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L'outre-mer français

De
164 pages
Les derniers "confettis" de l'empire colonial français demeurent fort mal connus. Jusqu'à 2003, notre droit distinguait implicitement ceux des territoires dont les populations étaient assimilables à la Nation française (départements) et ceux dont elles ne l'étaient pas (territoires). Depuis, cette distinction a laissé place à une palette de statuts issus de négociations entre chacun de ces territoires et la République. L'analyse des situations locales fait pourtant ressortir une réelle homogénéité de ces territoires : dépendance économique et extrême ambiguïté des sentiments envers la France...
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L'OUTRE-MER

FRANÇAIS

Évolution institutionnelle et affirmations identitaires

Collection GRALE
Déjà publiés

Oscar W. GABRIEL et Vincent HOFFMANN-MARTINOT, démocraties Les urbaines, 1999 Michèle BREUlLLARD, L'administration locale en Grande-Bretagne entre centralisation et régionalisation, 2000 Michèle BREUILLARD et Alistair COLE, L'école entre État et collectivités locales en Angleterre et en France, 2003 Stéphane GUÉRARD (dir.), Crise et mutation de la démocratie locale, en Angleterre, en France et en Allemagne, 2004 Stéphane GUÉRARD (dir.), Regards croisés sur l'économie mixte, 2006 Jean-Philippe BRAS et Gérald ORANGE (dir.), Les ports dans l'acte II de la décentralisation, 2007 Nathalie MERLEY (dir.), Où vont les routes, 2007 François ROBBE (dir.), La démocratie participative, 2007 Roselyne ALLEMAND et Yves GRY (dir.), Le transfert des personnels TOS de l'Éducation nationale, 2007 Justin DANIEL (dir.), L'Outre-mer à l'épreuve de la décentralisation: nouveaux cadres institutionnels et difficultés d'adaptation, 2007 Roselyne ALLEMAND et Laurence SOLIS-POTVIN(dir.), Égalité et nondiscrimination dans l'accès aux services publics et politiques publiques territoriales, 2008 Jean-Luc ALBERT,Vincent DE BRIANT,Jacques FIALAIRE,L'intercommunalité et son coût, 2008 Cités et Gouvernements Locaux Unis, premier rapport sur La décentralisation et la démocratie locale dans le monde, ouvrage coordonné par le GRALE,sous la direction scientifique de Gérard MARCOU, 2008 Jacques FIALAlRE, Les stratégies du développement durable, 2008

Thierry MICHALON

L'OUTRE-MER FRANÇAIS
Évolution institutionnelle et affirmations identitaires

L'HARMA

ITAN

Du même auteur

- Quel État pour l'Afrique ?, L'Harmattan, 1984, 190 p. (épuisé) Les régimes d'administration locale, Syros/Alternatives, coll. « La décentralisation» 1988, 206p. - Dix Leçons sur la Vie politique en France, Hachette, coll. « Les Fondamentaux », 1997, 158 p. Direction d'ouvrage: - Entre assimilation et émancipation. L'outre-mer français dans l'impasse?, Éditions Les Perséides, Rennes, 2006, 520 p.

@L'HARMATTAN,2009 5-7, rue de l'École-Polytechnique; http://www.librairieharmattan.com diffusion.harmattan@wanadoo.fr harmattan l@wanadoo.fr ISBN: 978-2-296-07409-5 EAN : 9782296074095

75005 Paris

SOMMAIRE

PREMIÈRE RÉPUBLIQUE INTRA-NATIONALE AUJOURD'HUI NATIONALE:

PARTIE ET RÉPUBLIQUE ESTOMPÉ EXTRA-

UN PUISSANT CLIVAGE,

CHAPITRE I : RÉPUBLIQUE INTRA-NATIONALE ET RÉPUBLIQUE EXTRA-NATIONALE, UNE OPPOSITION IMPLICITE MAIS TRADITIONNELLE I) La Nation, cœur de la République: le bloc des départements II) Les Territoires d'outre-mer, nations périphériques fédérées à la France? CHAPITRE II : CONTESTANT LEUR APPARTENANCE À LA NATION FRANÇAISE, LES DÉPARTEMENTS - RÉGIONS D'OUTRE-MER - ET LA CORSE - SONT À L' AVANT-GARDE DE LA DÉCENTRALISATION I) Des collectivités dotées d'une décentralisation particulièrement poussée II) L'affIrmation nationale dans les départements et en Corse CHAPITRE III : LA TECHNIQUE DE LA COLLECTIVITÉ TERRITORIALE SUI GENERIS A PERMIS D'ÉCHAPPER AUX CATÉGORIES I) L'uniformité interne de nos catégories, force ou faiblesse de nos institutions administratives? II) La confusion entre le nom et la catégorie, un des points faibles de notre droit public? CHAPITRE IV : LA RÉVISION CONSTITUTIONNELLE DE 2003 ESTOMPE LES CATÉGORIES I) Le nouvel article 73 permet un certain degré de spécialité législative II) Le nouvel article 74 n'implique pas la spécialité législative

21 23 29

.4 48

d'outre-mer 55

63 64 66

73 74 78

7

CHAPITRE V: LES STATUTS DE SAINT-BARTHÉLEMY ET SAINT-MARTIN CONCRÉTISENT LA FIN DU CLIVAGE I) L'identité législative de principe ménage la spécialité dans certaines matières II) Une autonomie très limitée

85 87 90

DEUXIÈME PARTIE DERRIÈRE LA DIVERSITÉ PROCLAMÉE, DES SITUATIONS TRÈS SEMBLABLES
CHAPITRE I: L'ÉCARTÈLEMENT ENTRE INTÉRÊTS MATÉRIELS ET AFFIRMATION IDENTITAIRE 1) Transferts massifs et rattrapage des conditions d'existence II) Une émancipation réclamée mais refusée CHAPITRE II : LE DÉSIR DE CUMULER A UTONOMIE ET IDENTITÉ LÉGISLATIVE I) Des revendications statutaires ambiguës II) Des revendications statutaires relevant largement de la posture

101 101 104

109 110 114

CHAPITREIII : LA CULTURE CRÉOLE, NENTRE-DEUX? U I) Les grands traits de l'héritage culturel africain II) Les grands traits du modèle culturel européen
CHAPITRE IV : UNE CULTURE RÉTIVE À L' « ESPRIT DU CAPITALISME» COMME AUX LOGIQUES DES INSTITUTIONS PUBLIQUES? I) La France de l'outre-mer demeure rétive aux logiques du marché II) La France de l'outre-mer demeure rétive aux logiques des institutions modernes CHAPITRE V : LE CONSTITUANT DE 2003 A PARALYSÉ L'ACTION DU SOUVERAIN I) Entre rêves et intérêts, des populations indécises II) La République bloquée par le constituant..

119 119 125

129 131 136

143 146 153

CONCLUSION

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INTRODUCTION

Exfiltré en février 1979 de N'Djaména en guerre avec épouse, enfants et trois valises, par un Transall décollant en tapinois d'un bout de piste - deux ans jour pour jour après avoir été expulsé en assez semblable équipage d'un Cameroun soucieux que l'on n'y parle point d'exploitation de la paysannerie - on se présenta quelques semaines plus tard, à Aix, devant le professeur Favoreu 1. «Laissez tomber vos histoires africaines, qui n'intéressent personne, dit celui-ci - évoquant une thèse sur les collectivités locales algériennes et un article proposant le fédéralisme ethnique pour la reconstruction de l'État en Afrique - et faites-nous un bon article de droit interne! Tenez: essayez de voir jusqu'où peut aller la décentralisation des collectivités territoriales de la République! » Et, de la main, il indiquait une hauteur, un niveau. Un plafond, en réalité, qui aurait été celui du degré de décentralisation maximum admissible - on parlait peu encore de libre administration - et aurait en même temps été le plancher du fédéralisme. Et l'on pressentait, le connaissant, qu'il souhaitait voir étayer sa conviction selon laquelle la décentralisation ne pouvait guère être développée sans que l'on pénètre dans un univers incompatible avec l'unité et l'indivisibilité de la République, univers qui serait, horresco referens, celui du fédéralisme. Muni de ce viatique, on se plongea dans les rayons de la bibliothèque, inexplicablement mû par le désir, délicieusement stimulant, de démontrer le contraire.

1. Le texte de cette introduction est repris d'une communication intitulée « La République française, une fédération qui s'ignore? ou la jubilation du chercheur », contribution à la table ronde de l'Institut de Droit de l'Outre-mer, Université de Montpellier, 3 mai 2006. Actes à paraître aux Presses universitaires d'Aix-Marseille.

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Une pépite ne tarda pas à se dégager, sous la forme de l'article premier de la loi du 22 décembre 1961 relative à l'organisation des Comores 2 : « L'archipel des Comores forme, au sein de la République fiançaise, un territoire d'outre-mer doté de la personnalitéjuridique
et jouissant de l'autonomie interne3 dans les conditions prévues par

la présente loi. » Autonomie? Bigre! Et la suite du texte décrivait une organisation semblable à celle d'un État, composée d'une « chambre des députés », d'un « conseil de gouvernement» constitué de « ministres» collectivement responsables devant la « chambre », et dont le président, investi par celle-ci, devenait le premier personnage du territoire - au détriment du haut commissaire de la République - et exerçait le pouvoir réglementaire dans toutes les matières non expressément dévolues à une autre autorité. Évidemment, le régime législatif était celui de la spécialité, selon lequel le territoire était en principe régi par des textes spécifiques et non par les textes du droit commun. Quelques années plus tard, la loi du 3 janvier 19684était venue accroître encore cette autonomie: la chambre des députés avait reçu la liberté de déterminer elle-même, au lieu et place du législateur, le nombre, le mode d'élection, les incompatibilités de ses membres, ainsi que les conditions de mise en jeu par elle de la responsabilité politique du conseil de gouvernement; le haut commissaire perdait le droit de demander au gouvernement de la République la dissolution de la chambre, droit que seul détenait donc le président du conseil de gouvernement - lequel

disposait par ailleurs d'une «garde territoriale» -, et la
compétence des organes territoriaux devenait de droit commun, l'État n'exerçant plus que des compétences d'attribution.

2. Loi n° 61-1412, JO 23 décembre 1961, p. 11822. 3. [Souligné par nous]. 4. Loi n° 68-4 modifiant et complétant la loi n° 61-1412 du 22 décembre 1961 relative à l'organisation des Comores, JO 1968, p. 112.

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L'on se trouvait là, de toute évidence, fort éloigné d'un régime de décentralisation, et les relations du territoire des Comores avec Paris évoquaient plus celles du Texas ou de l'Oklahoma avec Washington que celles d'un département avec les organes centraux de la République. On était donc face à une forme de fédéralisme, plus marquée encore que dans certains systèmes pourtant explicitement estampillés «fédéraux»: par exemple au Mexique, au Canada, en URSS, en Yougoslavie, les institutions des entités fédérées disposaient d'un pouvoir d'autoorganisation beaucoup plus réduit, et, au Canada comme en Inde et au Venezuela, la fédération conserve les compétences de principe.. . Il y avait donc bien, à l'intérieur de la République, des collectivités territoriales dont le régime s'apparentait étroitement à celui d'entités fédérées. On s'apprêtait donc à révéler que la République avait fauté, qu'elle s'était compromise - discrètement certes, car les manuels de droit administratif de l'époque, prudents, n'en pipaient mot - avec l'abomination fédérale, lorsqu'on s'avisa que la « doctrine» tenait sa réponse toute prête: «Impossible! Car la République est une et indivisible! Ce ne peut donc pas être du fédéralisme! » Fort bien: il fallait donc avant toutes choses réduire en poudre la notion d'unité et d'indivisibilité de la République, ce à quoi on s'attela avec jubilation. La République est-elle vraiment «une»? Pour Georges Burdeau, l'État unitaire repose sur «le postulat de l'homogénéité des forces sociales », donc de la nation: s'exprime dès lors une «idée de droit» unique, animant une puissance d'État unique, matérialisée par une organisation gouvernementale unique, les collectivités décentralisées ne pouvant aucunement « faire valoir une idée de droit qui leur soit propre ». L'organisation administrative, intégralement définie par le constituant et le législateur, est uniforme, et ne laisse pas place à des particularismes régionaux. Les citoyens sont en tous points soumis à un régime juridique identique, et leur participation à la chose publique obéit à des règles uniformes. À 11

cette aune, la République ftançaise se présente, releva-t-on, comme beaucoup plus hétérogène qu'elle ne le prétend: les collectivités territoriales de même catégorie n'ont jamais été identiques (les communes d'Algérie, des DOM et des TOM, se différenciaient de celles de I'Hexagone, les départements de métropole, d'Algérie et d'outre-mer n'étaient pas identiques, les territoires d'outre-mer, surtout, disposaient chacun d'un régime spécifique), certains territoires échappent ou ont échappé à toute catégorie (les « Îles Éparses» proches de Madagascar, Mayotte, l'Algérie, le condominium des Nouvelles-Hébrides), enfin le régime législatif, voire constitutionnel, n'est pas uniforme (les adaptations pour les DOM, la spécialité pour les colonies devenues TOM, les dérogations au caractère législatif de certaines matières pour certains de ces derniers). On en vint donc à émettre l'hypothèse que la République, loin d'être « une », se caractérise au contraire, de longue date, par son hétérogénéité juridique et son caractère composite... La République est-elle vraiment «indivisible»? Bien qu'aucune analyse du principe d'indivisibilité n'ait pu, à l'époque, être trouvée sous la plume des grands auteurs, il parut évident qu'il se distinguait de celui d'unité, et qu'il constituait une proclamation du caractère définitif et intangible de la délimitation du territoire de l'État et de la consistance de sa population, le chef de l'État étant d'ailleurs traditionnellement «garant de l'intégrité du territoire ». Et la République ne se limite pas à la France métropolitaine, puisqu'elle a englobé - et englobe toujours, quoique de manière plus modeste - nombre de territoires extra-métropolitains que l'histoire coloniale a, au fil des siècles, acquis à la souveraineté ftançaise. Or force fut de constater en premier lieu que de nombreuses fractions du territoire national avaient fait sécession, ne serait-ce que depuis 1946 (la Cochinchine, par son rattachement en 1949 à l'État associé du Vietnam, puis les Établissements ftançais de l'Inde, les territoires d'outre-mer d'Aftique, l'Algérie, les Comores, enfin le Territoire français des Afars et des Issas), et, en second lieu, que ces sécessions n'avaient pas été contraires à la Constitution: d'une part car certaines d'entre-elles avaient été 12

organisées par celle-ci, d'autre part car les autres s'étaient déroulées dans le cadre d'une coutume constitutionnelle. On en vint donc ainsi à se demander si, loin d'être indivisible, la République française ne se caractérise pas au contraire par la grande instabilité de la délimitation de son territoire et de la consistance de sa population, par la fréquence et l'ampleur des sécessions dont elle fait l'objet, et par le consensus qui - après quelques années de réticence voire de drames - accompagne ces sécessions. L'unité et l'indivisibilité de la République étant ainsi, pensat-on, ramenées au simple statut de slogan politique et idéologique sans valeur normative, on put se pencher sur la nature de la République, perçue à travers sa structure. Celle-ci apparut alors composée de deux volets: - la République intra-nationale, regroupant dans le bloc des départements les populations implicitement considérées comme assimilables à la Nation, et auxquelles s'appliquent les règles du droit commun, éventuellement« adaptées» ; - la République extra-nationale, regroupant sous le statut de territoires d'outre-mer les populations implicitement considérées comme constituant des nations périphériques, reliées à la nation française, au sein de la République, par un lien de nature quasi fédéral, et auxquelles les règles du droit commun ne s'appliquent en principe pas; ces collectivités territoriales, à qui la Constitution reconnaît des « intérêts propres », jouissaient de la liberté d'exprimer leur propre « idée de droit» (G. Burdeau), distincte de celle exprimée par l'autorité centrale. Le schéma fédéral - certes asymétrique - apparaissait en effet, contrairement à ce qu'assure le dogme jacobin, n'être nullement étranger à la réflexion juridique française: il avait imprégné la conception de l'Union française tout autant que celle de la Communauté (qui n'était plus, certes, constituée de collectivités territoriales de la République), il avait aussi imprégné les relations entre les États sous tutelle du Togo et du Cameroun avec la République, ainsi que celles entre l'A 1gérie et la métropole; enfin maints territoires d'outre-mer ont, sous 13

l'empire de la Constitution de la Ve République, été dotés d'une autonomie considérable, outrepassant celle dont jouissent les entités membres de certains États se présentant pourtant comme fédéraux. On put donc conclure qu'il ne paraissait guère défendable juridiquement de soutenir, comme on le faisait généralement, que notre droit interdit de doter une collectivité territoriale donnée d'un régime situé au-delà de la décentralisation mais en deçà de l'indépendance, puisque le législateur avait estimé nécessaire de conférer à certaines collectivités territoriales un tel régime, qu'il osait seul baptiser du qualificatif d'« autonomie », incompatible avec les dogmes professés par la doctrine... laquelle avait donc jusqu'alors préféré ignorer ces avancées. Et les motifs d'une telle réticence n'étaient donc pas de nature juridique. Le sursaut du professeur Favoreu lorsqu'on déposa devant lui «La République française, une fédération qui s'ignore? », constitua un salaire discret mais réel. On avait - la prescription permet aujourd'hui de l'avouer - eu assez clairement le sentiment de faire de la politique en rédigeant une telle étude, et ce sentiment fut confirmé à la fois par les trois années de refus de la Revue de droit public de publier ce texte malgré certains appuis, par l'évident embarras de L. Favoreu lui-même (<< Bien qu'ayant suscité l'étude de Thierry Michalon [...] nous ne le suivrons pas dans ses conclusions pourtant fort séduisantes et argumentées »5), ainsi que par le retentissement qu'eut ce texte comme par le nombre de mémoires et de thèses diligentés à Aix dans le but d'en réexaminer les idées les plus choquantes... Il eut une certaine postérité. Du côté du législateur d'abord, la direction générale des Collectivités locales s'en inspirant, ainsi que des travaux qui avaient suivi, dans la rédaction de l'avantprojet de statut de la collectivité territoriale de Corse de 1991. Du côté de la doctrine ensuite, qui, notamment sous l'impulsion
5 . L. FAVOREU, « Chronique p. 1278, note 44. constitutionnelle ftançaise », RDP 1982,

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du professeur Jean-Yves Faberon, a depuis, effectué un travail d'approfondissement considérable, faisant du droit de l'outremer l'une des branches les plus vivantes de notre droit public. De la part de son auteur enfin, qui, au fil des années, et notamment à l'occasion de son affectation à l'université des Antilles et de la Guyane, a poursuivi sa réflexion sur les questions soulevées par l'outre-mer français dans une optique relevant d'ailleurs plus de l'anthropologie juridique que d'une approche strictement juridique. C'est ainsi que le présent ouvrage regroupe pour l'essentiel des travaux publiés au fil des ans6 - naturellement mis à jour en fonction de l'évolution du droit positif comme des analyses publiées par les spécialistes de la matière - selon une logique qui s'est progressivement imposée. En premier lieu le clivage traditionnel, implicite mais bel et bien réel, distinguant la République intra-nationale et la République extra-nationale, n'existe plus depuis la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, comme le montrent de manière très concrète les nouveaux statuts de Saint-Martin et Saint-Barthélemy. En second lieu, la pratique récente consistant à parler non plus de l'Outre-mer, au singulier, mais des outre-mers, au pluriel, afin de souligner la diversité de leurs statuts, censée refléter la diversité de leurs situations, s'avère, on le verra, peu justifiée tant leurs situations se révèlent en réalité semblables, autant sur le plan économique que sur celui des relations ambiguës avec « la France ».

6. Consacré à l'outre-mer, le présent ouvrage comporte néanmoins certains développements concernant la Corse, qui soulève des problèmes extrêmement semblables.

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