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La coopération décentralisée

De
288 pages
Publié par :
Ajouté le : 01 janvier 1996
Lecture(s) : 274
EAN13 : 9782296313149
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LA, COOPERATION , DECENTRALISEE
Les collectivités locales dans la coopération Nord-Sud

Collection Logique, Politique, dirigée par PielTe Muller Dernières parutions :
16 HUDON Raymond et FOURNIER Bernard (sous la direction de), Jeunesses et politique, T.I : Conception de la politique en Amérique du Nord et en Europe, 1993. 17 HUDON Raymond et FOURNIER Bernard (sous la direction de), Jeunesses et politique,T.ll : Mouvements et engagements depuis les années trente, 1993. 18 - GERBAUX Françoise, La montagne en politique, 1994. 19 - IlECKL y Christophe et OBERKAMPF Eric, La subsidiarité à l'américaine,quels enseignementspour l'Europe ?, 1994. 20 FONT AINE Joseph et LE BART Christian (sous la direction de), Le métier d'élu local, 1994. 21- JOBERT Bruno (sous la dir.), Le tournant néo-libéral en Europe. Idées et pratiques gouvernementales, 1994. 22 PONGY Mireille, SAEZ Guy, Politiques culturelles et régions en Europe, 1994.

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23 - BALME R., GARRAUD P., HOFFMANN-MARTINOT V. et
RIT AINE E., Le territoire pour politiques: variations européennes, 1994. 24 - MÉNY Y., MULLER P., QUERMONNE J.-L. (eds), Politiques publiques en Europe, 1995. 25 BRUGIDOU Mathieu, L'élection présidentielle, 1995. 26 SABOT Jean-Yves, Le syndicalisme étudiant et la guerre d'Algérie, 1995. 27 - LE NAËLOU Anne, Politiques européennes de développement avec les pays du Sud, 1995. 28 GRÉMION C., MOUHANNA C., Le sous-préfet à la ville, 1995. 29 - FAURE Alain, La construction du sens dans les politiques publiques,I995. 30 SPENLEHAUER Vincent, L'évaluation de politique, usages sociaux, 1995. 31- LE GALÈS Patrick, THATCHER Mark (eel.),Les réseaux de politique publique, 1995. 32 - DROUIN Vincent, Radiographie des générations, 1995. 33 - JOURDAIN Laurence, Recherche scientifique et construction européenne. Enjeux et usages nationaux d'une politique communautaire, 1995.

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Collection Logiques politiques dirigée par Pierre Muller

Franck PETITEVILLE

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LA COOPERATION DÉCENTRALISÉE
Les collectivités locales dans la coopération Nord-Sud

Editions L'Harmattan 5-7 rue de l'Ecole-Polytechnique 75 005 Paris

1995 ISBN: 2-7384-3914-4

@ L'Harmattan,

Introduction
Depuis le début des années 1980, un nombre croissant de collectivités locales françaises s'engagent en coopération au Sud. Ce phénomène a rapidement reçu la dénomination de "coopération décentralisée pour le développement". Au terme d'une dizaine d'années d'essor du phénomène en France, toutes les régions, au moins un tiers des départements, la plupart des grandes villes et plus de 200 communes se révèlent ainsi impliqués en coopération décentralisée, en Afrique, en Amérique latine, en Asie. Les villes françaises font valoir leur expertise en matière d'ingénierie urbaine auprès des grandes métropoles du tiers monde. Les régions et les départements privilégient une coopération à dominante économique qui va du transfert de technologie industrielle en direction de l'Amérique latine, de la Chine ou du Maghreb, à la coopération agricole avec l'Afrique subsaharienne. Les communes françaises multiplient les jumelages avec des communes africaines, et y développent une coopération qui n'a plus rien de folklorique. De fait, la coopération décentralisée Nord-Sud rencontre de nouveaux enjeux de développement au Sud, auxquels elle semble pouvoir répondre spécifiquement. En premier lieu, la crise urbaine dans les sociétés en développement appelle des modes de régulation que maîtrisent a priori les villes du Nord. Ensuite, dans un grand nombre de pays du tiers monde, les mouvements de décentralisation sont au coeur des transitions démocratiques, ce à quoi les collectivités locales françaises font valoir leur propre expérience de décentralisation. Dans le domaine économique encore, la tendance actuelle au Sud est au désengagement de l'Etat, aux initiatives des petites entreprises, aux politiques d'accompagnement local: les collectivités locales françaises mettent alors en avant leur expérience du développement économique local. Enfin, dans le domaine social, éducatif, culturel, la proximité des collectivités locales avec les acteurs de terrain paraît susceptible d'ouvrir la coopération décentralisée aux échanges sociaux et culturels avec le Sud, beaucoup plus largement que ne peut se le permettre la coopération bi- et multilatérale.

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L'analyse d'une dizaine d'années de pratique de la coopération décentralisée pour le développement s'imposait donc pour tenter d'évaluer l'apport, les spécificités et les limites de cette nouvelle forme de coopération Nord-Sud. C'est l'objet de ce livre, tiré d'une thèse de doctorat de science politique soutenue à l'Institut d'Etudes Politiques de Grenoble en 1995. Cet ouvrage représente en fait la synthèse d'un texte original de 430 pages, expurgée en particulier d'une longue introduction théorique sur le développement, et allégée en références et citations d'auteurs. En revanche, nous avons pris le parti de restituer dans leur quasi-totalité les études de cas sur la coopération décentralisée figurant dans la thèse. L'ouvrage est divisé en quatre parties. Dans la première, nous retraçons la genèse et l'institutionnalisation de la coopération décentralisée depuis le début des années 1980 : l'émergence conceptuelle et politique du phénomène, sa consécration juridique, et enfin son intégration problématique dans le champ d'action de l'Etat. Dans une deuxième partie, nous analysons la contribution des collectivités locales françaises à la problématique nouvelle du développement urbain et municipal au Sud, à travers trois champs de coopération décentralisée: l'ingénierie urbaine, le développement social urbain notamment en Amérique latine, et enfin l'appui à la décentralisation en Afrique. La troisième partie est consacrée à l'étude de la coopération économique des régions et départements français en direction du Sud. Enfin, une quatrième et dernière partie est vouée à l'analyse du réseau de coopération municipale constitué entre la France et l'Afrique par plus de 200 jumelages inter-communaux, pionniers de la coopération décentralisée, dont il convient de reconnaître désormais l'évolution vers une coopération intégrée.

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Première Partie

Genèse et institutionnalisation de la coopération décentralisée
Au début de la décennie 1980, on ne parlait pas encore de coopération décentralisée. Eu égard au monopole étatique de la diplomatie, la seule évocation du principe d'action extérieure des collectivités locales, soupçonné de mettre en péril la souveraineté de l'Etat, avait des accents révolutionnaires. Dix ans plus tard, la coopération décentralisée, au sens large, est un phénomène reconnu, légalisé, arrivé à maturation. Il concerne la totalité des régions françaises, au moins un tiers des départements, tandis que plusieurs centaines de communes dont la plupart des grandes et moyennes villes françaises transforment leurs jumelages traditionnels en coopérations substantielles. De fait, les craintes relatives à un empiètement des collectivités locales sur les prérogatives diplomatiques de l'Etat ont été très rapidement dissipées. Et l'Etat lui-même a fortement contribué à institutionnaliser la coopération décentralisée, en soutenant financièrement son essor à partir de 1985, puis en la reconnaissant juridiquement par la loi du 6 février 1992 sur l'administration territoriale de la République. Nous nous proposons donc, dans ce chapitre, d'analyser les ressorts déterminants de ce processus d'institutionnalisation de la coopération décentralisée depuis le début des années 1980, en retraçant l'émergence conceptuelle et politique du phénomène (chapitre I), sa consécration progressive par le droit positif (chapitre II), et son intégration dans le champ d'action de l'Etat (chapitre nI).

Chapitre

I de la

L'émergence conceptuelle et politique coopération décentralisée

L'action extérieure des collectivités territoriales soulève un certain nombre d'interrogations quant à sa genèse. S'agissant d'un phénomène dont l'émergence n'est pas spécifique à la France, il convient d'abord de le resituer dans le contexte international (1). Au niveau national, son éclosion est évidemment liée à la réforme de décentralisation de 1982/83, même si les liens de cause à effets ne sont pas juridiques (2). Enfin, le phénomène n'aurait pu exister sans être nommé: on retracera donc la généalogie conceptuelle de la "èoopération décentralisée"(3), dont on spécificiera enfin la dimension Nord-Sud (4).

1. Un phénomène international
L'émergence de la coopération décentralisée dans les années 1980 est d'abord le produit des transformations récentes du système international, car l'irruption d'acteurs publics de statut infra-étatique sur la scène internationale est concomitante du recul des Etats-nations comme acteurs principaux de celle-ci. Il faut en effet compter aujourd'hui avec la montée en puissance des "relations transnationales" constitutives d'un monde "multicentré", qui vient doubler l'ordre interétatique 1. A côté de flux économiques, démographiques et culturels qui échappent à l'initiative des Etats, s'affirment un certain nombre d'acteurs politiques et religieux (églises, ONG, fédérations internationales de partis politiques) auxquels il convient désormais d'ajouter les collectivités territoriales. Comme l'écrit en effet JeanLouis Autin, "qu'on le veuille ou qu'on le déplore, l'action extérieure des collectivités locales porte atteinte au monopole de représentation et d'intervention que détient traditionnellement l'Etat dans le champ des relations internationales. Elle affecte directement ou non l'une de ses prérogatives régaliennes". 2
1 Cf. Bertrand Badie, Marie-Claude Smouts, Le retournement du monde, FNSP, Dalloz, ] 992. 2 J .L. Autin, "Les instruments juridiques de la coopération décentralisée", in P. Alliès, E. Négrier, F. Roche (dir.), Pratique des échanges culturels Il

Ces relations transnationales entre collectivités territoriales ne sont pas le fruit d'une génération spontanée et ont une histoire qui remonte en premier lieu aux jumelages. En effet, les jumelages intercommunaux représentent la première forme de relations établies entre des collectivités locales de pays différents. Ils sont nés d'une vocation humaniste de contribuer à la paix internationale et de rapprocher les peuples dans des contextes internationaux difficiles: parmi les jumelages intra-européens, ce fut notamment le cas des ''jumelages réconciliation" noués entre communes françaises et communes allemandes dans l'après-guerre, et des ''jumelages compréhension" constitués en pleine guerre froide par des communes d'Europe de l'Ouest avec des communes des Etats socialistes d'Europe de l'Est. Hors d'Europe, ce fut aussi le cas des premiers "jumelagescoopération" établis entre communes européennes et communes africaines au lendemain des indépendances I. Les échanges effectués dans le cadre de ces jumelages avaient une portée essentiellement culturelle, qui les maintenait dans des relations "platoniques" 2 et sans réelle portée de droit. Une deuxième forme de coopération décentralisée avant la lettre fut celle établie dès le début des années 1970 entre régions frontalières européennes pour traiter en coopération un certain nombre de problèmes communs: protection de l'environnement, migrations quotidiennes de travailleurs, équipements collectifs. Sous l'impulsion du Conseil de l'Europe qui élaborait une politique des régions frontalières, une coopération inter-régionale transfrontalière en matière économique a donc posé, dès les années 1970, le principe d'une coopération entre régions étrangères. Cette coopération régionale transfrontalière a parfois donné lieu à de vastes fédérations de régions comme l'Association des Régions frontalières européennes créée en 1971 (52 régions) ou la Conférence des Régions Périphériques Maritimes créée en 1973 (70 régions). D'autres regroupements se sont effectués sur une base géographique plus restreinte: Association des régions des Alpes Centrales créée en 1972, Association des régions européennes des Alpes orientales créée en 1978, Communauté de Travail des Pyrénées, Communauté de Travail du Jura, Communauté de Travail des Alpes Occidentales (COTRAO) créée en 1982,
internationaux: les collectivités territoriales, La Documentation Française, 1994, p. 28. 1 Cf. la communication de Bernard Stasi au colloque de Reims, in G. Conac, J.C. Némery, C. Desouches (dir.), Coopération décentralisée et coopération multilatérale francophone, Economica, 1989, p. 76. 2 Cf. Yves Delahaye, Rapport sur l'action extérieure des collectivités territoriales, non publié, novembre 1985. 12

Communauté de Travail des Régions Européennes de Tradition Industrielle (RETI) créée en 1984. Au début des années 1980, l'affirmation des collectivités territoriales sur la scène internationale est entrée dans une phase d'accélération: des collectivités de tout statut et de toute taille, de la petite commune à l'entité régionale la plus vaste en passant par les grandes villes, se sont ainsi lancées en quelques années en coopération, stimulées les unes par les autres dans des dynamiques de mimétisme ou d'émulation. Des relations lointaines se sont établies non seulement au-delà des voisins frontaliers mais aussi hors d'Europe, vers le grand large, en direction de l'Amérique latine, de l'Afrique, voire de l'Asie, où ces relations ont été portées en retour par les processus de démocratisation et les réformes concomitantes de décentralisation (milieu des années 1980 pour l'Amérique latine, fin de la décennie pour l'Afrique subsaharienne). Partout, la densification des échanges a fait évoluer les coopérations vers des programmes relativement substantiels, souvent contractualisés dans des conventions officielles, et impliquant de multiples acteurs dans la mouvance des collectivités territoriales (établissements publics, entreprises, chambres consulaires, etc.). Enfin, ce phénomène a fortement bénéficié en Europe, d'un contexte de relâchement de l'autorité centrale sur les collectivités locales, qui s'est manifesté soit par la reconnaissance juridique formel1e d'un droit à agir hors des frontières pour certaines autorités sub-étatiques (Belgique, Allemagne), soit par une tolérance politique à l'égard d'une pratique se développant sinon dans un vide juridique, du moins dans un flou juridique certain, plus ou moins dissipé a posteriori (Italie en 1987, France en 1992). Le phénomène a ainsi pris son envol, dans la mesure où les cadres législatifs l'autorisaient, ou plus couramment, ne l'interdisaient pas explicitement. Un bref tour d'horizon des Etats européens concernés permet de l'illustrer. Aux Pays-Bas, les premières actions identifiables comme relevant de la coopération décentralisée Nord-Sud datent de 1972. Au début des années 1990, elles concernent plus de la nloitié des communes du pays (375 sur 700), pour un engagement financier total (fonds mis en oeuvre par les col1ectivités locales et subventions confondues de l'Etat) de quelque 66 MF annuels I. En Belgique, la revendication autonomiste des régions (Flandre, Wa11onie, Bruxe11es) et des Communautés linguistiques
1 Bernard Husson (dir.), Recherche pour la diversification et la contractualisation des rapports entre les ONG et les institutions publiques, étude commandée par la Commission Coopération Développement (Ministère français de la coopération) au Centre international d'études pour le développement local de Lyon, septembre 1991, p. 39. 13

(néerlandophones, francophones, germanophones) a conduit l'Etat à reconnaître progressivement, lors de révisions constitutionnelles successives en 1970, 1980 et 1988, l'action extérieure des régions et surtout des Communautés. Ces dernières règlent aujourd'hui la coopération dans les domaines de leurs compétences (culture, enseignement, certaines matières sociales). La Communauté française par exemple est représentée à l'étranger par un Ministre des relations extérieures de la Communauté, gère en toute autonomie une cinquantaine d'accords culturels (pour la plupart signés par la Belgique avant la réforme de l'Etat), signe des accords nouveaux tant avec des villes (Rome), qu'avec des régions étrangères (région Nord~Pas-deCalais), des provinces fédérées (Québec), des Etats (Congo, Tunisie, Cuba, Mexique, Colombie...), et participe à de multiples forums internationaux (Unesco, Francophonie, etc.). Les régions belges ne bénéficient pas de la même capacité internationale que les Communautés mais, dans la mouvance de ces dernières, elles se lancent également, de manière ponctuelle, dans la coopération décentralisée.l En Allemagne, l'action extérieure des Lander est explicitement autorisée par l'article 32, alinéa 3 de la loi fondamentale de 1949 qui dispose que "dans la mesure de leur compétence législative, les liinder peuvent avec l'assentiment du Gouvernement fédéral conclure des traités avec des Etats étrangers." L'essor de la coopération décentralisée des communes allemandes s'est appuyé sur le principe d'autonomie communale garanti par l'article 28 alinéa 2 de la loi fondamentale, ceci dans un contexte politique qui est apparu très favorable à la coopération décentralisée Nord-Sud. On comptait ainsi, en 1987, plus de 80 jumelages entre des communes de RFA et des communes du tiers monde.2 En Espagne, la coopération décentralisée ne disposait, à la fin des années 1980, d'aucun cadre juridique précis. L'Etat central bénéficie certes, par la constitution de 1978, d'un monopole en matière de relations internationales (article 149 alinéa 3) mais, selon Jean-Louis Autin, "pour l'action extérieure des entités infra-communautaires, l'Etat ne manifeste ni hostilité, ni volonté particulière de promouvoir un encadrement juridique contraignant" 3. En revanche, la réaction de l'Etat est négative à l'endroit d'une action extérieure des communautés autonomes, dont les velléités d'indépendance sont redoutées. Pour ce
1 Cf. P.H. Gendebien, "Les relations extérieures des communautés en Belgique", in Conac et al., op. cit., p.p. 121-130. 2 Cf. FMCU/CNFPT/Ministère de la Coopération et du Développement, La coopération décentralisée des collectivités territoriales en Europe, le cadre juridique et institutionnel, ] 990. 3 Idem. 14

qui est de la dimension Nord-Sud de la coopération décentralisée, on recensait en 1990 environ 125 jumelages de municipalités espagnoles avec des municipalités du Sud, en majorité latino-américaines. La municipalité de Barcelone est ainsi liée par des accords de jumelage, de coopération culturelle ou de coopération technique avec des villes comme Montevideo, Sao Paulo, Tunis, Buenos Aires, Lima, La Paz, Mexico... En Italie, l'essor de la coopération décentralisée Nord-Sud s'est effectué dans l'incertitude juridique, jusqu'à ce que le législateur intervienne à la fin des années 1980. La loi n049 du 26 février 1987, relative à la politique générale de coopération de l'Italie avec les pays en développement, comporte ainsi dans son article 2 (paragraphes 4 et 5), des dispositions selon lesquelles "l'Etat peut utiliser les compétences des collectivités territoriales" pour mener à bien des projets de développement. La dérive de la coopération décentralisée vers toute forme de diplomatie politique reste toutefois sanctionnée: la Cour constitutionnelle italienne a prononcé un arrêt à l'encontre de la région du Val d'Aoste, qui avait établi des relations diplomatiques avec une région de Somalie. I En Grande-Bretagne, des actions de coopération des collectivités locales se sont développées, de manière très pragmatique, du fait de l'absence de texte juridique, et sans censure de la part du gouvernement. Un rôle important a été dévolu à la section britannique de l'International Union of Local Authorities, et au Conseil des Communes et Régions d'Europe qui ont mis en commun un Local Government International Bureau destiné à appuyer les démarches internationales des gouvernements locaux et régionaux. Selon une étude consacrée au cas britannique, "onpeut considérer qu'à ce jour, les collectivités locales en Grande-Bretagne ont véritablement et complètement investi à leur profit le domaine des relations internationales, tout particulièrement dans le cadre des relations intercollectivités Nord-Sud". 2 En Suisse enfin la coopération décentralisée semble pratiquée de manière surtout indirecte: si seulement 3 cantons et 43 communes mènent des actions directes de coopération Nord-Sud au début des années 1990, 22 cantons et 260 communes soutiennent financièrement les initiatives d'ONG, pour un montant total de 64 MF annuels3.

1 Ibid. 2 Ibid. 3 Bernard Husson (dir.), op. cÎt., p. 40.
15

2. Les français

effets

induits

de

la

décentralisation:

le cas

Partout où elle s'est développée, l'action extérieure des collectivités locales a bénéficié d'un contexte déterminant de décentralisation territoriale, qu'il s'agisse de dispositions juridiques anciennes, de réformes récentes, ou d'un desserrement progressif du contrôle étatique sur l'action des collectivités locales. La décentralisation a ainsi accru la marge d'autonomie de ces dernières et créé les conditions de la dynamique d'extension de leur activité hors des frontières nationales. Attardons nous ici sur le cas français qui constitue notre objet d'étude. En France, rares sont les cas de relations lointaines contractualisées par des collectivités territoriales de statut supra-communal avant les réformes de décentralisation de 1982/83. Il faut toutefois citer deux cas historiques, qui datent des années 1980/81, à l'initiative de deux élus locaux d'envergure, qui allaient être amenés à jouer un rôle politique de premier plan avec l'arrivée de la gauche au pouvoir. C'est d'abord le cas de Gaston Defferre qui, lorsqu'il n'était encore que maire de Marseille et président du Conseil régional de Provence-Alpes-Côte d'Azur avait signé, le 28 juin 1980, une convention d'amitié et de collaboration avec le président du Conseil populaire de la ville d'Alger. Ce fut un an plus tard le cas de Pierre Mauroy qui signait, le 30 mai 1981, un accord avec le gouverneur du Maryland (Etats-Unis), au nom de la région Nord-Pas-de-Calais. A la suite de ces accords pionniers, la loi du 2 mars 1982 est venue promouvoir la décentralisation. Comme nous le verrons plus loin, le texte de la loi disait peu de choses sur l'action extérieure des collectivités locales (seul l'article 65 mentionnait une possible "concertation" de régions frontalières). La décentralisation n'a donc pas joué un rôle direct dans l'essor de l'action extérieure des collectivités locales. Ceci permet à Christian Autexier de souligner que la coopération décentralisée s'est développée, depuis l'adoption de la loi du 2 mars 1982, "sans que l'on puisse établir toutefois une relation de cause à effet entre le phénomène et la loi. " I 11 est cependant indéniable que les réformes introduites par la décentralisation ont déterminé de manière indirecte l'essor de l'action extérieure des collectivités locales. Les régions, qui sont aujourd'hui les collectivités territoriales les plus impliquées dans la coopération décentralisée, auraient-el1es pu connaître la même activité extérieure en restant des établissements publics? De même, les départements
1 C. Autexier, "Commentaire du titre IV de la loi d'orientation du 6 février 1992", Revue française de droit administratif, n09 (3), mai-juin] 993, p. 412. 16

auraient-ils eu les coudées aussi franches dans leur action extérieure sans le transfert de l'exécutif départemental au président du conseil général? La consécration juridique des compétences des col1ectivités locales en matière d'intervention économique n'a-t-elle pas également stimulé l'aide aux entreprises locales, y compris dans la prospection de marchés au delà des frontières? Enfin la juridictionnalisation du contrôle administratif de leurs actes n'a-t-el1e pas conduit les collecti vités locales à une plus grande audace dans leur immixtion sur la scène internationale? Il est évident que l'ensemble des dispositions de la décentralisation a fourni des instruments nouveaux aux collectivités locales, dont elles se sont servies abondamment, même dans l'action à l'étranger qui n'était pas prévue par les textes. Comme l'écrit Robert Lafore, "en élargissant leurs compétences, en supprimant dans les textes la tutelle administrative, ces réformes contribuèrent grandement à la création d'un climat favorable aux initiatives locales, notamment en matière de relations avec des autorités ou collectivités étrangères." I Cette évolution n'aurait pas été possible en effet si, au delà de ses effets de droit, la décentralisation, n'avait insufflé auprès des élus locaux, tout au long de la décennie 1980, un climat d'émancipation croissante et d'affirmation du pouvoir local vis-à-vis de l'Etat, particulièrement propice à la recherche d'un positionnement sur la scène internationale de la part des collectivités territoriales. On peut donc considérer l'émergence de la coopération décentralisée comme l'un des multiples "effets induits" de la décentralisation 2, d'ailleurs lié à d'autres effets comme la personnalisation du pouvoir politique local et l'essor des politiques de développement local. 11est évident en effet que l'apparition de véritables chefs politiques à la tête des départements et des régions a stimulé l'élaboration de politiques de coopération décentralisée. Il suffit pour s'en convaincre de constater l'importance des déplacements de présidents de conseils généraux et régionaux accompagnés de délégations d'élus, dans l'établissement des relations officielles de coopération décentralisée. De même., il est évident que les politiques de développement local mises en place par les col1ectivités pour accroître l'attractivité économique de leur territoire auprès des investisseurs n'a pas été sans conséquences sur la recherche de coopérations économiques hors des frontières nationales. Pour toutes ces raisons, on rejoindra Yves Luchaire lorsqu'il écrit que "['apparition d'une politique extérieure des régions est l'une des

1 R. Lafore, "L'action à l'étranger des collecti vités territoriales", Revue du droit public, LGDJ, 3-1988, p. 766. 2 Selon l'expression de J .C. Thoenig, in "La décentralisation, dix ans après", revue Pouvoirs, 0°60, janvier 1992. 17

conséquences de la décentralisation loi du 2 mars J982. "1

instaurée en France à partir de la

3. Généalogie décen tralisée

conceptuelle

de

la

coopération

Nous avons utilisé jusqu'à présent plusieurs formules pour caractériser le phénomène dont il est question ici. En France, la terminologie s'est en effet montrée hésitante, dans les premiers temps, devant la floraison de concepts qui qualifient le phénomène: "action extérieure" des collectivités locales, "action à l'étranger", "relations extérieures", "relations internationales", "politique étrangère" des collectivités locales, "para-diplomatie", "coopération décentralisée". Progressivement, le terme de coopération décentralisée a émergé au dessus des autres. Tout effort de débroussaillage sémantique apparaît alors comme une généalogie du concept de coopération décentralisée. En France, la notion d' "action extérieure" des collectivités locales a été la première utilisée. C'est une notion générique, apparemment simple, qui a eu l'avantage sur les autres d'être consacrée très tôt dans le discours officiel, puisque elle apparaît dès 1983, en titre d'une circulaire du Premier Ministre, et se voit même institutionnalisée par la création, au Ministère des Affaires étrangères, de la fonction de "Délégué à l'action extérieure des collectivités locales"2. La notion voisine de "relations extérieures" est également assez souvent utilisée3. Ces deux notions sont toutefois porteuses d'une première ambiguïté. Comme le remarque en effet Yves Luchaire pour la deuxième notion (mais la remarque vaudrait aussi pour la première), "l'expression "relations extérieures" appliquée aux régions peut désigner deux types de relations: d'une part celles qu'une région française peut entretenir avec une autre collectivité française située hors de ses limites administratives,. d'autre part les relations que cette même région peut entretenir avec une collectivité infra-étatique d'un
1 Cf. Y. Luchaire, B. Dolez, A. Vantroys, Les relations extérieures des régions françaises, recueil des conventions conclues par les régions françaises avec des collectivités publiques étrangères, Ministère de l'Intérieur, Direction Générale des Collectivités Locales, La Documentation française, 1992, p. 2. 2 Circulaire du Premier ministre du 26 mai 1983, relative à l'action extérieure des collectivités locales (nO 1789/SG, non publiée au JO). 3 Voir Les cahiers du CRAPS n05, "Relations extérieures des régions: théorie et pratique", Université de Lille II, octobre 1988. Voir aussi le rapport du Con sei I économique et social du 28 avri I 1992, Les relations extérieures des régions et collectivités locales en vue d'une alnélioration des échanges économiques, JO du 29 mai 1992. 18

pays étranger." 1 Or il est bien entendu que c'est cette dernière
acception qui est généralement visée par le discours sur l'action extérieure ou les relations extérieures des collectivités locales. A cet égard, une troisième notion, celle d'action à l'étranger des collectivités locales est moins ambiguë que les deux précédentes. C'est notamment celle que retient Robert Lafore, qui la définit comme "toute relation juridique, formalisée ou non dans un instrument contractuel, nouée par ces collectivités à la suite d'une décision de leurs organes et tendant à établir toute forme de rapports avec des personnes morales de droit deuxième ambiguïté soulevée par les deux premières notions précédentes, qui touche à l'analogie implicite dont elles sont porteuses, entre d'une part l'activité à l'étranger des collectivités territoriales et d'autre part celle de l'Etat. On utilise en effet parfois les notions d'action extérieure et surtout de relations extérieures pour caractériser la diplomatie étatique. Peut-on employer, dans ce cas, les mêmes notions pour caractériser l'action à l'étranger des collectivités territoriales sans abus de langage ou distorsion de sens, quand ces dernières, dépourvues de la personnalité juridique internationale, n'ont aucune aptitude à reconnaître un Etat, à signer des traités de droit international, à user du droit d'asile ou à déclarer la guerre? Cette "incapacité diplomatique" des collectivités locales rend encore plus impropre l'utilisation de concepts tels que les "relations internationales", la "politique extérieure" ou la "politique étrangère" des collectivités territoriales, qu'on rencontre parfois, notamment dans la presse. Yves Luchaire rappelle à cet égard la nécessité de disjoindre les deux
registres sémantiques: "Les relations internationales

public n'appartenantpas à l'ordrejuridique français. " 2 Il existe une



la différence

des relations extérieures (ou encore Affaires Etrangères) - constituent un monopole des Etats. (.oo)seul l'Etat, personnification de la Nation, peut passer des accords internationaux. Mais précisément, lorsqu'une région française contracte avec une région étrangère, elle ne prétend nullement engager ou même représenter la Nation. Elle ne lie qu'elle même et seulement à hauteur de ses compétences,. elle ne met en cause ni ne s'attribue l'exercice de la souveraineté nationale. "3 En conséquence de quoi, la notion de "relations internationales" et les notions dérivées ("politique internationale", "action internationale"), ainsi que les formules pouvant entraîner un risque de confusion avec la diplomatie étatique ("politique étrangère", "politique extérieure" oo.)
1 Y. Luchaire, "Fondements juridiques des relations extérieures des régions françaises", in Cahiers du CRAPS n05, octobre 1988, p.p. 9-10. 2 R. Lafore, op. cit., p. 768. 3 Yves Luchaire, "Fondements juridiques des relations extérieures des régions françaises", in Cahiers du CRAPS n05, octobre 1988, p.p. 10-11. 19

paraissent assez impropres à caractériser l'action à l'étranger des collectivités locales. En revanche, le terme de "para-diplomatie" parfois utilisé 1 ne paraît pas a priori irrecevable: dans la mesure où le préfixe tient compte de l'incapacité diplomatique d'ordre juridique des collectivités locales, il laisse ouverte la question de savoir si leur action à l'étranger est susceptible d'avoir, de manière officieuse et informelle, des effets politiques. De même, il ne serait pas interdit de parler des relations "transnationales" établies par les collectivités territoriales, puisque ces relations transcendent les Etats-nations, mais ne prétendent pas les représenter, à la différence des relations internationales. Reste maintenant la fameuse expression "coopération décentralisée". Elle apparaît dans les textes officiels au milieu des années 1980. En 1985 notamment, elle est formulée dans une circulaire du Premier Ministre2 tandis que le Ministre de la Coopération met en place une "Bourse des projets de coopération décentralisée". L'expression s'impose largement dans la deuxième moitié des années 1980. Pourtant, dans la littérature abondante qu'elle suscite, la coopération décentralisée est très rarement définie, de nombreux auteurs préférant passer sur la définition formelle d'un phénomène dont on discerne encore mal toutes les manifestations. Quelques autorités administratives compétentes abordent tout de même le préalable définitoire. Pour le Délégué à l'action extérieure des collectivités locales, Hubert Perrot, la coopération décentralisée "désigne des opérations de coopération mises en oeuvre directement, ou sous leur impulsion, ou avec leur soutien, par des collectivités territoriales. " 3 Une définition analogue est donnée par un représentant du Ministère de la Coopération, pour lequel "i! s'agit de la coopération menée à l'initiative ou avec le soutien des collectivités territoriales françaises. "4A ces deux définitions pragmatiques, on peut juxtaposer une définition plus juridique mais assez proche, donnée par Bernard Dolez, pour qui il s'agit des "relations que les collectivités territoriales

1 Il fut à plusieurs reprises mentionné lors du colloque organisé par Cités Unies France "L'action extérieure des collectivités territoriales: une loi quels enjeux ?" les 21-22 janvier 1993 à La Roche-sur-Yon. 2 Circulaire du Premier ministre du 10 mai 1985 relative à l'action extérieure des collectivités locales (nO 2053/SG, non publiée au JO). 3 Hubert Perrot, Rapport annuel d'activité du délégué pour l'action extérieure des collectivités "locales, Ministère des Affaires étrangères, août 1991, non publié, p. 7. Nous reviendrons plus loin sur la fonction de Délégué à l'action extérieure des collectivités locales. 4 Définition donnée par Gilles Guillaud in Conac et al., op. cit., p. 204. 20

nouent avec des collectivités publiques étrangères". 1 Quels rapports la coopération décentralisée ainsi définie entretient-elle avec l'action extérieure des collectivités territoriales? Dans le langage courant, les deux expressions sont généralement considérées comme équivalentes et utilisées l'une pour l'autre: le Délégué à l'action extérieure des collecti vités locales Hubert Perrot pratique explicitement l'amalgame entre les deux notions dans le titre même de son rapport annuel d'activité, et précise en première page, que la coopération décentralisée est le "principal élément" de l'action extérieure des collectivités locales. Son prédécesseur Yves Delahaye estimait également que la coopération décentralisée représente le "volet principal" de cette action extérieure, tandis que le secrétaire d'Etat aux collectivités locales JeanMichel Baylet considérait que "l'action extérieure des collectivités locales englobe toutes lesformes de coopération décentralisée. " 2 En fait, tout au long des années 1980, cette assimilation entre les deux notions va nettement profiter à celle de "coopération décentralisée". Alors que la circulaire Mauroy de 1983 ne mentionnait que l'action extérieure des collectivités locales, la loi Joxe-Marchand du 6 février 1992 sur l'administration territoriale de la République comporte un titre IV qui, après quelques hésitations sur l'opportunité d'y faire figurer la notion d'action extérieure des collectivités locales, s'intitulera définitivement - et seulement - "De la coopération
décentralisée
It.

Ce glissement sémantique reflète-t-il une complète analogie entre les phénomènes désignés? A priori, la notion d'action extérieure paraît plus vague et moins précise que celle de coopération décentralisée. Il peut donc être légitime de se demander si, dans la pratique, toute forme d'action extérieure d'une collectivité locale se ramène bien à une action de coopération décentralisée, c'est à dire si cette dernière représente bien l'alpha et l'oméga de la première. En fait, il faut d'abord rappeler que la coopération décentralisée est souvent définie de manière très générale, en termes de "relations" avec des collectivités publiques étrangères. A l'inverse, il faut se souvenir que, dans le cas des collectivités locales, le terme d'action extérieure a une portée beaucoup moins générale que dans son acception étatique, puisqu'il faut en exclure tous les aspects politiques, diplomatiques et militaires. On en déduit que l'action extérieure des collectivités locales ne peut être qu'une relation pacifique et non explicitement politique: quoi d'autre, par élimination, qu'une relation d'échanges à caractère économique, culturel, technique, c'est à dire une relation de coopération au sens large? On admettra donc que, sur le fond, les notions de coopération
1 B. Dolez, "Nouvelles perspectives de la coopération Regards sur ['actualité, juin 1992, p. 38. 2 Cf. Conac et al., op. cit., p.p. 46 et 145. 21 décentralisée",

décentralisée et d'action extérieure se rejoignent. En revanche, la première a l'avantage d'évoquer immédiatement et explicitement un paramètre fondamental qui ne se déduit qu'après réflexion pour la seconde: la stricte limitation de l'action à l'étranger des collectivités locales à une relation d'échanges principalement culturels, économiques ou techniques. C'est à notre sens la principale raison de faire primer la notion de coopération décentralisée sur celle d'action extérieure. Ceci dit, la notion de coopération décentralisée appelle quelques précisions. En premier lieu, il faut rappeler qu'elle concerne les relations extérieures de toutes les collectivités locales françaises et de leurs groupements sans exclusion, quelle que soit la nature de ces relations (économiques, techniques mais aussi culturelles), indépendamment de la forme prise par ces relations (accords de coopération mais aussi déclarations communes, jumelages ou même relations non formalisées dans un instrument contractuel). Cette précision permet notamment d'englober, dans le concept de coopération décentralisée, les jumelages intercommunaux classiques à dominante culturelle, qui ont largement préexisté à l'émergence du concept. En second lieu, une précision doit être faite visant au contraire à limiter le champ d'application de la notion de coopération décentralisée. Hubert Perrot note que "certains par exemple veulent placer sous cette appellation les relations établies entre établissements publics décentralisés tels les universités ou les hôpitaux, ou les relations qui commencent à prendre forme entre certains tribunaux français et étrangers, les professions juridiques, voire des collaborations industrielles. " 1 S'agit-il de coopération décentralisée? Si on se réfère à l'une des définitions données plus haut, selon laquel1e la coopération décentralisée désigne tIdes opérations de coopération mises en oeuvre directement, ou sous leur impulsion, ou avec leur soutien, par des collectivités territoriales", on constate que le critère d'existence de la coopération décentralisée demeure l'intervention d'une collectivité territoriale, même si cette intervention est indirecte. Faute de quoi, le concept de coopération décentralisée deviendrait une expression gaIvaudée, ouverte à toutes formes de coopérations associatives, commerciales, techniques, etc. En résumé, nous considérerons que l'intervention d'une collectivité locale dans le processus de coopération, quels que soient le niveau et la forme de cette implication, est un critère nécessaire et suffisant à l'existence d'une relation de coopération décentralisée. Une troisième précision doit être faite, concernant l'ambiguïté du qualificatif "décentralisée". On pourrait en effet légitimement
I Perrot, op. cit., p. 7 22

concevoir la coopération décentralisée comme une coopération entre collectivités locales décentralisées appartenant à des pays différents. Toutefois, cette conception exclurait d'emblée la plupart des coopérations nouées par les collectivités locales françaises avec leurs "homologues" au Sud qui n'ont que rarement le statut de collectivité locale décentralisée. Même si de nombreux Etats du Sud sont engagés dans des processus de décentralisation, ceux-ci sont rarement achevés, et les interlocuteurs des élus locaux français sont encore le plus souvent des autorités administratives déconcentrées. Quant aux Etats à structure fédérale comme l'Allemagne, la Suisse, la Belgique, le Canada ou les Etats-Unis, il semble également réducteur de ramener les démembrements de ces Etats (Lander, cantons, communautés, provinces, Etats) à de simples collectivités territoriales décentralisées. C'est la raison pour laquelle les définitions précédentes de la coopération décentralisée, soit ne préjugent pas de la qualité juridique du partenaire de la collectivité française, soit en donnent une définition suffisamment large pour englober tout type de situation: Bernard Dolez parle ainsi de "collectivités publiques étrangères ", et Robert Lafore de "personnes morales de droit public n'appartenant pas à l'ordre juridique français. " 4. La dimension décen tralisée Nord-Sud de la coopération

Une dernière précision vise à lever une ambiguïté qui porte cette fois sur le terme "coopération", selon qu'on l'entend dans son sens général, ou dans le sens précis de coopération Nord-Sud. Il ne s'agit évidemment pas que d'une distinction sémantique puisque la coopération décentralisée des collectivités locales françaises ne s'épuise pas dans une activité de coopération au développement en direction du Sud. De nombreuses collectivités locales françaises ont en effet noué des liens avec leurs homologues de pays d'Europe occidentale mais aussi d'Europe centrale et orientale. On recensait en 1991 plus de 1600 relations de coopération décentralisée étabiies par des collectivités locales françaises (incluant une forte proportion de jumelages classiques), parmi lesquelles environ 40% de relations de coopération avec des collectivités d'Europe de l'Ouest et d'Amérique du Nord, environ 30% d'opérations de coopération avec des collectivités d'Europe centrale et orientale et environ 30% de relations Nord-Sud I. La dimension Nord-Sud ne représente donc qu'un tiers de l'activité de coopération décentralisée des collectivités locales françaises. Faut-il s'en étonner? Non, car il n'est guère surprenant que les collectivités territoriales françaises gèrent leur action extérieure, toutes proportions
1 Perrot, op. cit. 23

gardées, selon des priorités analogues à celles qui régissent la politique internationale de l'Etat, dont la coopération avec le Sud ne représente également qu'un volet. Ces données ne constituent donc en rien un facteur de minorisation de la coopération décentralisée pour le développement. D'une manière générale, il arrive fréquemment qu'une même col1ectivité locale française gère plusieurs types de relations à la fois (et parfois plus d'une douzaine !), tant en Europe que dans le tiers monde). Mais il convient de ne pas mélanger ces différents types de coopération, qui dans un cas relèvent de relations de bon voisinage ou d'échanges sur une base égalitaire, et dans l'autre sont assimilables à une forme de coopération au développement. Notre étude ne portant que sur la dimension Nord-Sud de la coopération décentralisée, le souci de précision devrait nous obliger à utiliser l'expression consacrée de "coopération décentralisée pour le développement". Lorsqu'il n'y aura pas de confusion possible néanmoins, nous utiliserons l'expression simple "coopération décentralisée" pour éviter la lourdeur de l'expression complète. Conclusion La genèse conceptue]]e et politique de la coopération décentralisée a résulté d'une conjonction de mutations politiques à l'échelle internationale et nationale. L'ouverture croissante de la scène internationale aux acteurs non étatiques a permis aux co11ectivités locales de développer une action extérieure. En France, les réformes de décentralisation ont joué un rôle déterminant bien qu'indirect. La stricte délimitation de l'action extérieure des collectivités locales à des opérations de coopération, en deçà des prérogatives diplomatiques de l'Etat français, a rapidement imposé la notion de coopération décentralisée. La sollicitation des collectivités locales françaises par cel1es du Sud a orienté une part non exclusive mais importante de cette coopération vers une forme de coopération Nord-Sud, qui a pris la dénomination officiel1e de coopération décentra1isée pour le développement. Dans tous les cas, les faits ont précédé le droit (positit). Le débat juridique sur la coopération décentralisée a toutefois été constant tout au long des années 1980. C'est donc vers l'étude de ce processus de consécration juridique de la coopération décentralisée que nous nous tournons maintenant.

I C'est le cas par exemple de régions comme le Nord-Pas-de-Calais ou d'une ville comme Marseille mais ce peut être aussi le cas de communes moyennes comme La-Roche-sur- Yon. 24

Chapitre II La consécration juridique de la coopération décentralisée
La France a posé une base légale à l'action extérieure des collectivités territoriales en adoptant la loi d'orientation du 6 février 1992, relative à l'administration territoriale de la République, dont le titre IV est consacré à la coopération décentralisée. Mais cette consécration législative est apparue tardivement: pendant une dizaine d'années, la coopération décentralisée a pris son envol dans le contexte d'un droit positif relativement "flou et lacunaire" I. Nous ne reviendrons pas ici exhaustivement sur le fond d'un débat juridique qui a d'ailleurs trouvé un aboutissement dans une thèse de doctorat de droit public2. Il n'est pas inutile en revanche de retracer synthétiquement l'évolution de la conception juridique dominante de la coopération décentralisée, car elle éclaire son institutionnalisation progressive. Aussi, après avoir rappelé les incertitudes originelles du droit positif sur la licéité de la coopération décentralisée (1), nous évoquerons le débat sur l'opportunité d'une reconnaissance législative de celle-ci (2), avant de vérifier dans quelle mesure la loi du 6 février 1992 a répondu à ces attentes (3).

1 Selon les termes du rapporteur de la Commission spéciale de l'Assemblée nationale sur le projet de loi M. Christian Pierret in Document n° 1888, Assemblée nationale, annexe au procès verbal du 20 décembre 1990, page 341 . 2 Bernard Dolez sous la direction d'Yves Luchaire, Coopération décentralisée et souveraineté de l'Etat, contribution à l'étude du régime juridique de l'action extérieure des collectivités territoriales, Thèse de Droit Public soutenue à l'Université de Lille II le II janvier 1993, 472 pages. 25

1. Les incertitudes

originelles

du droit

positif

Pendant une dizaine d'années, du début des années 80 jusqu'au vote de la loi du 6 février 1992, la coopération décentralisée des collectivités territoriales françaises s'est développée dans le contexte d'un droit positif qui ne contenait que deux dispositions explicites, relatives à la coopération transfrontalière. La première était l'article 65 de la loi du 2 mars 1982 qui avait une portée singulièrement réduite puisqu'il ne concernait que les conseils régionaux, ne s'appliquait qu'aux relations frontalières, n'autorisait qu'une simple "concertation" entre régions et rendait nécessaire l'autorisation du gouvernement. L'autre élément de droit positif résidait dans la "Convention-cadre européenne sur la coopération transfrontalière des collectivités ou autorités territoriales", dite Convention de Madrid. Elaborée sous l'égide du Conseil de l'Europe, cette convention a été adoptée à Madrid le 21 mai 1980 et ratifiée par la France le 15 février 1984. Elle vise à promouvoir la coopération transfrontalière, dont elle étend la possibilité à toutes les collectivités territoriales et non plus seulement aux régions, à la différence de l'article 65 de la loi du 2 mars 1982. Toutefois, la convention de Madrid n'a, en matière de coopération décentralisée, qu'un champ d'application également restreint: il ne s'agit toujours que de coopération transfrontalière, elle n'engage l'Etat qu'au niveau d'une pétition de principe, et la France n'a soumis son adhésion qu'avec une réserve subordonnant l'applicabilité de conventions entre collectivités transfrontalières à la signature préalable d'accords interétatiques avec les pays concernés. Ces deux dispositions étaient donc insuffisantes pour fonder le régime juridique de l'action extérieure des col1ectivités territoriales. En l'absence de normes générales sur la coopération décentralisée, une série de circulaires relatives à l'action extérieure des collectivités locales, signées par le Premier ministre en mai 1983, mai 1985 et mai 1987, sont venues préciser la position de l'Etat à l'égard des préfets et des chefs de postes diplomatiques et consulaires 1. Ces circulaires ont forgé, selon les termes d'Yves Delahaye, "un véritable corps de doctrine" 2 de l'Etat sur la coopération décentralisée. Mais ces circulaires ne pouvaient pas dissiper à elles seules les incertitudes du droit positif. En 1991, le Délégué à l'action extérieure des collectivités
I Circulaire n° 1739/SG du 26 mai 1983 relative à l'action extérieure des collectivités locales, Bulletin Officiel du Premier Ministre n083/2. Circulaire n02063/SG du 10 mai 1985 relative à l'action extérieure des collectivités locales, B.O.P.M n085/2. Circulaire du 12 mai 1987, J.O du 16 mai 1987. Nous aurons l'occasion de revenir dans le détail sur ces circulaires. 2 Cf. Conac et al., op. cit., p. 46. 26

locales concluait alors du dispositif existant que "la loi n'autorise formellement la coopération décentralisée qu'en matière transfrontalière. " 1 Dans ce contexte, la majorité de la doctrine juridique s'est progressivement appuyée sur la Constitution de 1958 pour reconnaître la licéité de la coopération décentralisée. Cette analyse s'est développée sur la base d'une interprétation extensive du principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales, consacré par l'article 72 alinéa 2 de la Constitution. Yves Luchaire affirmait ainsi en 1988 : "Selon l'article 72 de la constitution, les collectivités territoriales s'administrent librement par des conseils élus et dans les conditions définies par la loi. A partir du moment où, au niveau juridique le plus élevé est reconnue cette capacité de libre administration, il s'ensuit que ce qui a trait à cette administration, peut être mené de la manière qui sied à l'organe délibérant de la collectivité concernée. " 2 Avec plus ou moins de nuances, cette interprétation a été reprise par de nombreux juristes 3. Cette position majoritaire de la doctrine reposait sur l'idée que la coopération décentralisée constituait non pas une compétence nouvelle des collectivités territoriales, mais un mode d'exercice des compétences locales. Notons en outre que l'Etat a faite sienne cette interprétation dès 1985, puisque la circulaire relative à l'action extérieure des collectivités locales, signée par Laurent Fabius en 1985, faisait explicitement référence au principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales. Pourtant, le débat juridique sur l'opportunité de dispositions législatives s'est poursuivi. 2. Le débat juridique sur l'opportunité d'une loi

D'abord, la position précédente n'a pas fait complètement l'unanimité: un juriste comme Jacques Ferstenberg a ainsi contesté l'ancrage constitutionnel de la coopération décentralisée en sou1ignant que cette interprétation n'était confortée par aucune décision du Conseil constitutionneI.4 Mais surtout, l'article 72, ayant posé le principe de libre administration des collectivités territoriales, précise aussitôt que ce principe s'exerce dans les conditions définies par la loi. Or la loi n'intervenait qu'en matière de coopération transfrontaIière (article 65 de la loi du 2 mars 1982).
I H. Perrot, op. cit, p. 34. 2 Cf. Conac et al., op. cit., p. 212. 3 Cf. Robert Lafore, op. cit., p.p. 799-800 ; Christian Autexier in Conac et al., op. cit., p.255 ; Bernard Dolez, Thèse de Doctorat, op. cit., p.395. 4 J. Ferstenberg, "Droit et pratique de l'action extérieure des collectivités territoriales" in Revue juridique du Centre Ouest, 1988, n° I, p.p. 25 et s. 27

D'une manière générale, nombreux étaient ceux qui voyaient, dans l'absence de disposition législative autorisant explicitement la coopération décentralisée, une lacune du droit positif de plus en plus incompatible avec l'ampleur prise par le phénomène. Jean-Claude Némery estimait ainsi en 1990 "qu'il ne serait pas concevable qu'une question aussi importante (.oo) reste dans le non-droit." I Appréciation partagée par Jean-Louis Autin qui déplorait une "absence de base légale" à la coopération décentralisée, et pour qui, il n'était "pas très raisonnable qu'une telle incertitude puisse se perpétuer. " 2 Certains juristes étaient encore plus critiques à cet égard, estimant que le droit positif était "difficilement compatible avec la pratique de certaines régions" 3, que certains accords de coopération décentralisée étaient"en

dehors de la légalité" 4 ou tIen contradiction avec la loi" 5. Le

Délégué à l'action extérieure des collectivités locales, Hubert Perrot concluait lui aussi en 1991 que "sur le strict plan de la légalité, la plupart des actions de coopération décentralisée engagées par les collectivités françaises sont aujourd'hui d'une validité juridique contestable. " 6 Tout en interprétant le principe de libre administration des collectivités territoriales comme le fondement constitutionnel de leur action extérieure, une bonne partie de la doctrine juridique a donc estimé que l'Etat devait combler les lacunes du droit positif, pour asseoir explicitement la légalité de la coopération décentralisée. Certains juristes demeuraient malgré tout hostiles à une codification législative de la coopération décentralisée et estimaient que l'article 72 de la Constitution suffisait. Yves Luchaire déclarait notamment: "Cette absence de loi n'est pas un vide juridique (.oo)Le droit existe, c'est le droit constitutionnel et il n'a pas besoin d'être traduit par une loi. (...) Par définition, une loi est restrictive." 7 La doctrine était
donc di visée.

Quelques cas de contentieux ont toutefois définitivement tranché le débat en faveur de l'opportunité d'une loi. En 1987, le tribunal
1 J .C. Némery, "La coopération décentralisée: une nouvelle compétence des collectivités territoriales françaises ?", in Cahiers du CNFPT n030, avril t 990, p. 10. 2 J .L. Autin, "La coopération décentralisée pour le développement: entre légitimité et légalité", in Cahiers du CNFPT, n030 avril 1990, p. 80. 3 J. Bourdon, J.M. Pontier et J.C. Ricci, Droit des collectivités territoriales, PUF, Thémis, 1987, p. 655. 4 A. Gruber, La décentralisation et les institutions administratives, A. Colin, 1986, p. 201. 5 J.M. Pontier, "La région. Les relations avec les autres collectivités", Encyclopédie Dalloz-Collectivités locales, 1984, p. 1752-11. 6 H. Perrot, op. cit., p. 34. 7 Cf. Conac et al., op. cit., p. 2 t 3. 28