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La coopération transfrontalière en Pays Basque

De
164 pages
Prenant appui sur une longue histoire d'échanges économiques, de rivalités politiques, de conflits militaires et de traditions communes, les relations entre les territoires frontaliers du Pays Basque témoignent d'une grande complexité. La volonté de créer une métropole européenne et une eurorégion basque implique de construire un projet, d'y adhérer et d'oeuvrer à sa réalisation. La construction européenne favorise la coopération entre ces provinces face aux défis que posent la disparition des frontières, l'interdépendance croissante et la compétition mondiale.
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LA COOPÉRA nON TRANSFRONT ALIÈRE EN PAYS BASQUE

Collection Administration et Aménagement du territoire
dirigée par Jean-Claude Némery Professeur à l'Université de Reims Champagne-Ardelme Directeur du Centre de Recherche sur la Décentralisation Territoriale GIS GRALE CNRS Administrer, aménager le territoire constitue une des missions fondamentales des Etats modernes. Gérer les espaces de quotidienneté et de proximité dans le cadre de la décentralisation et de la démocratie locale, assurer le contrôle administratif et financier de l'action publique, anticiper l'avenir pour assurer un meilleur développement grâce à la prospective sont les objectifs essentiels des pouvoirs publics. Cette collection Administration et Aménagement du territoire doit répondre aux besoins de réflexions scientifiques et de débats sur cet ensemble de sujets. Déjà parus Jean-Claude NEMERY (sous la dir.), Quel avenir européen pour la Meuse et le territoire mosan? 2007. Jean-Claude NEMERY (sous la diT.), Les pôles des compétitivité dans le système français et européen. Approches sur les partenariats institutionnels, 2007. Fabrice DHUME-SONZOGNI, La coopération dans les politiques publiques,2006. Carole EVRARD, Les agences de l'eau: Entre recentralisation et décentralisation, 2006. Marc LEROY, Eric PORTAL, (sous la dir.) Contrats, finances, territoires, 2006. Bernard GUESNIER et Christian LEMAIGNAN, Connaissance, solidarité, création. Le cercle d'or des territoires, 2006. Guy LOINGER, (sous la dir.), Développement des territoires et prospective stratégique, 2006 Christiane MARZELIER, Décentralisation Acte Il Chronique des assises des libertés locales, 2004. Jean-Michel BRICAULT, Le sous-préfet d'arrondissement. Elément de modernisation de l'Etat en France, 2004. Laurent DERBOULLES, (sous la dir.), Fonction publique d'Etat et Fonction publique territoriale: comparabilité et recrutements, 2004. François LEFEBVRE, Aménagement du territoire. Emergence d'un droit ?, 2004.

EGUZKI URTEAGA

LA COOPÉRATION TRANSFRONTALIÈRE EN PAYS BASQUE

L'HARMATTAN

~ L'HARMATTAN,

2007

5-7, rue de l'École-Polytechnique, 75005 Paris http://www.librairieharmattan.com harmattan l@wanadoo.IT diffusion.harmattan@wanadoo.fr ISBN: 978-2-296-04342-8 EAN : 9782296043428

Pour Aiala et Ana

INTRODUCTION

Ce livre aborde la question de la coopération transfrontalière en Pays Basque, notamment à travers les cas de l'Eurocité BayonneSaint-Sébastien et du Consorcio Bidasoa-Txingudi. Prenant appui sur une longue histoire caractérisée par des échanges économiques, des rivalités politiques, des conflits militaires et des traditions communes, les relations entre ces territoires frontaliers et les habitants qui les animent témoignent d'une grande complexité. Or, la volonté affichée de créer une métropole européenne de taille moyenne et, au-delà, une eurorégion basque implique de construire un projet, d'y adhérer et de tout mettre en œuvre pour le réaliser, en s'appuyant sur une histoire et une identité partagées. L'Eurocité Bayonne-Saint-Sébastien s'étend de part et d'autre de la Bidassoa sur la façade atlantique des Pyrénées. Il s'agit d'un corridor urbain épousant les cinquante kilomètres qui séparent Bayonne de Saint-Sébastien pour constituer une agglomération de plus d'un demi-million d'habitants. Ce corridor constitue l'accès naturel des voies de communication reliant la péninsule ibérique au centre, à l'ouest et au nord de l'Europe. La construction européenne favorise les relations et la coopération entre ces régions, séparées par l'histoire, en permettant l'émergence de nouvelles interprétations du territoire et l'apparition de réponses originales aux besoins et aux défis que posent la disparition des frontières, l'interdépendance croissante et la compétitivité mondiale. L'Acte unique permet de surmonter les divisions en autorisant la circulation des personnes, des biens, des capitaux et des services. Or, le passage des principes juridiques aux pratiques quotidiennes implique de créer des projets communs et suppose une volonté des responsables politiques de part et d'autre de la frontière.

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CHAPITRE 1

LE CADRE JURIDIQUE

La législation

européenne

La construction européenne a favorisé le développement et le rapprochement des régions transfrontalières, au point que ces territoires s'affirment dorénavant comme des zones charnières de l'Europe. Les cadres juridiques national et européen suivent cette évolution en adaptant les législations afin de doter les acteurs politiques, socio-économiques et culturels d'outils concrets de coopération. Trois périodes de la coopération entre la France et l'Espagne sont observables: 1) jusqu'aux années 1970, il s'agi,t d'écl1anges internationaux classiques et de relations bilatérales d'Etat à Etat, 2) dans les années 1980, la décentralisation française et l'entrée de l'Espagne dans l'Union européenne permettent d'initier de réelles politiques de coopération transfrontalière, 3) depuis les années 1990, l'on constate une accélération de ces échanges avec l'ouverture des frontières et la mise en place de nouveaux outils juridiques, programmes et fonds communautaires. Depuis l'entrée de la France et de l'Espagne dans l'Union européenne, les lois nationales en matière de coopération transfrontalière s'insèrent dans le cadre législatif européen. Les principales dates sont les suivantes: le 27 février 1874, la résolution du Conseil de l'Europe en faveur de la coopération transfrontalière est adoptée; étant entendu que cette résolution insiste sur l'intérêt d'une coopération étroite entre collectivités territoriales voisines, le 21 mai 1980, une Convention-cadre de Madrid, élaborée sous l'égide du Conseil de l'Europe, est signée et ratifiée par vingt États. Elle pose les grands principes juridiques que doit revêtir la coopération entre ces collectivités, le 9 novembre 1995, face aux limites de la Convention de Madrid, le Conseil de l'Europe élabore un protocole additionnel sur la coopération transfrontalière des collectivités territoriales, signé à Strasbourg. Ce protocole permet auxdites collectivités de conclure des accords de coopération transfrontalière dans le respect de leurs compétences, des législations ~ationales en vigueur et des engagements internationaux de chaque Etat. 13

Les répercussions

nationales

En France, le cadre juridique de la coopération transfrontalière est complexe car il est subordonné, notamment au Pays Basque, à un accord bilatéral et aux dispositions du code général des collectivités territoriales qui régissent la coopération décentralisée des collectivités territoriales françaises et de leurs groupements. Le Traité de Bayonne fait partie des trois traités internationaux signés par la France dans les années 1990. Cet accord sert de base à la coopération transfrontalière entre les collectivités françaises et espagnoles: Aquitaine, Midi-Pyrénées et Languedoc-Roussillon en France, et Communauté autonome basque, Communauté Forale de Navarre, Aragon et Catalogne en Espagne. Ce traité, relatif à la coopération transfrontalière entre les collectivités territoriales, est signé le 10 mars 1995 entre la République française et le Royaume d'Espagne. Il fait suite à la création de la commission francoespagnole de coopération transfrontalière créée lors du sommet franco-espagnol de Foix le 21 octobre 1994. Ce traité porte sur deux points essentiels. D'une part, la possibilité donnée aux collectivités d'intégrer une structure juridique commune, soit française, soit espagnole; sous réserve de respecter le droit interne et les compétences de chaque collectivité. La participation des collectivités à une des structures doit faire l'o}Jjet, au préalable, d'une autorisation par décret en Conseil d'Etat et la convention entre les collectivités exigée doit être soumise au contrôle de légalité du préfet, prévu par la loi de décentralisation de 1982. D'autre part, les modalités de mise en œuvre de la commission franco-espagnole de coopération transfrontalière sont mises en place par échanges de lettres lors du sommet franco-espagnol de Foix du 21 octobre 1994 et ratifiées par le décret du 3 mars 1995. Le Traité de Bayonne confère à cette commission une mission de suivi du traité; cette structure devant se réunir quatre fois par an avec, pour missions principales: échanger des informations sur les initiatives de coopération transfrontalière, étudier les problèmes ayant trait à l'application de ce traité et proposer des solutions adaptées pour résoudre les problèmes d'application du traité. Simultanément, la coopération transfrontalière des collectivités territoriales françaises tient compte des limites de leurs 14

compétences et des engagements internationaux de l'Hexagone. Elle repose, dans le droit français, sur les dispositions du CGCT qui ont été définies par une série de textes et de lois, dont voici les pnnCIpaux. - Le 2 mars 1982 est approuvée la loi de décentralisation relative aux droits et libertés des communes, départements et régions. Dans son article 65, ce texte permet aux Conseils régionaux, avec l'autorisation du gouvernement, de nouer des contacts avec les collectivités locales étrangères limitrophes. - Le 6 février 1992 est adoptée la loi sur l'administration territoriale de la République (ATR) qui donne une impulsion à la coopération transfrontalière en permettant «aux collectivités territoriales de conclure des conventions avec les collectivités territoriales étrangères dans la limite de leurs compétences et dans le respect des engagements internationaux de la France ». Cette loi constitue un acte fondateur tout en complétant celle du 2 mars 1982. - Le 4 février 1995 est votée la loi d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, dite loi Pasqua, qui complète la loi précédente. Elle autorise les collectivités territoriales françaises ou leur groupement à adhérer à un organisme public de droit étranger ou à participer au capital d'une personne morale de droit étranger.
Les outils utilisables

La coopération transfrontalière s'insère dans un cadre juridique contradictoire puisque les États sont tenus par les accords internationaux d'accorder l'autonomie la plus large possible aux collectivités territoriales alors qu'elles ne peuvent coopérer que dans le strict respect des dispositions du droit interne de chaque pays. Les mécanismes juridiques mis en œuvre dans le cadre de cette coopération sont identiques à ceux de la législation française. La coopération transfrontalière organise seulement la confrontation de droits différents à travers des modalités communes d'échanges, sans prévoir de dispositions dérogeant au droit commun des collectivités locales. La démarche de coopération passe, tout d'abord, par la signature d'une convention entre collectivités étrangères. Cette convention est l'outil de droit commun qui permet de formaliser le partenariat transfrontalier et de définir les objectifs communs et les 15

engagements réciproques. La convention est fort répandue entre les acteurs socio-économiques car elle est obligatoire pour toute éligibilité au programme Interreg et permet de définir l'objet et les modes de coopération. Cette convention peut donner lieu à une structure juridique autonome si les collectivités souhaitent externaliser la gestion de leur projet. Cette démarche est motivée par des raisons pratiques et symboliques.
Les structures destinées à la coopération transfrontalière

Parmi les différentes structures se trouve la société d'économie mixte locale (SEML) ayant une portée transfrontalière depuis la loi du 6 février 1992 qui autorise les collectivités étrangères à entrer dans le capital. Elle permet d'associer des personnes morales de droit privé et a pour objectif d'exploiter des services publics d'intérêt commun. La loi SRU du 13 décembre 2000 et la loi sur la modernisation du statut des SEML de 2002 ont permis d'assouplir le régime de coopération transfrontalière en alignant ce dernier sur celui des SEML de droit commun, permettant ainsi la participation paritaire des collectivités françaises et étrangères. Une autre structure juridique de droit espagnol est le Consorcio, bien qu'il puisse être intégré par les collectivités françaises. La troisième structure est le groupement d'intérêt public de coopération transfrontalière (GIP) qui peut, depuis la loi du 6 février 1992, accueillir à son tour des collectivités étrangères. Cependant, cette participation est inscrite dans une durée limitée et doit être motivée par la mise en œuvre de politiques concertées de développement social urbain.
Les structures généralistes

Face à la complexité de créer et de gérer des juridiques destinées à la coopération transfrontalière, tivités locales insèrent leurs projets transfrontaliers structures juridiques généralistes telles que l'association le groupement européen d'intérêt économique.

structures les collecdans les loi 1901 et

1. Bien que les intentions communautaires de créer la structure juridique de l'euro-association pour permettre aux collectivités locales des pays de la Communauté européenne de coopérer entre elles n'aient pas abouti, les associations sont à la disposition des institutions. Effectivement, une collectivité territoriale française
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