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L'Union Européenne, acteur international

De
268 pages
La politique étrangère européenne, intégrant droits de l'homme et action humanitaire, est en pleine transformation. D'autant qu'elle prend désormais appui sur une défense européenne naissante. L'Europe s'affirme par ailleurs comme un acteur global dans la régulation de la mondialisation : rôle décisif à l'OMC, défense du modèle agricole européen, de l'exception culturelle, du Protocole de Kyoto. L'Union européenne est ainsi devenue un acteur international aux multiples facettes, susceptible de se muer en puissance internationale d'un nouveau type.
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L'UNION EUROPÉENNE, ACTEUR INTERNATIONAL

@L'Hannatlan,2005 ISBN: 2-7475-7862-3

BAN : 9782747578622

Sous la direction de Damien HELL Y et Franck PETITEVILLE

L'UNION EUROPÉENNE, ACTEUR INTERNATIONAL

L'Harmattan 5-7, rue de l'École-Polytechnique 75005 Paris FRANCE

Harmattan Konyvesbolt 1053 Budapest, Kossuth L. u. 14-16

HONGRŒ

L'Harmattan Italia Via Degli Artisti 15 10214 Torino ITALIE

Logiques politiques Collection dirigée par Yves Surel
Créée en 1991 par Pierre Muller, la collection «Logiques politiques» a pour vocation principale de publier des ouvrages de science politique, ainsi que des livres traitant de thématiques politiques avec un autre angle disciplinaire (anthropologie, économie, philosophie, sociologie), Elle rassemble des recherches originales, tirées notamment de travaux de doctorat, ainsi que des ouvrages collectifs sur des problématiques contemporaines, Des séries thématiques sont également en cours de développement, l'une d'entre elles visant à publier des ouvrages de synthèse sur les systèmes politiques des États-membres de l'Union européenne,

Dernières parutions V. REY, L. COUDROY de LILLE et E. BOULINEAU (dirigé par), L'élargissement de l'Union européenne: réformes territoriales en Europe centrale et orientale, 2004. Guillaume DEVIN (dir.), Les Solidarités Transnationales, 2004. Jean-Baptiste LEGA VRE (dir.), La presse écrite: objets délaissés,2004. Philippe ESTEBE, L'usage des quartiers. Action politique et géographie dans la politique de la ville (1982-1999), 2004. Johanna SIMEANT et Pascal DAUVIN, ONG et humanitaire, 2004. Patrick QUANTIN (dir.), Voter en Afrique, 2004. A. LAURENT, P. DELFOSSE, A-P. FROGNIER (dir.), Les
systèmes électoraux .' permanences et innovations, 2004. Sophie JACQUOT et Cornelia WOLL (dir.), Les usages de l'Europe. Acteurs et transformations européennes, 2004. Béatrice BLANCHET, La toge et la tribune: engagements publics des classicismes français et britanniques du U siècle, 2004. Eric DARRAS et Olivier PHILIPPE (dir.), La science politique une et multiple, 2004. Michèle TALLARD, Action publique et régulation de branche de la relation salariale, 2004.

SOMMAIRE
Introduction: De quelques débats relatifs à l'Union européenne acteur international Franck Petiteville Il

I.

LA GENESE D'UN NOUVEL ACTEUR INTERNATIONAL

21

Chapitre 1.

L'architecture institutionnelle de l'Union européenne comme acteur international: genèse et évolution Françoise de La Serre L'action internationale de l'Union européenne et sa légitimation par les opinions publiques Céline Belot

23

Chapitre 2.

41

II.

UNE POLITIQUE ETRANGERE EUROPEENNE EST-ELLE POSSIBLE?

59

Chapitre 3.

La PESC, une réinvention de la politique étrangère Frédéric Charil/on Une Europe sans voix: les conditions du recours à la PEse Yves Buchet de Neuilly Vers une Europe de la défense? ('Iaire Piana La politique des droits de I'homme de l'Union européenne Christine Tiberghien La dimension humanitaire de la politique étrangère européenne Tasneem Mowjee

61

Chapitre 4.

75

Chapitre 5.

91

Chapitre 6.

105

Chapitre 7.

119

III.

RELATIONS EXTERIEURES ET COOPERATION L'Union européenne et les Etats-Unis: la relation transatlantique à l'épreuve Pascaline Winand L'Union européenne et la Russie: les politiques communautaires, pierre angulaire du partenariat Laure Delcour

129

Chapitre 8.

131

Chapitre 9.

143

Chapitre 10. L'Union européenne et la Chine: une normalisation politique par le commerce? GlafGriese Chapitre Il. Le Partenariat euro-méditerranéen: le libre-échange pour politique étrangère Dorothée Schmid

157

167

Chapitre 12. L'Union européenne et les pays en développement: quel modèle européen de coopération après Lomé? Stefan Brüne Chapitre 13. L'Union européenne, acteur international subsidiaire dans le Caucase Damien Helly

183

195

IV.

L'UNION EUROPEENNE DANS LA GLOBALISATION

209

Chapitre 14. Quand l'Europe « parle d'une seule voix» : l'Union européenne à rOMC Franck Petiteville Chapitre 15. L'Union européenne dans les négociations agricoles internationales: acteur défensif ou réactif? Louis-Pascal Mahé

211

225

Chapitre 16. L'Union européenne dans les négociations internationales sur l'audiovisuel: une exception culturelle construite par l'action collective Jean-François Polo Chapitre 17. L'Union européenne, leader de la politique internationale du changement climatique? Joyeeta Gupta Liste des auteurs

239

253

267

Introduction: De quelques débats relatifs à l'Union européenne acteur international

Franck Petiteville
L'étude de la politique internationale de l'Union européenne (UE) fait l'objet d'une imposante littérature en langue anglaise, constamment renouvelée1. Par comparaison, le nombre d'ouvrages de référence disponibles en langue française demeure très faible2. De fait, si l'étude de l'Union européenne s'est beaucoup développée ces dix
1

W. Carslnaes~H. Sjursen~B. White (eds.), ContemporaryEuropean Foreign

Policy, London~ Sage, 2004; M. Smith~ Europe 's Foreign and Security Policy. The Institutionalization of Cooperation, Cambridge, Cambridge University Press, 2004 ; K. Smith, European Union Foreign Policy in a Changing World~ Cambridge, Polity Press, 2003 ; M. Knodt~ S. Princen (eds.), Understanding the European Union's External Relations, London, Routledge, 2003; H. Smith, European Union Foreign Policy. What it is and what it does~ London, Pluto Press, 2002; B. White, Understanding European Foreign Policy, London, Palgrave~ 2002; R. Ginsberg, The European Union in International Politics, Lanham~ Rowman and Littlefied, 2001 ; C. Hill, K. Smith, European Foreign Policy: Key Documents, London, Routledge, 2000; S. Nuttall, European Foreign Policy, Oxford~ Oxford University Press, 2000 ; C. Bretherton, 1. Vogler, The European Union as a Global Actor, London, Routledge, 1999 ; B. Soetendorp, Foreign Policy in the EU, London, Pearson Education, 1999 ; K. Eliassen (ed.), Foreign and Security Policy in the EU, London, Sage, 1998 ; C. Rhodes (ed.), The European Union in the World Community, Boulder, Lynne Rienner, 1998 ; R. Whitman, From Civilian Power to Superpower? The International Identity of the European Union, London, Macmillan, 1998 ; J. Peterson, H. Sjursen (eds.), A Common Foreign Policy for Europe?, London, Routledge, 1998; M. Holland (ed.), Common Foreign and Security Policy: The Record and Reform, London, Pinter, 1997 ; E. Regelsberger, P. de Schoutheete de Tervarent, W. Wessels (eds.), Foreign Policy of the European Union. From EPC To CFSP, Boulder, Lynne Rienner, 1997; C. Hill (ed.), The Actors in Europe 's Foreign Policy, London, Routledge, 1996. 2 Cf. F. Terpan, La Politique étrangère et de sécurité cOlnnzune de l'Union européenne, Bruxelles, Bruylant, 2003 ; M.F. Durand, A. de Vasconcelos (dir.), La PESe: ouvrir l'Europe au monde, Paris, Presses de Sciences Po, 1998; N. Gnesotto, La puissance et l'Europe, Paris, Presses de Sciences Po, 1998.

dernières années dans les sciences sociales en France, les relations extérieures de l'VE constituent encore un champ de recherche peu exploré3. Contribuer à rattraper ce «retard français» sur l'analyse des dimensions externes de l'intégration européenne, familiariser les étudiants et chercheurs français avec les débats et la littérature qui s'imposent dans les colloques internationaux sur un sujet qui n'est pas mince - il s'agit quand même du rapport de l'Europe au monde - constituent les objectifs de cet ouvrage. On cherchera, dans cette introduction, à évoquer brièvement ces principaux débats et à donner au lecteur une (petite) idée du foisonnement de recherches et de publications auquel ils ont donné lieu jusqu'ici.

L'UNION

EUROPEENNE EST-ELLE UN ACTEUR INTERNATIONAL?

Les premières études importantes sur les relations extérieures de la Communauté européenne remontent aux années 1970-80. L'essor de la Coopération Politique Européenne suscitait de premières analyses4 ainsi que les premières tentatives de conceptualisation de la Communauté européenne comme acteur international, entre « puissance civile» 5 et « superpuissance» en devenir6. Le traité de Maastricht et la création de la PESC (Politique étrangère et de sécurité commune) allaient conduire à

F. Petiteville~ « L'Union européenne, acteur international global? Un agenda de recherche », Revue internationale et stratégique, n047, automne 2002. 4 D. AlIen~ R. Rummel, W. Wessels (eds.), European Political Cooperation, London~ Butterworths, 1982; A. Pijpers~ E. Regelsberger, W. Wessels (eds.), European Political Cooperation in the 80 's: A Common Foreign Policy For Europe?, Dordrecht~ Martinus Nijhoff, 1988; R. H. Ginsberg, The Foreign Policy Actions of the European Community, Boulder, Lynne Rienner, 1989 ~M. Holland (ed.), The Future of European Cooperation, Essays on Theory and Practice~ London, Macmillan, 1991 ; S. Nuttall, European Political Cooperation, Oxford~ Clarendon Press~ 1992. 5 F. Duchêne, « The European Community and the Uncertainties of Independence» in W. Hager, M. Kohnstamm (eds.)~ A Nation Writ Large? Foreign Policy Problems Before the European Community, London, Macmillan, 1973 ; G. Sjostedt, The External Role of the European Community, Farnborough, Saxon House, 1977. 6 J. Galtung, The European Community: a Superpower in the Making, London, George Allen and Unwin, 1973. 12

3

une seconde génération d'études sur la politique internationale de l'UE7. Parallèlement, tout au long des années 1990, l'UE multipliait les accords de coopération et d'association avec sa périphérie immédiate (Europe centrale et orientale, Méditerranée) mais aussi avec la Russie, la Chine, l'Afrique, l'Amérique latines. Dans le même temps, la politique commerciale commune permettait à l'UE de jouer un rôle croissant dans la régulation de la globalisation à l'OMC9. Les passerelles entre « relations extérieures)} (relevant du premier pilier de l'UE) et la PESC al1aient se développer, la coopération communautaire se « politiser )} (notamment autour des droits de l'hommelO) et la PESC aIJait couramment s'appuyer sur des instruments de coopération communautaire II. Certes, l' UE est demeurée malgré tout une entité fortement fragmentée dans ses relations extérieures. De ce point de vue, le défi de la cohérence entre les piliers, entre les différentes politiques externes, entre l'action de la Commission, celle des Etats membres et celle du Parlement européen 12 reste l'un de ses principaux problèmes 13.Mais ces difficultés de « gouvernance externe)} de I'Union (qui se posent aussi à tout Etat en
7 Voir les références citées en note 1. g F. Petiteville, « La coopération économique de l'Union européenne entre globalisation et politisation », Revue Française de Science Politique, vol. 51, n03, juin 2001. 9 S. Woolcock, « European Trade Policy: Global Pressures and Domestic Constraints» in H. Wallace and W. Wallace (eds.), Policy-nlaking in the European Union, 4th edition, Oxford, Oxford University Press, 2000 ; M. Smith, S. Woolcock, «European Commercial Policy: a Leadership Role in the New Millenium », European Foreign Affairs Review, n04, 1999. 10P. Alston (ed.), The EU and Human Rights, Oxford University Press, Oxford, 1999 ; J. Rideau, Le rôle de l'Union européenne en matière de protection des droits de I 'homme, Recueil des Cours de l'Académie de Droit international, tome 265 (1997), La Haye, Kluwer Law International, 1999; K. Smith, « The EU, Human Rights and Relations with Third Countries: Foreign Policy with an Ethical Dimension?» in K. Smith, M. Light (eds.), Ethics and Foreign Policy, Cambridge, Cambridge University Press, 2001. Il T. de Wilde d'Estmael, La dimension politique des relations économiques extérieures de la Communauté européenne, Bruxelles, Bruylant, 1998. 12 Parmi les rares études sur le rôle du Parlement européen dans la politique internationale de l'UE~ voir D. Viola, European Foreign Policy and the European Parliament in the 1990s, Ashgate, Aldershot, 2000. 13 Cf. D. Allen, « Who Speaks for Europe? The Search for an Effective and Coherent Foreign Policy» in J. Peterson, H. Sjursen (eds.), op. cit., 1998. 13

politique étrangèrel4) n'empêchent nullement de considérer l'UE comme un « acteur international», et rares sont les auteurs qui lui refusent aujourd'hui cette qualitél5. En considérant l'étendue du spectre d'activité internationale de l'UE (diplomatie, commerce, défense, aide au développement, droits de l'homme, humanitaire, environnement), certains

auteurs évoquent même la notion « d'acteur global» 16. Cette conception
extensive de l'UE comme acteur international mobilise alors à peu près toutes les institutions européennes et englobe PESC, relations communautaires extérieures et diplomaties nationales « européanisées ». Elle fait apparaître l'UE comme un système d'action extérieure qui conduit à bousculer les catégories établies des relations internationales et de l'analyse de la politique étrangère17.

UNE POLITIQUE

ETRANGERE

EUROPEENNE?

Bien entendu, de la guerre froide à la guerre en Irak de 200318en passant par les guerres de l'ex- Yougoslavie 19, les évènements internationaux ont souvent suscité le scepticisme sur la consistance de l'acteur international « Union européenne». De nombreux auteurs ont
14

Cf. G. Allison~ Essence of Decision: Explaining the Cuban Missile Crisis,

17 B. White, «The European Challenge to Foreign Policy Analysis », European Journal of International Relations, vol. 5, n° 1, 1999; R. Ginsberg, « Conceptualizing the European Union as an International Actor: Narrowing the Theoretical Capability-Expectations Gap », Journal of Common Market Studies, vol. 37, n03, 1999. 18 C. Hill, «Renationalizing or Regrouping? EU Foreign Policy Since II September 2001 », Journal ofCommon Market Studies, vol. 42, nOI~2004. 19A.G. Kintis, « The EU's Foreign Policy and the War in Former Yougoslavia» in M. Holland, (ed.), op. cit., 1997; B. Delcourt, E. Remacle, « La PESC à l'épreuye du conflit yougoslave: acteurs, représentations, enseignements» in A. de Vasconcelos, F. Durand, (dir.), op. cil., 1998; B. Delcourt, « L'Union européenne, acteur des relations internationales? Autorité, autonomie et cohérence de l'UE dans la crise du Kosovo », Annuaire français de relations internationales, 2000, Bruxelles, Bruylant, vol. I. 14

Boston, Little Brown, 1971. 15 Si l'on considère un acteur international comme « toute entité dont les actions transfrontalières affectent la distribution des ressources et la définition des valeurs à l'échelle planétaire»: cf. M.C. Smouts, D. Battistella, P. Vennesson, Dictionnaire des relations internationales, Paris, Dalloz, 2003~ p. 1. 16 C. Bretherton, 1. Vogler, op. cil.

précisément souligné de longue date l'inconsistance d'une posture de « puissance civile» dans un monde qui n'est pas « civi lisé »20. Pour certains, la PEse n'aurait rien changé: une politique étrangère européenne demeure un objectif hors d'atteinte à court terme tant elle suppose d'abandons de souveraineté de la part des Etats21. En outre, faute de maîtriser sa propre sécurité et en raison de sa dépendance à l'égard de l'OTAN, l'UE ne serait pas en mesure d'être un acteur stratégique22. Au total, l'UE serait paralysée dans les situations de crise23 et ne serait pas, d'une manière générale, un acteur crédible en matière de high polities24. Pourtant, ces positions radicales (souvent d'inspiration réaliste) ne mettent pas un terme au débat sur la politique étrangère européenne. Il faut bien, en effet, expliquer les cas où l'UE parle et agit d'une seule voix, y compris sur des enjeux de high politics comme le Traité de nonprolifération nucléaire25 ou le conflit israélo-palestinien26. La plupart des auteurs qui cherchent alors à rendre compte de l'existence d'une politique étrangère européenne (malgré des défaillances incontestables comme en ex-Yougoslavie ou lors de la guerre en Irak) insistent sur le caractère inédit et nécessairement complexe d'un processus de socialisation diplomatique qui vise à faire converger quinze - et désormais vingt-cinq -

H. Bull, «Civilian Power Europe: A Contradiction in Terms? », Journal of Common Market Studies, vol. 21, n° I et 2, septembre-décembre I982 ~A. Pijpers, «The Twelve out-of-Area: A Civilian Power in an Uncivil World? », in A. Pijpers, E. Regelsberger, W. Wessels (eds.), op. cil., 1988. 21 P. H. Gordon, « Europe's Uncommon Foreign Policy», International Security, vol. 22, n03, 1997. 22 S. Duke, The Elusive Quest for European Security: From EDC to CFSP, London, Macmillan, 1999. 23 J. Zielonka, Explaining Euro-Paralysis, Why Europe is Unable to Act in International Politics, Oxford, Macmillan, 1998. 24 E. Holm, The European Anarchy, Europe 's Hard Road into High Politics, Copenhaguen, Copenhaguen Business School Press, 2001. 25 C. Grand, « L'Union européenne et la non-prolifération des armes nucléaires », Cahiers de Chaillot n037, Institut d'études de sécurité de l'Union européenne, janvier 2000; H. Müller, L. van Dassen, « From Cacophony to Joint Action: Successes and Shortcomings of the European Nuclear Non-Proliferation Policy» in M. Holland (ed.), op. cil., 1997. 26B. Soetendorp, « The EU's Involvment in the Israeli-Palestinian Peace Process: The Building of a Visible International Identity », European Foreign Affairs Review, n07, automne 2002. 15

20

politiques étrangères qui ont chacune leur histoire, leurs « intérêts nationaux », leurs « liens spéciaux », leur périphérie27.

DEFENSE EUROPEENNE: UNE TRANSFORMATION MODELE EUROPEEN D'ACTION EXTERIEURE?

DU

Pendant longtemps, la conceptualisation de la Communauté européenne comme acteur international s'est faite en référence aux notions de civilian power «( puissance civile») et de soft power «( puissance douce»), ces deux notions voisines désignant un mode d'action internationale fondé sur des moyens institutionnels, économiques et coopératifs plutôt que militaires, sur la capacité d'attraction plutôt que sur la coercition, sur l'exportation de normes et de valeurs, et in fine, sur la capacité à s'ériger en « modèle» pour le reste du monde28. Dans un article souvent cité, Ian Manners insiste par exemple sur la position abolitionniste des pays de l'UE en matière de peine de mort comme élément constitutif d'un « pouvoir normatif» (normative power) de l'UE sur la scène internationale29. Il existerait même une identité européenne dans le monde, façonnée et délimitée par les valeurs, principes et nonnes dont l'UE se réclame dans tous les domaines: une conception des droits de l'homme excluant la peine de mort et incluant des droits sociaux avancés, le respect du multilatéralisme et du droit international dans les relations internationales, le principe de précaution en matière environnementale, l'exception culturelle dans le commerce mondial, etc.30 Toutefois, ce positionnement historique de l'UE comme soft power dans les relations internationales serait aujourd'hui remis en cause par l'accélération de l'intégration européenne en matière de défense, dans
27Voir notamment B. Tonra, « Constructing the CFSP : The Utility of a Cognitive Approach », Journal of Common Market Studies, vol. 41, n° 4, septembre 2003 ; H. Sjursen, « CFSP : a new voice in International Politics? », ARENA Working Paper n034, décembre 1999 ; I. Manners, R. Whitman, The Foreign Policies of European Union Member states, Manchester, Manchester University Press, 2000. 28 Sur la notion de civilian power, voir F. Duchêne, op. cit. Sur l'application des notions de soft power et de soft diplomacy à l'UE, voir F. Petiteville, « Exporting Values? EU External Cooperation as a Soft Diplomacy» in M. Knodt, S. Princen (eds.), op. cit. 29 I. Manners, « Normative Power Europe: A contradiction in terms? », Journal ofColnmon Market Studies, vol. 40, n02, June 2002. 30 L. Cohen-Tanugi, « L'influence normative internationale de l'Union européenne », Notes de l 'IFRI, n040, mars 2002. 16

le cadre de ce que l'on appelle désormais la Politique européenne de sécurité et de défense (PESO). Cette évolution suscite aujourd'hui un foisonnement d'expertises31 et des débats théoriques renouvelés sur la posture de l'UE dans les relations internationales32. Certains, qui analysent la PESO comme une « militarisation» décisive de la politique étrangère de PUE, y voient la tin du modèle de civilian/soft power qui singularisait jusque-là le positionnement de l'UE dans le monde33. Pour d'autres au contraire, la fonction extrêmement circonscrite de la politique européenne de sécurité et de défense autour des missions «militarohumanitaires» de Petersberg n'affecterait pas la vocation première de soft power de l'Union européenne34. La PESO serait trop limitée pour permettre à PUE de se transformer en acteur stratégique et pour réduire sa dépendance à l'égard de I'OTAN en matière de sécurité35. Laissons ici ce débat ouvert, en sachant qu'il est l'un des plus dynamiques du moment sur l'action internationale de l'UE.

T. Salmon, A. Shepherd., Toward A European Army. A n1ilitary Power in the Making?, Boulder, Lynne Rienner, 2003 ; A. Dumoulin, R. Mathieu, G. Sarlet, La politique européenne de sécurité et de défense. De l'opératoire à l'identitaire, Bruxelles, Bruylant, 2003 ; 1. Klein, P. Buffotot, N. Vilboux (dir.), Vers une politique européenne de sécurité et de défense, défis et opportunités, Paris. Economica, 2003; E. Remacle, «L'intégration de la politique de défense européenne» in P. Magnette (dir.), La Grande Europe, Bruxel1es, Université Libre de Bruxelles., 2004 ; A. Deighton, «The European Security and Defence Policy», Journal of Common Market Studies, vol. 40, n04, 2002 ; 1. Howorth, « European integration and Defence: the Ultimate Challenge », Institut d'études de Sécurité de l'Union européenne, Cahiers de Chaillot, n° 43, novembre 2000. 32 Cf. B. Irondelle, « Défense européenne et sciences sociales: où en est le débat théorique? » ainsi que B. White, « Expliquer la défense européenne: un défi pour les analyses théoriques» dans le dossier consacré à la défense européenne par la Revue internationale et stratégique, n048, hiver 2002/2003. 33K. Smith, « The end of Civilan Power EU : a Welcome Demise or a Cause for Concern? », The International Spectator, vol. XXXV, n02, April/June 2000 ; M.E. Sangiovanni, «Why a Common Security and Defence Policy is bad for Europe », Survival, 45 (4), 2003. 34 S. Stavridis, «Militarising the EU : the Concept of Civilian Power Europe Revisited », The International Spectator, vol. XXXVI, n04, October/December 2001 ; A. Treacher, « From Civilian Power to Military Actor: the EU's Resistable Transformation », European Foreign Affairs Review., vol.9, nOl, Spring 2004. 35 S. Rynning, « A fragmented external role. The EU, defence policy and New Atlanticism » in M. Knodt, S. Princen (eds.), op. cit. 17

31

ELARGISSEMENT SUR L'ACTION

ET CONSTITUTION: INTERNATIONALE

QUEL IMPACT DE L'UE?

Avec l'élargissement de 2004 et l'élaboration d'une Constitution européenne, un nouveau débat a pris forme à propos de l'impact de ces transformations sur la capacité internationale de PUE. S'agissant des conséquences de l'élargissement, un certain nombre d'effets peuvent être extrapolés des élargissements précédents36 : renforcement du poids économique et géopolitique de PUE, nouvelles frontières et nouvelles périphéries européennes (Russie, Turquie, Caucase), reconfiguration des jeux de coalition entre Etats membres (notamment en faveur des pays « atlantistes ») et complexification des mécanismes décisionnels (tant pour la majorité qualifiée que pour l'unanimité) ... De ce point de vue, la spectaculaire division européenne lors de la guerre en Irak (la majorité des Etats d'Europe centrale et orientale ayant soutenu l' intervention anglo-américaine) a pu nourrir la thèse de l'éclatement de l'UE comme acteur international. Pourtant, il se pourrait fort bien que la nouvelle donne géopolitique induite par l'élargissement s'avère un peu plus compliquée que la vision énoncée en 2003 par le secrétaire américain à la Défense Donald Rumsfeld (l'émergence d'une « nouvelle» Europe appelée à prendre le relais de la « vieille» Europe dans la coopération avec les Etats-Unis) : des analyses plus fines ont déjà montré qu'il existe, malgré l'épisode critique de la guerre en Irak, une forte convergence diplomatique des dix nouveaux entrants avec les Quinze sur de nombreux enjeux de politique internationale37. S'agissant de la Constitution, elle est incontestablement porteuse d'une série de réformes très importantes pour l'action internationale de l'Union européenne, au premier rang desquelles l'attribution de la personnalité juridique à l'UE, qui mettrait fin à un long débat juridique sur sa « personnalité implicÎte» et consoliderait son statut sur la scène internationale; la suppression des piliers qui permettrait d'accroître la
36

R. Ginsberg, « The Impact of Enlargement on the Role of the European Union in the World» in 1. Redmond, G. Rosenthal (eds.), The Expanding European Union, Past, Present and Future, Boulder, Lynne Rienner, ] 998. 37 E. Johansson-Nogues, « The Fifteen and the Accession States in the UN General Assembly: what Future for European Foreign Policy in the Coming Together of the « Old» and the « New» Europe? », European Foreign Affairs Review, 9 (]), 2004. 18

cohérence entre les différentes politiques extérieures de l'UE; une nouvelle avancée de la majorité qualifiée et l'introduction des mécanismes de «coopération renforcée» en matière de PESC; la transformation de l'actuel Haut Représentant pour la PESe en ministre des Affaires étrangères européennes, habilité le cas échéant à exprimer les positions de l'UE au Conseil de sécurité de l'ONU... 38 Ces innovations institutionnelles ne sont pas négligeables. Si la Constitution est adoptée, elles représenteront une nouvelle étape dans le processus d'institutionnalisation d'une politique étrangère européenne39 et rehausseront indiscutablement le statut de l'UE comme acteur intemati onal. Ces réformes institutionnelles auront toutefois leurs limites. Les innovations en matière de PESC d'abord ne sont pas révolutionnaires 40. L'unanimité demeure la règle (qui s'impose notamment pour les décisions ayant des implications militaires) et avec maintien de la possibilité, pour un Etat, d'invoquer son opposition au vote à la majorité qualifiée pour «raisons de politique nationale vitales». Par ailleurs, l'extension des «coopérations renforcées» à la PESC reste considérée comme une procédure exceptionnelle (décidée en « dernier ressort» par au moins un tiers des Etats membres). Il faut enfin garder à l'esprit que les clauses de flexibilité offertes par les précédents traités (majorité qualifiée et abstention constructive) n'ont pas été utilisées jusqu'ici, témoignant ainsi de la tendance des Européens à enfermer leur politique étrangère dans des règles, procédures et institutions qui ne sont pas toujours opérationnelles41. Que la Constitution soit porteuse d'innovations institutionnelles importantes pour l'avenir ne fait donc pas de doute, mais

38 Pour un premier commentaire sur les dispositions du projet de Constitution relatives aux relations extérieures de l'UE, voir M. Cremona, « The Draft Constitutional Treaty: External Relations and External Action », Common Market Law Review, vol. 40~ n06, 2003. Sur la perspective d'un service diplomatique européen, S. W. Duke, «Preparing for European Diplomacy», Journal of Common Market Studies, 40, 2002. 39 M. Smith, « Diplomacy by Decree: The Legalization of EU Foreign Policy», Journal ofCommon Market Studies, vol. 39, n° l, 2001. 40 B. Delcourt, « Entre réalisme et modestie: les nouveaux (?) atours de la PESC» in P. Magnette (dir.), op. cil., 2004. 41 R. Ginsberg, «The EU's CFSP: The Politics of Procedure» in M. Holland (ed.), op. cit., 1997 ; M. Smith, « What's wrong with the CFSP ? The Politics of Institutional Reform» in H. Laurent, M. Maresceau (eds.), The State of the European Union, vol. IV: Deepening and Widening, Lynne Rienner, Boulder, 1998. 19

elle ne saurait dispenser les Etats de l'DE de poursuivre un travail de fond sur l'harmonisation de leurs diplomaties nationales42. Tous ces débats traversent à des degrés divers les chapitres de ce livre dont la principale caractéristique est d'aborder la problématique de l'acteur international « Union européenne» dans son acception la plus large: institutionnalisation de l'action internationale de l'UE et problèllles de légitimation qui en découlent vis-à-vis des opinions publiques européennes (première partie) ; débats sur la possibilité d'une politique étrangère européenne et sur ses frontières - défense, droits de l'homme, action humanitaire (deuxième partie) ; relations de coopération de l'UE avec les Etats-Unis, la Russie, la Chine, les pays en développement et avec la périphérie méditerranéenne et caucasienne de l'Europe (troisième partie) ; rôle de PUE enfin dans la régulation de la globalisation à travers l'étude de sa politique commerciale et plus spécifiquement de ses politiques audiovisuelle, agricole et environnementale (quatrième partie). Puisse cet ouvrage collectif interdisciplinaire, le premier du genre en langue française, aiguillonner la recherche française sur les dimensions internationales de l'intégration européenne43.

42 S. Everts, D. Keohane, «The European Convention and EU Foreign Policy: Learning from Failure », Survival, 45 (3), 2003. 43 Damien Helly et Franck Petiteville tiennent à remercier chaleureusement les auteurs Geunes chercheurs et chercheurs confirmés venant de la science politique. de I'histoire, du droit ou de l'économie) qui ont contribué à cet ouvrage dont l'origine remonte aux activités d'un groupe de recherche constitué en 2002 au Centre d'études et de recherches internationales (CERI) de Sciences Po à Paris. 20

I.

LA GENESE D'UN NOUVEL ACTEUR INTERNA TIONAL

Chapitre 1 L'architecture institutionnelle de l'Union européenne comme acteur international: genèse et évolution Françoise de La Serre
Evoquer la «politique étrangère européenne» n'est pas une entreprise facile car l'Union européenne « objet politique non identifié» (selon l'expression de Jacques Delors) est un acteur intema60nal d'un genre particulier. Moins qu'un Etat et plus qu'une organisation internationale classique, l'Union coexiste dans le domaine international avec ses Etats membres, lesquels ont une histoire différente, des intérêts parfois divergents et une conception exigeante de leur souveraineté. Pour les spécialistes de relations intenlationales, la politique étrangère européenne donne lieu à des interprétations contrastées. Pour certains, il s'agit d'une diplomatie porteuse d'une «influence collective diffuse» 1 qui ne limite pas vraiment la souveraineté nationale et qui permet aux Etats membres d'avoir le meilleur des deux mondes: un

inédite de coopération structurée permettant l'émergence de nouveaux types de comportements dans le système international. Pour d'autres enfin, la situation actuelle pourrait conduire, à terme, par un processus d'engrenage, à une véritable politique étrangère commune.

surcroît d'influence sans véritables contraintes. Pour d'autres notamment les tenants de la théorie des régimes - il s'agit d'une forme

Ces divergences d'interprétation s'expliquent par la complexité d'une action internationale qui emprunte deux vecteurs distincts: le premier est un réseau très dense de relations extérieures fondées sur un ensemble de politiques communautaires mariant commerce et coopération. Le second repose sur une coopération intergouvernementale initiée au début des années 70 avec la Coopération politique et fortllalisée dans le Traité de Maastricht avec le Titre V sur la PESC. En juxtaposant,
1

S. Hoffman~ « L'avenir de l'Europe

», Esprit, nO]97, décelnbre

1993, p. 54.

dans le domaine de la politique étrangère, des politiques relevant d'une logique d'intégration et des actions obéissant à une logique de coopération, les Etats membres ont construit un système dual, matérialisé par l'architecture en piliers du Traité sur l'Union européenne, architecture que le projet de Constitution issu de la Convention a largement remis en cause.

UN SYSTEME DUAL ET ASYMETRIQUE

Si l'on tente un état des lieux de la politique étrangère européenne à la veille du Traité de Maastricht, une évidence s'impose: le fort contraste qui existe entre le développement spectaculaire des relations

extérieuresde la Communautéeuropéenneet la lente émergence- à partir des années 70 et hors système communautaire - de la Coopération
politique censée permettre aux Etats membres de parler d'une seule voix dans le système international.

En dépit de l'affirmation de sa finalité politique, le Traité de Rome ne semblait pourtant pas prédisposer la Communauté européenne à être un acteur important du système international. Si la CEE est dotée de la personnalité juridique et des compétences nécessaires pour développer une politique commerciale commune et contracter divers types d'accords2, il est tout à fait clair que la politique étrangère demeure une prérogative des Etats membres. Sans que l'on touche à ce dogme, la Communauté va néanmoins, au fil des ans, développer de façon spectaculaire ses « relations internationales» sous la pression d'un certain nombre de facteurs et en premier lieu de considérations économiques. La CEE représente en effet un ensemble de nations marchandes très dépendantes de l'extérieur pour leur approvisionnement en énergie et matières premières et soucieuses de conquérir des marchés pour leurs exportations. Le monde extérieur perçoit d'ailleurs très vite l'importance de l'Union douanière en formation et cherche à définir avec la Communauté de nouvelles relations sur une base bilatérale (accords de différents types avec les pays européens) ou multilatérale (dans le cadre du GATT). A cela s'ajoutent rapidement les
2 Accords tarifaires et commerciaux (art. 111 à 116)~ accords d~assocjation (art. 238), accords avec des organisations internationales universelles ou régionales (art. 229 à 231).

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demandes des pays issus de la décolonisation avec lesquels sont jetées les bases d'une politique de coopération au développement (accords méditerranéens, convention de Yaoundé).

En second lieu, l'élargissement de la Communauté(au 1el" janvier
1973) l'a conduite, du fait des liens et intérêts des nouveaux adhérents, à une orientation moins euro-africaine et plus mondialiste de ses relations extérieures. L'adhésion de la Grande-Bretagne a été décisive par exelnple dans la genèse du système Lomé et la prise en compte du sous-continent indien. Cel1es de l'Espagne et du Portugal auront, ultérieurement, un ilTIpactsur le développement des liens avec l'Amérique latine et l'Afrique lusophone. Mais au-delà de ces contraintes extérieures, la dynamique propre de l'intégration communautaire a, par contagion (l'effet de « spill over» cher aux théories néo-fonctionnalistes), gagné le domaine des relations extérieures. Le fréquent recours à l'article 235 du Traité de Rome3, pour servir de fondement juridique à des actions extérieures non-explicitement prévues (les accords de commerce et de coopération par exemple), a été ouvertement préconisé par les chefs d'Etats et de gouvernement soucieux, lors du sommet de Paris de 1972, de voir la Communauté « marquer sa place en tant qu'entité distincte dans les affaires mondiales )}.Dans cette affirmation de la Communauté sur le plan international, la Cour de Justice des Communautés Européennes a également joué un rôle décisif en développant progressivement une théorie générale du parallélisme entre compétences internes et compétences externes de la ComlTIunauté. D'arrêts en avis, la Cour de justice a en effet développé, dans les années 1970, une jurisprudence débouchant sur une extension des compétences externes de la Communauté et sur une interprétation extensive des compétences existantes4.
3 Artic1e 235 du traité de Rome: « Si une action de la Communauté apparaît nécessaire pour réaliser, dans le fonctionnement du Marché commun, l'un des objets de la Communauté sans que le présent traité ait prévu les pouvoirs d'action requis à cet effet, le Conseil, statuant à l'unanitnité sur proposition de la Commission et après consultation du Parlement européen, prend les mesures appropriées ». 4 « Chaque fois que le droit communautaire a établi dans le chef des institutions de la Communauté des compétences sur le plan interne en vue de réaliser un objectif déterminé, la Communauté est investie de la compétence nécessaire pour prendre les engagements internationaux nécessaires à la réalisation de cet objectif: même en l'absence d'une disposition expresse à cet égard» (extrait de l'Avis sur la navigation rhénane, 26 avril 1977). 25

Ainsi favorisée par les pressions de l'environnement international et la dynamique de l'intégration, la prolifération des relations extérieures a tissé autour de la Communauté un réseau d'accords exprimant voisinage, interdépendance, solidarité dont seuls seront exclus, jusqu'en 1988, pour cause d'hostilité soviétique, les pays d'Europe centrale et orientale. Commerce, coopération, association sont les instruments de cette action extérieure sans que, dans un premier telllps, elle obéisse à une stratégie explicite inspirée par un véritable projet politique. Après le repli sur l'économie imposé par l'échec de la CED, après les tentatives infructueuses du général de Gaulle de bâtir une Union d'Etats fondée sur la coopération intergouvernementale, l'ambition de doter la Communauté d'un tel projet a refait surface, au sommet de La Haye, en décembre 1969. Après avoir décidé de revitaliser la Communauté avant de l'élargir, les chefs d'Etats et de gouvernement demandent aux ministres des Affaires étrangères d'« étudier la meilleure manière de réaliser des progrès dans le domaine de l'unification politique}}. En juin 1970, ceux-ci proposent, dans le rapport de Luxembourg, un développement de la coopération dans le domaine de la politique étrangère. Ainsi naît la Coopération Politique Européenne (CPE) qui doit permettre à l'Europe de se faire entendre dans les affaires du monde. C'est le début d'une entreprise d'harmonisation des politiques étrangères nationales. La CPE va se développer substantiellement, mais en dehors du cadre communautaire, sans fondement juridique propre, sur une base purement intergouvernementale, à partir de décisions et de politiques adoptées par consensus par les Etats membres. Au gré des sommets européens successifs et des rapports consacrés à son développement et à son amélioration se développe une entreprise originale à laquelle tous les participants se déclarent rapidement très attachés. Petits et grands Etats de la Communauté voient en effet dans la CPE un multiplicateur d'influence et de puissance et le possible relais de leurs ambitions nationales sans avoir, en contrepartie, à subir d'inacceptables contraintes: la seule véritable obligation est celle de la consultation, et les décisions sont prises à l'unanimité. Quant au champ couvert par la Coopération politique, après avoir été limité, dans un premier temps, aux dossiers du Proche-Orient et de la CSCE, il s'étendra progressivement à toutes les zones géographiques et à tous les sujets, à

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l'exception capitale des problèmes de défense traités dans le cadre de l'OTAN et de l'UEO et des différends bilatéraux entre Etats membres. Le bilan que l'on peut dresser de la Coopération politique a suscité des appréciations divergentes. Critiquée par certains pour n'être qu'une diplomatie déclaratoire exprimant le plus petit commun dénonlinateur des positions nationales, elle représente, pour les autres, l'effort de coordination le plus approfondi et le plus réussi qu'aient jamais tenté en matière de politique étrangère, des Etats souverains. Il est vrai que, en dépit de son caractère intergouvernemental, la CPE n'est pas réductible aux pratiques de la diplomatie traditionnelle telle qu'elle s'exerce, par exemple, au sein des organisations internationales. L'appartenance de tous les participants à la Communauté, l'effort systélllatique d'information mutuelle et de recherche des convergences, la multiplicité des contacts entre les acteurs ont, en fait, produit une forme originale de diplomatie concertée que le terme « intergouvernemental» ne doit pas occulter. Obéissant à deux logiques différentes, relations extérieures et Coopération politique ont ainsi mené pendant quinze ans une existence séparée faisant de l'action internationale de la Communauté une construction aux subtilités peu compréhensibles pour ses interlocuteurs. Mais, peu à peu, ce cloisonnement a été mis à l'épreuve par l'impossibilité de séparer durablelllent « high» et « 1011) politics» et par la nécessité d'instrumentaliser, par les politiques communautaires, les décisions de la Coopération politique. Quand il a fallu aller au-delà des moyens mis à la disposition de la CPE - déclarations, démarches, missions -, la politique commerciale a, à de nombreuses reprises, été sol1icitée : l'évolution de la politique suivie par exemple en matière de sanctions est à cet égard révélatrice. Au cours des années 80, les Douze sont en effet passés d'une phase de réticences (lors de la crise provoquée par les otages américains en Iran) à une acceptation de plus en plus grande de l'utilisation de l'arme commerciale (conflit des Malouines, sanctions envers l'Afrique du Sud). L'Acte unique européen (AUE) aurait dû tirer les conséquences de ces évolutions, puisque la Conférence intergouvernementale convoquée par le Conseil européen de Milan avait reçu le double l11andat d'amender le Traité de Rome et « d'élaborer un traité sur la politique étrangère et de sécurité commune». Mais l'AUE marque en fait un

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amenuisement des ambitions initiales, puisque au traité prévu se sont substituées de simples « Dispositions sur la Coopération européenne en matière de politique étrangère» (titre III, article 30). La grande avancée résulte de ce que Communautés européennes et Coopération politÏque sont réconciliées dans la mesure où elles « ont pour objet de contribuer ensemble à faire progresser concrètement l'Union européenne» (titre I, article I). Toutefois, le titre III ne modifie pas de façon significative un système fondé sur la consultation, la coopération et le consensus. Il apparaît essentÏellelllent comme une codification, eh forme de traité international, du système existant (1'expression «les hautes parties contractantes» est préférée à la formule « les Etats membres») et ne constitue pas le saut qualitatif vers une politique étrangère commune qui était annoncé. Trois avancées toutefois sont intéressantes: d'une part, le renforcement de l'obligation de « cohérence» entre activités communautaires et Coopération politique; d'autre part, l'engagement d'éviter toute action ou prise de position pouvant nuire à l'efficacité de la Communauté en tant que force cohérente dans les relations internationales ou au sein des organisations internationales. Enfin, l'inclusion de la dimension « sécurité» dans le champ de la coopération politique mérite d'être notée, même si elle est limitée aux «aspects politiques et économiques», et si l'Europe des Douze n'est pas vraiment reconnue - à

privilégié où traiter ce problème. Dans la période pré-Maastricht, l'action internationale de l'Union européenne repose donc sur un système dual, asymétrique, sans cohérence. Il juxtapose un maillage très dense de relations cOll1merciales et de coopération avec le monde entier et une action diplomatique ne lui donnant qu'une influence marginale sur les grands problèmes et enjeux internationaux.

la différence de rUEO ou de l'A1Jianceatlantique - comme Je cadre

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