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L'ONU en Haïti depuis 2004

De
253 pages
Cette analyse du cas particulier de la MINUSTAH, Mission des Nations Unies pour la Stabilisation en Haïti, tend à nuancer la pertinence de ses actions et à mettre en lumière les déconvenues auxquelles les Casques bleus peuvent faire face, malgré leur activisme. Alors, dans l'objectif d'une résolution globale de la crise, les soldats de la paix sont-ils en mesure d'aller jusqu'à mettre en œuvre le redressement économique ?
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« La paix est une création continue. » Raymond Poincaré

« Anvi tou, pédi tou. » A trop vouloir, on n’obtient rien. Proverbe haïtien

Préface

A l’aube du XXIème siècle, que peut-on attendre de la « sécurité collective » ? Le terme paraît vieilli et les dispositions prévues par la Charte des Nations Unies pour « maintenir la paix et la sécurité internationales » n’ont jamais été entièrement, ni rigoureusement, appliquées. S’il existe une pratique d’intervention collective aujourd’hui, c’est celle des « opérations de maintien de la paix », véritable invention de substitution aux mécanismes paralysés de la sécurité collective tels qu’ils avaient été initialement envisagés. Depuis la première opération de maintien de la paix en 1956, la pratique a connu de sérieux revers (Congo 1960-1964, Somalie 1992), des réussites incontestables (Cambodge 19921993, Timor oriental 1999-2002) et surtout de notables évolutions. C’est sur celles-ci que le livre de Namie Di Razza nous invite à réfléchir, à travers le cas de la Mission des Nations Unies pour la Stabilisation en Haïti (MINUSTAH). A partir des années 1990, les Opérations de Maintien de la Paix (OMP) des Nations Unies ont connu une spectaculaire augmentation : 44 opérations en 19 ans (1990-2009), contre 18 opérations en 41 ans (1948-1989). En réalité, la croissance des OMP débute dès 1988, connaît un pic en 1993 (6 opérations dans l’année) et amorce un déclin en 2000 : 35 opérations pour la décennie 1990 et seulement 9 opérations depuis 2000. Les années 1990 sont donc celles de tous les espoirs dans la possibilité d’imposer une nouvelle forme de « sécurité collective », mais aussi celles des désillusions : échec de l’intervention en Somalie, 1992 ; passivité durant le génocide rwandais, 1994 ; incapacité à réagir devant les crimes de Srebrenica, 1995. Le Conseil de sécurité a été invité à réagir en 7

définissant des mandats plus robustes et plus précis et en dotant le Département des OMP de moyens suffisants (Rapport Brahimi, 2000). Mais au-delà de ces recommandations, inégalement suivies, une nouvelle doctrine d’intervention est née au cours de ces années. Le changement est fondamental. Désormais, le « maintien de la paix et de la sécurité internationales », tâche cardinale de l’ONU en général et du Conseil de sécurité en particulier, ne se limite plus aux conflits inter-étatiques. Le maintien de la paix est étendu à des situations de conflits intra-étatiques (situation entrevue lors de l’affaire congolaise, mais vite oubliée dans le contexte de la Guerre froide, en raison des contestations et du fiasco de l’opération). Pour le dire autrement, à partir des années 1990 (l’OMP en Somalie constitue un tournant), le Conseil de sécurité se donne le pouvoir de qualifier certaines guerres civiles et leurs cortèges de massacres comme des menaces à la paix et à la sécurité internationales ; en conséquence, il s’autorise à user de ses pouvoirs de coercition pour imposer, le cas échéant, une mission de paix aux belligérants : il ne s’agit plus seulement d’une opération de maintien de la paix (peacekeeping), ni même de rétablissement de la paix (peacemaking), mais d’imposition de la paix (peace enforcement). Cette percée conceptuelle (une définition élargie de la « sécurité ») et politique (une pratique active de l’intervention) a très probablement bénéficié du contexte particulier des années 1990 pendant lesquelles la fin du monde bipolaire pouvait laisser espérer l’émergence d’un « nouvel ordre mondial ». En 2010, la situation a bien changé. Les souverainetés nationales ont repris la main, les négociations multilatérales s’éternisent et la coopération internationale paraît bien laborieuse. Le rythme des OMP a fléchi, le Conseil de sécurité est souvent divisé et de nombreux pays du Sud manifestent clairement leurs réticences face à de nouvelles interventions. Néanmoins, les innovations d’hier résistent encore. En témoigne, la reconnaissance par le Sommet mondial des Nations Unies en 2005 de cette « responsabilité de protéger » que tous les États se sont engagés à mettre en œuvre à l’égard de populations menacées par des crimes internationaux graves. Certes, l’exécution de cette responsabilité est laissée à la discrétion du Conseil de sécurité, 8

mais le principe de protection des sociétés par-delà la faillite des États est clairement posé. Plus généralement, le débat ouvert par une conception extensive des menaces à la paix et à la sécurité internationales n’est pas près d’être clos : il incite à l’ingérence sans que l’on sache exactement quelles en seront les conséquences. C’est dans le contexte de ce débat qu’il faut resituer l’instauration de la MINUSTAH en avril 2004. Haïti connaît là sa cinquième OMP, qui débute, classiquement, avec une mission de rétablissement de l’ordre public. C’est une première pour le Brésil qui prend le commandement de cette opération (à laquelle participent plusieurs pays latino-américains). Le symbole régional est fort et le Brésil tient à réussir. Mais dans l’entremêlement des violences politiques, criminelles et sociales, Namie Di Razza montre parfaitement les limites de l’action onusienne et la nécessité d’élargir sans cesse le mandat de la MINUSTAH qui se trouve, en fin de compte, investie d’une tâche bien trop lourde pour elle : (re)construire l’Etat haïtien et un contrat social. Il y a deux façons de lire le récit précis que nous propose l’auteure. Il se peut que la MINUSTAH illustre les difficultés techniques d’une OMP « multidimensionnelle », c’est-à-dire consacrée à la fois à la pacification (la paix négative) et au développement politique, économique et social (la paix positive). Renforcer l’encadrement, augmenter les moyens disponibles, améliorer la coordination avec d’autres agences onusiennes sur le terrain : c’est un véritable dispositif de « gouvernance de la paix » qu’il faut associer aux OMP. En bref, l’ingérence exige une mobilisation importante de ressources bien administrées. Trop de parcimonie en ce domaine risque de conduire à l’enlisement. En un sens, cela pourrait être une conclusion assez proche de certaines expertises relatives à cette discipline nouvelle que constitue le « peace-building ». Mais il est une autre lecture, plus sceptique, qui retiendra de l’aventure de la MINUSTAH (toujours en cours en 2010) qu’une société et ses institutions peuvent difficilement être (re)construites de l’extérieur. Selon ce point de vue, l’OMP est inévitablement perçue par les acteurs locaux comme un « corps 9

étranger », capable de pacifier, à l’occasion, mais souvent suspecté de partialité et/ou d’inefficacité. L’ingérence est ici une impasse qui risque même d’aggraver les maux plutôt que de les résoudre. Les deux lectures paraissent antinomiques. Dans son étude, fondée sur des sources secondaires, mais toujours minutieuse, Namie Di Razza ne tranche pas, même si elle penche plutôt pour la première lecture. Gageons qu’il s’agit là d’une orientation prudente tentant de préserver les timides avancées de certaines interventions onusiennes à un moment où elles semblent de plus en plus contestées. Le débat est crucial. Après le séisme qui a durement frappé Haïti en janvier 2010 et au-delà de l’aide d’urgence, il ne manquera pas de se reposer. Guillaume Devin Professeur de science politique Institut d’Études Politiques de Paris

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Introduction générale

« Préserver les générations futures du fléau de la guerre » et « unir nos forces pour maintenir la paix et la sécurité internationales » : voilà les ambitions affichées par les Nations Unies dans la Charte créant l’ONU, dès 1945. Le maintien de la paix, aspiration inhérente à l’organisation, constitue aujourd’hui l’activité principale de cette dernière, son champ d’investissement le plus visible et le plus prometteur pour les peuples et leur protection. Or, depuis la première opération d’observation en Palestine, en 19481, les opérations du maintien de la paix onusiennes se sont indéniablement transformées. Leur évolution est d’autant plus patente depuis la fin de la guerre froide. Ainsi, du fait de l’évolution des modalités des conflits – désormais principalement intra-étatiques et davantage liés à l’effondrement des structures d’Etat –, les missions ont elles-mêmes évolué dans le sens d’un dynamisme accru, mais aussi et surtout, dans celui d’une diversification et d’une complexification sans précédent. Après les échecs et désillusions des années 1990 (Somalie, Rwanda, Bosnie…), les instances de réflexion de l’ONU ont ainsi manifesté leur profonde aspiration au règlement durable des conflits, par la promotion des normes de paix positive : il s’agit désormais de s’attaquer aux causes structurelles des tensions, par une action sectoriellement composite. Sur les recommandations de l’Agenda pour la paix de Boutros Boutros-Ghali, et les multiples injonctions en faveur

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L’Organisme des Nations Unies chargé de la surveillance de la trêve en Palestine (ONUST).

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d’interventions plus robustes1, les nouvelles missions « intégrées » aspirent à reconstruire et restructurer en profondeur les sociétés en sortie de crise. Après la diplomatie préventive, le peacemaking, le peaceenforcement, et le peacekeeping, le « peacebuilding », dernier volet évoqué par Boutros Boutros-Ghali en 1992 dans sa typologie sur les activités de conflict-management2, est en effet devenu prédominant, normalisé et considéré comme la panacée indiscutable pour obtenir la paix sur le long terme. Si la diplomatie préventive et le peacemaking3 (ou rétablissement de la paix) concernent la médiation et la négociation4, le peaceenforcement les actions principalement armées pour imposer la paix5, et le peacekeeping6 le déploiement de forces pour garantir l’accord de paix ou le statu quo7, le peacebuilding se concentre lui sur le développement des infrastructures sécuritaires, politiques et économiques censées assurer la durabilité de la paix : “La consolidation de la paix [peacebuilding] après les conflits [est une] action menée en vue de définir et d’étayer les structures propres à raffermir la paix afin d’éviter une reprise des hostilités. La diplomatie préventive vise à régler les conflits avant que la violence n’éclate ; le rétablissement [peacemaking] et le maintien de la paix [peacekeeping] ont pour objet de mettre fin aux conflits et de préserver la paix une fois qu’elle
1 Celles de la CIISE, du Groupe des personnalités de haut niveau de 2004, ou du rapport Brahimi. 2 Boutros-Ghali Boutros, Agenda pour la paix : diplomatie préventive, rétablissement de la paix et maintien de la paix, New York, Nations Unies, 1992, 57 p. 3 « Le rétablissement de la paix vise à rapprocher des parties hostiles, essentiellement par des moyens pacifiques tels que ceux prévus au Chapitre VI de la Charte des Nations Unies », Ibid., §20. 4 Sous le chapitre VI de la Charte des Nations Unies. 5 Sous le chapitre VII de la Charte. 6 “Le peacekeeping consiste à établir une présence des Nations Unies sur le terrain, ce qui n’a jusqu’à présent été fait qu’avec l’assentiment de toutes les parties concernées, et s’est normalement traduit par le déploiement d’effectifs militaires et/ou de police des Nations Unies, ainsi, dans bien des cas, que de personnel civil », Ibid., §20. 7 Sous ce qu’on a appelé le Chapitre VI et demi, du fait du vide juridique dans ce domaine.

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a été instaurée. En cas de succès, l’une et l’autre débouchent sur la consolidation de la paix après les conflits, contribuant ainsi à empêcher que les actes de violence ne reprennent entre les nations et les peuples.”1 Le peacebuilding, ou consolidation de la paix, met donc l’accent d’une part sur la réhabilitation des institutions – indispensables à la capacité d’une société à réguler et résoudre ses propres tensions et conflits – et d’autre part sur la sécurité humaine. Celle-ci, popularisée par le PNUD en 19942, fait désormais référence dans le champ de la résolution des conflits contemporains. On privilégie effectivement la sécurité – économique, alimentaire, sanitaire, environnementale, personnelle, communautaire et politique – des individus et des communautés, qui, selon Mary Kaldor, ne peut être obtenue sans stratégie de développement3. Si la consolidation de la paix basée sur la sécurité humaine se définit alors en partie comme réduction puis éradication de la peur des individus qu’il s’agit de protéger – de la violence notamment –4, elle est aussi satisfaction de leurs besoins primaires. On cherche à atteindre la fameuse « paix positive »5 qui ne se résume pas qu’à l’arrêt des violences physiques, mais qui s’appuie sur la mise en place de garanties sociétales du bien-être pour tous, par le traitement sérieux des griefs qui ont conduit à la violence. Par conséquent, les nouvelles missions de l’ONU, pour répondre à de telles ambitions, ont été réorientées dans le sens d’une plus grande multidimensionnalité, et sont donc constituées d’éléments à la fois militaires, politiques et économiques, chargés d’extirper toutes les causes profondes du conflit6. Nous sommes finalement loin de la simple interposition
Ibid. §21. PNUD, Rapport mondial sur le développement humain, New York, Economica, 1994. 3 Mary Kaldor, « La sécurité humaine : un concept pertinent ? », Politique étrangère, 4, 2006, p. 901-914. 4 CIISE, La responsabilité de protéger, Rapport de la Commission internationale de l’intervention et de la souveraineté des Etats, CRDI, 2001, 120 p. 5 Johan Galtung, « Violence, Peace, and Peace Research », Journal of peace research, 6 (3), 1969, p. 167-191. 6 Boutros Boutros-Ghali, Op. cit., § 21, 26, 48.
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entre deux belligérants ; le maintien de la paix onusien est aujourd’hui presque synonyme de restructuration des sociétés effondrées.

Le cas du peacebuilding en Haïti présente alors un intérêt significatif si l’on veut mieux cerner cette évolution onusienne vers des opérations intégrées, et surtout l’évaluer. Le pays a en effet reçu plusieurs missions de paix durant la décennie 1990, avant la mise en place de la MINUSTAH en 2004, qui présente toutes les caractéristiques de ces nouvelles opérations intégrées. En effet, nous sommes ici face à un pays suscitant l’intérêt de la communauté internationale1, et où les interventions ont été nombreuses2. La MINUHA (septembre 1993 – juin 1996), la MANUH (juillet 1996 – juillet 1997), la MITNUH (août 1997 – novembre 1997), la MIPONUH (décembre 1997 – mars 2000) et la MICAH (février 2001), ont en leur temps toutes été considérées comme des réussites, puisque leur mandat a à chaque fois été rempli (formation d’une force de police, assistance aux élections…). Cependant, elles se sont a posteriori toutes révélées avoir été des échecs, au vu du regain de la violence politique sous le deuxième mandat d’Aristide, de la crise politique déclenchée par les élections controversées de 2000 et de l’éclatement des révoltes armées dans le pays en 2004. La chute du chef de l’Etat, fuyant le pays le 29 février, a ainsi conduit à l’instauration d’une nouvelle mission, la Mission des Nations Unies pour la Stabilisation en Haïti, dix ans après les premières opérations de peacekeeping, à la différence près que celle-ci intègre pleinement les nouvelles approches de la consolidation de la paix intégrée. Elle semble donc apporter une réponse plus complète, plus profonde et plus ambitieuse à la crise – et l’espère-t-on plus pertinente.

1 Des Etats-Unis, de par la proximité géographique et le souci du flux de réfugiés potentiels, de la France, du fait de la proximité historique des deux pays, et de l’Amérique latine, pour la proximité géostratégique et l’intérêt qu’il y aurait à y démontrer la capacité et la puissance régionales. 2 Voir en annexe, Chronologie.

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Plus pertinente, parce qu’il paraît évident que la situation haïtienne présente une originalité non négligeable : nous n’avons certainement pas eu, en 2004, de guerre civile franche, régulière, explicite, au sens propre du terme, au sens strict et traditionnel1. Il s’agit davantage d’un conflit diffus, confus, ambigu et tout relatif, marqué certes par une opposition armée au gouvernement, d’ailleurs peu structurée et cohérente, mais non par une polarisation classique (nationaliste, ethnique, religieuse, idéologique…) telle qu’on peut en observer sur d’autres terrains accueillant l’ONU. Nous montrerons qu’on assiste surtout en Haïti à un manque de régulation des tensions sociétales, du fait de la déliquescence des institutions, de l’enrayement du processus démocratique et de la marginalisation de l’état de droit. L’instabilité chronique est même finalement davantage due, on le verra, aux problèmes socio-économiques du pays, dont les affrontements politiques de 2004 et la crise de l’Etat n’ont été que le symptôme, ou que le dérivatif. Une opération de maintien de la paix de nouvelle génération y est donc a priori la bienvenue : il y a là moins à s’interposer entre des parties qu’à remettre sur pied un Etat et une société effondrés, à relancer la dynamique démocratique et à refonder le lien social.

Précisément, les nouvelles orientations du maintien de la paix onusien préconisent de plus en plus la poursuite de trois objectifs principaux, destinés à traiter les carences d’une société effondrée2 :
1 Une guerre civile peut être définie comme conflit sur le territoire d’un Etat « entre ses forces armées et des forces armées dissidentes ou des groupes armés organisés qui, sous la conduite d'un commandement responsable, exercent sur une partie de son territoire un contrôle tel qu'il leur permette de mener des opérations militaires continues et concertées ». Cela exclue les « situations de tensions internes, de troubles intérieurs, comme les émeutes, les actes isolés et sporadiques de violence et autres actes analogues, qui ne sont pas considérés comme des conflits armés » (Protocole additionnel aux Conventions de Genève du 12 août 1949 relatif à la protection des victimes des conflits armés non internationaux (Protocole II), 8 juin 1977, art. 1 et 2). Or, en Haïti, s’il y a eu effectivement menace de guerre civile (les insurgés commençant à prendre le contrôle d’une partie du territoire et prévoyant des opérations continues), les actes, pouvant être simplement considérés comme troubles intérieurs, sont restés ponctuels jusqu’à l’arrivée des peacekeepers. 2 CIISE, Op. cit., p. 43-50.

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- promouvoir une transition sécuritaire : agir contre la violence sévissant dans le pays et garantir la sécurité des individus - promouvoir une transition démocratique : mettre en œuvre les conditions favorables à la démocratisation et à la bonne gouvernance en Haïti - promouvoir une transition économique : soutenir la reprise socio-économique de la société. Ces trois axes offrent ainsi une solution complète aux crises, et la MINUSTAH, étant définie selon ces nouveaux canons des opérations multidimensionnelles, semble de bonne augure pour combler enfin les insuffisances des années 1990. Son objectif est bien la « stabilisation » en Haïti, c’est-à-dire la réinstauration d’un équilibre durable et l’éradication du risque de crise – et donc, implicitement, des causes profondes rendant possible celle-ci. La MINUSTAH a en effet intégré, de manière progressive, les normes des trois générations d’opérations du maintien de la paix : - en s’interposant dans un premier temps, et en recherchant l’arrêt des affrontements - en supervisant tout à la fois, par des compétences élargies dépassant le cadre du peacekeeping traditionnel, les élections, la réconciliation, le désarmement, l’aide humanitaire… - en prétendant stabiliser un Etat implosé par la reconstruction, la démocratisation profonde et le développement. Chargée d’agir pendant la crise, période grise délicate où la paix comme la guerre peuvent survenir, la MINUSTAH s’est ainsi donné comme mandat initial1 :
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Voir en annexe, Résolution 1542 du Conseil de Sécurité, RES/1542/2004.

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1. la sécurité (un « climat sûr et stable ») : appui opérationnel pour assurer l’ordre public, aide au rétablissement de l’état de droit, appui à la réforme de la PNH, aide à la mise en place de programmes de DDR, protection des civils face aux violences physiques ; 2. la politique : appui au « processus politique » et constitutionnel (bons offices, gouvernance démocratique, développement des institutions), promotion du dialogue national et de la réconciliation, appui électoral, aide à la restauration de l’autorité de l’Etat dans tout le pays et à la bonne gouvernance locale ; 3. les droits de l’homme, incluant la réforme et le renforcement des institutions judiciaires, et l’encadrement de l’aide humanitaire.
La mission a en outre complété ce mandat, jusqu’à y inclure des projets (limités) de développement, conformément aux recommandations du Secrétaire Général de l’ONU, qui dès 2004 insistait sur le pilier que devaient constituer les affaires humanitaires et le développement. Opération civilo-militaire forte de plus de 2000 policiers et 7100 militaires, déployée dans dix bureaux régionaux et sept secteurs du pays, la MINUSTAH, mission de peacebuilding, et non plus seulement de peacekeeping, offre des moyens inédits en Haïti, témoignant apparemment d’une réelle volonté de résoudre le conflit.

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C’est pourtant à une évaluation critique de l’action de la MINUSTAH que nous nous essaierons dans ce livre. La tâche de peacebuilding étant par définition immense, on peut en effet douter de l’efficience d’une telle mission. Voilà pourquoi nous nous demandons ici dans quelle mesure la MINUSTAH, à travers ce mandat exhaustif, et notamment ses deux grandes actions que sont la sécurisation du pays et la refondation de ses institutions, est effectivement et durablement parvenue à stabiliser Haïti. Certes, l’ambition affichée et les importants moyens de l’opération nous conduisent, dans un premier temps, à juger cette nouvelle intervention prometteuse, et à en prévoir des résultats positifs. Elle prend en compte tant les exhortations de l’école réaliste des relations internationales, préconisant une imposition de la paix crédible au moyen d’une capacité et d’une activité militaires et opérationnelles décisives, que celles des libéraux, recommandant de mettre l’accent sur les composantes civiles. Haïti est-elle donc aujourd’hui, après cinq ans de mission de maintien de la paix, « stabilisée », conformément à la fonction et la fin de l’opération, définies dans son intitulé même – la Mission des Nations Unies pour la Stabilisation en Haïti ? Le pays connaît-il enfin un équilibre durable, ou pour le dire plus simplement, est-il en paix ? La mission onusienne a-t-elle contribué à faire d’Haïti un Etat sûr, un pays sans incertitude et risque de crise violente ? La complexification de la nouvelle intervention a-t-elle constitué un avantage comparatif vis-à-vis des missions précédentes ? Pour en juger, trois questions principales sous-tendront notre analyse : A quels besoins la MINUSTAH a-t-elle véritablement répondu en Haïti, et quelles sont les actions qui y ont été concrètement entreprises pour les satisfaire ? Ainsi, pour chaque domaine d’intervention (security-building et institution-building), nous identifierons

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les éléments de crise, et les activités onusiennes y correspondant. A quelles avancées significatives dans stabilisation du pays la MINUSTAH a-t-elle contribué ? la

Quelles sont les limites de son activité, et si limites il y a comme nous le postulons, comment les expliquer ? Bien évidemment, si l’on considère les événements récents, et l’avis de nombre de médias et d’acteurs, tout nous conduit à penser que précisément, Haïti est en ce moment dans une situation d’incertitude, comme si tout ne tenait qu’à un fil pour que le chaos renaisse. Les émeutes d’avril 2008, qui ont surpris l’opinion publique internationale qui ne se souciait plus du destin haïtien depuis quatre ans, semblent prouver que la MINUSTAH a failli dans son entreprise de stabilisation du pays. Même avant les événements, nombreux étaient les spécialistes et acteurs d’ONG qui avaient témoigné de la fragilité et de la précarité de la stabilité, pressentant presque une future explosion sociale, un futur « déchoukaj »1. Il semble donc que les causes structurelles d’instabilité soient toujours présentes, et que l’amélioration de la situation apparente ait été seulement conjoncturelle, malgré toutes les actions entreprises, sur tous les fronts. En fin de compte, si un conflit est géré lorsque les effets de la violence sont contenus ou atténués, terminé dès qu’un accord est instauré entre les parties, résolu quand les causes profondes n’agissent plus et que le comportement n’est plus belliqueux, et transformé en paix durable quand les conditions à l’origine du conflit n’existent plus et que la réconciliation est effective, nous postulons ici que le conflit en Haïti est sans nul doute géré, peut-être terminé depuis les élections, mais en aucun cas résolu, et a a fortiori encore moins été transformé en paix durable.

1 « Déchoukaj » : action de retirer les racines mortes, de dessoucher, en Créole. Au sens large, il s’agit de détruire violemment l’ordre établi en en arrachant les racines (révoltes, émeutes, coups d’état, par exemple).

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Comment expliquer cette instabilité chronique, malgré la présence et l’activité multidimensionnelle de la MINUSTAH ? Nèg di san fé dit le proverbe haïtien : les gens parlent mais n’agissent pas. La mission aurait-elle en pratique manqué à ses engagements officiels, ou du moins ne les auraitelle mis en œuvre que partiellement, par manque de volonté politique ou manque de moyens ? On le verra pourtant, les activités des peacebuilders en Haïti ont été nombreuses et effectivement entreprises. Cela reviendrait alors à suggérer que peut-être, une complexité trop grande et trop ambitieuse destine inévitablement une opération à échouer, au moins en partie. Déyè mòn se mòn : derrière la montagne, il y a une montagne. Les difficultés émergeant en cascade, lorsqu’on a pour intention de tout restructurer, il est aisé d’imaginer comment une telle mission peut se retrouver débordée par ses propres exigences. L’approche intégrée des opérations du maintien de la paix est sans nul doute louable et adéquate aux réalités contemporaines des « nouvelles guerres », trouvant leurs origines dans des crises sociétales aux multiples ressorts et aux multiples canaux. Sa mise en pratique, fondée sur le traitement, voire le renouvellement de toutes les structures de la société, est néanmoins plus que problématique, et ce pour trois raisons : 1. La mission n’a parfois pas les moyens ou la volonté, dans la pratique, de traiter les questions connexes à la sécurité. C’est notamment le cas du développement, qui a été inclus en dernier lieu dans l’activité de la MINUSTAH, tel un luxe qu’on peut se payer une fois que les autres manifestations de la crise d’une société perçus comme plus urgentes, comme la violence ou l’absence de justice, sont au moins en partie régulées. Nous étudierons donc l’opportunité de cet agenda. 2. En adoptant une approche si ambitieuse et multidimensionnelle, et en promouvant la garantie de la sécurité humaine et le développement au sens large, la MINUSTAH donne un espoir démesuré aux citoyens ordinaires qui en attendent énormément. Elle s’expose ainsi à des frustrations 20

potentielles d’autant plus importantes et dangereuses qu’elles pourront réalimenter les griefs qui ont conduit à la violence au sein d’une population déjà désabusée. L’élargissement des compétences d’une opération a ainsi son revers : on pourra lui reprocher son inefficience à l’égard de tous les problèmes connexes à la résolution du conflit, même si ceux-ci ne dérivent pas de sa fonction naturelle de garantie de la sécurité physique. Or, le manque de satisfaction populaire est inévitablement synonyme d’échec de la mission, du moins dans les perceptions, et ce, peu importent les réussites partielles obtenues. Plus l’ambition affichée est grande, plus les risques d’échec global sont donc élevés. Il conviendra alors de mesurer les perceptions populaires à l’égard de la mission. 3. La mise en œuvre d’une opération de peacebuilding relève d’un paradoxe saisissant qui n’a pas été surmonté : l’ONU invoque la restructuration de la société effondrée, mais reste fidèle à une approche « top-down ». La MINUSTAH verse en effet dans l’institutionnalisme, par son intérêt principal pour la remise en place d’un Etat et d’institutions viables, et vise ainsi d’abord le sommet, avant la base. Ce choix se justifie certainement parce qu’ainsi, le processus devient plus commode. Il s’agit, pour les acteurs internationaux, d’avoir des interlocuteurs nationaux qui disposent d’un maximum de légitimité, pour mener en coopération les programmes et les réformes. Or, la promotion des institutions constitue de toute évidence un peacebuilding largement élitiste : bien souvent, la base de la société en est exclue ou lointaine. On perçoit alors la contradiction, entre cette pratique et la norme de sécurité humaine sans cesse invoquée : celle-ci insiste précisément sur l’approche bottom-up, l’importance d’un processus participatif incluant les locaux et prenant en compte les besoins élémentaires des individus ordinaires. Nous verrons alors dans quelle mesure ces derniers ont tout de même pu être pris en compte par la MINUSTAH. En dressant un bilan des actions et des résultats obtenus dans le domaine de la sécurité (I) et de la reconstruction des institutions (II), nous montrerons ainsi qu’à chaque fois, les 21

avancées sont limitées par un manque d’intégration de la base populaire, et par des carences socio-économiques locales, qui ont du mal à être gérées par des peacekeepers peu rompus aux problématiques du développement. Aussi nous postulons que la pierre d’achoppement principale de l’action de la MINUSTAH réside dans l’extension des domaines d’intervention jusqu’au volet socio-économique. Nous interrogeons donc ici, à partir de ce cas particulier, la pertinence de l’approche onusienne : - en théorie d’une part, sur l’analyse des causes de la violence faite par l’ONU. Nous le verrons, la violence a en effet diverses origines, qu’elle soit politique, criminelle ou sociale. Ce premier champ nous conduira à confronter notamment les pensées réalistes et hobbesiennes (présentant l’Etat comme garant de la sécurité et de la paix interne), aux analyses de John Burton (qui identifie la non-satisfaction des besoins humains primaires comme principale source de l’éclatement de conflits). Nous analyserons également les notions de « greed » et de « grievance », pour mieux différencier la violence fondée sur la prédation et celle fondée sur la revendication. - en pratique d’autre part, sur l’action et les méthodes de l’ONU pour consolider la paix. Ce second champ nous permettra de questionner entre autres la notion de capacitybuilding (renforcement des capacités), et les méthodes de résolution des conflits, notamment celles préconisées par Paul Lederach, qui différencie le « prescriptive model » de l’ « elicitive model », censé inclure les locaux et les inciter à prendre leurs responsabilités dans le processus. Tout cela aboutira bien entendu à un questionnement général sur la pertinence des ambitions onusiennes, du point de vue de leur légitimité et de leur plus-value pour résoudre les conflits. Nous irons jusqu’à identifier les manquements auxquels la MINUSTAH et plus largement l’ONU doivent répondre, et nous tenterons de contribuer à la réflexion – naturellement inépuisable – portant sur l’amélioration des missions de la paix. 22

Il s’agira surtout de juger le sens dans lequel il conviendrait davantage de se tourner : vers une extension toujours plus importante des actions onusiennes, ou au contraire vers un certain « retour aux sources », un retour à des intentions certes moins ambitieuses, mais plus réalistes, puisque se laisser entraîner dans une spirale d’ambitions a toujours ses revers. Dans une perspective constructiviste, nous interrogerons également le concept de paix lui-même, puisque la réussite d’une opération de « consolidation de la paix » relève en grande partie des perceptions et idées que l’on se fait de cette paix. Or, celle-ci est une notion discutée, et discutable, et décréter la paix dépend de nombre de normes, d’attentes et de représentations qu’on élabore à son sujet. Le peacebuilding contemporain le révèle encore plus : lié aux canons de la sécurité humaine, il s’évalue à l’aune de cette dernière depuis environ une décennie. L’échec d’une opération de paix participe donc d’une certaine idée qu’on se fait désormais de la résolution des conflits : celleci doit se fonder sur des institutions viables et démocratiques, sur un environnement sécurisé où toute violence est canalisée par l’état de droit, et sur des structures socio-économiques assurant la prospérité à long-terme – en somme sur la sécurité de l’humain, de l’individu sur tous les plans que celui-ci juge essentiels. Une absence de combat (paix négative) ne suffit plus, comme cela était le cas avant l’émergence de ces nouveaux concepts, pour parler de succès d’une opération et de pacification. La paix est reconnue plus complexe, et les opérations de paix, toutes complexes qu’elles puissent être, sont ainsi souvent critiquées pour leurs insuffisances, comme l’est la MINUSTAH en Haïti. Des insuffisances qu’il convient désormais d’exposer et d’expliquer.

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AU DELA DE LA VIOLENCE POLITIQUE

LA SPECIFICITE DE LA MISSION DU POINT DE VUE SECURITAIRE