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L'Italie en transition

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256 pages
Publié par :
Ajouté le : 01 janvier 1997
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EAN13 : 9782296339484
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L'ITALIE EN TRANSITION

Recul des partis et activation de la fonction présidentielle

@ Éditions l'Harmattan, ISBN: 2-7384-5356-2

1997

Sous la direction de Laurence MOREL

L'ITALIE EN TRANSITION

Recul des partis et activation de la fonction présidentielle

L'Harmattan 5-7. rue de l'École Polytechnique 75005 Paris - FRANCE

L 'Harmattan Inc. 55, rue Saint-Jacques Montréal (Qc) - CANADA H2Y lK9

Cet ouvrage a été réalisé avec le concours du Centre de Recherches Administratives Politiques et Sociales (CRAPS) et de l'Institut Fédératif de Recherche sur les Economies et les Sociétés Industrielles (IFRESI), organismes associés au CNRS.

-1LA TRANSITION ITALIENNE

La journée d'étude organisée le 8 mars 1996 à la Faculté des sciences juridiques politiques et sociales de l'Université de Lille II, sous l'égide du CRAPS et de l'IFRESIl, a été centrée sur la transition italienne et le rôle particulier joué par le président de la République dans cette transition. Comme toute manifestation de ce genre, celle-ci a apporté un certain nombre de réponses, mais a aussi mis en évidence des points qui auraient mérité d'être approfondis et des pistes de réflexion futures. L'option prise pour une publication rapide, justifiée par la forte actualité du sujet et la mouvance du contexte italien, limitait d'emblée les possibilités de développements ultérieurs. Trois textes (chapitres 4, 6 et 9) et certains documents (annexes) ont toutefois pu être ajoutés aux contributions, revues par leurs auteurs, présentées lors de la journée (chapitres 2, 3, 5, 7 et 8); nous voudrions en outre proposer dans ce chapitre introductif, en même temps que la synthèse des principaux apports rassemblés dans le livre, une analyse de la transition italienne, commençant par une réflexion d'ordre général sur le concept de transition.

1 Que ces deux organismes soient ici remerciés pour leur soutien financier, ainsi que l'Université de Lille Il, pour le prêt de ses locaux. Ma gratitude va tout particulièrement au directeur du CRAPS, Gérard Marcou.

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Le concept de transition Ce qui frappe à la lecture de la littérature italienne (journalistique ou universitaire) sur la période actuelle est la généralisation du recours au terme de "transition" pour qualifier cette période, sans pour autant que la transition en question fasse nulle part l'objet d'une définition claire. Cette lacune ne fait en réalité que traduire un manque de conceptualisation plus général autour d'une notion dont la fortune récente s'est construite dans le contexte de régimes autoritaires semblant s'engager dans la voie des réformes démocratiques, mais dont le statut apparaît encore incertain dans la discipline2. L'effort mené pour mieux cerner cette notion nous a conduit à dégager trois sens principaux inclus dans son usage courant. Le premier est une situation de fluidité caractérisant le régime et/ou les acteurs politiques. Par ce terme, on entend une situation "non consolidée", ou "déconsolidée", s'accompagnant d'une forte mobilité. Le second sens fait allusion à une différence de nature entre l'état "consolidé" antérieur à la transition et celui qui lui succède. Autrement dit, une transition n'est pas normalement suivie d'un retour en arrière. Cette conception est bien exprimée dans l'effort - à notre connaissance unique - de définition de la transition de régime réalisé par Leonardo Morlino. Celle-ci est entendue comme "un changement fondamental comportant toujours le passage d'un régime à un autre régime dont les caractéristiques essentielles sont clairement différentes"3. Enfin, le troisième sens est celui d'une période hybride, durant laquelle coexistent l'avant et
2 Comme en témoigne à notre avis le fait qu'elle ne dispose généralement pas d'une entrée spécifique dans les dictionnaires de science politique. Pour un "état des lieux" de la littérature sur les transitions de régime, voir Goeffrey Pridham, ed., Transitions to democracy: comparative perspectives from Southern Europe and Eastern Europe, Aldershot, Dartmouth, 1995. 3 Leonardo Morlino, Come cambiano i regimi politici. Strumenti di analisi, Milano, Franco Angeli Editore, coll. "Scienza politica e relazioni internazionali", 1980, p.86.

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l'après de la transition. La transition consisterait en une progressive victoire du second sur le premier, dite souvent du "neuf" sur le "vieux". Cette nature hybride, marquée par la combinaison d'éléments appartenant à deux états distincts, et la fluidité qui la caractérise, font que la transition n'est donc pas à proprement parler un état. Il s'agit plutôt d'une phase dynamique de passage entre deux états séparés par une différence de nature. Le problème principal posé par cet usage courant du terme concerne son application à des périodes en cours, alors qu'il n'est jamais possible d'affirmer avec certitude que l'état post-transitionnel sera fondamentalement différent de celui qui l'a précédé. Une telle affirmation est explicite chez les nombreux commentateurs de la "transition italienne", généralement d'accords pour considérer la "Première République", selon une formule désormais consacrée4, comme morte et sans espoir de résurrection. Carlo Fusaro résume le mieux ce point de vue, en définissant la transition en cours comme une période intermédiaire entre un équilibre ancien, irrémédiablement révolu, et un nouvel équilibre devant le remplacer5. Bien que puissent sembler d'ores et déjà acquises certaines évolutions importantes du système politique italien, la nature encore largement inachevée de ladite transition, et indéterminée de l'état sur lequel elle débouchera, rendent à notre avis cette définition prématurée. La critique est à fortiori valable à l'encontre des analyses de la période allant jusqu'à indiquer les caractéristiques du futur équilibre, ou n'hésitant pas à parler de "transition démocratique". Une telle lecture des faits est évidemment
4 Qui peut frapper les Français, la Constitution de 1947 étant toujours en vigueur et n'ayant subi aucune modification d'envergure. Le terme "République" est évidemment employé dans un sens beaucoup plus large qu'en France, renvoyant à l'ensemble des caractéristiques du système politique. 5 Carlo Fusaro, Le regole della transizione. La nuova legislazione elettorale italiana, Bologna, 11Mulino, coli. "Contemporanea", 1995, p.16.

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exagérée lorsqu'elle consiste à assimiler implicitement la Première République à un régime autoritaire, voire à la confondre avec le fascisme. Norberto Bobbio s'en est pris vigoureusement dans un ouvrage récent aux tenants d'un tel discours6. Même dans sa version modérée, évoquant un passage non pas à la démocratie mais à une démocratie plus accomplie - parfois indiquée comme la démocratie de l'alternance - cette conception de la transition appliquée à la période italienne actuelle apparaît trop anticipatrice et expose à une critique analogue à celle adressée aujourd'hui aux études sur les transitions de l'autoritarisme: son excès d'optimisme, équivalant à un manque de prudence scientifique7. Bobbio, qui insiste pourtant dans son commentaire des dernières élections sur le fait que la nouveauté est moins la victoire de la gauche que l'alternance, évite de tomber dans ce travers. Au contraire, il affirme: "Parmi les nombreuses anomalies dont notre système a souffert, l'absence d'alternance a au moins pour une fois été contredite, même si je ne m'aventurerais pas encore à faire un pari pour le futur"8. Est-ce à dire que le qualificatif de "transition", compte tenu de la description implicite du futur qu'il contient, devrait être réservé à un usage a posteriori, après que l'état succédant à la transition ait donné des gages de consolidation? Peut-être, mais quel nom donner alors aux phases de fluidité en cours, ou à celles ne s'étant pas soldées par un changement net de régime ou de situation politique? La voie à suivre devrait plutôt être celle d'une redéfinition de la notion dans une acception plus neutre, ne retenant que le premier des trois sens évoqués plus haut, c'est-à-dire
6 Norberto Bobbio, Tra due Repubbliche. Alle origini della democrazia italiana, Roma, Donzelli Editore, coll. "Saggine", 1996. 7 Voir en particulier Guy Hermet, Le passage à la démocratie, Paris, FNSP, coll. "Bibliothèque du citoyen", 1996. 8 Norberto Bobbio, op.cit., p.133. C'est nous qui traduisons.

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précisément la notion de fluidité, bien décrite par Michel Dobry dans l'étude des crises politiques9. En ce qui nous concerne, nous distinguerons entre la crise proprement dite et la transition. La première renvoie à un dysfonctionnement, à la dégradation d'une performance, et son point culminant est la rupture d'équilibre, entraînant parfois l'écroulement de l'objet qu'elle a investi (par exemple un parti, une institution...). Dans ce contexte, la transition apparaît comme la phase successive, généralement beaucoup plus longue, caractérisée par la déconsolidation de certains cadres ou règles heurtés par la crise, et l'initiation d'un processus de transformation (deux phénomènes associés plus haut au terme de fluidité). Dire que la transition succède à la crise ne signifie pas que celle-ci, en tant que dysfonctionnement, cesse totalement d'être (la fluidité n'est pas un retour à la normale); mais, par rapport à la situation qui la précède, la transition constitue, comme nous le verrons dans le cas italien, la restauration d'un certain fonctionnement.

La crise italienne Cette mise au point conceptuelle fournit un cadre s'appliquant bien à la période italienne actuelle. La plupart des analyses de cette période soulignent en effet le caractère successif de la transition à la crise, ainsi que sa nature plus longue, encore inachevée. L'objet de la crise, qui est aussi celui de la transition, est particulièrement large puisqu'il concerne le système politique dans son ensemble, dans l'acception qu'en donne Easton, incluant non seulement le régime (valeurs, règles et pratiques institutionnelles concourant à la production de normes) mais aussi la

9 Michel Dobry, Sociologie des crises politiques. La dynamique mobilisations multisectorielles, Paris, FNSP, coll. "Références", 1992.

des

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communauté politique (partis, groupes, individus engagés) et les autorités (titulaires de rôles à l'intérieur du régime)lO. L'application du cadre eastonien se prête également à l'analyse de la nature et des processus de la crise. L'Italie présente en effet une sorte de cas d'école d'une crise de légitimité en amont frappant le régime politique, en particulier certaines de ses pratiques les plus caractéristiques, et se répercutant sur les institutions et les acteurs politiques. Ces pratiques, à savoir la partitocratie et le consociationnalisme, la première désignant une forte pénétration de l'Etat et de la société civile par les partis et la seconde une pratique gouvernementale consistant à impliquer l'opposition dans la résolution des politiques publiques, ont vu décliner au tournant des années quatrevingt-dix les avantages qui fondaient leur légitimité. Un accord assez large existe dans les travaux de science politique italienne consacrés à la périodell pour rattacher ce phénomène à la dépolarisation du système politique transalpin, accélérée en 1989 par la chute du mur de Berlin. Cette évolution a privé la partitocratie de son fondement idéologique, justifiant l'existence de partis forts et englobants servant de lieux d'expression institutionnalisés des divisions sociales (Calise, 1989)12. De même, la pratique consociationnelle, dont le coût en termes de concessions à l'opposition est apparu pendant longtemps comme le prix de la stabilité et le moyen d'empêcher l'alternance, perd sa raison d'être au fur et à mesure que s'éloigne le spectre du communisme.

10 David Easton, Analyse du yYstème politique, Paris, Armand Colin, 1974 (édition originale en anglais 1965). Il Pour une synthèse de ces travaux, voir Jean-Louis Briquet, "La crise politique en Italie. Les analyses de la science politique italienne", Politix n030, deuxième trimestre 1995. 12 Les références des auteurs entre parenthèses sont dans la bibliographie située en annexe.

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Cette perte d'utilité" de la partitocratie et du consociationnalisme s'est en outre accompagnée d'une crise des canaux privilégiés de distribution de ressources constitués par ces deux pratiques. L'explication principale peut également être située dans la dépolarisation du jeu politique, à l'origine d'une baisse de l'identification partisane, que les partis ont cherché à compenser par un excès de zèle clientéliste et une dérive de l'activité législative vers la production de micro-politiques distributives (Cotta, 1996). Il en a résulté, à terme, une crise financière de l'Etat sans précédent et un tarissement des ressources publiques, obligeant les partis à un inversement de tendance, rendu irréversible par la signature du traité de Maastricht. Dans un tel contexte, caractérisé par un processus long, commencé au milieu des années soixante-dix avec le déclin des affrontements idéologiques, et deux événements accélérateurs, l'un de ce déclin (la chute du mur de Berlin), l'autre de la crise de ressources distributives à laquelle il a mené (les critères de Maastricht), les bénéfices attachés à la partitocratie et au consociationnalisme ont donc disparu, ne laissant subsister que leurs coûts: incapacité d'accéder au pouvoir pour l'opposition; emprise étouffante des partis sur l'Etat et la vie civile; et malgoverno, c'est-à-dire inefficience des institutions, paralysées par la faible autonomie de j'Etat et les compromis exténuants avec l'opposition, et captation illégale des ressources pÜbliques par les partis dans des proportions n'ayant fait que s'accroître. La délégitimation des deux pratiques centrales du régime politique italien est dans une large mesure à la base de celle des autres éléments du système politique, les cibles privilégiées de la crise ayant été les forces politiques, d'une part, et les règles institutionnelles, d'autre part, associées le plus étroitement dans l'opinion à la partitocratie et au

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consociationnalisme. De cette manière, la crise italienne fournit une illustration particulièrement probante des "transferts d'illégitimité" qui peuvent s'opérer entre plusieurs éléments du système politique. S'agissant des forces politiques, les victimes majeures du processus de délégitimation ont évidemment été les partis de gouvernement. La consultation électorale de 1992, à l'issue de laquelle ces partis ne conservent qu'une majorité exiguë de sièges, et surtout celle de 1994, qui sanctionne leur écroulement, constituent les deux manifestations les plus évidentes de la crise. Le principal parti d'opposition, toutefois, n'échappe pas à la tourmente, même s'il est relativement moins touché. En 1992, il souffre surtout de la scission provoquée par l'ultime étape de son processus d'aggiornamento, ayant mené à son changement de nom (PDS). Mais en 1994, le PDS se révèle incapable de profiter de l'effondrement des forces gouvernementales qui l'ont maintenu pendant près de cinquante ans à l'écart du pouvoir. L'habileté de la coalition adverse à exhumer le péril communiste n'explique pas tout. Les élections de 1994 marquent en effet la victoire des partis perçus comme incarnant le "neuf"; à ce jeu, le PDS, moins impliqué que les partis de gouvernement dans la corruption mais tout autant qu'eux dans la partitocratie et le consociationnalisme, dont il réussit même à passer d'après ses opposants pour le principal responsable, s'avère beaucoup moins fort que l'entrepreneur Silvio Berlusconi, pourtant intimement lié dans les années quatre-vingt au parti socialiste et à son chef, Bettino Craxi. S'agissant des institutions, la crise de légitimité investit d'abord le parlement, dont les procédures, lourdes et compliquées (Pasquale Pasquino parle dans cet ouvrage de "degré zéro du parlementarisme rationalisé"), sont considérées comme l'une des sources essentielles du malgoverno. Signe évident de cette crise, l'intensification du

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débat institutionnel commencé dans les années quatre-vingt sur les moyens de renforcer l'exécutif. Au plus fort de la crise, ce débat tendra cependant à se déplacer sur la question de la loi électorale. La délégitimation du mode de scrutin en vigueur sera patente à l'occasion des référendums abrogatifs d'initiative populaire, bien que ceux-ci aient été porteurs d'une critique allant bien au-delà de leur objet formel (la loi électorale), s'étendant à l'ensemble du système politique. La première remise en cause intervient avec le référendum de juin 1991, ayant mené à l'abolition du système permettant d'indiquer plusieurs préférences sur le bulletin électoral, considéré comme l'un des mécanismes les plus pernicieux du contrôle des partis sur le vote. Mais le référendum le plus protestataire est celui d'avril 1993, à l'occasion duquel 80% des votants manifestent leur rejet du principe proportionnel, pourtant profondément ancré dans la culture politique italienne. C'est que la proportionnelle en est arrivée à apparaître comme le symbole fané de la Première République, voire le creuset de tous ses vices. On lui reproche d'avoir contribué à rendre difficile l'alternance, et constitué le terrain privilégié de l'enflement du pouvoir partisan. Le rejet de la proportionnelle est tel que, loin de concerner exclusivement l'élection des organes parlementaires, il pousse au niveau local à la réforme des modes de scrutin municipaux et régionaux. Révélateurs de la crise, les référendums en ont aussi été les canaux amplificateurs: en mobilisant le mécontentement, ils ont accentué la délégitimation du système politique et encouragé les enquêtes judiciaires (voir chapitre 6). Cette constatation ne doit pas mener pour autant à surestimer l'impact dans le développement de la crise des stratégies d'acteurs, comme ici les initiateurs des référendums. Non' pas qu'il faille nier l'importance des mobilisations contre le système, déclenchées par une variété d'entrepreneurs politiques, allant de la houleuse Ligue du Nord à certains médias particulièrement engagés. Surtout,

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l'action de la magistrature, symptomatique d'une crise des rapports entre ce corps et la classe politique, et manifestée par une pluie d'avis de mise en examen I3 s'abattant sur le monde politique à partir du début de l'année 1992, a joué un rôle moteur dans l'opinion. Tout cela reste cependant insuffisant pour affirmer que la crise italienne s'expliquerait essentiellement par la mobilisation, répondant à des motivations autonomes, et l'habileté tactique, de certains acteursl4. C'est en effet oublier combien la dynamique et le succès de ces mobilisations ont dû à la légitimité populaire déjà fortement atteinte du système politique sous l'effet des modifications d'équilibre décrites précédemment. S'agissant des magistrats, par exemple, l'existence d'évolutions internes au secteur judiciaire ayant progressivement généré un nouveau rapport à la classe politique ne saurait occulter le fait que l'opération "Mains propres" (Manipulite) a bénéficié dès le début, alors qu'elle n'en était qu'à ses balbutiements et se résumait à l'action de juges isolés, d'un fort soutien populaire. Ce soutien s'est exprimé de manière privilégiée à l'occasion des référendums, et à chaque fois qu'a été évoquée l'hypothèse d'une quelconque amnistie. Les mobilisations ne sont donc pas intervenues indépendamment de toute demande sociale. Au contraire, il est probable qu'elles n'auraient pas atteint une telle ampleur sans le relais puissant de l'opinion. De même, leur succès, imputable certes en partie au talent éprouvé d'un Bossi, pour la Ligue, ou d'un Di Pietro, pour les magistrats, doit être replacé dans le contexte de frustration et de mécontentement propice à toute entreprise de délégitimation du système politique.

13 Les fameux avvisi di garanzia. censés protéger les particuliers en les informant de l'enquête en cours les concernant. mais en réalité se retournant contre eux compte tenu de leur révélation intempestive par les médias. 14 Tel semble être le point de vue de Jean-Louis Briquet dans l'article précité.

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Sans aller jusqu'à affirmer que les changements advenus dans la vie politique italienne, dont il a été rendu compte plus haut, ont suffi à générer les mobilisations d'acteurs et leur succès, il convient par conséquent de souligner la contribution essentielle de ces changements, et de la rupture d'équilibre qu'ils ont engendrée, à la délégitimation du système politique. Remarquons, pour conclure, que la délégitimation en question est bien le produit des deux cheminements identifiés par Easton: à savoir l'insatisfaction, d'une part, accumulée progressivement quant aux outputs du système politique, et la contradiction, d'autre part, entre les valeurs sur lesquelles reposent la légitimité des institutions et certaines pratiques illégales et corrompues en leur sein.

La transition

en cours

La crise italienne entre dans une phase aiguë après les élections d'avril 1992, alors qu'advient la véritable rupture dans le fonctionnement normal du système politique. Ce passage correspond au moment où la crise de légitimité débouche sur une grave crise de gouvernabilité. Les partis de la coalition sortante se retrouvent en effet au lendemain du vote dans l'incapacité d'assumer pleinement les responsabilités de gouvernement, en raison de l'implication de leurs principaux leaders dans les scandales judiciaires. Le nouveau parlement connaît vite une situation identique, un nombre impressionnant d'élus recevant des avis de mise en examen. Commence alors ce qu'il convient d'appeler la "transition", dans le sens que nous lui avons donné plus haut, de fluidité et de redéfinition en cours du système politique. Cette transition concerne le système de partis, dont les contours et les contenus se font extrêmement mouvants, ainsi que la classe politique, obligée de se rénover. Elle est encore plus évidente au niveau du régime, en particulier des règles électorales, et surtout de certaines

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pratiques innovatrices destinées à répondre à la crise de gouvernabilité. Le gouvernement des partis, voire partitocratique, cède ainsi le pas à un gouvernement sans partis, ou du moins doté d'une autonomie inédite par rapport aux partis et au Parlement. Cette caractéristique apparaît dès le gouvernement Amato, mais atteint son plein régime avec les gouvernements Ciampi et Dini, qui sont à proprement parler des gouvernements "techniques", au sens où ils n'incluent dans leurs rangs ni dirigeants politiques ni parlementaires, et sont présidés par deux anciens gouverneurs de la Banque d'Italie. Le gouvernement Ciampi est formé au lendemain du référendum d'avril 1993, dont l'effet déjà souligné, à part l'abolition du scrutin proportionnel, a été de porter un nouveau coup à la légitimité de la classe politique. Au point que le chef de l'Etat jugera indispensable des élections anticipées (mars 1994) après que le gouvernement Ciampi, dont ce sera la principale mission, aura fait voter une loi électorale de substitution. Le second gouvernement technique sera formé suite à l'échec du retour sur scène des partis, au terme de la rapide saison du gouvernement Berlusconi, renversé par la défection de la Ligue. Le gouvernement Dini réussira à survivre un an grâce à une sorte de soutien sans participation d'une majorité hétéroclite, l'épuisement de cette formule conduisant, après la tentative ratée en février 1996 de former un autre gouvernement (qui devait être dirigé par Antonio Maccanico, et dont l'objectif aurait été la réalisation de réformes institutionnelles), à de nouvelles élections anticipées (avril 1996). Bien que le chemin parcouru vers une recomposition du système politique ait été notable depuis 1992, la transition italienne apparaît encore dans une large mesure inachevée et indéterminée. Le retour dans ses marques de la politique avec la victoire de la coalition de partis rassemblés sous la bannière de l'Olivier et la formation du gouvernement Prodi, ne saurait masquer le caractère encore

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flou du panorama issu des élections. A droite, comme à gauche, les sujets politiques - partis, alliances, blocs sont loin d'être stabilisés. La droite italienne, jusque récemment incarnée dans l'ex-MSI (néo-fascistes) ou noyée dans certains courants de la DC, doit encore résoudre ses problèmes d'identité (ou d'identités) et de leadership. A gauche, c'est l'avenir de l'Olivier (simple coalition électorale ou confédération de type UDF?) qui est en cause, et se joue en coulisses dans un bras de fer feutré entre le numéro un du PDS et l'actuel président du Conseil. L'inachèvement de la transition politique est tel qu'il est encore difficile d'avoir une vision claire de l'état consolidé sur lequel elle débouchera, et notamment de la part de neuf qui caractérisera cet état. Le redimensionnement des partis traditionnels, les mutations advenues à leur direction, les révisions idéologiques arborées à travers le changement de nom et de sigle, ou encore l'apparition de partis entièrement nouveaux, ne permettent pas d'écarter totalement la perspective de certaines restaurations. Le spectre le plus agité, à cet égard, est celui de la recomposition d'un grand centre catholique, ou centre tout court, qui reprendrait le flambeau abandonné par la DC de parti-pivot de la politique italienne. Cette hypothèse paraît toutefois assez peu réaliste. La fin de la représentation et du vote catholiques constituent probablement au contraire l'une des caractéristiques d'ores et déjà nettes du futur, et donc un changement majeur par rapport au passé. L'idée, indiscutablement caressée par de nombreuses personnalités politiques, de reconstruction d'un grand centre réunissant catholiques et laïques est en outre à contre-courant de la logique majoritaire imposée par le mode de scrutin. La permanence du pouvoir chrétiendémocrate à travers d'indéniables continuités de personnel, dont le symbole serait le trio Scalfaro-Prodi-Mancino aux charges respectives de président de la République, président du Conseil et président du Sénat, ne saurait par ailleurs être

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exagérée et masquer un réel renouveau de la classe politique, visible en particulier chez les députésl5. La transition de régime est également tout autre qu'achevée. Cela est moins vrai cependant des pratiques emblématiques de la Première République, décrites plus haut, que des règles institutionnelles. Ainsi, le retour au gouvernement des partis, depuis la dernière élection, ne signifie-t-il pas pour autant un retour à la partitocratie, qui peut probablement être rangée parmi les cadavres de la Première République. Les pratiques consociationnelles paraissent également révolues, comme en témoignent les nominations aux divers postes de l'Etat effectuées par le gouvernement Berlusconi, d'abord, puis Prodi, aujourd'hui. De là à affirmer que la culture majoritaire imprègne désormais toutes les formations politiques, il y a toutefois un pas qu'il serait encore imprudent de franchir. Les forces de la coalition gagnante, en particulier celles d'obédience catholique (PPI), ont du mal à se défaire d'une tradition "proportionnaliste" valorisant la médiation et la recherche du consensus. La présence de ces forces explique d'ailleurs dans une large mesure le caractère incertain de la conclusion de la transition institutionnelle par une révision effective de la Constitution, malgré la création en juillet dernier d'une Commission bicamérale pour les réformes institutionnelles. L'inachèvement et l'indétermination de la transition n'empêchent pas cependant de considérer comme close une certaine phase: celle de la "mise en veilleuse" forcée des partis et du parlement, et des gouvernements de transition. La baisse d'autonomie des acteurs politiques traditionnels s'est accompagnée d'une montée ultérieure de pouvoirs concurrents, en temps normal "neutres", ou tenus en bride, à savoir le pouvoir judiciaire - avec la poursuite effrénée des
15 Sur cette question voir Maurizio Cotta et Luca Verzichelli, "La classa politica: cronaca di una morte annunciata?" (Cotta et Isemia, 1996).

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enquêtes judiciaires - et le pouvoir populaire - au travers des référendums. Ce phénomène de désectorisation, décrit par Michel Dobry comme l'une des propriétés essentielles de la fluiditél6, s'est cependant surtout caractérisé durant la transition par l'activation d'une institution ordinairement en retrait: la présidence de la République. Ainsi est-ce à l'observation du rôle joué par le chef de l'Etat qu'a été dédiée la journée d'étude du 8 mars.

L'interventionnisme

présidentiel

Les deux premières contributions (Philippe Lauvaux et Enzo Balboni) ont permis de préciser deux points importants. D'abord, l'accroissement de la fonction présidentielle dans la période récente, sur lequel se sont accordés tous les participants à cette journée, s'est opéré dans les limites permises par la Constitution, ou éventuellement en marge de la Constitution, mais jamais en violation de cette dernière. Enzo Balboni a mis en évidence l'ambiguïté du Constituant italien, qui a opté clairement pour une forme de gouvernement parlementaire, mais a négligé de doter le parlement des instruments nécessaires pour gouverner efficacement et gratifié le président de la République de pouvoirs importants, ou tout au moins de pouvoirs dont la définition est suffisamment ambiguë, là encore, pour qu'il en soit donné une interprétation large. Ainsi d'après Philippe Lauvaux, le président de la République italien est-il "celui des chefs d'Etat des régimes parlementaires classiques qui dispose, en droit et en fait, des pouvoirs les plus larges et les moins contestés". De telles affirmations peuvent surprendre s'agissant d'un président non élu directement par la populationl7, d'une part, et d'un
16 M. Dobry, op.cit. 17 Au sein des Républiques parlementaires, l'Italie partage cette particularité avec l'Allemagne et la Grèce. Les populations de l'Autriche, l'Irlande,

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pays connu pour la suprématie de son parlement et de ses partis, d'autre part. C'est que les attributions présidentielles ont été en pratique rarement exercées dans leur plénitude (notamment en matière de choix du président du Conseil). Toutefois, et c'est là la deuxième précision importante, l'inflexion présidentialiste, bien que plus aiguë dans la période récente, constitue une tendance lourde initiée à la fin des années soixante-dix avec le président Pertini. D'après Enzo Balboni, cette inflexion peut être évaluée clairement "à la lumière de la règle, qu'une bonne partie de la doctrine a désormais confirmée, selon laquelle [...] il y a quasiment un lien de proportionnalité inverse entre le président de la République et les organes titulaires de la fonction de direction politique: en présence de majorités stables, et donc d'une direction politique non pas fragmentée mais claire et libre de toute pression, le poids de la fonction présidentielle tend à diminuer; au contraire, dans les situations de grande fragmentation de la direction politique, dues à l'absence d'un véritable leadership, le président de la République tend à se poser comme point de référence, capable de se soustraire à des pressions politiques et donc à même de suivre une conduite totalement indépendante". L'interventionnisme de la présidence de la République a donc tendu à augmenter au fur et à mesure que s'aggravait la crise des partis, mettant en évidence la flexibilité de l'institution, consentie par les textes et directement reliée aux données de la vie politique. Hugues Portelli montre qu'il est possible d'effectuer ici un rapprochement avec le président de la IVème République. D'après lui, de 1946 à 1958, c'est la faiblesse structurelle des
l'Islande, le Portugal, et la Finlande depuis 1994 (élection au suffrage indirect auparavant), élisent par contre directement leur président de la République. Notons au passage qu'existe un large accord aujourd'hui pour qualifier ces cinq Républiques de parlementaires. Maurice Duverger déjà reconnaissait que la pratique des trois prenùères était parlementaire (Le système politique Français, Paris, PUF, coll. "Thénùs", 20ème édition, 1990, p.512). Les réformes intervenues depuis 1980 au Portugal et en Finlande pour linùter les pouvoirs du président de la République permettent également aujourd'hui de classer sans hésitation ces deux pays dans les régimes parlementaires.

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partis qui a donné au président français, doté de pouvoirs assez similaires à ceux du président italien, une latitude d'action importante, à travers le choix du président du Conseil. Cette latitude trouvera son apogée dans l'imposition de de Gaulle par René Coty en mai 1958 (voir chapitre 9). La présidence Pertini, durant laquelle les partis et la cohésion majoritaire ont commencé à manifester les premiers signes de crise, s'est ainsi caractérisée par une intensification des déclarations publiques (esternazioni) du chef de l'Etat ainsi que de ses interférences dans la composition et le programme du gouvernement. Après cinq ans d'une discrétion absolue, Francesco Cossiga reprendra et accentuera les tendances manifestées par son prédécesseur. Il se distinguera notamment par la multiplication et la politisation de ses déclarations publiques, adressées non plus comme le voulait la tradition aux autres organes de l'Etat, mais à la population ou à des individus particuliers. Ses interventions dans la formation des gouvernements et le choix des ministres, d'après la Constitution du ressort du président du Conseil, seront également plus prononcées. Comme Pertini, mais avec plus d'insistance, il tentera de faire inscrire des priorités au programme du gouvernement, notamment la question des réformes institutionnelles. Sa présidence se caractérisera en outre par un exercice intense et sans précédent, du point de vue de ses motivations, de son pouvoir de message libre aux Chambres, ainsi que de renvoi des lois pour réexamen par le parlement. L'aggravation de la crise, passée d'un problème de fragmentation partisane à une délégitimation de la classe politique, a agi depuis l'arrivée d'Oscar Luigi Scalfaro en mai 1992 comme levier ultérieur de la fonction présidentielle. La retenue et la discrétion à laquelle s'est astreint le nouveau président durant la première année de son mandat a diffusé d'abord une impression opposée. Sa présidence a semblé inaugurer le retour à une pratique plus

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