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L'Unesco sans peine

De
352 pages
Témoignage authentique de la vie d'un fonctionnaire international: comment entrer à l'Unesco ? Comment faire carrière ? Quelle est la nature du travail ? Quel est le rôle de la politique ? Quel est le rôle des délégués des pays membres ? Comment fonctionnent le Conseil exécutif et la Conférence générale ? Mais aussi, les portraits des Directeurs généraux, les querelles syndicales et les batailles juridiques... Un guide sûr, sincère, bien informé. Une mine de renseignements et d'anecdotes. Un ton enjoué et ironique, pour décrire les jeux du pouvoir et de la politique internationale.
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L'UNESCO SANS PEINE

www.librairieharmattan.com harmattan! @wanadoo.fr

~L'Hannattan,2005 ISBN: 2-7475-9176-X EAN 9782747591768

Yves COURRIER

L'UNESCO SANS PEINE

L'Harmattan 5-7, me de l'École-Polytechnique

~75005 Paris

FRANCE
L'Hannattan Hongrie

Espace L'Harmattan

Kinshasa

L'Harmattan

Italia

L'Harmattan

Burkina Faso

Konyvesbolt Kossuth L u 14-16

Fac des Sc Sociales, Pol et Adm. ,BP243, KIN XI Université de Kinshasa - RDC

Via Degli Misti, 15 10124 Torino ITALIE

1200 logements villa 96 12B2260 Ouagadougou 12

1053 Budapest

illustrations: Carlos Torres Marcos

Table des matières

Avis au lecteur Leçon première: de la fonction publique internationale
000 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 00 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 .0

0 . 0 0 0 . 0 . . 0 . 0 0 0 . 0 0 0 0 0 . 0 0 . 0 0 0 0 .

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Leçon deuxième:

du recrutement.

. . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . ... 25

Leçon troisième: du programme.. .. ... .. .. . . . .. . .. .. .. ... . . . .. . ... 47 Leçon quatrième: des services sectoriels 0" 0 0" . .. o... 0 0.. 0.. 0 75
Leçon cinquième:
Leçon sixième: des

de la vie sociale.
services centraux

0..o... . .. . o.. .. .

.. ... ... . .. .. 0 89

0.. 000.. 0.. .. 0.. 000.. .. 000. 00. ...

103

Leçon septième: Leçon huitième:

de la décentralisation. . 0... .. ... . . . . . . . .. . . .. ... . . ... 135 des salaires et de la protection sociale. 0. 00. . . . .. 151
0000. 00.0. . 0. . . o.
00..0.

Leçon neuvième: de la hiérarchie et de la carrière Leçon onzième: du Directeur général
Leçon douzième: Leçon treizième:

177
203

Leçon dixième: des droits et des devoirs des unesquiens

0.. 00.. 000.. .. 0. 0.. .. 0.. . 0. .

229

du Conseil exécutif. 0. . . . . . . .. . . 0. . . .. . . . . . . . . . . . . .. 251 de la Conférence générale.. . .. . .. . 0.. .. . 0.. 271

Leçon quatorzième:

des Etats membres

0

.. . .. 0.. .. . .. .. .. .. . . 0. . .. ... 311

Leçon quinzième: Deux mille quarante-cinq.

.. .. .. .

.... .. . .. . .. 345

AVIS AU LECTEUR

Dans les siècles passés, l'élite des nations occidentales avait le choix entre le rouge et le noir, entre l'armée et l'église. La civilisation chinoise a inventé les mandarins et l'empire ottoman les intrigues du sérail. Les Grecs ont développé la rhétorique pour tirer profit des mécanismes de la démocratie et les Romains sont devenus les spécialistes du droit pour prouver n'importe quoi et son contraire. La plus vieille civilisation impériale a divinisé le détenteur de l'autorité suprême, Pharaon, astuce reprise par tant d'empires du Levant au Couchant, en passant par le Milieu. Et la nomenklatura a remplacé la liste civile des souverains. Le XXe siècle, lui, est le témoin de la création des organisations internationales. Des Nations Unies à l'Union européenne, de la Banque mondiale à la Cour internationale de justice, le nombre de ces institutions ne cesse d'augmenter. La naissance toute récente de l'Organisation mondiale du commerce montre que la faim du monde pour ces nourritures - il faudrait dire ces gâteaux - n'est pas prête d'être assouvie. Car ces agences sont un lieu privilégié pour les élites des nations. Toute personne de bonne famille, tout fils de ministre, toute fille de diplomate, tout légitime héritier de député et tout rejeton de haut fonctionnaire cherche à entrer dans ce prestigieux corps nanti de privilèges immenses: quelques bouteilles de whisky en ration annuelle ou le droit d'échapper aux amendes de stationnement. Il serait inconvenant qu'un ancien Premier ministre africain ne soit pas sur le même pied que la fille du Directeur général d'une de ces organisations. La démocratie est le fondement des institutions internationales, et il est essentiel de préserver l'égalité des chances. L'UNESCO sans peine est ainsi dédié au vaste public des candidats à la

fonction publique internationale, des surnuméraires, des titulaires et des retraités. Il permettra aux uns de faire leur petit bout de chemin dans la nomenklatura internationale et aux autres de se rappeler quelques bons souvenirs. Les quelque 150.000 fonctionnaires internationaux en activité pourront peut-être tirer profit des conseils prodigués dans les pages qui suivent, car pour progresser dans les dédales du système, il n'est pas inutile d'avoir recours à la sagesse des anciens. Même si on a laissé à l'entrée ses principes de morale, l'imagination des candidats au sommet de la hiérarchie doit se nourrir de l'expérience des vieux routiers. L'histoire des organisations internationales est certes bien courte comparée à celles d'institutions aussi anciennes que l'église, l'armée ou les administrations publiques des empires et des nations. C'est pourquoi il leur manque le recul nécessaire à un examen de conscience lucide. Le bébé qui vient de naître ne peut pas regarder son nombril et il n'y a pas beaucoup de fonctionnaires internationaux qui sachent prendre un miroir pour rire d'eux-mêmes. A l'instar des auteurs de la Satyre Ménippée, un voyage sur la lune et l'aménagement d'une petite trappe pour observer la terre permettra de prendre du recul. L'empire romain a vu naître Juvénal et Horace et la cour du Roi Soleil La Bruyère, Molière et La Fontaine. En Chine, c'est Wou King Tseu qui s'est amusé des mandarins et du pouvoir administratif, suivi de Feng Menglong et Ling Mengchu. Plus récemment, Swift et Voltaire, puis Balzac, Courteline, Gogol, Perez Galdos, Dostoïevsky et Kafka ont fait rire ou pleurer leurs contemporains sur les institutions politiques, les administrations et les fonctionnaires. R. Peyrefitte et L. Durrell n'ont pas épargné le milieu si particulier des ambassades. Le monde contemporain commence tout juste à épingler la fonction publique internationale avec Belle du Seigneur, d'Albert Cohen, l 'Homme à la colombe de Romain Gary et Corrigez-moi si je me trompe d'Olivier Todd. La bande dessinée n'est pas en manque, et toutes les chausse-trappes de l'environnement bureaucratique sont désormais connues de tous grâce à Blondie et Dilbert. Le talent de nos augustes prédécesseurs et contemporains est bien sûr inimitable mais rien n'empêche d'adopter le même point de vue sur un sujet nouveau. Les organisations internationales intergouvernementales offrent un champ d'investigation tout à fait inexploré: réunir un Béninois avec un Japonais pour étudier la civilisation inuit est quand même un défi pas ordinaire dont les antécédents sont restés très obscurs.
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Ces innovations n'ont pas encore été examinées avec l'attention qu'elles méritaient; elles ont surtout fait l'objet d'abondantes études spécialisées et ennuyeuses, mémoires, articles et thèses inabordables pour le commun des mortels. Une approche plus légère s'impose. Jusqu'au XIXe siècle, les écrivains se mettaient sous la protection des puissants et leur dédicaçaient leur oeuvre. Fidèle à cette tradition de loyauté, l'auteur dédie son travail à l'actuel Directeur général de l'UNESCO, M. Matsuura, élu en 1999. Il ose espérer que celui-ci feuillettera les pages qui suivent et s'en amusera, même si son portrait l'irrite. La satire, même sévère, n'a jamais été incompatible avec la vérité et ceux qui critiquent une institution n'y sont pas moins attachés que ceux qui en profitent. Qui aime bien châtie bien et si possible, castigat ridendo mores. Au-delà des défauts et des insuffisances du système et des milliers de personnes qui y vivent, les organisations internationales méritent un peu moins de mépris et un peu plus de considération.

Yves Courrier

9

LEÇON PREMIERE
DE L'UNESCO ET DE LA FONCTION PUBLIQUE INTERNA TIONALE

Bafouée par l'intervention américaine en Irak, impuissante au Rwanda comme en Yougoslavie et au Liban, l'Organisation des Nations Unies parvient pourtant à se maintenir dans l'actualité. L'UNESCO n'a pas cette chance et, même à Paris, beaucoup ignorent à quoi peut bien servir un engin pareil. Quelques nostalgiques se souviennent du sauvetage des monuments de Nubie et du fameux Courrier, la fenêtre ouverte sur le monde, publié à une époque lointaine et révolue en trentecinq langues si on inclut le braille. Certains seront capables de dire que l'UNESCO s'occupe d'éducation, de science et de culture, mais le développement du sigle, United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization, n'est plus à la portée du premier venu. Comment une institution sise en plein coeur de Paris peut-elle exhiber un nom parfaitement imprononçable pour les autochtones? L'ignorance des institutions internationales s'accompagne de préjugés profondément enracinés: ces organisations sont complètement inefficaces alors que leurs employés ont des salaires de pachas. Il y a donc beaucoup de postulants pour un travail inutile mais grassement rémunéré. Sans qu'ils puissent l'exprimer de manière précise, tous ces respectables citoyens sont candidats à la fonction publique internationale. Ce guide a été écrit pour eux et la quinzaine de leçons qui le composent en feront un agent sinon idéal, du moins suffisamment désabusé pour ne pas recourir à la schizophrénie ou au suicide. Le novice ignore la relation exacte entre l'ONU et l'UNESCO mais il n'est pas le seul. Il a vaguement entendu parler de l'OMS, qui a

éradiqué la variole et promeut l'utilisation de préservatifs, de la FAO, qui n'empêche pas le désert de progresser au Sahel et de l'UNICEF, qui essaie de nourrir les petits enfants du monde entier en vendant des cartes de Noël. Qu'il existe également une Agence internationale pour l'énergie atomique ou une Union postale universelle devient presque de l'érudition. Il n a pas besoin de savoir tout ça pour rêver à de telles missions. Les connaissances fondamentales nécessaires à l'exercice de ce ministère sont à la fois plus concrètes et plus pragmatiques. Car chaque organisation internationale est unique. Médecins sans frontières n'a rien à voir avec l'Union européenne. L'OTAN et l'OCDE ne font pas partie de la Banque mondiale. Ce n'est pas le FMI qui subventionne le COMECON. Chacune de ces agences a son histoire, ses caractéristiques, son personnel et sa hiérarchie. Pourtant, si l'on visait à proposer des guides pour chacun de ces labyrinthes, avec tous les moutons de la terre, Ariane n'aurait pas assez de laine pour tisser les fils menant à la délivrance des fonctionnaires internationaux égarés. Tous sont partis à la recherche du Minotaure, devenir Directeur général à la place du Directeur général, et bien peu ont trouvé la sortie. Ainsi, la rédaction d'un guide général était une tâche au-delà des forces humaines, et l'ouvrage aurait manqué de l'empreinte de la réalité. Au moment de choisir une organisation internationale typique, l'UNESCO s'est imposée d'emblée comme la candidate idéale. Phare intellectuel, temple de la culture et de la science, parangon de la démocratie, porteuse de l'idéal éthique du système des Nations Unies et de l'humanité, tels sont les titres que les voix réunies de son Directeur général, de son Conseil exécutif, de sa Conférence générale et de ses quelques deux mille cinq cents agents ne cessent de clamer aux quatre vents du monde. Une organisation riche de toutes ces qualités est l'objet idéal d'une observation approfondie sur le fonctionnement des institutions qui ont été créées pour garantir la paix et promouvoir la compréhension internationale. Les suggestions d'examiner la mission de recherche d'armes de destruction massive en Irak, les débats du Tribunal pénal international ou une mission de paix dans un point chaud de la planète n'auraient pu être retenues que sous la pression de la mode et des médias. L'organisation de ces fêtes mérite certes une mention spéciale au palmarès de l'efficacité, de la probité et de la valeur de la coordination 12

internationale. Mais leur courte durée n'a pas permis aux fleurs de la bureaucratie de s'épanouir au soleil de l'entente internationale. L'UNESCO sera donc l'objet de notre enquête. Avant la visite détaillée, un coup d'oeil sur une carte générale donnera une vue d'ensemble des lieux à explorer. Que l'on ne se méprenne pas, les organisations internationales, et l'UNESCO ne fait pas exception, sont des êtres complexes: on ne peut pas apprendre seul à bien les connaître. Beaucoup de candidats croient qu'il s'agit d'une administration comme une autre. Ce n'est pas le cas. Une organisation internationale est un objet social entièrement nouveau. L'acte de naissance de l'UNESCO, qui est aussi sa carte d'identité, s'appelle l'Acte constitutif, genre de constitution bizarre et sans équivalent, sauf pour les autres organisations internationales intergouvernementales. Constitution pour une entité qui n'est pas un pays, ni un peuple, ni un territoire. Acte juridique qui crée à partir de rien une entité composite dont les différents constituants n'ont pas les mêmes modes de vie. Certains ont une existence permanente alors que d'autres n'ont de réalité que périodique. Selon l'Acte constitutif de l'UNESCO, les gouvernements de quelques pays ont décidé, à la fin de la seconde guerre mondiale, de créer une organisation dont le but est de faire avancer la paix par la compréhension internationale. Le lecteur doit absolument lire dans son intégralité le préambule de cet Acte (www.unesco.org). Il doit s'imprégner du texte magistral qui fonde l'UNESCO, car, qu'il devienne ou non un fonctionnaire international, il aura rarement l'occasion de jeter les yeux sur un tel monument d'idéalisme utopique. L'organe suprême de l'organisation est l'assemblée des Etats qui en font partie. Comment un Etat peut-il faire partie d'une organisation? Ceci est sans doute un peu mystérieux, mais il faut s'armer de patience. A l'UNESCO, cette assemblée se composait en 2005 de cent quatrevingt-dix Etats. Un Etat qui fait partie de l'UNESCO s'appelle un « Etat membre ». D'apparence plutôt tautologique, cet énoncé est très important pour de multiples raisons. On retiendra ici que l'expression «Etat membre» doit obligatoirement être utilisée dès que l'on fait référence à un gouvernement. Mais surtout, à l'UNESCO, il y a eu des Etats non membres: l'Afrique du Sud, les Etats-Unis d'Amérique et le Royaume-Uni. Singapour garde encore courageusement ce statut dont la juste valeur pourra être appréciée en temps opportun. 13

L'assemblée des Etats membres porte le nom de « Conférence générale». Elle se réunit tous les deux ans, aux années impaires du calendrier grégorien. Pour mettre le lecteur dans l'ambiance de la fonction publique internationale le plus rapidement possible, rappelons qu'il existe d'autres systèmes de référence temporelle, comme les calendriers égyptien, islamique, orthodoxe, hébraïque ou chinois, mais l'histoire a voulu que la civilisation occidentale l'emportât sur ce point. Revenant à la Conférence générale, il faut se garder de comparaisons hâtives: contrairement à une croyance bien ancrée dans les murs de l'organisation, on ne peut la comparer ni à un parlement national, ni au Parlement européen, car elle n'est pas composée d'élus. Le parallèle avec une assemblée d'actionnaires serait moins inexact, car les Etats membres doivent payer leur cotisation. Mais c'est là le seul point commun. Les différences sont nombreuses. Les actions de l'UNESCO ne produisent pas de dividendes et les droits de vote ne sont pas proportionnels à la quantité d'actions détenues. Chaque Etat a une voix, et une seule; de plus, il peut garder son droit de vote même s'il ne règle pas son dû ! La Conférence générale délègue une partie de ses pouvoirs à une autre assemblée plus restreinte, le Conseil exécutif, composé de cinquante-huit Etats membres et qui se réunit, lui, deux fois par an. Cette fréquence a visiblement pour but d'assurer un suivi très serré des décisions de la Conférence générale. Mais les fondateurs de l'UNESCO ne se sont pas souvenus des péripéties de la chute d'Athènes: ils ont cru qu'une assemblée aussi nombreuse pouvait prendre des décisions. Mais n'anticipons pas. Conférence générale et Conseil exécutif portent ensemble l'horrible nom d' «organes directeurs », terme que le postulant devra retenir. Ce qualificatif signifie qu'ils dirigent le Directeur général. Pas moins de cent quatre-vingt dix délégations à la Conférence générale et pas moins de cinquante-huit Etats siégeant au Conseil exécutif sont nécessaires pour s'assurer que le Directeur général de l'organisation fasse ce qu'on lui a demandé de faire. Elu selon une procédure qui fait intervenir les deux parties constitutives des organes directeurs, le Directeur général est responsable du Secrétariat de l'organisation, c'est-à-dire de l'ensemble des fonctionnaires qui y travaillent. Ceux-ci sont chargés de mettre en oeuvre le programme voté tous les deux ans par la Conférence générale. 14

En adoptant le programme, les Etats membres votent également le budget qui fournira les ressources nécessaires à l'exécution du programme. Le budget est constitué par la contribution que chaque membre apporte à l'organisation avec la régularité et la ponctualité qu'impose un si noble dessein. Les composantes de base d'une association sont donc bien là : des membres, des textes réglementaires, des ressources fmancières, un responsable et des exécutants. Mais que l'on ne s'y trompe pas: sous ces apparences modestes, une organisation internationale intergouvernementale cache bien des secrets. Un observateur attentif peut se poser quelques questions. Par exemple, quel type de programme permet de faire avancer la compréhension internationale? Ou encore, comment la Conférence générale peut-elle adopter un programme? Ou bien encore, qui est en réalité l'employeur du personnel du Secrétariat? Qu'il soit rassuré, les réponses à ces questions existent. Elles ne sont pas toutefois aussi simples qu'il ne se l'imagine. Il devra fournir un effort particulier d'attention pour pénétrer les subtilités du fonctionnement de l'UNESCO. La documentation sur les organisations internationales est déjà très abondante. Etait-il bien nécessaire d'ajouter un nouvel ouvrage sur un sujet qui a déjà été si abondamment étudié? Un examen attentif de ce qui existe laisse toutefois perplexe. L'histoire événementielle de l'organisation est bien documentée: on peut consulter une Chronologie de l'UNESCO établie par le service des archives ou La Chronique d'un grand dessein, éditée aux Presses de l'UNESCO. Par ailleurs, les revues de sociologie, de science politique ou de droit international traitent abondamment des organisations internationales. Cependant, cette littérature spécialisée, outre qu'elle est particulièrement indigeste, reste à l'extérieur du phénomène étudié. Elle exprime la réalité de la fonction publique internationale de manière aussi précise qu'un astronome lorsqu'il décrit la vie sur Vénus: c'est une accumulation d'inférences et de suppositions dont on ignore les liens avec la réalité. Encore candidat ou déjà débutant, le fonctionnaire international a besoin d'autre chose. Il doit comprendre ce qui l'attend pour les années à venir. Il croit qu'il cherche, ou qu'il vient d'obtenir, un emploi bien rémunéré assorti de nombreux voyages internationaux. Ce n'est pas tout à fait cela qu'il trouvera. Un témoignage sur la réalité vécue de 15

l'intérieur est donc nécessaire. C'est une oeuvre d'honnêteté intellectuelle et de salubrité publique. Une organisation internationale est une réalité à part. Des hommes et des femmes de tous les pays et de toutes les cultures de la planète se côtoient tous les jours et doivent travailler ensemble aux mêmes objectifs. Le système des salaires est une construction d'une complexité inouïe, qui essaie de proposer des rémunérations équitables dans tous les pays du monde. Protection sociale, assurance médicale et retraite ne sont liées à aucun service national. Les recours administratifs sont aussi propres au système et ne relèvent d'aucune juridiction nationale. C'est donc tout un monde qu'il faut découvrir. Mais qui pourrait prétendre décrire une organisation comme l'UNESCO? Qui peut à la fois démonter les mécanismes du Conseil exécutif et les subtilités des techniques budgétaires? Qui serait capable d'explorer les arcanes du système des retraites et s'extasier devant les beautés du Centre mondial du patrimoine? Est-ce un politologue ou un architecte qui passera de la construction du bâtiment de la Place Fontenoy aux manoeuvres politiques de la Conférence générale? Quel esprit universel racontera les origines du système des Nations Unies et saura rendre intelligibles les programmes de la Commission océanographique internationale? La tâche paraît dépasser les capacités humaines. Face à ce défi, des anciens fonctionnaires ont décidé de mettre ensemble leurs expériences et leurs connaissances. Convaincus de l'importance et de l'urgence de leur mission, ils n'ont pas hésité à consacrer de longues heures à consulter la documentation, à raviver leurs souvenirs et à interroger les employés encore en place pour dresser ce tableau qui se veut aussi large et aussi précis que possible. C'est ainsi que s'est constitué le Groupe de Recherche sur les Réformes et les Evaluations à l'Etude à l'UNESCO pour son Universalité (GRREEUU). Contrairement à la plupart de sigles utilisés dans le système des Nations Unies, celui-ci doit impérativement se prononcer comme il s'écrit. Voulant élaborer un travail aussi représentatif que possible, le GRREEUU s'est attaché à recruter des volontaires originaires des cinq continents et ayant servi dans le plus grand nombre possible d'unités différentes. Ils ont collectivement élaboré cet ouvrage qui, loin de rechercher l'exhaustivité, vise à l'essentiel: aider le postulant à entrer dans l'organisation et à y faire une brillante carrière. L'auteur de l'UNESCO sans peine n'a été que leur porte-plume. 16

Les données utilisées ici sont disponibles dans des documents publics. Qu'il s'agisse des documents de la Conférence générale, du Conseil exécutif, des circulaires administratives ou des fameuses notes bleues - notes signées par le Directeur général et adressées à tout le personnel - toutes ces sources sont largement distribuées ou accessibles sur papier ou sur la Toile aux membres du personnel, aux délégations permanentes, aux commissions nationales et à bien d'autres individus mandatés démocratiquement pour oeuvrer à l'avancement de la paix entre les nations. L'UNESCO, comme les autres organisations internationales, est la propriété des peuples du monde, non de leurs gouvernements ni de leurs hauts fonctionnaires. Un des thèmes qui reviendra dans les pages qui suivent est justement que les organisations internationales sont devenues un instrument accaparé par les élites politiques des Etats membres. Le système semble entretenu à leur profit, et elles se gardent bien de le rendre accessible, sinon utile, au reste de l'humanité. Le secret est le meilleur moyen de perpétuer une situation devenue inacceptable: maintenir l'action des Nations Unies dans l'état d'inefficacité dans lequel il se trouve actuellement est une tromperie qui doit cesser. Il n'était pas pensable de se pencher sur l'organisation chargée de resserrer la collaboration entre les nations dans les domaines de l'éducation, de la science et de la culture sans montrer par l'exemple les apports de ces cultures à l'oeuvre collective de la compréhension universelle. Une organisation internationale est une institution hiérarchique qui a des objectifs précis. Les civilisations présentes et passées ont chacune apporté des solutions diverses aux problèmes soulevés par le fonctionnement administratif. D'une certaine manière, on peut considérer que toutes ces tentatives ont abouti au fleuron de la bureaucratie que constitue la famille des Nations Unies. Forts de leur expérience professionnelle et enrichis de leurs recherches scientifiques et culturelles, les membres du GRREEUU en sont venus à une constatation qui sera abondamment illustrée ici: au-delà des différences historiques et culturelles, les êtres humains des deux sexes partagent, lorsqu'ils sont dans des situations identiques, des caractéristiques communes bien définies et exhibent des comportements très semblables. Le GRREEUU a fait sienne la devise de Térence: homo sum: humani nihil a me alienum puto, transposant pour la première fois dans un contexte vraiment intemationalle célèbre précepte issu de la civilisation romaine. 17

L'UNESCO, en tant qu'organisation internationale, est chargée de mettre en oeuvre un programme. C'est son but premier et la justification de son existence. La démarche choisie dans le présent guide vise donc à suivre le cheminement que suivra un administrateur de programme au fur et à mesure qu'il avancera dans sa carrière dans l'agence. Commençant par le recrutement, il progressera vers les techniques de mise en oeuvre du programme pour découvrir petit à petit les services centraux qu'il sera amené à connaître pour mener à bien son travail. Lorsqu'il saura ce qu'il doit faire et comment le faire, il cherchera à comprendre où il se trouve. Ce sera le temps d'aborder les questions de salaire, de carrière et de hiérarchie. Rassuré sur sa situation, il pourra s'orienter dans la sérénité vers les plus hautes autorités de l'Organisation: Directeur général, Conseil exécutif, Conférence générale et, pour clore l'itinéraire, les Etats membres. Il aurait été tentant de clore cette initiation à la vie de l'UNESCO par un chapitre sur les réformes. Le GRREEUU n'a pas voulu tomber dans cette facilité: la quantité de documents sur le sujet est immense et ne sert à rien, car malgré cette quantité de suggestions, l'immobilisme est la règle. Le lecteur est donc plutôt invité à rêver, il n'en aura pas si souvent l'occasion pendant sa carrière, à ce que sera l'UNESCO en 2045, année du centenaire qu'il convient de préparer suffisamment à l'avance, suivant ainsi l'exemple de Platon, More et autres utopistes. Tout un chacun sait que les utopies sont restées inoffensives tant qu'on n'a pas cherché à les mettre en pratique. Le lecteur pourra ainsi suivre un itinéraire qu'il aurait mis plusieurs années à parcourir. De nombreux fonctionnaires n'ont toujours pas compris les bases du système de rémunération et d'autres n'ont jamais assisté à une séance du Conseil exécutif. Le parcours dessiné par l'UNESCO sans peine est donc indispensable à tout individu qui se propose de consacrer à l'organisation, sinon les meilleures années de sa vie, du moins un nombre conséquent d'heures raisonnablement rétribuées. La direction est donnée, mais il en faut plus pour réussir une expédition. Christophe Colomb, avant de se lancer vers les Indes, avait accumulé tous les savoirs disponibles chez ses contemporains, notamment sur l'art de naviguer et sur les conditions météorologiques en Atlantique suivant les saisons, et bien sûr, les cartes. 18

Pour la cartographie, l'agence parisienne n'a pas manqué de recruter, de par sa mission intellectuelle, quelques plumes habiles et d'autres fonctionnaires ont déjà couché sur le papier leurs impressions optimistes ou désabusées. Un bref aperçu sur quelques-uns de ces essais ne sera pas inutile avant de partir à l'aventure. Jean Thomas a pris l'initiative en 1962 avec L'UNESCO, publié chez Gallimard. Ancien élève de l'Ecole normale supérieure et ancien collaborateur direct du Directeur général, l'auteur a voulu faire œuvre de communication en faisant mieux connaître l'agence de Fontenoy. Il est vrai qu'à cette époque, les organisations intergouvernementales n'étaient connues que d'une petite minorité et il fallait partir quasiment de rien. Le premier chapitre titre triomphalement «l'Unesco est à Paris », manifestant un chauvinisme assez déplacé mais compréhensible à l'époque. L'essai est bien documenté, notamment sur la préhistoire de

l'UNESCO et le rôle que la France - qui s'est toujoursprise pour la tête
pensante du genre humain - y a joué, entendant par là les actions de coopération intellectuelle intergouvernementale antérieures à la seconde guerre mondiale. C'est en effet à l'initiative de ce pays que fut créée la Commission de coopération intellectuelle en 1931, laquelle fût hébergée par ce même pays et en reçut l'essentiel de ses ressources. Puisqu'on parle encore d'ouvrage imprimé, on trouvera en filigrane dans la contribution de Jean Thomas que quelques problèmes majeurs de l'organisation étaient déjà identifiés: faiblesse des moyens, influence abusive des Etats membres, difficultés d'en obtenir des orientations claires et durables, dilemme entre la réflexion et l'action ou entre centralisation et décentralisation, etc. L'auteur croyait naïvement avoir identifié des difficultés de jeunesse. Face «aux remises en cause incessantes de la mission ou des objectifs de l'agence », il déclarait: « à ces examens de conscience l'UNESCO semble éprouver une amère satisfaction. » Un petit aparté pédagogique s'impose ici. Bien que le siège de l'UNESCO soit à Paris, les plus hauts fonctionnaires de l'organisation sont, de manière coutumière, désignés en épelant le sigle en anglais. On dit le DG (prononcez dé-gé- pour le Directeur général et ADG, prononcez a-dé-gé, - pour ses collaborateurs immédiats, dont le titre français est « Sous-directeur général »). Ne cherchez pas à comprendre cette pratique qui ne suit aucune logique identifiable et qu'il faut sans 19

hésiter qualifier de sabir interne dont nous donnerons d'autres exemples tout aussi inexplicables. Les Français ayant tiré les premiers, un Britannique enverra la réplique une décennie plus tard avec l'ouvrage de Richard Hoggart, An ideal and its servants, UNESCO from within (Londres, Chatto and Windus, 1978). ADG comme Jean Thomas, et véritable intellectuel, Hoggart ne restera que cinq ans à l'UNESCO. Le témoignage du premier reflète l'enthousiasme naïf des premières années, celui du second manifeste les premières désillusions. Hoggart reprend avec netteté les critiques encore implicites ou très modérées de Thomas et n'hésite pas à en introduire de nouvelles. Après avoir établi combien est utile le programme de l'Organisation, l'auteur s'attaque à ce qu'il appelle «two fine fictions », que l'on pourrait gentiment traduire par « deux douces illusions ». La première est la neutralité du Secrétariat et la deuxième la non-ingérence des Etats membres. Hoggart dit clairement que la réalité est loin de ce que disent les textes et qu'il s'agit au mieux de buts à atteindre dans un avenir indéterminé. On était à l'époque en pleine guerre froide, mais l'indétermination n'a guère changé... Le chapitre suivant, consacré au rôle des gouvernements, montre combien les débats politiques sont omniprésents dans les questions de substance. Quant au rôle intellectuel de l'UNESCO, il serait utile si les moyens avaient quelque commune mesure avec les objectifs. Rare innovation, un chapitre entier est consacré à la vie à l'intérieur du

Secrétariat. Un des premiers témoignages non littéraire - Belle du
Seigneur est paru bien avant - sur le quotidien des fonctionnaires internationaux. Hoggart n'hésite pas à développer les difficultés professionnelles et personnelles que peuvent éprouver les membres du personnel. Résumé du tableau: «entre les très mauvais membres du Secrétariat et les très bons, on trouve la vaste moyenne, dont la plupart a plus ou moins perdu toutes ses illusions. » Hardiesse encore plus grande, proche du crime de lèse-majesté, un chapitre entier est consacré au Directeur général. Nous y reviendrons dans la leçon appropriée, car la réserve britannique n'a pas empêché notre intellectuel d'assener quelques vérités assez bien senties sur l'exercice du pouvoir à la française. Le dernier chapitre est courageusement intitulé « l'UNESCO doit-elle survivre? ». Même si la conclusion est résolument positive, le livre se termine par une sorte d'avertissement « UNESCO... will always live in a state of paradox and tension» (l'UNESCO vivra toujours dans 20

un état de paradoxe et de tension). En somme, une lecture indispensable et d'ailleurs, l'ouvrage est disponible non seulement à la bibliothèque de l'UNESCO, mais dans toutes les bonnes missions permanentes. Treize ans plus tard, en 1991, un autre membre du personnel, encore plus proche du pouvoir suprême, sacrifie au devoir de mémoire. Chikh Bekri édite chez PubliSud L'UNESCO, une entreprise erronée ?, sans cacher son ancienne fonction, Directeur du cabinet du Directeur général, lequel était à l'époque A.M. M'Bow. Pour bien apprécier cet ouvrage, ami lecteur, sache dès maintenant que la proximité physique du pouvoir suprême est plus importante que le grade. La thèse de Bekri est simple: en marche depuis la préhistoire de l'UNESCO, entendue dans le même sens que précédemment, la politisation de l'agence est excessive et la paralyse. Constat sans originalité qui s'applique aux autres agences de la famille des Nations Unies comme à toute autre organisation intergouvernementale. La démonstration, toutefois, est efficace. Illustrée par la scission entre « pays latins» et « pays anglo-saxons ». Beau sujet de méditation, surtout pour ceux qui liront juste après P. De Senarclens. Directeur de la division des droits de l'homme sous le même Directeur général, il a préféré retourner dans son université. L'ouvrage, intitulé La crise des Nations Unies, est publié aux Presses universitaires de France en 1988. Du sérieux donc. L'UNESCO est épinglée au chapitre huit, «Une faillite exemplaire: le cas de l'UNESCO ». L'auteur se répand abondamment sur l'hypocrisie et la flagornerie des représentants des gouvernements, les fastes du pouvoir suprême, la folie des grandeurs du Directeur général de l'époque, celui dont Bekri était justement le Directeur de cabinet! Cette variété de points de vue sera très formatrice. Le milieu des organisations intergouvernementales est tellement complexe qu'il n'y probablement pas une vérité. L'UNESCO sans peine sera lui aussi soumis à cette contrainte et le soupirant à la fonction publique internationale devra constamment la garder à l'esprit. Même s'il met la main sur l'ouvrage de Y. Beigdeber, Threats to the international civil service: past pressures and new trends (Pinter Publishers Limited, 1988). Ecrit par un ancien du système, l'ouvrage est excellent et très bien documenté. Il présente les problèmes de la fonction publique internationale dans toute leur acuité. La chute du mur de Berlin n'a rien 21

changé aux questions essentielles qui menacent l'existence même du réseau et entravent considérablement son fonctionnement. La conclusion peut paraître un peu abstraite, mais elle constitue la toile de fond de l'UNESCO sans peine: «il faut trouver un nouvel équilibre entre idéalisme et réalisme.» Pour les francophones, ajoutez à votre bibliothèque un indispensable Que Sais-je ?, Les fonctionnaires internationaux. Paru en 1993, tout son contenu est encore valable et peut être utilisé en toute confiance. L'un des auteurs a été pendant de nombreuses années le conseiller juridique de l'Association du personnel (maintenant syndicat) et l'autre exerce les mêmes fonctions auprès de plusieurs organisations intergouvernementales. Deux juristes, donc, vous donnent l'essentiel de ce qu'il faut savoir pour réussir une carrière internationale. Notez bien leur constat:« Loin d'être la tranquille sinécure assortie de grasses prébendes dont l'opinion publique colporte le cliché, il s'agit d'un métier exigeant dont les servitudes sont plus apparentes que les grandeurs.» L'UNESCO sans peine développera abondamment ce constat. La météo de notre expédition, c'est le milieu politicodiplomatique, une faune tout à fait étrangère aux postulants des institutions spécialisées comme les chercheurs, les universitaires, les éducateurs, les journalistes ou les écrivains. Tout un monde à découvrir, une immersion toujours subite et parfois douloureuse. Le risque du choc hypothermique dans ces eaux glaciales est réel. Les diplomates ne sont pas d'un naturel innovant: par crainte de surprises ou de conséquences inattendues, ils se gardent bien de prendre des risques et les choses évoluent très lentement. La création des agences spécialisées n'a pas échappé à cette règle. On ne remontera pas aux amphictyonies de la Grèce antique, genre de conseil d'arbitrage entre cités rivales. Car on attribue au Congrès de Vienne (1815) les premières tentatives d'un système de conférences destiné à maintenir la paix par la diplomatie multilatérale. Si l'on garde à l'esprit qu'à l'UNESCO comme dans les autres agences spécialisées, l'organe suprême est une conférence d'Etats souverains, l'évidence s'impose: vous n'êtes pas dans une assemblée de spécialistes ou de techniciens, mais dans une ambiance à forte teneur diplomatique. La coutume selon laquelle le pays hôte préside la conférence organisée chez lui, établie à cette période, est encore en vigueur dans le système des Nations Unies, 22

notamment dans les Sommets. L'utilisation au siège de l'UNESCO de tics de langage du Quai d'Orsay s'explique également de cette manière. Le multilatéralisme technique, l'autre élément constitutif du système des Nations Unies, a pris naissance, lui aussi, dans l'Europe du XIXe et du début du XXe siècle. En dessinant le puzzle européen, l'histoire a oublié de tenir compte de quelques éléments géographiques incontournables comme les fleuves. Le Rhin et le Danube traversant de nombreux pays, il a fallu créer des commissions intergouvernementales pour gérer ce que l'on pourrait appeler ces biens publics internationaux. Il y avait aussi le Détroit des Dardanelles ou le Canal de Suez. Les premiers organes intergouvernementaux permanents et techniques ont été créés à cette fin, en 1815 pour le Rhin, en 1856 pour le Danube. Si la gestion de ces nouveaux objets restait sous la supervision d'un pays, le personnel technique était multinational, jetant ainsi les bases de la fonction publique internationale. La mode était lancée, et une cinquantaine d'institutions techniques de nature intergouvernementale était créée avant 1914, notamment la doyenne des agences spécialisées des Nations Unies, l'Union internationale des télécommunications, dont le nom de baptême, en 1865, était l'Union télégraphique internationale. Un troisième facteur doit son origine à la propension naturelle des pays européens à s'entre-déchirer. La gestion du premier conflit mondial a mené à la création de commissions multinationales qui devaient prendre des décisions fondées uniquement sur des questions techniques comme le ravitaillement, indépendamment de critères politiques ou diplomatiques. Mais au-delà des ces considérations historiques, l'élément décisif a été la création de la Société des Nations. Nul ne doit oublier que c'est essentiellement à un président américain, W. Wilson, que l'on doit le principe le plus fondamental du système des Nations Unies, chaque Etat a une voix et toutes les voix sont égales, fait incontestable qui a sans doute été omis dans les briefings de G.W. Bush junior. Le malheur a voulu que le Congrès américain n'ait pas voté l'adhésion du pays à la Société et l'on connaît la suite. L'échec politique de la Société des Nations n'a pas empêché le succès de quelques organes techniques, dont on se souviendra après la seconde guerre mondiale pour créer l'ONU et son réseau d'agences spécialisées. Si un doute subsistait dans l'esprit de quelques-uns sur la nature diplomatique du système, rappelez-vous que le Directeur général 23

actuel de l'UNESCO n'a fait que changer de rue pour passer de son poste d'ambassadeur du Japon à Paris et prendre ses fonctions Place de Fontenoy. Nous voici donc plongés dans un univers entièrement nouveau. Comme dans le monde du silence, tous les repères sont changés. Le masque de plongée et les bouteilles d'oxygène sont indispensables pour assurer la survie. Il faut changer de réflexes, apprendre à respirer avec calme et régularité, être prêt à utiliser la bouteille du voisin ou à expulser l'eau qui est entrée dans le masque. Et savoir remonter à temps à la surface. .. en respectant les paliers de décompression.

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LEÇON DEUXIEME DU RECRUTEMENT

Le prestige des organisations internationales et, bien sûr, celui de l'UNESCO, ont attiré les meilleurs esprits du monde. Etre investi d'une mission par l'assemblée des gouvernements de la planète fait nécessairement rêver. Lorsque cette mission consiste à promouvoir la paix par la compréhension internationale et l'échange des idées, il n'est pas d'être humain qui puisse résister au chant de telles sirènes. Seuls les mesquins et les jaloux oseront avancer que les hauts salaires et avantages divers expliquent le grand nombre de prétendants. C'est bien l'idéal le plus sublime qui justifie la pléthore de candidats. Certes, l'attrait de la fonction publique ne date pas d'hier. Le Livre des morts de Maherpra, qui remonte à la XVlllèmedynastie de l'Egypte pharaonique, cite parmi les souhaits pour la vie « après la mort », d'obtenir le godet et la palette du scribe. De nombreux témoignages littéraires en Chine et en Europe ont confirmé cet engouement. L'organisation est ainsi confrontée à un problème extrêmement difficile: le recrutement. De par sa constitution, l'UNESCO doit faire appel au personnel le plus qualifié qui soit. Compte tenu de ce qui suit, il n'est pas inutile de reproduire le texte qui régit le recrutement du personnel. L'Acte constitutif, introduit à la première leçon, indique très clairement les données du problème: « Sous réserve de réunir les plus hautes qualités d'intégrité, d'efficacité et de compétence technique, le personnel devra être recruté sur une base géographique aussi large que possible ». Le Règlement du personnel ajoute: « dans toute la mesure du possible, le personnel est recruté par voie de concours» (Article 4.3.2). L'engagement de nouveaux membres du

personnel est donc un défi redoutable et les trésors d'imagination déployés par tous ceux qui participent à cette noble tâche méritent un examen approfondi. Comment choisir les meilleurs tout en améliorant la répartition géographique? Les méthodes imaginées à travers l'histoire pour pourvoir les emplois de fonctionnaires sont nombreuses. La méthode la plus ancienne et la plus fréquente est évidemment la nomination arbitraire par l'autorité suprême, roi absolu ou tyran, qui ne veut s'entourer que de personnes de confiance qui lui doivent tout et qui sont révocables selon son bon plaisir. De ce point de vue, les pouvoirs étatiques à travers l'espace et le temps n'ont cessé, en procédant aux nominations, de chercher à concilier deux objectifs irréconciliables: distribuer les récompenses à tous ceux qui ont su rendre service et obtenir des assurances de fidélité pour l'avenir. Tâche éminemment risquée, puisque les meilleurs lieutenants sont forcément tentés, comme Iznogoud, de « devenir calife à la place du calife ». Face à ces préoccupations, assurer le service de l'Etat par la sélection de bons et loyaux fonctionnaires devient une considération tout à fait secondaire. Certains prétendent que le spoil system de

l'administration américaine - au moment de son élection, le président
des Etats-Unis a la faculté de nommer ceux qui l'ont aidé à conquérir le pouvoir à des postes élevés de l'administration fédérale, obligeant ainsi ceux qui sont en fonction à laisser leur place - est une survivance de ces coutumes. Ce n'est vrai qu'en partie. Tout d'abord, contrairement à ce que l'on pense généralement, le nombre de postes soumis à cette pratique est relativement limité et en outre, certains postes importants n'en font pas partie. Enfin, les salaires de la fonction publique américaine étant notoirement inférieurs à ceux du privé, les candidats à ce type de nomination ne sont pas si nombreux, sauf si la position convoitée permet d'espérer de substantiels bénéfices par trafic d'influence. .. Lorsqu'un cadre juridique a commencé à se constituer en Occident, chez les Grecs et les Romains, l'accès aux charges publiques se faisait par tirage au sort ou par élection. B. Manin fait remarquer que le tirage au sort, qui n'est plus dans notre univers mental depuis longtemps, présente au moins deux avantages: il est associé à une rotation rapide qui évite des appropriations indésirables et les plus hautes fonctions ne sont plus nécessairement exercées par des ambitieux. Sans 26

croire naïvement que les cités grecques et la république romaine avaient mis sur pieds les institutions idéales, on doit constater que dès les débuts de l'empire romain, le prince a repris les choses en main. Il s'est mis à choisir ceux que le sénat devait élire (adlection), car il voulait pouvoir faire entièrement confiance à ceux qui l'entouraient et allaient le représenter dans les provinces impériales. Quand ils en ont besoin, les puissants savent toujours trouver les astuces juridiques adéquates. La charge de consul devait durer un an et ne permettait pas de nommer suffisamment de titulaires pour récompenser les bons services. Tacite raconte que Jules César a osé le premier, pour récompenser un de ses lieutenants, lui accorder le titre de «consul suffect », sorte d'intérim qui donnait à son titulaire tous les avantages de la fonction. Plus tard «il se trouva un personnage pour essayer d'obtenir, à force de flagorneries, un consulat d'un seul jour.. .Rosius Regulus entra en charge et, le même jour, en sortit ». L'histoire romaine permet ainsi d'élargir le nombre des principes essentiels régissant les nominations: si la récompense pour services rendus est fondamentale, l'autorité suprême attache la plus grande importance à l'exercice de ce pouvoir et n'hésite pas à prendre des

libertés avec les règles établies pour répondre à ses besoins. Enfin,
certains candidats sont prêts à tout pour obtenir un poste. En France, où le sens de l'Etat permanent et centralisé est une seconde nature, on s'est aperçu dès le XIVe siècle que l'intérêt du service et du royaume devait entraîner la stabilité de fait des officiers administratifs. Cette perpétuité de l'office se prolonge rapidement, dès la seconde moitié du même siècle, par la vénalité des charges, calquée sur celle des biens ecclésiastiques, procédé largement utilisé par Charles VIII, Louis XII et François 1er. Le siècle suivant rendra les offices héréditaires à condition que leurs titulaires versent le tiers denier, montant rapidement réduit au soixantième à l'instigation de Charles Paulet. De l'autre côté des Alpes, en Italie, l'expérimentation va bon train durant le XIe et le XIIe siècle. Selon les termes de B. Manin, « l'histoire des républiques italiennes peut aussi être lue comme la dure expérience des difficultés engendrées par la soif dévorante des fonctions publiques ». Les intérêts particuliers ne sont pas toujours compatibles avec l'intérêt général et tous les moyens sont bons pour essayer de s'en réserver l'accès. On identifie ici un nouveau principe capital de 27

l'exercice du recrutement: il y a plus de candidats que de postes et la compétition est inévitable. Elle est dans la nature même de la fonction publique, qu'elle soit nationale ou internationale. Ceci nous mène à l'autre bout du monde, où la Chine impériale a mis lentement en place une procédure entièrement nouvelle et originale, celle des examens, qui sont en réalité des concours. Selon certaines sources, ils ont été introduits dès le début de notre ère. Pour d'autres, il a fallu attendre le VIle siècle, avec la dynastie des Tang. Mais tous reconnaissent que le système s'est développé dans toute son ampleur sous la dynastie des Song, du Xe au XIIe siècle, pour devenir cette immense entreprise qui a façonné de manière indélébile toute la civilisation chinoise. Candidat fonctionnaire, n'hésite pas à adresser tes prières à Kui Xing, dieu des examens honoré dans le Panthéon chinois. Il est dommage que cette réalité soit si mal connue en dehors des milieux spécialisés. Il y aurait beaucoup à apprendre. Ainsi, au milieu du XIIIe siècle, le nombre de candidats était estimé à plus de 400.000 personnes. Il y avait trois niveaux d'examens, traditionnellement traduits en français par bachelier, licencié et docteur, qui se donnaient à intervalles réguliers dans les sous-préfectures, les préfectures et la capitale. Le titre de bachelier ne donnait même pas droit à un poste, mais seulement celui de se présenter au niveau supérieur. Le diplôme de licencié pouvait donner droit à un poste, mais les affectations étaient loin d'être immédiates et pouvaient attendre plusieurs années, comme pour l'Union européenne actuellement. Les meilleurs des licenciés allaient concourir à la capitale, à certaines périodes en présence de l'empereur lui-même. Sous les Song, on recrutait entre cent et huit cents docteurs par session, et moins de trois cents sous les Ming. L'organisation des examens était donc une énorme machinerie qui exigeait des ressources considérables. Beaucoup de précautions visaient à éviter les fraudes: ainsi, pour garantir l'anonymat dans la notation, les travaux des candidats étaient entièrement reproduits par des copistes! Le système a ainsi permis un recrutement relativement ouvert pour assurer, grâce à des fonctionnaires compétents, l'administration d'un empire immense peuplé à l'époque des Song de 100 millions d'habitants. Les Occidentaux, qui ont découvert ce mécanisme par l'intermédiaire des jésuites, se sont d'ailleurs hâtés d'introduire les concours d'entrée dans la fonction publique. Il semblerait que l'Ecole nationale des ponts et chaussées, en France, ait été la première avec un 28

premier concours en 1747. Au Royaume-Uni, les concours deviennent la norme dès la fin du XIXe siècle. Le système était loin d'être parfait et a évidemment fait l'objet de nombreuses modifications à travers l'histoire. La leçon que l'on doit tirer de cet exemple est qu'une véritable sélection, juste, objective et transparente, exige des ressources. L'Union européenne se heurte au même écueil que la bureaucratie chinoise: trop de candidats, et les retards d'affectation découragent les meilleurs qui choisissent d'autres carrières. Aux Etats-Unis, l'utilisation des concours ressemble à un serpent de mer, tantôt émergé, tantôt immergé. Les différences idéologiques ne permettront pas d'établir la filiation entre l'imitation européenne des concours chinois et la promulgation de l'Article 6 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen qui précise: « Tous les citoyens, étant égaux à ses yeux (les yeux de la loi), sont également admissibles à toutes dignités, places et emplois publics, selon leur capacité et sans autre distinction que celle de leurs vertus et de leurs talents.» On ignore trop cet article, pourtant repris dans la Déclaration universelle des droits de l'homme (Article 212). Et pourquoi ne s'appliquerait-il pas à la fonction publique internationale? Les sociétés contemporaines ont inventé de multiples raffinements aux procédures de recrutement: interviews, tests psychologiques, épreuves sportives, stages de préemploi et tant d'autres. L'UNESCO, dans sa grande sagesse, a choisi de ne pas choisir. Malgré son caractère universel, l'agence, et avec elle toute la famille des Nations Unies, fait fi des leçons de l'histoire et des principes élémentaires de gestion. Il faudra beaucoup de temps pour que les responsables de ces «jeunes» bureaucraties comprennent que consacrer des ressources sérieuses pour le recrutement afin de réduire les effets de toutes sortes de
distorsions - népotisme, recommandations, tricherie, arbitraire

- est

une

nécessité vitale. A l'UNESCO, toutes les méthodes sont valables pour entrer dans l'organisation, tant qu'elles ne jettent pas trop de lumière sur la qualité des candidats. La politique de recrutement pourrait s'exprimer ainsi: il vaut mieux faire plaisir à quelqu'un de l'extérieur, que ce soit un Etat, un neveu, un ami ou une maîtresse. Ce n'est pas aussi aléatoire que le tirage au sort de l'Antiquité. C'est beaucoup plus agréable, et rentable. En principe, la procédure de recrutement est la même pour tous les fonctionnaires. Lorsqu'un poste est vacant, il est tout d'abord affiché 29

pour une période déterminée. Les candidatures reçues avant la date limite sont recueillies au Bureau du personnel et soumises pour évaluation technique au responsable de l'unité dont le poste dépend. Cette évaluation doit aboutir à une liste restreinte de candidats ou candidates, généralement trois, présentée dans l'ordre de préférence de l'unité. Cette liste, après contrôle de l'autorité hiérarchique, est examinée par un comité paritaire dont les recommandations sont transmises au Directeur général qui prend la décision finale, à savoir la nomination d'un candidat au poste vacant. Cette procédure n'est pas un modèle de rapidité ni de transparence, mais si elle était respectée, elle devrait permettre de recruter sinon les meilleurs, du moins des candidats suffisamment qualifiés. La réalité est bien différente, et les possibilités d'échapper aux mécanismes établis sont si nombreuses qu'il est difficile d'en faire un inventaire exhaustif et raisonné. En fait, dans l'immense Inajorité des cas, dès qu'un poste est vacant, et même avant, la personne qui doit être nommée est connue ou pressentie. Mais il peut y avoir des surprises ou des incertitudes liées à la nature bureaucratique de l'établissement: un poste vacant peut être destiné à plusieurs personnes par des fonctionnaires placés à différents niveaux de la hiérarchie et nul ne sait qui emportera la décision. L'essentiel est de savoir qui a promis le poste, et à qui. La seule règle générale est que le degré d'incertitude diminue avec l'élévation du niveau du poste. Il y a sans doute là une loi universelle du fonctionnement des administrations: plus un poste est élevé dans l'organigramme, moins la nomination est ouverte. S'il n'y a là rien de vraiment surprenant, certains de ses effets ont des conséquences non négligeables sur le fonctionnement des administrations où cette loi sévit. Mais le candidat qui n'est pas encore dans la place aimerait savoir comment on peut être connu ou pressenti. Il y a ici deux cas de figure: les postes politiques et les autres. Les postes politiques sont généralement de grade élevé. Il s'agit la plupart du temps de fonctions de directeur ou d'assistant du Directeur général. A l'UNESCO, le nombre de ces postes a subi des variations importantes sous le «règne Mayor », de 1987 à 1999. Après une cure sévère d'amaigrissement qui l'a fait descendre autour de quatre-vingts, il est remonté à presque cent vingt au moment où il fallait montrer de la reconnaissance à beaucoup de pays et à beaucoup d'amis. On pourrait croire que l'on utilise ce qualificatif de politique à cause des 30

responsabilités attachées à ces postes, en d'autres termes, que les titulaires exercent des fonctions hautement politiques liées aux relations entre Etats. C'est mal connaître le système. La vraie défmition est la suivante: un poste politique est un poste destiné à un homme politique. On se souvient qu'une organisation internationale a pour rôle de réunir des gouvernements libres et indépendants à des fms de coopération. Ces gouvernements entretiennent donc des liens étroits avec chaque organisation par le biais de plusieurs mécanismes: les délégations permanentes, les organes directeurs, les commissions nationales et toutes les autres occasions de travailler ensemble que représentent les multiples activités intellectuelles de l'UNESCO: réunions, publications, recherches, etc. La nature humaine étant ce qu'elle est, les nombreux individus qui ont eu l'occasion de venir à Paris à titre officiel au nom de leur pays attrapent tous le même virus: l'amour de la plus belle ville du monde, qui est de surcroît la capitale de la culture. Et ils vous le diront tous: la seule méthode pour guérir ce virus est de le soigner sur place. Il faut donc obtenir un poste à l'UNESCO. C'est ainsi que de nombreux candidats, de manière officielle ou officieuse, parfois au nom d'une amitié de cocktail et parfois au nom de leur gouvernement qu'ils n'ont pas consulté, exercent des pressions « politiques» pour obtenir ces postes de grade élevé. Deux exemples un peu anciens, pour éviter de froisser des susceptibilités, illustrent parfaitement cette stratégie. Le poste de directeur du Bureau du personnel était vacant alors que la situation des liquidités de l'UNESCO était particulièrement préoccupante. Un Etat membre, le Japon, voulait obtenir cette position hautement stratégique. Il a donc retenu le paiement de sa contribution financière jusqu'à satisfaction. Au cas où certains croiraient que c'est exagéré, il faut préciser que le paiement retardé a été réglé moins d'un mois après la nomination souhaitée et les mêmes pressions ont été utilisées par le même pays moins de trois ans plus tard pour un poste encore plus élevé: Sous-directeur général pour l'administration. Le deuxième exemple est encore plus intéressant. Lors de l'élection particulièrement difficile du Directeur général en 1987, un membre du Conseil exécutif a voté systématiquement pour lui-même jusqu'au moment stratégique où il a choisi de voter pour le bon candidat. Il a pu soigner son virus en toute tranquillité pendant quelques années grâce à un poste créé spécialement pour lui. Quand l'heureux titulaire a fait valoir ses droits à la retraite, le poste a immédiatement disparu, 31

prouvant ainsi sa totale inutilité. La procédure est donc employée fréquemment et il reste à ce jour un phénomène inexpliqué: la rumeur a couru qu'un président du Conseil exécutif allait présenter sa candidature au poste de Directeur général. Si le procédé est répréhensible au point que l'on juge utile de créer une rumeur, comment se fait-il qu'il soit si souvent utilisé? Si au contraire il est courant et admis, en quoi la rumeur pouvait-elle nuire à la personne visée? Les auteurs de rumeurs ne sont pas toujours aussi perspicaces qu'ils le pensent. En France, le monopole des postes de haut niveau réservés à une élite républicaine est un des caractères les plus typiques des moeurs de ce pays. La littérature sur le sujet est immense, mais pour nos lecteurs internationaux, rappelons l'essentiel: les élèves de l'Ecole nationale d'administration (énarques) ont l'intéressante facilité de pouvoir passer du public au privé et vice-versa quand bon leur semble. Le passage du premier au second, dénommé pantouflage, permet de doubler, voire de tripler son salaire. Dans la République des vanités, N. Ravaï a estimé que depuis 1981, ce petit manège a coûté 500 milliards de francs aux contribuables français. La création en 1995 d'une commission de déontologie n'est pas à la veille de réduire un phénomène aussi profondément enraciné. Comme on le sait, ce beau pays sait aussi assurer un va-et-vient du meilleur aloi entre les plus hauts postes de la fonction publique et le sommet des organisations intergouvernementales comme l'Agence de coopération culturelle et technique (ACCT), la Banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD) et le Fonds monétaire international (FMI). L'importance politique des postes s'illustre de manière encore plus imagée quand la question de la nationalité intervient. Le simple bon sens et les règlements demandent qu'un fonctionnaire ne soit pas affecté dans son propre pays. On voit mal en effet comment il pourrait adopter une attitude de stricte neutralité à l'égard des autorités de son pays et servir son organisation sans idée a priori. La liste des exceptions à cette règle ne sera pas donnée car elle ferait frémir. Pendant de nombreuses années, l'UNESCO semblait affectionner les cas où la situation politique est délicate, Palestine, Russie, sans doute en vertu du principe que rien ne vaut la plus grande familiarité avec les personnes en place et les questions en cours pour régler les problèmes difficiles. Les leçons de l'histoire sont trop souvent oubliées dans le système des Nations Unies. Dès la dynastie chinoise des Han (lIe siècle avant notre ère), la règle 32

d'évitement, huibi, interdisait strictement à un fonctionnaire d'exercer dans sa province d'origine et même dans les préfectures immédiatement voisines de sa préfecture natale. Le fin du fin en matière de postes politiques rend inutiles les procédures de sélection: les postes sont tout simplement réservés à un pays donné. Mais cette méthode ne sera pas examinée ici, car bien qu'elle soit largement appliquée dans le système des Nations Unies et dans l'Union européenne pour les grades élevés, elle n'est pas encore utilisée à l'UNESCO. Il faut en effet savoir trouver un compromis entre la transparence et la simplicité des postes réservés d'une part et, d'autre part, les possibilités de manoeuvre immenses qu'offrent aux délégations et au Directeur général ces quelques sinécures dans la ville lumière. Ajoutons d'ailleurs que le gouvernement français utilise abondamment les organisations internationales pour remercier certains chargés de mission particulièrement méritants ou pour mettre à l'abri les collaborateurs qui ont pris des risques avec la justice. Etre pressenti pour un recrutement n'est pas réservé uniquement aux postes politiques. C'est même la méthode la plus fréquemment utilisée, et les variantes sont infinies. Ces variantes ont des causes diverses liées à la personne du candidat et à la nature du poste convoité. Ainsi, dans le premier groupe, vous pouvez être de sexe féminin, jeune, jolie. Il suffit alors de trouver quelqu'un de suffisamment influent dans l'organisation, il s'occupera de tout. Si vous êtes jeune et de sexe masculin, il vous faudra travailler très dur dans les conditions précaires que l'on va voir bientôt. Si vous êtes de sexe féminin et plus très jeune, vous faites intervenir les innombrables recommandations des organes directeurs en faveur de l'emploi des femmes à des postes de grade élevé. Le seul espoir des hommes mûrs est la nomination politique décrite cidessus. En première approche, il y a deux grandes catégories de postes, faisant appel à deux méthodes de recrutement différentes: le recrutement local et le recrutement international. Dans le premier cas, l'agence doit trouver sur place les candidats qualifiés. Cette méthode est réservée aux postes de la catégorie des services généraux (postes de la catégorie G): secrétaires, commis, techniciens, gardes, coursiers, chauffeurs, etc. Dans le second cas, au contraire, il s'agit d'identifier n'importe où dans le monde la personne la plus qualifiée pour prendre en charge les fonctions décrites. Cette méthode s'applique aux postes de 33

direction et aux postes de caractère professionnel (postes P et D). Cette dualité a des conséquences innombrables pour tous les aspects de la vie des membres du personnel, le recrutement, bien sûr, objet de la présente leçon, mais aussi les salaires, la hiérarchie et la carrière, que l'on examinera le moment venu. Nul ne sait si cette distinction est justifiée ou constitue la meilleure approche en termes de gestion. La Banque mondiale, par exemple, n'a qu'une grille continue de grades et d'échelons, même si la distinction entre le niveau professionnel et personnel de soutien est maintenue sous d'autres points de vue. Quelques antécédents historiques justifieront un certain relativisme. L'administration n'est pas née d'hier. Celle de l'empire romain opérait sur la base d'une distinction analogue. Les divers délégués du Sénat et de l'empereur sont comparables au personnel international, dont le statut et la rémunération étaient bien défInis. Ils devaient, dans leur poste d'affectation, recruter localement le personnel subalterne dont ils avaient besoin. De même en Chine, où l'administration impériale ne gérait que le recrutement et les carrières de la haute fonction publique. Préfets et sous-préfets recrutaient sur place leurs collaborateurs. Mais cette dichotomie attestée historiquement n'est pas sans défaut pour les principaux intéressés, comme on le verra plus tard. Compte tenu des besoins qu'il cherche à satisfaire, le recrutement local des services généraux pourrait être une opération assez simple. Il s'agit le plus souvent d'identifier des secrétaires ou des commis exerçant des tâches de base en secrétariat, comptabilité, documentation ou informatique. Le marché local pour ce genre de qualifications est de nos jours abondamment pourvu et l'utilisation de méthodes objectives ne soulève aucune difficulté. D'ailleurs, l'UNESCO a mis en place des examens portant sur la dactylographie et la sténographie et seuls les candidats ayant réussi ces épreuves peuvent prétendre faire carrière dans ces postes. Il ne faut pas croire pour autant que les objectifs ambitieux en matière de recrutement exposés plus haut soient atteints grâce au système d'examen. Car il existe de multiples raisons pour préférer un postulant à un autre et donc de détourner les mécanismes réglementaires du recrutement. Avouons-le, certaines de ces raisons sont légitimes: on peut avoir besoin par exemple d'une combinaison relativement rare de capacités linguistiques ou de qualifications très pointues, par exemple la composition en langue chinoise. Mais là n'est pas la véritable raison des 34

détournements de procédure. Il faut en chercher la source dans la faiblesse humaine. Si vous êtes jeune et belle, les qualifications viendront. Pas besoin de doctorat pour faire le café de son chef. La « nomination canapé» est plus en vogue que la «promotion canapé », et les deux ne sont pas incompatibles. Les postes masculins sont moins touchés par cette approche, et d'ailleurs, malgré les méthodes pas toujours orthodoxes utilisées, la compétence n'est pas exclue. Finalement, pour les représentants du sexe masculin, il n'est pas désagréable de circuler dans les couloirs de l'UNESCO. Dans l'ensemble, le recrutement est fait avec beaucoup de goût. On ne peut que regretter la faible proportion de beautés exotiques. Celle-ci ne s'explique pas par le manque de bonne volonté des recruteurs. Elle est maintenue à ce niveau par la fatalité qui a voulu que le recrutement local s'applique aux services généraux, et donc à la catégorie de postes qui échoient généralement au personnel jeune de sexe féminin. L'engagement des fonctionnaires professionnels, pompeusement nommés « employés du cadre organique et de rang supérieur », obéit à une autre logique: la répartition géographique. Le principe qui est à l'origine de cette idée semble évident. Selon le droit et la pratique sans doute universels, les fonctionnaires d'un pays donné jouissent de la nationalité du pays qu'ils servent. Lors de la création des organisations internationales intergouvernementales, leurs fondateurs ont voulu prendre tous les moyens d'assurer le caractère vraiment international de ces institutions, et la variété géographique du personnel a pris une place capitale dans la panoplie. La formulation des principes de base a d'ailleurs été assez longue car les arguments visant à justifier de réserver les emplois des organisations internationales à certains pays ne manquaient pas. Les secrétariats des premières organisations internationales, «unions» techniques et commissions fluviales créées dans le courant du XIXe siècle, étaient assurés par des fonctionnaires nationaux mis à leur disposition. Ce personnel n'a acquis que très progressivement les premiers éléments du statut de fonctionnaire international visant à assurer leur totale indépendance à l'égard de leur pays d'origine. Par ailleurs, depuis le Congrès de Vienne (1815), c'était le pays hôte qui pourvoyait aux besoins de secrétariat des conférences internationales. Il a fallu attendre 1899 et la Conférence de la Haye pour voir les prémices d'une véritable approche multinationale en la matière: le président de la conférence, de nationalité russe, a 35