pour adapter la forme de restitution
au public visé (du débat public aux cahiers de l’évaluation).

22 L’évaluation des politiques publiques dans une société en tension
Les deux autres exemples s’attachent à décrire des modalités de
participation sur deux thématiques particulières. Celle du développement durable,
tout d’abord. Cette approche affirme, dans ses principes transversaux,
l’impératif de participation des citoyens à la définition des interventions
publiques (Agenda 21 en particulier), mais aussi à leur mise en œuvre et à
leur évaluation. P. Szerb et M. Basset retracent les expériences d’évaluation
participative menées sur 12 Agenda 21 dans la région Rhône-Alpes, et
accompagnées de la même façon par Rhônealpesénergie-Environnement.
Ils analysent en particulier le rôle de l’évaluation dans les tensions existantes
entre les différentes catégories d’acteurs concernées par un Agenda 21.
Différents sujets de tension émergent au cours des différentes phases de
ces évaluations, et sont diversement impactés par les processus d’évaluation.

A. Blanc-Tailleur, H. Clot et M. Basset présentent une évaluation menée
dans l’agglomération de Grenoble sur la thématique de l’enlèvement des
ordures ménagères. Cette politique est soumise, à Grenoble comme partout,
à des tensions sociales (liées aux difficultés du métier), économiques, et
environnementales (impératif de tri sélectif) croissantes. Les auteurs
montrent comment la décision de mener une évaluation pluraliste sur ce sujet
a permis de révéler sa réalité, selon les points de vue des décideurs, des
opérateurs de collecte et des usagers, ainsi que la difficulté de mobiliser les
personnes les plus éloignées des lieux de parole pour s’exprimer.

Des évaluations sans cesse innovantes et utiles ?

Le dernier temps de l’ouvrage aborde la question de l’utilité de l’évaluation.
Acculée, remise en cause ou portée aux nues, il paraît nécessaire que
l’évaluation démontre son apport aux décideurs politiques et administratifs.
C’est cette capacité d’innovation, notamment des approches et des
méthodes, au service des politiques publiques qui sera ici interrogée. La question
est d’ailleurs récurrente. Un bref retour historique nous montre que le
dispositif interministériel d’évaluation, mis en place au début des années
1990, a pâti de son image technocratique et de la faible démonstration
de son utilité (B. Perret, 2008 : L’évaluation des politiques publiques. La
découverte), à tel point que son successeur, le Conseil National de
6l’Évaluation (CNE) a ensuite placé le sujet au cœur de ses préoccupations .


6 Voir par exemple, le second rapport d’activité du CNE, L’évaluation à l’épreuve de son utilité
sociale, La Documentation française, Paris, 2003.
Introduction : évaluation et tensions 23
Dans cette troisième partie, les auteurs tentent donc de montrer comment
l’évaluation peut répondre aux exigences de la décision et devenir un outil
pertinent de pilotage des politiques publiques.

M. Tsanga Tabi, D. Verdon et L. Even commencent par déplacer la
démonstration au cœur du fondement de l’action publique, à savoir, ses
valeurs. Ils postulent la nécessité de rechercher les soubassements
idéologiques des politiques publiques pour en évaluer, au « plus juste » leur
performance et alimenter les débats. Précisément, c’est à partir d’un
exemple sectoriel, la politique de l’eau, qu’ils mettent l’accent sur les « valeurs
publiques » au prisme des évaluations. Cette référence apparaît alors comme
une façon de contrebalancer les excès d’une logique managériale (B. Bozeman,
2007 : Public values and Public Interest : counterbalancing Economic
Individualism. Georgetown University press) qui, bien souvent, néglige les
besoins de la société.

Dans une veine sectorielle et comparative, Marc Rouzeau s’interroge sur un
champ, celui de l’action sociale et médicosociale, où les critiques sont
souvent vives à l’endroit du caractère prétendu libéral de l’évaluation. En
comparant les pratiques québécoises et françaises, il met en exergue deux
options différentes conférées à l’évaluation : optimiser la performance,
densifier le sens. En ce sens, l’article montre l’étendue du recours à
l’évaluation par les acteurs socioéducatifs en présentant deux modèles et en
questionnant les méthodes qui sont mises en œuvre.

De son côté, en prenant une perspective plus transversale, une troisième
contribution examine comment l’évaluation des fonds structurels européens
a apporté un éclairage aux décideurs en temps de crise. Marie Brunagel
montre ainsi que les commandes d’évaluation ont été plus affinées : «
l’évaluation devait répondre à un besoin » nous dit-elle. Le pari semble relevé,
tant l’évaluation a permis de mettre en évidence des analyses qui trouvent
leur explication dans la crise. Surtout, de manière plus stratégique,
l’évaluation a favorisé un pilotage au plus près les politiques publiques, atout
majeur en période de déstabilisation et de grande tension économique.

Cet ajustement financier est également au centre de la dernière contribution
qui explore l’évaluation des Partenariats Public Privé (PPP). En effet, ces
dernières années, le recours aux PPP s’est largement développé dans la
plupart des pays occidentaux pour permettre la réalisation de projets
d’infrastructure et de prestations de services à court terme tout en différant leur
24 L’évaluation des politiques publiques dans une société en tension
impact budgétaire. Néanmoins, leur valeur ajoutée pour la société est encore
peu connue. Dans leur contribution prospective, J. Toulemonde, D.-A.
Camous et E. Campagnac nous proposent les contours d’une évaluation
qui irait au-delà d’une simple évaluation préalable pour assurer une
véritable analyse rétrospective des dispositifs. À cet égard, ils réaffirment la
nécessité de faire avancer les connaissances empiriques sur les coûts et les
avantages des PPP.







PARTIE 1
Tensions économiques, sociales,
environnementales et évaluation


Impact de la crise économique sur
l’évaluation des politiques publiques
Éclairages de la table-ronde

Michel HOUDEBINE,
Chef du service des politiques publiques à la Direction Générale du Trésor,
Jean TURGEON,
Professeur à l’École Nationale d’Administration Publique (ENAP)
du Québec
Henri JACOT,
Professeur honoraire des Universités
Animation :
Xavier DEBONTRIDE, Journaliste

Michel HOUDEBINE. J’aimerais vous présenter comment nous nous sommes
organisés au moment de la crise économique à partir de 2008 et puis les
questions que cela pose en matière d’évaluation.

Pendant la crise, le point fondamental a été de faire un diagnostic de la
situation macroéconomique. Le diagnostic était qu’il y avait un gros choc
de demande à partir de l’année 2008, notamment lié au fait qu’un certain
nombre de pays ralentissaient extrêmement vite (je pense notamment aux
États-Unis) et qu’une partie du secteur financier était elle-même contrainte
et ne pouvait plus financer la demande des agents économiques. En face de
cela, il y a deux façons de faire. « Ne rien faire » si le choc n’est pas énorme.
Si l’on croit que le choc est suffisamment long et que l’on a le temps de
prendre des mesures qui agiront sur l’activité, on cherche à mettre en place

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