//img.uscri.be/pth/16e6d78c139712aabb41eab25544d961f76e12c3
Cette publication ne fait pas partie de la bibliothèque YouScribe
Elle est disponible uniquement à l'achat (la librairie de YouScribe)
Achetez pour : 23,25 € Lire un extrait

Lecture en ligne (cet ouvrage ne se télécharge pas)

La compétence internationale des collectivités territoriales françaises

De
365 pages
L'irruption des collectivités locales françaises sur la scène internationale a bouleversé des modes de fonctionnement publics bien établis. La politique extérieure devient aussi l'apanage des autorités territoriales même si l'Etat conserve la prééminence. En ce qui concerne les départements-régions d'outre-mer, et singulièrement ceux d'Amériques, l'exercice de cette compétence locale internationale est fort affirmé. En quoi cette politique internationale des DOM est-elle spécifique ? Quelle problématique soulève-t-elle ?
Voir plus Voir moins

La compétence internationale des collectivités territoriales françaises
L'action extérieure des départements-régions des Antilles et de la Guyane

(Ç) L'Harmattan, 2005 ISBN: 2-7475-7802-X E~:9782747578028

Pi erre- Yves CHICOT

La compétence internationale des collectivités territoriales françaises
L'action extérieure des départements-régions des Antilles et de la Guyane

Préface de Michel VERPEAUX

L'Harmattan 5-7 ~rue de l' ÉcolePolytechnique 75005 Paris FRANCE

L'Harmattan Hongrie Kossuth L. u. 14-16 1053 Budapest

L'Harmattan ltalia Via Degli Artisti, 15 10124 Torino ITALIE

HONGRIE

PREFACE C'est toujours un plaisir et un honneur de préfacer un ouvrage de qualité, comme celui que fait paraître Pierre-Yves CHICOT. Un plaisir parce qu'il est agréable de dire du bien des auteurs que l'on estime et que c'est une façon particulière de prolonger les liens personnels, un honneur, lorsque, comme c'est le cas, le préfacier n'est pas le directeur de la recherche. Celle-ci fut conduite sous l'autorité de Madame la professeure Dominique CUSTOS, à laquelle il faut rendre un vigoureux hommage pour avoir permis l'éclosion de cet ouvrage qui fut, dans sa première forme, une thèse en vue du doctorat de droit public, soutenue brillamment à l'Université de Caen en 2002. Pierre-Yves CHICOT est particulièrement bien placé pour traiter de la « compétence internationale des collectivités territoriales françaises: l'exemple de l'action extérieure des départements-régions français d'Amérique », lui qui connaît parfaitement de l'intérieur le fonctionnement de ces collectivités, et notamment de celles qui font partie de ces «D.F.A. » qui justifient pleinement l'objet de cet ouvrage. Le sujet choisi est d'une particulière importance et l'évolution des textes lui a donné une dimension plus grande encore. On imagine que Pierre-Yves CHICOT a dû remercier le législateur d'avoir donné une impulsion nouvelle à sa recherche à l'occasion du vote de la loi d'orientation pour l'outre-mer du 13 décembre 2000. Les articles 42 et 43 de cette loi, très longuement analysés - et encadrés - par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 7 décembre 2000, confient en effet un rôle nouveau aux départements-régions d'outre-mer dans la conduite des relations internationales. Cette compétence, symboliquement régalienne car elle touche à l'idée même de souveraineté, échappe, très partiellement, aux autorités étatiques centrales, les collectivités territoriales cherchant à nouer des contacts juridiques avec des collectivités publiques étrangères. Limitées aux seuls jumelages pendant longtemps, ces relations ont pris une autre tournure depuis la décentralisation des années 1980 et il a fallu attendre la loi du 6 février 1992 pour que soit consacré le principe d'une coopération décentralisée, en réalité extérieure, qui trouve ainsi un fondement juridique solide. Mais, outre-mer, le besoin de coopération est plus fort encore que dans les collectivités métropolitaines, et les régions d'outre-mer ont acquis dès la loi du 31 décembre 1982 une compétence consultative pour la politique diplomatique dans les zones où elles sont situées. Il ne s'agit plus alors pour les R.O.M., de simples accords avec des collectivités territoriales homologues ou voisines, mais de la possibilité d'être associées à une politique extérieure avec des Etats, au nom de l'idée selon laquelle les collectivités d'outre-mer seraient mieux à même de nouer des relations juridiques avec des pays situés dans leur environnement géographique. Avec ces pays, il existe ce que Pierre-Yves CHICOT appelle une «altérité de proximité» qui rend certains pays considérés comme «étrangers»

parfois plus proches que ne peut l'être la métropole. TI est remarquable de constater que des organisations supranationales comme le Conseil de l'Europe et l'Union Européenne ont permis le développement de cette action extérieure des collectivités d'outre-mer françaises. La place particulière des collectivités ultramarines dans ce droit de la coopération décentralisée justifie qu'une étude spécifique soit consacrée à l'action des départements-régions d'outre-mer d'Amérique, qui est une véritable décentralisation diplomatique et dont la présentation renforce l'originalité de l'ouvrage. L'Association des Etats de la Caraïbe, dans laquelle des collectivités territoriales françaises (Guadeloupe, Guyane et Martinique) siègent aux côtés d'Etats en qualité de membres associés au titre de la République française, illustre ce changement de perspective par rapport aux seules politiques de coopération transfrontalière à laquelle auraient pu se limiter les relations extérieures de collectivités territoriales. Elle symbolise aussi le grand écart auquel sont soumises ces collectivités françaises, entre leur lien avec la métropole et l'Europe et celui avec les Etats de leur zone géographique. TIest évident que le sujet de la compétence internationale des collectivités territoriales françaises n'est pas épuisé par l'ouvrage de Pierre-Yves CHICOT, ne serait-ce parce qu'il est en perpétuelle évolution. Mais celui-ci aura contribué à nourrir la réflexion des juristes, des diplomates et des politiques. Quel meilleur destin peut-on souhaiter à un livre?
Michel VERPEAUX Professeur à l'Université Paris-l (Panthéon-Sorbonne)

2

SOMMAIRE

INTRODUCTION

GENERALE

PREMIERE PARTIE: LES BASES JURIDIQUES EXTERIEURE DES COLLECTIVITES LOCALES

DE

L'ACTION

TITRE 1: LES BASES JURIDIQUES INTERNES DE EXTERIEURE DES COLLECTIVITES LOCALES FRANCAISES

L'ACTION

Chapitre 1: Du principe de l'exclusivité régalienne en matière de politique extérieure à la prééminence de l'Etat Chapitre 2 : L'évolution des fondements juridiques internes de l'action extérieure des collectivités locales TITRE 2: LES BASES JURIDIQUES EXTERNES DE EXTERIEURE DES COLLECTIVITES LOCALES FRANCAISES L'ACTION

Chapitre 1 : Les bases juridiques de l'action extérieure des collectivités locales françaises issues du Conseil de l'Europe Chapitre 2 : Les bases juridiques de l'action extérieure des collectivités locales françaises issues du système communautaire DEUXIEME PARTIE: L'EFFECTIVITE DE L'ACTION EXTERIEURE DES DEPARTEMENTS-REGIONS FRANÇAIS D'AMERIQUE TITRE 1: LA PARTICIPATION DES DEPARTEMENTS-REGIONS FRANÇAIS D'AMERIQUE A L'ORDRE JURIDIQUE INTERNATIONAL Chapitre 1 : L'émergence conceptuelle de la coopération régionale Chapitre 2 : L'organisation du financement de la coopération régionale TITRE 2: LA MISE EN ŒUVRE DE L'ACTION EXTERIEURE DEPARTEMENTS-REGIONS FRANÇAIS D'AMERIQUE DES

Chapitre 1: La coopération régionale des départements-régions français d'Amérique à travers l'Association des Etats de la Caraïbe Chapitre 2: L'effectivité des politiques internationales des départements-régions français d'Amérique
CONCLUSION GENERALE

3

LISTE DES PRINCIPALES ABREVIATIONS UTILISEES

I.ANNUAIRES,OUVRAGES,RECUEILS,REVUES,etc.

A.F.D.I. : Annuaire français de droit international A.J.D.A. : Actualité juridique du droit administratif B.O.P.M. : Bulletin officiel du Premier Ministre C.D.E. : Cahiers de droit européen E.D.C.E. : Etudes et documents du Conseil d'Etat G.A.J.A : Grands arrêts de la jurisprudence administrative G.D.C.C. : Grandes décisions du Conseil constitutionnel J.C.P. : Jurisclasseurs périodiques J.D.I. : Journal du droit international J.O.C.E. : Journal Officiel des Communautés européennes J.O.R.F. : Journal Officiel de la République française Leb. : Recueil des arrêts du Conseil d'Etat (Lebon) L.G.D.J. : Librairie Générale de Droit et de Jurisprudence P.F.N.S.P. : Presse de la fondation nationale des sciences politiques R.D.P. : Revue de droit public R.F.A.P : Revue française d'administration publique R.F.D.A: Revue française de droit administratif R.F.D.C. : Revue française de droit constitutionnel R.F.F.P. : Revue française de finances publiques R.F.S.P. : Revue française de sciences politiques R.G.D.I.P. : Revue générale de droit international public R.I.S.S. : Revue internationale des sciences sociales R.M.C.U.E. : Revue du Marché Commun et de l'Union Européenne R.T.D.E. : Revue trimestrielle de droit européen Vol. : Volume
II. JURIDICTIONS INTERNATIONALES ET INTERNES

Casso : Cour de Cassation C.E. : Conseil d'Etat C.I.J. : Cour Internationale de Justice C.J.C.E. : Cour de Justice des Communautés T .A. : Tribunal administratif

Européennes

4

III. ORGANISATIONS GOUVERNEMENTALES,

INTERNATIONALES, ASSOCIATIONS,

INSTITUTIONS PARLEMENTAIRES ET INSTITUTIONS DE RECHERCHES, DIVERS

A.C.P. : Afrique, Caraïbes, Pacifique A.E.C. : Association des Etats de la Caraïbe ALENA: Association de libre échangeNord-américain A.P.G.C. : Association des Présidents de conseils généraux A.R.E. : Association des Régions d'Europe Ass. Nat. : Assemblée Nationale A.S.R.D.L.F. : Association Régionale de Langue Française B.E.I. : Banque européenne d'investissement B.R.G.M. : Bureau des Ressources Géologiques et Minières C.A.G.I. : Centre d'Analyse Géopolitique et Internationale CARICOM : Caribbean Common Market CARIFT A : Association Caraïbe de Libre Echange C.C.R.E. : Conseil des Communes et Régions d'Europe C.D.S. : Comité de Développement Spatial C.E.E. : Communauté Economique Européenne C.E.P .A.L.C. : Commission Economique pour l'Amérique latine et les Caraïbes CEREGMIA: Centres d'Etudes et de recherche en Economie, Gestion, Modélisation et Informatique Appliquée C.I.A.T. : Conférence Interministérielle d'Aménagement du Territoire C.N.C.D. : Conseil National de la Coopération Décentralisée C.N.F.P.T. : Centre National de la Fonction Publique Territoriale C.O.I. : Commission de l'Océan Indien COTRAO : Communauté de Travail des cantons et des Régions des Alpes occidentales C.R.P.L.C. : Centre de Recherche sur les Pouvoirs Locaux dans la Caraïbe C.P.R.L.E. : Conférence Permanente des Pouvoirs Locaux et Régionaux d'Europe C.R.P.M. : Conférence des Régions périphériques Maritimes C.T.P. : Communauté de Travail des Pyrénées DATAR: Délégation à l'Aménagement du Territoire et à l'Action Régionale DOCUP : Document Unique de Programmation D.O.M. : Département d'Outre-Mer E.C.L.A.C. : Economic Commission for Latin America and the Caribbean F.A.C. : Fonds d'Aide de Coopération F.E.D. : Fonds Européen de Développement F.E.D.E.R. : Fonds Européen de Développement Régional F.E.O.G.A. : Fonds Européen d'Orientation et de Garantie Agricole F.I.C : Fonds d'Intervention Caraïbe-Guyane F.M.C.V. : Fédération Mondiale des Cités Unies et Villes Jumelées F.N.S.E.M. : Fédération Nationale des Sociétés d'Economie Mixtes F.S.E. : Fonds Social Européen 5

G.I.P. : Groupement d'Intérêt Public G.L.C.T. : Groupement Local de Coopération Transfrontalière G.R.E.T. : Groupe de Recherche et d'Echanges Technologiques I.D.B. : Inter-american Development Bank I.N.S.E.E. : Institut National de la Statistique et des Etudes Economiques L.E.A.D. : Laboratoire d'Economie Appliquée au Développement M.I.M. : Mouvement Indépendantiste Martiniquais M.P.G.I: Mouvement Pour une Guadeloupe Indépendante N.A.F.T.A. : North American Free Trade Agreement N.O.E.I. : Nouvel Ordre Economique International N.P.I : Nouveaux Pays Industrialisés O.C.D.E. : Organisation de Coopération et de Développement Economique O.E.C.S. : Organisation Eastern Caribbean States O.M.C. : Organisation Mondiale du Commerce POSEIDOM : Programme d'Options Spécifiques à l'Eloignement et à l'Insularité des Départements d'Outre-Mer P.C.F. : Parti Communiste Français P.E.D. : Pays En Développement P.I.C. : Programme d'Initiative Communautaire P.O.M. : Pays d'Outre-Mer P.T.O.M. Pays et Territoire d'Outre-Mer P.U.F. : Presse Universitaire de France P.U.A.M. : Presse Universitaire d'Aix-Marseille Q.E. : Question écrite Q.O. : Question orale REGIS: Programme d'Initiative des Régions Isolées R.O.M. : Région d'Outre-Mer S.F.D.I. : Société Française de Droit International T.C.A. : Traité de Coopération Amazonienne T.O.M. : Territoire d'Outre-Mer U.E. : Union Européenne Z.A.L.E. : Zone Américaine de Libre-Echange Z.E.E. : Zone Economique Exclusive

6

« Rattacher les colonies à nous par un gouvernement sage et ferme, par les liens d'un intérêt commun, par l'attrait puissant de la liberté. Que les colonies soient toujours francaises au lieu d'être seulement américaines... Qu'elles fassent partie de notre République une et indivisible et qu'elles soient surveillées et régies par les mêmes lois et par le même Gouvernement ». BOISSY D'ANGLAS, 17 Thermidor an IlL séance de la Convention2. Introduction générale

Cette citation, aussi vieille soit-elle, frappe par la fraîcheur surprenante qu'elle conserve. Cette pensée de Boissy d'Anglas traduit encore fidèlement, malgré les évolutions qui se sont produites, la doctrine des autorités centrales concernant les départements-régions d'outre-mer en général, et les départementsrégions français d'Amérique en particulier, objets premiers de notre étude. La volonté d'un rattachement permanent de ces collectivités à la République Française a conduit l'Etat à ignorer pendant très longtemps la géographie. Plusieurs moyens y ont concouru, avec au premier rang l'assimilation culturelle. Parallèlement, la norme qui possède à la fois la capacité de gommer les différences en proclamant l'égalité, qui peut réduire l'éloignement en cultivant l'uniformité, a incontestablement permis à cette volonté politique étatique de connaître un succès durable. A l'inverse, les vicissitudes presque inhérentes à l'histoire humaine, la force d'attraction de la proximité qui renvoie en miroir l'image du «même », la régionalisation qui préside à l'organisation du monde, ont définitivement convaincu les départements-régions d'outre-mer de la nécessité de conduire des politiques internationales. A une pratique soutenue vont succéder des interventions normatives pour tenter d'accompagner, d'encadrer, ou le cas échéant, de freiner ces initiatives locales dans le champ international. En tout état de cause, aujourd'hui, le local, en faisant irruption dans la sphère internationale, entretient un rapport avec le global et participe de ce fait aux mouvements du monde. Les collectivités territoriales ne sont plus confinées dans le strict cadre des frontières de l'Etat. Aussi, est-il donc clair que les Etats et les organisations internationales, sujets du droit international, ne sont plus les seules personnes publiques à agir dans le cadre de relations internationales. Si les collectivités territoriales ne sont pas directement à l'origine de la formation du droit international, elles en sont devenues objets. En France hexagonale, comme en France extra-hexagonale, les collectivités décentralisées concurrencent l'Etat, finalement avec son consentement, sur le terrain des affaires internationales. Pour ce qui concerne les départements-régions d'outre-mer, on assiste, aussi curieux que cela puisse paraître à un empiétement du niveau local sur

2

Cité par M. MICHEL,

Les quatre nouveaux

départements

d'outre-mer,

La Revue administrative,

Septembre

1948,p.15.

7

l'espace diplomatique des autorités centrales3. En effet, les années passant, les autorités territoriales parviennent progressivement à avoir un droit d'immixtion dans la politique diplomatique qui intéresse leur région. Cette inflexion laisse à penser que de la décentralisation de la coopération internationale on s'achemine vers une décentralisation diplomatique somme toute très limitée. Au stade du propos liminaire, il convient de tenter de comprendre dans quelle mesure les collectivités territoriales françaises, et notamment les départements-régions d'outre-mer, sont devenus des acteurs majeurs des relations internationales. Les interrogations nécessaires à l'explication sont les suivantes: pourquoi existe-t-il des politiques publiques locales internationales (I) ? En quoi la politique internationale locale des DOM est-elle spécifique (II)? Quelle problématique soulève l'action extérieure des DOM (III) ?
I. Pourquoi existe.t.iI des politiques publiques locales internationales?

En France aussi4, les relations qu'entretiennent les collectivités locales avec l'Etat ont subi d'importantes inflexions en raison de la politique de décentralisation initiée en 1982 et renforcée par la loi constitutionnelle du 28 mars 2003. Substituer les rapports tutélaires à des rapports partenariaux exprime dès lors parfaitement la tendance qui s'est amorcée depuis deux décennies. L'accentuation de la responsabilité locale (A) a conduit à une prolifération des acteurs publics locaux sur la scène internationale (B).
A. L'accentuation de la responsabilité locale

La décentralisation conforte l'idée d'autonomie locale en ce sens que les collectivités locales peuvent produire des politiques publiques au même titre que l'Etat, par le mécanisme du transfert de compétences à leurs autorités élues. Elles disposeraient ainsi d'un «gouvernement », et ne seraient plus seulement des administrations locales5. Cette autonomie locale est tout aussi manifeste lorsqu'on sait que les relations entre les collectivités locales et l'Etat s'organisent de plus en plus autour de compromis générés par des négociations. La décision publique procède de moins en moins de la seule volonté de l'Etat. Aux rapports tutélaires d'antan succèdent des relations empreintes de partenariat sans que l'on parvienne pour autant à une symétrie entre ces deux catégories de personnes publiques.
3

v. v. GOESEL-LE BIRAN, Les relations internationales:

le dispositif juridique,

in M. ELFORT, J-Y

FABERON, V. GOESEL-LE BIHAN, T. MICHALON, F. RENO (dir.), La loi d'orientation pour l'Outre-mer: quelles singularités dans la France et l'Europe? Colloque de l'IDOM Montpellier, 29-31 mai 2001, Presses universitaires d'Aix-Marseille, 2001, pp. 527-547. 4 V. l'exemple du cas italien. T. GROPPI, Le régionalisme italien aujourd'hui: un Etat régional à tendance municipale? RFDC, 2000, pp. 481-492. 5 V. G. MARCOU, F. RANGEON, J.L. THIEBAULT, Le gouvernement des villes et les relations contractuelles entre collectivités publiques, in F. GODARD (dir.), Le gouvernement des villes: territoire et pouvoir, Descartes & Cie, 1997, p. 140 et 149. V. également, H. MICHEL, lntercommunalité et gouvernements locaux: l'exemple des départements de l'Ouest de la France, L'Harmattan, 1999, 312 p. V. LEMIEUX, La décentralisation, les éditions de !'IRQC, 1997, 129 p.

8

Toutefois, l'idée d'une recomposition des Etats modernes n'est pas vaine et expliquerait un déplacement dans la localisation du politique, résultat de la proximité privilégiée au détriment de la centralisation des décisions publiques6. On observe que cette proximité naît d'une tendance qui consiste pour le citoyen à s'emparer de la chose publique en vue de tenter d'en déposséder le politique. Les personnes physiques à titre personnel ou constituées en associations veulent jouer un rôle actif dans l'organisation politique. Ce type de comportement permet au final à la collectivité locale plus proche des citoyens de voir croître ses domaines d'intervention. La politique étrangère est également concernée par cette évolution. C'est ainsi que celle-ci n'est plus l'objet de préoccupations exclusives de l'Etat. Le citoyen et la collectivité locale s'intéressent désormais de très près aux choses du dehors. Les relations internationales ne sont plus considérées comme un domaine réservé de l'Etat parce que celui-ci disposerait des moyens et de la compétence technique pour concevoir cette politique publique. Les relations internationales cessent d'être proprement attachées à la collectivité étatique pour intéresser également la collectivité locale. Au fil du temps, l'absence d'étanchéité des frontières a eu pour effet de renforcer la mise en relation des hommes et des peuples. Aux rapports interétatiques s'ajoutent des rapports inter-locaux dont l'origine relève de personnes publiques de nationalités différentes. La substitution progressive du local en lieu et place de l'Etat dans bien des domaines, ou encore la concurrence que ce dernier subit de la part de ce même local sont le signe que les élus locaux sont devenus de véritables décideurs publics. En France, la perception des administrations locales comme des gouvernements locaux a contribué à la réalité de la notion de gouvernance locale. C'est ainsi que le territoire infra-national devient aussi bien un enjeu important de pouvoirs qu'un objet politique de tout premier plan. La force du territoire national est davantage pensée en termes d'agrégations de territoires locaux performants. La politique d'aménagement du territoire avec une finalité de croissance, vide de sens l'idée de centre d'impulsion unique au profit d'une pluralité de centres d'impulsion localisée dans les provinces proches ou très lointaines. Utilisé au cours des vingt dernières années dans la recherche de l'amélioration du fonctionnement du système politico-administratif effectivement en vigueur dans un pays donné, le concept de gouvemance locale est perçu comme un instrument au service de l'efficience de l'action publique locale. Au fond, celuici englobe: la réforme de la fonction publique?, une organisation gouvernementale plus efficace, un renforcement marqué de la transparence et de la

responsabilité au sein de l'administration 8.
6

B. JOUVE, C. LEFEVRE, De la gouvernance

urbaine au gouvernement des villes? Permanence ou

recomposition des cadres de l'action publique en Europe, RFSP, 1999, p. 835. 7 V. 1. BOURDON, La fonction publique territoriale, in Les collectivités locales en France, La documentation française, 1996, pp. 111-114. M. VERPEAUX, La décentralisation depuis les lois de 1982, Les Cahiers français, 2000, n° 293, p. 4 et 9. 8 V. A. ROSENBAUM, Gouvernance et décentralisation: leçons de l'expérience, RFAP, n° 88,1999, p. 508.

9

En outre, le terme de gouvernance ne correspond pas simplement à une mode anglo-saxonne, mais bien à une réalité politique et institutionnelle qui déploie ses effets à l'échelle de la France. Dans la foulée de la décentralisation et de la prise en compte de nouvelles échelles territoriales, la gouvernance locale cadre bien avec les exigences de la construction européenne9, et plus généralement de la mondialisation10. La gouvernance locale recouvre une réalité dynamique qui inclut notamment l'éclosion de politiques publiques internationales. Sur le terrain, les autorités territoriales aspirent à être des «managers» de leurs territoires, et contribuent entre autre à faire émerger la collectivité locale comme acteur collectif sur la scène internationale. Au départ, l'objectif recherché ne vise pas à soustraire à l'Etat ce qu'il a toujours considéré comme ses compétences, mais en raison des tendances libérales très actuelles exhortant l'Etat au minimalisme dans l'action, les élus locaux sont contraints de se prévaloir de ce qu'on qualifie «d'attributs du modernisme entrepreneurial» Il . Concrètement, la volonté d'une communication efficace, la conscience de la compétition inter-territoires nécessitant l'attraction de capitaux et de ressources humaines performantes constituent les attributs essentiels de l'entrepreneur politique. En définitive, l'échelon local n'est plus cet espace politique dénué de conscience et de consistance pour lequel l'Etat doit trouver la solution qui correspond à sa situation12. Aussi, la gouvernance locale induit forcément une accentuation de la responsabilité locale, à l'inverse d'un schéma d'administration qui inféode et qui dicte de son siège d'implantation (Paris). Dans la pratique, cette notion va mettre en évidence et/ou générer des attitudes aboutissant par exemple pour ce qui nous intéresse, à une prolifération des acteurs publics locaux sur la scène internationale.
B. La prolifération des acteurs publics locaux sur la scène internationale

La vie internationale n'est plus comme au début du siècle dernier celle des seuls Etats souverains avec leur territoire strictement délimité par des frontières. La mondialisation de l'économie, les facilités de communication font qu'aujourd'hui la vie internationale devient une préoccupation prégnante du citoyen. Les relations internationales interpellent non seulement les Etats mais aussi des institutions de plus en plus nombreuses, parmi lesquelles les collectivités

territoriales qui se considèrent comme transnationales 13.
9 V. Commission des Communautés Européennes, Gouvernance européenne: un /ivre blanc, COM (2001) 428 final, Bruxelles, 25 juillet 2001, 40 p. 10 V. F. GODARD (dir.), op. cit. 285 p. Il B. JOUVE, C. LEFEVRE, op cit. p. 842. 12 La loi constitutionnelle du 28 mars 2003 consacre le principe de subsidiarité même si l'expression n'apparaît pas dans le texte final. 13 M. FLORY, Le couple Etat-territoire en droit international contemporain, in Culture et conflits, L'Harmattan, 1996, pp. 251-265.

10

Même si l'Etat demeure le principal pilier du droit international classique14, force est de constater qu'il n'est plus actuellement le seul à communiquer et à coopérer avec l'extérieur. Le principe de territorialité qui fonde l'assise traditionnelle de l'Etat demeure, mais les frontières deviennent plus perméables sous le flot de la diversité des échanges dont ceux des collectivités infraétatiques. Les collectivités publiques décentralisées françaises, en établissant des relations avec leurs homologues étrangers, ne sont-elles pas susceptibles de secréter du droit? On peut répondre par l'affirmative. Néanmoins, on ne saurait qualifier ce droit, de droit international dans son sens traditionnel, c'est-à-dire avec une origine ressortant des Etats ou des organisations internationales. En revanche, c'est un droit qui confronte plusieurs ordres juridiques différents grâce aux collectivités locales. C'est un véritable droit d'un type particulier qui voit le jour parce que les conventions signées avec un homologue étranger, parfois soumises au droit étranger, engagent les collectivités locales françaises, et produisent par conséquent des effets juridiques15. En tout état de cause, on est bien en présence d'un droit a-national constitutif d'une avancée majeure puisqu'on a longtemps cru que les collectivités locales ne pouvaient intervenir et produire du droit que dans le strict cadre national. De telles considérations qui pourraient sidérer bien des juristes ne peuvent absolument pas être écartées en tant qu'objet d'étude sérieuse. L'explosion du système international par la transformation des acteurs, l'existence d'un monde multicentré constitué d'un nombre presque infini de participants qui a parfois une capacité d'action internationale plus ou moins autonome de l'Etat, en témoignent. Ces éléments tangibles laissent à penser que l'ordre juridique international ne relève plus exclusivement des Etats16.A titre d'exemple, les ambassades, haut-lieu des rapports inter-étatiques, ne sont plus à elles seules le lieu de cristallisation des rapports internationaux17. Le thème de la fin des frontières est largement attaché à l'idée selon laquelle les Etats sont parvenus à un stade de leur histoire où ils renoncent à certains pans de leur souveraineté face au processus de mondialisation18. Dans ce bouleversement qui a pris de court nombre d'observateurs de la vie publique, il faut envisager, hormis la Corse, le cas des départements-régions d'outre-mer de la France qui sont dans une situation particulière par rapport aux collectivités continentales. En effet, ces derniers se trouvent précisément dans des sphères d'influence où l'Europe et la France ne jouent pas forcément les premiers rôles. De

14

15 V. Première partie, titre l, chapitre 2. 16 V. N. LEVRAT, Le droit applicable aux accords de coopération transfrontière entre collectivités publiques infraétatiques, publication de l'institut universitaire des hautes études internationales, Genève, 1994, 384 p. 17 M.C. SMOUTS et B. BADIE, Le retournement du monde, Presse de la Fondation Nationale des Sciences Politiques & Dalloz, 1999, p. 149 et s. 18 E. LAFOND, op. cil. p. 246.

S. SUR, L'Etat entre l'éclatement et la mondialisation, Revue belge de droit international, 1997/1, p. 6.

Il

ce fait, les politiques internationales menées comportent des spécificités avec des répercussions sur leur régime juridique.
Il. En quoi la politique internationale des DOM est.elle spécifique?

Les départements-régions d'outre-mer s'inscrivent bien entendu dans ce vaste mouvement de production de politiques internationales par les autorités locales. Après observation, on s'aperçoit que les liens entretenus avec des homologues étrangers le sont généralement avec des partenaires circonscrits dans l'environnement immédiat. Cela ne signifie pas pour autant que l'action extérieure des collectivités locales françaises se borne exclusivement aux collectivités étrangères situées de l'autre côté de leurs frontières. Loin s'en faut, les collectivités locales coopèrent avec leurs homologues du Sud, notamment dans le cadre de projets et programmes liés au développement économique et social19. Situés en Amérique (la Guadeloupe, la Guyane et la Martinique) ou dans l'Océan Indien (l'île de la Réunion.), les départements-régions d'outre-mer sont tout de même des territoires européens, et à ce titre, ils ont développé des relations
avec

d'autres collectivités européennes, notamment celles dites régions

ultrapériphériques20. Mais l'aspect le plus dense de l'action extérieure des départements-régions d'outre-mer concerne la coopération avec les pays de leur environnement géographique, autrement dit la coopération régionale (A). L'emploi de cette terminologie spécifique ne signifie pas simplement que les relations internationales ainsi menées se limitent à la région où sont situées ces collectivités ultramarines françaises. La coopération régionale renvoie à des considérations socio-culturelles qui contrastent avec la vision de l'Etat (B).
A. De la coopération régionale internationale décentralisée en général à la coopération

Un exercice de clarification s'impose puisque l'immixtion des collectivités locales françaises dans la sphère internationale a entraîné la prolifération d'expressions pour décrire le phénomène. Plusieurs vocables sont employés pour parler de ces interventions locales qui recoupent au fond une réalité identique, celle de l'action extérieure ou internationale21 des collectivités infraétatiques françaises continentales ou ultramarines. L'action extérieure peut donc être conçue comme le terme générique qui pourra être décliné par la suite, en fonction de la situation ou le contexte dans
19 v. F. PETITEVILLE, La coopération décentralisée: les collectivités locales dans la coopération Nord-Sud, L'Harmattan, 1995,278 p. 20 Les quatre DOM, les Açores, Canaries, Madère sont en vertu de l'article 299 paragraphe 2 du traité d'Amsterdam (article Ill.330 du traité constitutionnel) qualifiés de régions ultrapériphériques de l'Union Européenne. 21 «TI s'agit donc d'une gamme étendue de faits, mettant en jeu des acteurs très différents les uns des autres et portant sur des secteurs d'une grande variété, dans les domaines économique, culturel et social». Y. DELAHA YE, L'action extérieure des collectivités territoriales, Ministère des Affaires étrangères, 1984, p. 3.

12

lequel se place la collectivité locale. Elle englobe toutes les actions entreprises par la collectivité dans le cadre international, d'où la notion de relations internationales locales. L'action extérieure ou l'action internationale, compte tenu de son caractère évasif, renvoie à de multiples domaines: les simples rapports d'amitié entre deux personnes publiques étrangères; la coopération internationale pour le développement économique, social, culturel, humain; la participation à la politique diplomatique de l'Etat. Toutefois, à l'épreuve des faits, on s'aperçoit que le terme le plus couramment usité pour désigner les relations internationales locales est celui de coopération. L'expression est quelque peu réductrice mais n'est pas injustifiée. C'est aussi l'occasion à travers cette notion d'avoir des indications sur la vision de l'Etat quant à ce nouveau domaine d'intervention des collectivités locales. Aussi, faut-il comprendre que la coopération internationale locale vient compléter, renforcer la politique de coopération de l'Etat. En effet, les autorités centrales subordonnent la licéité de l'action internationale au fait que celle-ci n'interfère pas défavorablement avec la politique étrangère de l'Etat. La coopération internationale locale doit servir autant que possible les intérêts de la collectivité nationale en contribuant à étendre le rôle de la France dans le monde. « S'il y eut, peut-être, une certaine méfiance au début de la part de l'Etat, face à une coopération qu'il ne maîtrisait pas, cet état d'esprit est en tout cas aujourd'hui largement révolu. La conception à l'honneur est plutôt que la mobilisation des collectivités territoriales, des entreprises, des ONG et autres acteurs de la société civile disposant d'un ancrage local, mais aussi de compétences et de savoir-faire spécifiques, constituent une valeur ajoutée irremplaçable pour l'action internationale de la France, une action internationale dont la diversité constituerait ainsi un des principaux atouts devant les exigences d'adaptation à des situations complexes »22. Le pouvoir central est aussi animé du souci de ne pas voir les collectivités décentralisées s'aventurer sur le terrain diplomatique, d'où les précautions prises dans la terminologie officiellement usitée23. Consacré par la loi, c'est le terme de coopération décentralisée24 qui est retenu, mais d'autres expressions sont invariablement employées. On parle de politique étrangère locale, de diplomatie
22 Conseil Economique et Social, La contribution de la France au progrès de pays en développement, édition des Journaux Officiels, 2001, p. TI-113. 23 V. Conseil Economique et Social, op. cit. p. TI-I09. 24 C'est l'intitulé du titre IV de la loi du 06 février 1992 d'orientation sur l'Administration territoriale de la République. « La coopération décentralisée regroupe l'ensemble des actions de coopération internationale menées par convention dans un but d'intérêt commun par une ou plusieurs collectivités territoriales françaises (régions, départements, communes et leurs groupements, d'une part, et une ou plusieurs autorités territoriales étrangères et leurs groupements, de l'autre, dans le cadre de leurs compétences mutuelles). Ces actions peuvent prendre des formes diverses (jumelage, «jumelage coopération », programmes ou projets de développement, échanges techniques.. .). Elles peuvent intervenir entre collectivités ou autorités territoriales de toutes zones géographiques et de tous profils économiques ou sociaux. La coopération décentralisée s'insère dans le cadre plus vaste de l'action extérieure des collectivités territoriales ». Ministère de l'Intérieur, Ministère des Affaires étrangères, Circulaire sur la coopération des collectivités territoriales françaises avec des collectivités territoriales étrangères, 19 janvier 2001, p. 3.

13

de proximité, de diplomatie des peuples. Ces expressions traduisent moins la simple coopération internationale locale avec des homologues étrangers que la mise en place de véritables politiques publiques internationales pensées par les autorités locales. L'emploi de telles expressions marque bien la distinction entre les relations inter-étatiques et les relations inter-collectivités locales d'Etats différents, d'où une forte volonté d'autonomie dans l'action internationale. Pourtant, en principe, les relations internationales locales devraient entrer dans le cadre de la politique étrangère de l'Etat. Lorsqu'on parle de coopération décentralisée ou de coopération internationale décentralisée, on veut signifier que l'Etat reconnaît que les autorités locales élues disposent désormais de pouvoirs légalisés leur permettant de nouer et d'entretenir des liens avec des personnes publiques locales étrangères. La coopération transfrontalière ou transfrontière25 existe lorsque cette coopération s'établit avec un homologue frontalier de la collectivité locale française. La coopération interrégionale trouve son sens dans le cadre de la construction européenne, et exprime les relations entretenues entre plusieurs régions européennes. Les départements-régions d'outre-mer pour leur part se trouvent dans une situation particulière. Leur politique internationale renvoie de manière presque systématique à la notion de coopération régionale. Recouvrant une réalité précise, la coopération régionale signifie en premier lieu que les relations internationales des départements-régions d'outre-mer s'exercent essentiellement dans leur zone géographique d'implantation. L'autre signification conduit à considérer que l'insertion des départements-régions d'outre-mer, voire leur intégration dans leur environnement régional, tend à rompre avec la vieille politique d'assimilation à la France et à l'Europe26. Pour les DFA, est-ce admettre qu'ils peuvent être plus américains que français? Bien que cette observation ne soit pas fausse dans le fond, à tout le moins du point de vue de la géographie, une telle conception n'est pas forcément celle qui est popularisée par les autorités centrales. Pour quelle raison? L'action extérieure des départements-régions d'outre-mer vue à travers le prisme des relations de proximité participe de la réconciliation de ces collectivités avec ellesmêmes. En effet, la politique d'assimilation culturelle avait conduit les habitants des DOM à ignorer pendant longtemps leurs voisins, privilégiant ainsi les liens avec la France et l'Europe situées à plusieurs milliers de kilomètres. Aujourd'hui

25 «La coopération transfrontière concerne les relations établies entre collectivités territoriales françaises et étrangères se trouvant au voisinage d'une frontière terrestre et, dans certains cas, d'une frontière maritime ». Au sens de la circulaire précitée du 19 janvier 2001, il y a «frontière maritime notamment lorsque les zones maritimes territoriales sont contiguës (Nord-Pas-de-Calais et le Kent, la Corse et la Sardaigne) ». Cette définition ne s'applique pas aux départements-régions ultramarins à l'exception de la Guyane. Ministère de l'Intérieur, Ministère des Affaires étrangères, op. cil. p. 13. 26 V. O. GOHIN, L'action internationale de l'Etat outre-mer, AlDA, 2001, p. 439.

14

encore, il est plus aisé de se rendre dans une capitale européenne via Paris que dans les pays voisins des DOM à partir des aéroports ultramarins27. Pour l'Etat, la coopération régionale procède d'une conception utilitariste, c'est-à-dire que les DOM sont invités à être les têtes de pont avancées de la France et de l'Europe dans leur zone géographique. On en conclut que la façon même de concevoir la coopération régionale révèle une vision contrastée du centre français et de la périphérie locale située en Amérique.
B. Une vision contrastée de la coopération régionale

Toute réflexion sur les relations internationales fait intervenir la notion de puissance28. Sur le plan interne, la notion de puissance a pour équivalent le terme «pouvoir». L'engagement depuis bientôt vingt ans dans la politique de mise en valeur des territoires locaux par les compétences qui leur sont dévolues, ainsi que l'élection au suffrage universel direct des autorités territoriales, sont de nature à ériger les collectivités locales en pouvoir local. La coopération régionale corrobore ce raisonnement à partir du moment où on admet que la collectivité locale, puissance publique locale, va investir un nouveau champ d'action en vertu des pouvoirs dont elle se sent investie29. Cette initiative est d'autant plus notable que le domaine concerné est celui des relations avec l'étranger, longtemps présentées comme relevant du seul monopole étatique. Les relations internationales locales peuvent être qualifiées de nouvelles formes de relations inter-personnes publiques. La tendance qui se dégage est celle d'une certaine exclusion de l'Etat dans la mesure où cette politique publique participe d'une inspiration typiquement locale. Cette vision des choses correspond à la coopération identitaire30, c'est-à-dire la relation avec l'autre qui me ressemble. Nous la qualifions d'altérité de proximité. Cette approche des choses est quelque peu embarrassante pour l'Etat parce qu'elle prend le contre-pied de la politique d'assimilation qui a toujours alimenté le principe de l'exclusif caractérisant la relation coloniale. L'idée selon laquelle la conception de la coopération décentralisée serait le fait de l'Etat équivaut pour partie à illustrer cette vision utilitariste des départements d'outre-mer. Une telle manière de procéder s'expliquerait par le fait que le statut international de la France et son rang sont sérieusement diminués par la nouvelle donne stratégique et diplomatique3!. La France n'est plus une nation d'exception avec un statut international privilégié. Aussi, existe-t-il une« mutation diplomatique» à accomplir qui consiste moins à détenir la puissance que la capacité d'exercer sur
V. La coopération entre les Etats ACP et les territoires et les départements d'outre-mer dans la zone Caraïbe, Rapport de Monsieur Jean CRUSOL, Conseil économique et social, 29 mai 1991, pp. 62-66. 28 B. BADIE, M.C. SMOUTS, op. cil. p. 150. 29 On a déduit de la loi du 06 février 1992 dite A TR, que «ce sont les administrations locales qui doivent constituer l'ossature de la République et non plus les administrations centrales ». M. VERPEAUX, op. cit. p. Il. 30 V. nos développements, deuxième partie, titre l, chapitre 1. 31 D. COLARD, La société internationale après la guerrefroide, Armand Colin, 1996, p. 221.
27

15

son environnement une certaine influence politique, idéologique, intellectuelle et culturelle32. A une logique de puissance, la diplomatie française est appelée à substituer une logique d'influence. Les DOM-TOM entrent ainsi à nouveau en scène. Les territoires excentrés de la France lui ont toujours conféré une dimension internationale et une façade maritime remarquables. Aujourd'hui, au lieu de continuer à les confiner dans un illusoire isolement, la France encourage l'ensemble des collectivités ultramarines à coopérer avec les pays de leur zone géographique. TIfaut toutefois souligner que la demande émane d'abord du niveau local, pour ensuite être exaucée, à partir du moment où l'Etat perçoit les intérêts que comportent pour l'influence de la France les rapprochements qui naîtraient de ses collectivités avec leurs voisins. Dans cette optique, la coopération régionale apparaît donc comme une politique publique d'application locale conçue et financée par le pouvoir central33. Pour leur part, les collectivités locales d'outre-mer ainsi que les collectivités locales continentales, et pour ce qui nous occupe les départementsrégions français d'Amérique désirent introduire davantage d'autonomie dans l'action extérieure qu'elles entendent mener. Sans vouloir contrarier la politique étrangère étatique, celles-ci souhaitent agir d'après une rationalité qui leur est propre et qui se distingue par conséquent du jeu de l'Etat. De même, l'affectation de crédits locaux au bénéfice de la coopération régionale par les autorités territoriales contribue à favoriser l'émergence de politiques publiques internationales qui relèvent spécifiquement de la volonté et de la décision locales. L'idée d'autonomie dans l'action internationale des départements-régions d'outre-mer en général, et d'Amérique en particulier, met en perspective une problématique intéressante, qui du reste, explique et motive cette étude.
III.Quelle problématique soulève le développement des relations internationales des DOM?

La perméabilité des frontières, confirmée par l'irruption des collectivités locales sur la scène internationale, a entraîné le recours à d'autres modes de régulation juridique quand elle n'a pas exigé l'innovation normative. TIa alors été question de repenser le droit34. Ce qui était inconcevable hier l'est désormais aujourd'hui en raison de la perte du monopole de l'Etat dans le domaine de l'action internationale. A la vérité, de nos j ours, les collectivités locales agissent concurremment avec l'Etat dans le champ des affaires extérieures. Bien qu'elles ne

32

Le Premier Ministre de l'époque, Monsieur ROCARD favorable à un financement étatique de la coopération régionale l'expliquait en affirmant «qui paie, contrôle un peu». V. M. ROCARD, Service du Premier Ministre, Conférence de Cayenne sur la coopération régionale, 5-6 avril 1990. 34 A. JEAN-ARNAUD, Entre modernité et mondialisation, LODJ, 1997, pp.31-45.

33

D. COLARD, op. cit. p. 227.

16

soient pas des personnes de droit public souveraines, les collectivités territoriales françaises se prévalent en vertu du droit, de la compétence internationale35. La dialectique du global et du local a pour effet de conduire l'Etat à transférer ses pouvoirs aussi bien au profit d'entités supranationales que d'entités infranationales. La problématique ainsi posée de l'exercice de la compétence internationale par les collectivités territoriales s'apprécie à l'aune d'une double réalité. D'une part, l'action extérieure entre désormais dans le champ des affaires locales et est confirmée par la loi (A); d'autre part, l'exercice d'une telle compétence repose également sur une vision renouvelée de la souveraineté étatique (B).
A. L'existence de la compétence internationale sur la base de la notion d'affaires locales

«La compétence c'est la capacité légalement reconnue à un sujet d'accomplir un acte juridique, que ce sujet soit une personne de droit public ou de droit privé »36. La compétence dérivée de la coopération internationale décentralisée respecte les termes de cette définition. L'article 131 de la loi du 06 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République en autorisant les collectivités locales à passer des conventions (actes juridiques) avec des collectivités territoriales étrangères dans les limites de leurs compétences locales, a légalement reconnu le droit à ces dernières d'exercer une nouvelle compétence qui déploie ses effets dans le champ de la sphère publique internationale. Cette compétence internationale locale résulte donc explicitement d'un texte37. Si on part du principe que le conseil élu d'une collectivité territoriale règle par ses délibérations les affaires de cette collectivité, la clause générale de compétence donne donc vocation à toute collectivité territoriale d'intervenir dans tous les domaines d'intérêt local qui la concernent38. Parce qu'elles comportent un intérêt public indéniable, les relations internationales entrent ainsi dans le champ des affaires locales39. Mieux, c'est une innovation reconnue par la loi. On parle de reconnaissance parce qu'en matière d'action internationale locale le fait a fréquemment précédé le droit. L'exercice de la compétence internationale locale par ses titulaires comporte un fondement tiré des faits que le droit ne peut pas ignorer. Nous avons déjà souligné que les affaires internationales sont devenues un objet de préoccupation majeure des autorités territoriales parce que le citoyen plus proche
35

36 A. JEAN-ARNAUD (dir.), Dictionnaire encyclopédique de théorie et de sociologie du droit, LGDJ, 1988, p. 52. 37 V. lM. AUBY, R. DRAGO, Traité des recours en matière administrative, Litec, 1992, p. 340 et s. 38 Ministère de l'Intérieur, Direction générale des collectivités locales, Ministère des Affaires étrangères, Secrétariat général, La coopération des collectivités territoriales françaises avec des collectivités territoriales étrangères, circulaire du 19 janvier 2001, p. 9. 39 V. A. de LAUBADERE, lC. VENEZIA, Y. GAUDEMET, Traité de droit administratif, LGDJ, 1994, p. 109 et s. J. CHAPUISA T, La notion d'affaires locales, thèse, Paris, 1972.

V. la démonstration, première partie, titre 1, chapitre 2.

17

de la périphérie que du centre s'est aussi emparé de cette matière. Ces actions à l'extérieur exercées par l'échelon local vont se transformer progressivement en politique publique au fur et à mesure que le pouvoir central admet la légitimité de la décentralisation de la coopération internationale, c'est-à-dire l'octroi d'une compétence à des autorités élues. Dans un grand nombre de cas, la structure et les compétences des autorités locales sont le résultat de la demande du citoyen, de l'histoire locale, de la capacité administrative, de l'intérêt institutionnel, du sentiment d'efficacité et des négociations politiques40. Appliquée à la coopération régionale qui intéresse les DOM en général, la compétence internationale locale trouve sa source dans ces multiples manifestations. Par exemple, si on considère la demande du citoyen, on va l'interpréter comme tendant à reposer sur des motivations économiques et par conséquent sur le besoin de développement. En ce qui concerne l'histoire locale qu'on pourrait décrire précisément comme l'histoire de l'aire Caraïbe/Amérique latine à laquelle appartiennent les DFA, celle-ci met en exergue l'existence d'un système socio-culturel dans cette zone géographique, dont l'Association des Etats de la Caraïbe apparaît comme la nouvelle expression institutionnelle41. Enfin, l'objectif d'efficacité s'exprime par la volonté des collectivités locales de faire seules ou avec l'Etat, mais en tout état de cause, les démarches exclusives de l'Etat sont très mal acceptées par les pouvoirs locaux, dès lors qu'il s'agit de relations internationales intéressant les zones géographiques où sont situées les DFA. Par exemple, en 2001, le déplacement de Monsieur Jospin au Brésil à propos de la construction du pont au-dessus de l'Oyapock, et reliant ainsi directement la Guyane française au Brésil, a provoqué la colère des présidents du conseil régional et du conseil général qui n'avaient pas été associés à cette mission diplomatique. En coulisse, les élus de droite encourageaient les exécutifs à tancer le Gouvernement, arguant du fait que la droite républicaine faisait preuve d'une ouverture d'esprit plus large dans ces domaines, prenant l'exemple du Président de la République qui n'hésitait pas à inclure des élus locaux dans les délégations qui l'accompagnent lors de tournées dans les pays voisins de la Guyane. Les protestations locales ont été prises au sérieux, puisque deux mois plus tard, pour la première visite officielle depuis l'indépendance en 1975 d'un membre du Gouvernement français au Surinam (Etat voisin de la Guyane), une importante délégation d'élus locaux était présente pour suivre en direct les discussions menées entre les deux Etats sur la sécurité, la santé et la défense42. Les discussions engagées43 entre le Gouvernement et les élus des départements-régions d'outre-mer ont permis l'adoption de dispositions
40

41

A. ROSENBAUM, op. cit. p. 516.

L'Association des Etats de la Caraïbe est issue de la Convention de Carthagène (Colombie) du 29 juillet 1994. Cette organisation a pour ambition de regrouper en son sein les Etats, pays et territoires de la Caraïbe anglophone, hispanophone, francophone et néerlandophone. 42 V. France-Guyane, 12 avri12001 et 19 juin 2001. 43 V. D. CUSTOS, La loi d'orientation: une méthode, in M. ELFORT, J-Y FABERON, V. GOESEL-LE BIRAN, T. MICHALON, F. RENO (dir.), La loi d'orientation pour l'Outre-mer: quelles singularités dans la France et l'Europe? Montpellier, 29-31 Mai 2001, Presses Universitaires d'Aix-Marseille, 2001, pp. 93-105.

18

législatives extrêmement favorables à la participation effective des départementsrégions d'Amérique à la politique étrangère de la France dans la zone Caraïbe/Amérique latine44. Ceux-ci disposent notamment d'un pouvoir d'initiative de création de droit international en invitant l'Etat à signer des traités avec des Etats voisins, ainsi que d'un pouvoir de représentation de l'Etat pour négocier et signer des accords avec un ou plusieurs Etats voisins45. Grâce à la décentralisation, les collectivités locales obtiennent des compétences élargies. La décentralisation des pouvoirs continue donc à créer de nombreux terrains d'apprentissage pour le développement de compétences et de pratiques démocratiques46. En vertu de la clause générale de compétence, les personnes publiques locales se voient reconnaître une vocation générale à intervenir dans tous les domaines touchant au développement local47.De ce fait, le principe de libre administration locale connaît une portée nouvelle, et tend à se rapprocher de l'autonomie locale. En définitive, on peut apporter la preuve de l'existence de la compétence internationale aussi bien sur le terrain du fondement textuel spécifique que sur celui de la clause générale de compétence. On rejoindra la position qui consiste à soutenir qu'une disposition confiant au conseil d'une collectivité locale la tâche de régler par ses délibérations les affaires locales consacre une compétence limitée aux affaires locales48. Avec l'immixtion des pouvoirs locaux ultramarins dans la politique diplomatique de l'Etat, la question de savoir si la coopération décentralisée institue une nouvelle compétence au profit des collectivités territoriales n'est pas dépassée, mais est posée avec encore plus d'acuité. L'intérêt supplémentaire de la recherche réside dans l'étude du régime juridique de cette compétence internationale locale. A ce stade du propos, on cherchera toutefois à consolider l'argumentaire en s'appuyant sur la vision renouvelée de la souveraineté. L'idée de l'exercice de la compétence internationale au profit de départements et de régions en France coïncide avec les bouleversements que connaît le droit public français, en intégrant des concepts tels que la citoyenneté locale ou la souveraineté partagée. Ces bouleversements contribuent indéniablement à conférer à nouveau une place de choix au droit d'outre-mer dans le cadre du droit public français.

44

Ce sont les articles 42 et 43 de la loi na 2000-1207 du 13 décembre 2000 d'orientation pour l'outre-mer (J.O.

14 décembre 2000, p. 19760). 45 V. Première partie, titre 1, chapitre 2. V. GOESEL-LE BIRAN, op. cil. pp. 527-547. 46 A. ROSENBAUM, op cit p. 511. V. également, J-M PONTIER, La décentralisation est-elle une idée dépassée? Revue administrative, na 324, 2001, p. 626. 47 « Elles disposent d'une marge propre de compétence, qui leur donne une faculté de manœuvre ». J. CHEVALLIER, L'accélération de l'action administrative, RFAP, 1997, p. 600. 48 V. M. JOYAU, De l'autonomie des collectivités territoriales françaises: essai sur la liberté du pouvoir normatif local, LGDJ, 1998, p. 149.

19

B. l'existence d'une compétence sur la base d'une vision renouvelée de la souveraineté étatique La difficulté à admettre que des collectivités secondaires puissent se prévaloir de la compétence internationale est liée à la volonté de conserver une vision traditionnelle de la France, Etat unitaire, et pendant longtemps centralisé. On méconnaît alors la diversité des statuts juridiques qui existent au sein de la République, ainsi que la capacité de cette dernière à mettre en œuvre de grandes réformes à l'image de la décentralisation de 1982 et son acte II de 2003. C'est vrai que la souveraineté internationale exige « qu'à l'égard des autres pays ou organisations internationales, l'Etat est seul responsable de l'exercice des compétences sur son territoire »49.Néanmoins, la souveraineté peut être analysée comme une addition de compétences, et celles-ci peuvent faire l'objet de
transferts50.

La vision renouvelée de la souveraineté équivaut à l'affaiblissement de la souveraineté par le haut en référence aux constructions supranationales. Dans le même temps, le renoncement de l'Etat à certaines fonctions, ou le consentement de l'Etat à partager l'exercice de ces fonctions, peut aussi l'être au profit de ses collectivités territoriales. On fait donc allusion à la notion de souveraineté partagéeS!. La souveraineté peut donc être conçue comme une réalité divisible52 dans la mesure où l'Etat peut transférer des compétences au niveau supranational, mais aussi au profit du niveau infranational. En ce qui concerne les relations internationales locales, elles sont déduites de l'exercice en commun d'une compétence puisque celle-ci n'est plus exclusive ni de l'un, ni de l'autre. La décentralisation de l'action internationale peut être valablement interprétée comme la manifestation de la divisibilité ou le partage de la souveraineté, puisque dès le départ on admettait que seul l'Etat pouvait intervenir dans la sphère internationale53. La décentralisation de la coopération internationale participe du mouvement de l'autonomie locale qui tend à se renforcer de plus en plus en France54. Le mouvement ira en s'approfondissant, particulièrement grâce à la loi constitutionnelle du 28 mars 2003. Outre-mer, à l'exemple de la Nouvelle-

49

50 F. LUCHAIRE, op. cit. p. 461. 51 V. H. MENDRAS, A la recherche d'une souveraineté perdue, Le débat, n° 105, 1999, p. 71. M. GUASTONI, Table ronde: la fin des souverainetés? Revue politique et parlementaire, n° 1011/1012, 2001, p. 4.« La souveraineté est affectée par deux mouvements opposés, le partage et le contrôle », Y. DAUDET, La fin des souverainetés? Revue politique et parlementaire, n° 1011/1012,2001, p. Il. 52 V. J.M. FA VRET, L'intégration européenne et la France: quelques réflexions sur la divisibilité de la souveraineté, RDP, 1999, pp. 1741-1764. 53 V. les commentaires de CH. CHAUMONT, Recherche du contenu irréductible du concept de souveraineté

F. LUCHAIRE, La souveraineté, RFDC, 2000, p. 455.

internationale de l'Etat, in Hommage d'une génération de juristes au Président BASDEVANT, Pédone, 1960, p. 117. 54 V. J.M. PONTIER, Les avancées toujours renouvelées de l'autonomie locale: le cas des TOM, Revue administrative, janvier-février 2000, n° 313, pp. 66-75. 20

Calédonie qui demeure un cas à part55, l'autonomie locale est caractérisée par l'affirmation d'une citoyenneté locale, ainsi que la possibilité d'adopter des textes dénommés «lois du pays », et la reconnaissance d'institutions propres. Plus généralement, pour les autres collectivités territoriales, c'est l'extension des marges de manœuvre des autorités locales qu'il convient de prendre en compte. Sachant que la France demeure un Etat unitaire, ces extensions des libertés locales peuvent surprendre, lorsqu'elles interviennent dans des matières où l'on pensait que le monopole de l'Etat était intouchable. Les relations extérieures faisaient encore partie très récemment de ces missions régaliennes par nature. La doctrine qui s'est exprimée sur ce sujet reconnaît volontiers que les dispositions précitées issues de la loi d'orientation pour l'outre-mer du 13 décembre 2000 manifestent une association des départements-régions d'outre-mer à la souveraineté de l'Etat56. Cette nouveauté pour les départements d'outre-mer concourt à renforcer l'exercice de la compétence internationale locale par une vision renouvelée de la souveraineté. Les collectivités départementales et régionales sont autorisées à assurer concurremment avec l'Etat, des missions dites régaliennes. C'est ce processus de la décentralisation des relations internationales, singulièrement dans l'outre-mer, que les travaux de recherche précédents se sont attachés à étudier57. L'objectif de la présente étude consiste à mettre en lumière les évolutions qui sont intervenues dans les relations des collectivités territoriales avec l'Etat, singulièrement dans le domaine des relations extérieures. Ces relations posent de nouvelles interrogations politiques et juridiques ouvrant la voie à de nouvelles perspectives de recherche. L'autonomie administrative dont jouissent les collectivités territoriales depuis vingt ans ne signifie-t-elle pas que ces dernières commencent à disposer d'une parcelle, même infime de souveraineté? La décentralisation de la coopération internationale des départements-régions d'outremer ne tend-elle pas à dériver vers une décentralisation diplomatique limitée? Le corps de l'étude comporte deux parties dont les développements visent à montrer la pertinence de l'affirmation juridique selon laquelle les collectivités décentralisées sont titulaires de la compétence internationale locale. TIconvient de considérer en premier lieu les bases juridiques de l'action extérieure des collectivités locales (première partie), pour ensuite vérifier l' effectivité de l'action extérieure des départements-régions français d'Amérique (seconde partie).

Nouvellement dénommée pays d'outre-mer par la loi n° 99-209 du 19 mars 1999 organique relative à la Nouvelle-Calédonie, J.O. 21 mars 1999, p. 4197. V. G. ANIEL et J-Y FABERON (dir.), La souveraineté partagée en Nouvelle-Calédonie et en droit comparé, La documentation ftançaise, 2000, 464 p. 56 O. GOHIN, L'action internationale de l'Etat outre-mer, AlDA, 2001, p. 442. V. GOESEL-LE-BIHAN, op. cit. pp.527-547. 57 P. NDIA YE, Les collectivités territoriales et l'ordre international, thèse, Montpellier I, 1994, 527 p. F. BRIAL, Décentralisation territoriale et coopération internationale, thèse, Université de la Réunion, 1996, 514 p.

55

21

Les bases juridiques

Première partie de l'action extérieure des collectivités

locales

L'importance du phénomène de l'action extérieure des collectivités locales françaises n'a pas laissé insensible les juristes qui y ont vu un objet d'analyse. Les raisons immédiatement invocables pour expliquer l'intérêt que celui-ci suscite sont de trois ordres: d'une part, son développement qui s'est effectué en marge du droit; d'autre part, sa prise en compte par l'administration centrale puis finalement par le législateur, enfin, l'interrogation posée concernant le possible exercice de la compétence internationale par les collectivités locales françaises. La coopération internationale décentralisée concerne ici les collectivités françaises. D'après ce que rapporte Monsieur Charpentier, la définition d'une « certaine zone de compétences internationales des régions françaises sur des bases constitutionnelles, légales et conventionnelles »58. En définitive, les fondements juridiques de l'action extérieure des collectivités locales françaises ne doivent pas être recherchés uniquement dans l'ordre juridique interne (titre 1), mais également dans l'ordre juridique externe (titre 2).

58

J. CHARPENTIER,
de l'espace

Les compétences
communautaire,

externes des régions:
Presses Universitaires

France,
de Nancy,

in 1. CHARPENTIER
1992, p. 135.

& C. ENGEL (dir.),

Les régions

22

Titre 1
Les bases juridiques internes de l'action extérieure des collectivités locales françaises

L'irruption des collectivités locales françaises dans la sphère internationale, où évoluent traditionnellement les Etats, conduit à une interrogation de nature juridique. La confrontation entre les partisans et les détracteurs de cette innovation du niveau local, et l'inquiétude qu'elle a générée, créaient du même coup un nouveau champ de recherche pour les spécialistes. Loin de rester marginal, le mouvement se généralisait, on y a donc vu une atteinte au principe de l'exclusivité de l'Etat dans les relations extérieures. Cette observation a conduit Madame Marie-Claude Smouts à poser la question suivante: «que reste-t-il de la politique étrangère?» Elle fait remarquer que pendant très longtemps «la vie internationale avait été confondue abusivement avec les relations interétatiques, et la politique étrangère avec la pratique diplomatique» 59. Malmenée par la prolifération des acteurs non étatiques et l'essor des flux transnationaux, la politique étrangère semble également se banaliser. TIfaut établir un distinguo entre la diplomatie, qui demeure une attribution par principe exclusivement régalienne, et la coopération internationale, où l'Etat et les collectivités publiques trouvent leur compte, sans omettre de préciser que la limite de l'action internationale locale réside dans l'homogénéité de la politique extérieure française. L'Etat joue dès lors un rôle prééminent en matière de coopération internationale, et non plus un rôle exclusif. La prise en compte de la coopération internationale décentralisée par le pouvoir central, en dépit des craintes qui subsistent, pose inéluctablement la question de l'exercice de la compétence internationale des collectivités territoriales. On s'aperçoit qu'au regard du temps, la forte réticence du pouvoir central va s'estomper pour permettre au législateur d'admettre finalement, par la loi du 06 février 1992 relative à l'administration territoriale de la République, la possibilité pour les collectivités locales de formaliser dans des conventions, la rencontre de volontés locales françaises et étrangères. L'action internationale infraétatique (<< level relations») était consacrée dans la loi. low En 1992, l'état d'esprit qui anime le législateur fondé sur le principe de réalité, est renouvelé à travers les dispositions de la loi d'orientation pour l' outremer du 13 décembre 2000. Les nouvelles prérogatives octroyées aux départementsrégions français d'outre-mer témoignent d'une extension de la décentralisation de la coopération internationale. Cette évolution des relations internationales locales est particulièrement marquante, puisque les collectivités locales sont explicitement associées à la politique diplomatique de l'Etat, intéressant les zones géographiques où elles sont situées. Les développements s'articuleront autour du principe de l'exclusivité régalienne en matière de politique extérieure française à la
59

M.C. SMOUTS,
183 p. (Y.

Que reste-t-il
pp. 5-15).

de la politique

étrangère?,

in La politique

étrangère

aujourd'hui,

Pouvoirs n°

88, 1999,

23

prééminence de l'Etat (chapitre 1), et l'évolution des fondements juridiques internes de l'action extérieure des collectivités locales (chapitre 2).

24

Du principe de l'exclusivité

Chapitre 1 régalienne en matière de politique extérieure à la prééminence de l'Etat

La question de la compétence internationale des entités fédérées a été réglée depuis bien longtemps. On n'a pas exclu à côté de l'Etat fédéral, la participation de l'entité fédérée à l'ordre juridique international, même s'il existe un rapport asymétrique entre les deux. Autrement dit, la compétence de principe appartient à l'Etat fédéral, ce qui induit une compétence résiduelle de l'entité fédérée 60. En ce qui concerne les Etats de conception unitaire, il était clair que seul le pouvoir central pouvait se livrer à des actions dans la sphère internationale. Les collectivités territoriales françaises ne pouvaient agir que dans le strict cadre des frontières nationales, en raison d'une forte tradition centralisatrice, justifiée par la norme suprême. Le libellé de l'article 72 alinéa 2 de la Constitution de 1958, relatif à la libre administration des collectivités territoriales, affadit cependant le jacobinisme atavique qui caractérise la France. La liberté générale de mouvement octroyée aux collectivités publiques, grâce à la décentralisation à partir de 1982, s'avérera plus prometteuse que précise. La répartition des compétences sur laquelle va reposer la décentralisation de 1982 s'opère par «bloc de compétences» au profit de chaque niveau (commune, département, région). L'Etat, pour sa part, conserve les grandes fonctions de souveraineté: défense, justice, police, grands équilibres économiques, affaires étrangères... Toutefois, cette réforme va encourager les entités non étatiques dans leur désir toujours plus vivace d'agir dans le cadre de relations internationales avec leurs homologues étrangers. En effet, l'article 65 de la loi du 02 mars 1982, aujourd'hui abrogé, bien que visant les régions, officialise les relations internationales locales. TIexiste dès lors un partage de compétences entre l'Etat et les collectivités territoriales quand on pénètre dans le champ de la coopération internationale. En effet, la norme législative qui consacre ce phénomène parle non pas d'action extérieure des collectivités locales, mais de coopération décentralisée. Le choix de la terminologie n'est pas le fruit du hasard. Pendant longtemps, l'opposition opiniâtre cultivée contre l'action extérieure des collectivités territoriales a reposé sur la peur de voir ces entités soustraire à l'Etat une part de son privilège diplomatique, ce dont il est bien entendu nullement question. L'autorisation délivrée aux collectivités publiques d'agir à l'extérieur est interprétée de manière restrictive61.

60

V. Ch. VALLEE, Note sur les dispositions relatives au droit international dans quelques Constitutions V. sur ce point C. AUTEXIER, L'action extérieure des collectivités locales françaises dans le cadre européen,
collectivités territoriales, 1996, p. 4408-7 et s.

récentes, AFDI 1979, pp. 255-280.
61

lurisclasseur

25

Les velléités d'immixtion du niveau local dans la sphère de compétence de l'Etat ont pour conséquence d'accorder un rôle prééminent et non plus exclusif à ce dernier. Son autorité est toutefois garantie par les mécanismes de contrôle mis en place par la Constitution et la loi. C'est ainsi que le délégué du gouvernement, pivot du pouvoir central, a la charge de veiller au respect des intérêts nationaux. TI lui incombe, en vertu de la loi, d'exercer un contrôle de légalité sur les actes des collectivités décentralisées.
Section 1 : L'action internationale est une mission régalienne

Le principe de droit international de l'unité de l'Etat, revient à confier traditionnellement le pouvoir de traiter avec l'étranger à la puissance publique étatique62. TI appartient au pouvoir exécutif d'assumer cette mission régalienne. Pour autant, le pouvoir législatif est intéressé par la politique internationale de I'Etat63. Cette vision des choses a le mérite de régler la querelle byzantine relative au prétendu « monopole contesté du pouvoir exécutif sur l'activité diplomatique »64. En d'autres termes, le Parlement est trop facilement écarté. L'approche historique, qui n'est pas inutile, nous apprend que la conduite des affaires internationales est l'œuvre de l'Etat depuis le XVème siècle. Les chancelleries ont décidé de mettre en place un instrument structurel efficient: le système de la représentation diplomatique permanente. Le domaine de la diplomatie se révèle être tout au long de l'histoire une mission étatique65. Le fondement des relations diplomatiques repose sur le droit de légation de l'Etat. Celui-ci se traduit par l'envoi réciproque de missions diplomatiques qui jouissent de privilèges et d'immunités. Monsieur de Béchillon distingue six fonctions classiques de l'Etat, dont celle inhérente à la diplomatie, décrite comme une activité normative66. Autrement
Citant Charles ROUSSEAU (principes généraux de droit international public), Robert LAFORE dit que la thèse de l'exclusivité de l'Etat dans les relations extérieures est fondée sur le principe de l'unité de l'Etat. Les actions à l'étranger n'entrent dans le champ de compétence que du seul Etat. R. LAFORE, L'action à l'étranger des collectivités locales, RDP, 1988, p. 770 et s. Pierre-Marie DUPUY parle du «privilège étatique pour l'aménagement des liens internationaux entre pouvoirs publics». P.M. DUPUY, La coopération régionale transfrontalière et le droit international, AFDI, 1977, p.838 et s. JELLINEK considère que le critérium de la véritable théorie de l'Etat est celle qui est capable d'établir son unité. V. R. CARRE DE MALBERG, Contribution à la théorie générale de l'Etat, Tome l, Sirey, 1920, p. 30. 63 V. Y COTTREL, Note sur le contrôle du Parlement sur la politique étrangère de la France sous la cinquième République, RDP, 1983, pp.965-982.
64

62

D. de BECHILLON, Hiérarchie des normes et hiérarchie des fonctions

normatives de l'Etat, Paris,

Economica, Coll. Droit Public Positif, 1996, p. 84 et s. La position du professeur SUR à laquelle on se rallie semble moins polémique. Pour lui, l'Exécutif est plus à même qu'un Parlement multiple et mobile, d'exprimer l'unité et la continuité de l'Etat. Mais il ne nie pas le rôle de contrôle qui lui revient dans un régime démocratique. De même, il peut intervenir pour autoriser la ratification des traités. S. SUR, Relations Internationales, Paris, Montchrestien, 1995, p. 192-193. V. également, J. DHOMMEAUX, Le rôle du Parlement dans l'élaboration des engagements internationaux: continuité et changements, RDP, 1987, pp. 1449-1488. 65 V. J. SALMON, Manuel de droit diplomatique, Bruxelles, Bruylant, 1994, p. 20 et s. 66 D. de BÉCHILLON, op. cit. p. 31.

26

dit, les règles internationales auxquelles souscrit l'Etat par les personnes habilitées vont intégrer l'ordre juridique interne, et seront sources de légalité. Monsieur Cadoux, en citant les attributions essentielles ou régaliennes, soutient que le monopole s'exerce dans le domaine de la contrainte, de la justice, de la monnaie, des relations internationales, ou fonction diplomatique qui consiste à créer une exclusivité au profit de l'Etat, ayant seul la capacité juridique pour s'engager avec d'autres Etats par la conclusion de traités67. Monsieur Carré de Malberg, en parlant de fonctions de l'Etat, énonce la fonction législative, administrative et juridictionnelle. TI inclut la fonction diplomatique, mise en exergue par les actes de gouvernement pris dans le cadre de la fonction administrative68. Quelles sont les bases juridiques qui confèrent le caractère régalien à l'action internationale? Quels sont les organes centraux titulaires de prérogatives internationales?
Paragraphe 1 : les bases juridiques

TIexiste en droit français des textes qui fondent la compétence exclusive de l'Etat en matière de politique extérieure. La jurisprudence, pour sa part, n'a pas contredit ce principe.
A. les bases textuelles

C'est dans la Constitution, et dans une moindre mesure, dans des dispositions de nature réglementaire, qu'on peut trouver les fondements textuels de l'action internationale comme une mission régalienne.
1°. les dispositions constitutionnelles

L'examen de la norme fondamentale révèle que la nature unitaire de l'Etat français fait obstacle à une concurrence de prérogatives dans le domaine diplomatique, et ce, en vertu de l'indivisibilité de la souveraineté qui légitime la centralisation normative. L'Etat unitaire implique une seule souveraineté s'exerçant sur la totalité du territoire69. L'étude du texte de la Constitution révèle une absence de partage dans la production de la règle internationale. La source normative y est unique.

C. CADOUX, Droit constitutionnel et institutions politiques,. 4 èmeédition, 1995, Cujas, p. 105 et s. 68 R. CARRE DE MALBERG, op. cit. pp. 520-535. 69 F. MICLO, Le régime législatif des départements d'outre-mer et l'unité de la République, Economica, Droit public positif, 1982, p. 3.
67

CoU.

27

a- L'article étrangère

1 er de la Constitution:

l'expression

de la centralisation

de la politique

L'esprit de la Constitution du 04 octobre 1958 traduit l'expression d'un réflexe institutionnel atavique. En effet, le legs historique révolutionnaire, faisant de la France un Etat centralisé, est repris dans la règle des règles qui consacre la cinquième République70. L'article 1 de la Constitution dispose: « La France est une République indivisible, laïque, démocratique et sociale. Elle assure l'égalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction d'origine, de race ou de religion. Elle respecte toutes les croyances. Son organisation est décentralisée. » Cette disposition met en relief les grands traits de la République française. Elle est décrite comme une République laïque, démocratique et sociale. Mais en tout premier lieu, elle est présentée comme une République indivisible. A l'indivisibilité, les Constitutions françaises depuis 1791, y associaient l'unité. La France a abandonné ce dernier principe à partir de 1958, en raison principalement de l'hétérogénéité de l'Union française. En effet, les droits et obligations applicables étaient bien différents dans les diverses portions du territoire. Pourtant, après la décomposition de l'empire colonial, le principe est réaffirmé et énoncé. Par exemple l'article 59 alinéa 6 de la loi n° 82-213 du 02 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, départements et régions 71, dispose que l'émergence du niveau régional en métropole et outre-mer ne porte atteinte ni à l'unité de la République, ni à l'intégrité du territoire. Bien entendu, les rédacteurs de la loi pensaient à l'indivisibilité de la République. En droit français, l'indivisibilité de la République s'oppose à tout transfert de souveraineté nationale, mais envisage tout de même l'hypothèse du partage72. Pour Monsieur Duguit, l'indivisibilité de la souveraineté et de la République signifie qu'aucune collectivité ne peut se prévaloir d'une «quote-part de la souveraineté et que le fédéralisme...est contraire aux principes essentiels du droit français73 ». Monsieur Louis Favoreu74 explique que la France est un Etat unitaire et indivisible car les collectivités territoriales ne disposent pas d'un pouvoir
Si le modèle étatique actuel est hérité de la Révolution, la démonstration a été faite que l'existence de l'Etat français ne date pas de 1789, contrairement à une idée répandue. Phillipe le Bel au XIII ème siècle déjà, nourrissait l'ambition de «faire la France». V. J. M LEGOFF, Histoire de France, Plon, 1993, 210 p. ; M. A. AGULHON, Plaidoyer pour les jacobins, Débat n° 13, 1981, p. 56 et s.; R. DEBBASCH, ROUX, L'indivisibilité de la République, p. 75 et s. in B. MATHIEU et M. VERPEAUX, La République en droit français, Economica, 1996, 360 p. 71 Loi n ° 82-213 du 02 mars 1982, J.O. Lois et décrets du 03 mars 1982, p. 730 ; rectification J.O. du 06 mars 1982, p. 779. 72 Décision 76-71 DC des 29 et 30 décembre 1976, L. FAVOREU et L. PHILLIP,Les grandes décisions du 7èrœ Edition, 1993, Sirey, p. 367 et s. Décision n° 96-373 DC du 09 avril 1996, J.O. 13 conseil constitutionnel, avril 1996, p. 5724. Décision n° 99-410 DC du 15 mars 1999, J.O. 21 mars 1999, p. 4234. 73 3èrœ Edition, tome 2, édit. E. Brocard, 1928, p. 120. L. DUGUIT, Traité de droit constitutionnel, 74 L. FAVOREU, Décentralisation et Constitution, RDP 1982, p. 1277.
70

28

réglementaire autonome, non susceptible d'être révoqué par la «collectivité supérieure ». Ces auteurs affirment de façon tranchée l'expression de la limitation de l'exercice des compétences des collectivités territoriales au sein de l'organisation étatique française. Nonobstant le thème récurrent de la centralisation du pouvoir dans la définition du jacobinisme, il n'est pas question pour autant, en ce qui concerne la cinquième République, d'occulter la démocratie, synonyme d'une participation effective du peuple par l'exercice du suffrage universel. Par ailleurs, le citoyen exerce un droit de regard sur la politique extérieure, et les gouvernants en tiennent compte dans la mesure où le paramètre de l'opinion n'est pas négligé, tant en ce qui concerne la gestion régulière des affaires internationales que lorsqu'il s'agit de solliciter ses suffrages. En dépit de cette observation, force est de constater que ce domaine demeure fortement spécialisé. C'est certainement une des raisons qui tend à expliquer le haut degré de centralisation des affaires diplomatiques. Hormis l'érection de l'indivisibilité de l'Etat au rang de règle fondamentale, la Constitution désigne le pouvoir étatique comme étant chargé de mener la politique étrangère.
b. l'article 20 de la Constitution: étrangère la mise en œuvre de la centralisation de la politique

L'Etat, en tant que sujet du droit international, et donc acteur premier des relations internationales possède les compétences et les moyens nécessaires aux rapports inter-étatiques. Cette collaboration internationale n'existe que dans la mesure où l'Etat envisage l'élaboration d'une politique extérieure qui relève de lui seul, en dépit de l'irruption d'acteurs de second rang dans la société internationale. C'est ainsi que l'article 20 alinéa 1 de la Constitution du 04 octobre 1958 indique clairement: «le Gouvernement conduit et détermine la politique de la Nation ». Par voie de conséquence, il appartient à l'organe exécutif de conduire et de déterminer la politique étrangère française, celle-ci étant classée parmi les politiques publiques qui incombent à l'Etat. TI s'agit donc d'une prérogative régalienne qui consiste pour les gouvernants à discerner l'intérêt national dans la sphère internationale. «L'Etat a une compétence exclusive pour se conférer à lui-même son organisation »75. Aussi, la France a voulu que dans son organisation interne, le contenu et les modalités d'application de la politique étrangère pouvant être définie: «comme la capacité à entrer en relation avec d'autres collectivités de nature différente ou pas 76», soient le fait de la puissance publique étatique.

75

Cité par L. CAVARE, Le droit international public positif, 3è édition, tome 2, mise à jour par J.P.

QUENEUDEC, Paris, Pédone, 1969, p. 920. 76 D. de BECHILLON, op. cil. p. 81.

29

2°. Les dispositions

décrétales

Nous considérons ici deux décrets déjà anciens qui assurent l'unité des relations étrangères de la France dans ses relations, tant avec les Etats qu'avec les organisations internationales. Ce sont les décrets du 25 décembre 1810 et du 14 mars 195377,affirmation du monopole diplomatique de l'Etat. Le monopole diplomatique comme attribut étatique existe dans les textes depuis fort longtemps. TIfaut remonter à l'arrêté du Directoire du 22 Messidor an VII, qui prévoyait déjà que les agents étrangers n'ont de rapports avec les autres ministères que par l'intermédiaire du Ministère des affaires étrangères.
a. Le décret du 25 décembre 1810 relatif aux affaires étrangères

L'article premier du décret est ainsi énoncé: «Aucun de nos Ministres, ayant Département, Ministres d'Etat, Conseillers d'Etat, Chefs d'administration ne pourront sous quelque prétexte que ce soit, recevoir des lettres des Ambassadeurs, Ministres ou Chargés d'affaires étrangères, membres de légations étrangères ou Officier à un quelconque Service étranger. Toute lettre qu'il recevrait traitant d'une affaire quelconque de petite ou de grande importance sera dans les vingt-quatre heures de sa réception, renvoyée en original à notre Ministre des relations Extérieures. » L'article 2 du décret est ainsi énoncé: « Il est expressément défendu à nos Ministres, Conseillers d'Etat, de répondre soit par écrit, soit verbalement à aucune demande, plainte ou affaire que ce soit de petite ou de grande importance qui leur serait adressée par un agent étranger, l'unique réponse doit être qu'ils doivent s'adresser au Ministre des Relations Extérieures ».78 TI est clair que ce décret doit être replacé dans son contexte historique, cependant il fait partie de l'immense héritage napoléonien auquel se réfère encore la République Française. Ce décret pose avec rigueur l'organisation étatique en matière de relations extérieures et le monopole dont jouit l'Etat dans ce domaine. Un rôle majeur est accordé au Ministre des Affaires étrangères qui concentre le pouvoir dans le cadre des relations extérieures au sommet de l'organisation administrative nationale. Si aujourd'hui des entités infraétatiques peuvent agir hors du cadre des frontières nationales, il n'en demeure pas moins qu'il serait erroné de conclure à une obsolescence du principe de «l'Etat maître pour les ,, . re Iatlons avec l etranger» 79 .

77

Le professeur AUTEXIER a réfuté l'argument selon lequel l'invocation de ces deux décrets démontre l'illégalité

de la coopération décentralisée. C. AUTEXIER, op. cit. p. 4408-14. 78 G. MEUNIER, Liste des traités et accords de la France en vigueur au 1erjanvier 1980, Ministère des Affaires Etrangères, Direction des Journaux officiels, 1980. 79 A. PEYREFITTE, Décentraliser les responsabilités. Pourquoi? Comment? La documentation française, 1976, p. Xl.

30

La diplomatie demeure une compétence exclusive de l'Etat, et ne peut, en principe, entrer dans le champ des compétences des collectivités locales. TI faut établir un distinguo entre l'activité diplomatique, qui est une prérogative étatique par essence, et la faculté de nouer des liens avec l'étranger, qui peut être entreprise simultanément par l'Etat et les collectivités locales. Pour ces dernières, obligation leur est faite que ce soit des entités du même rang. La compétence normative internationale demeure le privilège des autorités aptes à représenter la collectivité nationale.
b. Le décret du 14 mars 1953 relatif aux affaires étrangères80

TI s'agit d'une norme réglementaire de la Quatrième République dont certaines dispositions sont devenues désuètes. La Constitution de 1946 confiait au Ministre des Affaires étrangères le pouvoir de négocier et de ratifier les traités. C'est une prérogative qui est aujourd'hui du ressort du Président de la République. On a observé sur le plan administratif la multiplication de structures internationales dans différents ministères. Par conséquent, on a pu craindre un rôle amoindri du Quai d'Orsay, ainsi qu'un risque de désordre et d'éclatement de la politique étrangère. C'est en ce sens, que le décret du 14 mars 1953 qui insiste sur la spécialisation de l'administration des affaires étrangères et le respect de ses prérogatives en la matière, n'est pas suranné. La France n'a pas renié des organes et des fonctionnements qui font d'elle un Etat toujours centralisé. Pour attester de l'actualité des dispositions des décrets de 1810 et 1953, il est intéressant de noter que le décret n° 79-443 du 1er juin 197981 relatif aux pouvoirs des ambassadeurs et à l'organisation des services de l'Etat à l'étranger cite dans ses visas les deux normes précitées. Comme il est souvent d'usage, une circulaire du 08 juin 197982 a été prise pour l'application du décret du 1erjuin 1979. Le 08 novembre 1993, à l'initiative du Premier Ministre une circulaire relative à l'organisation des services de l'Etat à l'étranger et au rôle des ambassadeurs est produite. Cette circulaire prise pour l'application du décret n° 93-1210 du 04 Novembre 1993 portant organisation de l'administration centrale du Ministère des Affaires étrangères, indique que la circulaire du 08 juin 1979 n'a rien perdu de son actualité. Aussi, les décrets de 1810 et 1953 ne sont pas frappés, à tout le moins dans l'esprit, de désuétude. Le Conseil d'Etat, le Conseil constitutionnel et la Cour de cassation, pour leur part admettent et protègent la compétence diplomatique, attribut de la puissance régalienne.

80

81 J.O. 03 juin 1979, p. 5290. 82 J.O. 14 juin 1979, p. 6315.

J.O. du 15 mars 1953, p. 2436.

31

B. Les fondements

jurisprudentiels

Le juge administratif et le juge constitutionnel, lorsqu'ils sont saisis, ont en commun, l'obligation de se prononcer sur la conformité aux textes des prérogatives de la puissance publique. Cependant, ils ne manquent jamais l'opportunité qui leur est offerte de rappeler ou de définir les compétences qu'il revient à l'administration étatique d'exercer. C'est ainsi que le Conseil d'Etat et le Conseil Constitutionnel ont toujours affirmé que l'Etat était le titulaire de la compétence en matière de politique étrangère. Du reste, la Cour de Cassation, s'étant déclarée compétente pour interpréter une convention internationale, ne perd pas non plus de vue «la protection de l'action diplomatique de l'exécutif»83. 10. Le Conseil d'Etat On comprend la position adoptée par le Conseil d'Etat84, essentiellement à partir d'une notion, certes vieille mais pas obsolète, «d'acte de gouvernement». Sa caractéristique première permet de décrire cet acte comme «intégralement soustrait au contrôle juridictionnel non seulement quant à l'opportunité, mais encore quant à sa régularité »85. La doctrine s'accorde à penser que la notion recouvre deux catégories d'acte86. Celle qui intéresse les rapports de l'exécutif avec le Parlement, et celle qui comprend les actes rattachés à la conduite des relations internationales. Pour ces derniers actes, le Conseil d'Etat a mis au point la théorie de l'acte détachable qui permet au requérant de contester l'acte devant la juridiction administrative, d'où une immunité juridictionnelle relative. Le commissaire du gouvernement Odent, à défaut de définir l'acte détachable, le décrit comme un «acte qui n'est pas la conséquence directe, nécessaire, inéluctable d'une convention diplomatique, qui ne se confond pas avec une telle convention »87. Le doyen Duez, lui y voyait une mesure d'exécution détachable du traité, «tournée vers l'ordre interne et non «vers l'international »88.Pour le commissaire du Gouvernement Bacquet, «l'acte peut être jugé indépendamment de ses origines et de ses incidences internationales. TIne donne pas lieu à une appréciation de la conduite des relations extérieures de l'Etat »89. Madame Zoller, devant ce foisonnement de positions estime qu'il n'existe pas de définition, et qu'il est plus aisé de fournir des exemples que d'en faire la théorie90.
83 Denis ALLAND, Jamais, parfois, toujours. Réflexion sur la compétence de la Cour de Cassation en matière d'interprétation des conventions internationales, RGDIP, 1996, p. 641. 84 Nous considérons ici la position du Conseil d'Etat dérivée de sa jurisprudence, mais aussi du rôle souvent essentiel qu'il joue dans le cadre de sa fonction de conseiller du gouvernement. 85 P. DUEZ, Les actes de gouvernement, Paris, Sirey, 1935, p. 18. 86 P-H. CHALVIDAN, Doctrine et acte de gouvernement, AlDA, 1982, pp. 4-19. 87 Cone!. Sous T.C. 02 février 1950, Société Radio Andorre, RDP, 1950, p. 427. 88 P. DUEZ, op. cit. p. 62. 89 Cone!. BACQUET sous C.E. 13 juillet 1979, COPAREX, AlDA, 1990, p.373.
90

E. ZOLLER, Droit des relations extérieures, PUP, colI. Droit fondamental, 1992, p. 314. 32