LA DDE ET LE POLITIQUE

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Des signes récents témoignent de la volonté de l’Etat, en France, de repenser son action par l’entrée de sa présence sur le territoire et sur les territoires alors même que les logiques concurrentielles entre ces derniers n’ont fait que croître depuis deux décennies. Cet ouvrage propose ainsi une plongée dans l’univers quotidien des services déconcentrés de l’équipement en pointant les contingences, les aléas, les stratégies. Cette sociologie de l’action publique peut permettre de mieux cerner ce qui se cache derrière le processus de co-production de l’action publique territoriale.
Publié le : mardi 1 janvier 2002
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EAN13 : 9782296289536
Nombre de pages : 254
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Les DDE et le politique
Quelle co-administration des territoires?

Collection Logiques Politiques dirigée par Pierre Muller
Dernières parutions

Mario PEDRETTI, La figure du désobéissant en politique, 200 I. Michel-Alexis MONTANÉ, Leadership politique et territoire, 2001. Sous la direction de Anne Muxel et Marlaine Cacouault, Les Jeunes d'Europe du Sud et la politique. Une enquête comparative France, Espagne, Italie, 200 I. François BARAIZE et Emmanuel NEGRIER, L'invention politique de l'agglomération, 200 I. Pierre BOUTAN, Enseigner la Région, 2001. Lorena PARlNI (dir.), Etats et mondialisation: stratégies et rôles, 200 I. Claudie BAUDINO, Politique de la langue et différence sexuelle, 200 I. Françoise DAUCE, L'Etat, l'armée et le citoyen en Russie postsoviétique, 200 I. Guy GROUX, L'action publique négociée, 200 I. Nathalie MARTIN-PAPINEAU, Lesfamilles monoparentales, 2001. Textes réunis et présentés par Jean-François BARÉ, L'Evaluation des politiques de développement - approches pluridisciplinaires, 2001. D. ANDOLFATTO, F. GREFFET, L. OLIVIER, Les partis politiques: quelles perspectives ?, 2001. YACINE Jean-Luc, La qestion sociale chez Saint-Simon, 200 I. Patrick NERHOT, Questions phénoménologiques, suivies de Lectures freudiennes, 2001. Philippe HAMMAN, Jean-Matthieu MEON et Benoît VERRIER (dirs.), Discours savants, discours militants: mélange des genres, 2001. Emmanuel NEGRIER (dir.), Patrimoine culturel et décentralisation: une étude en Languedoc-Roussillon, 2002. Laure DELCOUR, La politique de l'Union européenne en Russie (/9902000), 2002. Simon HUG et Pascal SCIARlNI (dir.), Changements de valeurs et nouveaux clivages politiques en Suisse, 2002. Laurence EBERHARD HARRlBEY, l'Europe et lajeunesse, 2002. Elise FERON et Michel HASTINGS (dir.), L'imaginaire des conflits communautaires, 2002. Catherine PRUDHOMME-LEBLANC, Un ministère français face à l'Europe, 2002.

L'Harmattan, 2002 ISBN: 2-7475-2531-7

@

HELENE

REIGNER

Les DDE et le politique Quelle co-administration des territoires?

L'Harmattan 5-7, rue de l'École-Polytechnique 75005 Paris France

-

L'Harmattan Hongrie Hargita u. 3
1026 Budapest - HONGRIE

L'Harmattan Italia Via Bava, 37 10214 Torino - Italie

De nombreux collègues et amis ont contribué à la réalisation de cet ouvrage, principalement au CRAP et à l'INRETS. Je tenais à les remercier ici. Quelques précisions néanmoins: Pascale Galindo et Michèle Bidal de l'INRETS m'ont épaulé pour la mise en forme défmitive du manuscrit et m'ont fait découvrir des fonctions de Wordjusqu'alors inconnues. Patrick Le Galès a été appelé à la rescousse pour trouver un titre qui fasse moins de 5 lignes. Mission accomplie. Les choix opérés dans le remaniement de la thèse de laquelle cet ouvrage est tiré doivent beaucoup à ce qui s'est dit lors de la soutenance. A ce titre, je voulais insister, une fois encore, sur la qualité de la direction assurée par Jacques Caillosse. Enfm, en plus d'être une très bonne copine, Eve FouiIleux est une lectrice critique redoutable. C'est dur au début et après on ne peut plus s'en passer!

SOMMAIRE

INTRODUCTION
L'Etat est mort, vive l'Etat!
Pourquoi 2. 3. observer l'équipement en action?

Il 14
20 21 23

1. L'effet « grand corps »
Au-delà d'une analyse sectorielle des politiques publiques Centrer l'analyse sur les DDE hors d'un schéma opposant
«

top down

»

et « bottom-up » de

26

Une sociologie politique de la co-production l'action publique territoriale

33

QUELLES RELATIONS CONTRACTUELLES ENTRE LES DDE ET LES CONSEILS

GENERAUX ?
Mise à disposition, partition: l'effectivité de la solution conventionnelle a) Le cheminement vers la solution conventionnelle b) L'effectivité de la réforme: un Etat toujours très sollicité La partition idéologique Loiret: un symbole de la DDE dans le

37

38 38 44

52

Tensions politiques et instrumentalisation. La réorganisation partielle de la DDE 78 Un climat pacifique propice au maintien disposition de la DDE 35 de la mise à

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70

DES INTERDEPENDANCES

FORTES ENTRE
83

LESDDE ET LES COMMUNES
Les fondements juridiques de l'intervention des DDE auprès des communes Bilans chiffrés de l'activité des DDE pour le compte des communes: la fin du monopole mais un impact économique toujours conséquent a) L'exemple du Loiret b) L'exemple de la DDE d'Ille et Vilaine c) L'exemple des yvelines
L'intercommunalité: une chance ou un problème pour les DDE ? a) La DDE 45 accompagnatrice d'une politique des « pays» impulsée par la région Centre b) La DDE 35 immergée dans et recomposée par une intercommunalité forte c) L'absence d'intercommunalité dans les Yvelines: une difficulté pour l'Etat

85

89 91 99 102

107 108 117 126

L'ETAT LOCAL TIRAILLÉ
DDE, service public et concurrence a) L'exemple de l'activité « Route»
b) L'exemple de l'ingénierie publique

133

134 136
141

DDE, conseil et contrôles a) Une juridicité flottante b) Des DDE submergées par l'urbanisme réglementaire DDE, agglomération et département

156 159 168 175

ODE, administration

centrale et déconcentration

183 193

ODE, préfet et corporatisme

CONCLUSION:

TERRITORIALISA

TION ET POLITISATION
entre l'Etat local

201

L'extension de l'interdépendance et les collectivités locales Le poids du politique L'apprentissage,

202 208 214

par « en bas» de la déconcentration

ANNEXE: LISTE DES ENTRETIENS EFFECTUES TABLE DES ILLUSTRA TIONS BIBLIOGRAPHIE

223 229 231

LISTE DES PRINCIPALES ABREVIATIONS UTILISEES

ADS : Application du Droit des Sols. AlPC : Association des Ingénieurs des Ponts et Chaussées. ATGC : Aide Technique à la Gestion Communale. CGPC : Conseil Général des Ponts et Chaussées. DAC: Direction d'Administration Centrale. DDE : Direction Départementale de l'équipement. DGUHC : Direction Générale de l'Urbanisme, de l'Habitat et de la Construction. DlREN : Direction Régionale de l'Environnement. DPS : Direction du Personnel et des Services. DR : Direction des Routes. DRE: Direction Régionale de l'Equipement. GEP: Groupe d'Etude et de Programmation. ICPC : Ingénieur en Chef des Ponts et Chaussées. IDTPE : Ingénieur Divisionnaire des Travaux Publics de l'Etat. IGPC : Ingénieur Général des Ponts et Chaussées. IPC : Ingénieur des Ponts et Chaussées. ISOARD : Instrument Statistique d'Observation de l'Activité Réelle des DDE. ITPE : Ingénieur des travaux Publics de l'Etat. OREAM : Organisme de Recherche et d'Etude sur l'Aménagement. PDU : Plan de Déplacement Urbain. POM : Plan Objectifs-Moyens. POS : Plan d'occupation des sols. RST : Réseau Technique et Scientifique de l'Equipement. ZAC: Zone d'Activités Commerciales.

INTRODUCTION

Des signes récents témoignent de la volonté de l'Etat, en France, de repenser son action par l'entrée de sa présence sur le territoire et sur les territoires alors même que les logiques concurrentielles entre ces derniers n'ont fait que croître depuis deux décennies. Qu'il s'agisse de la réfonne du cumul des mandats!, du rapport Sueu~ pour une prise en compte du fait urbain dans l'organisation territoriale et administrative, du rapport Attale pour l'évolution du recrutement des élites administratives et politiques à travers les grands corps d'Etat, du débat sur les contrats de plan Etatrégion et la promotion de cet échelon à travers le rapport Chérèque4, ou encore des lois Chevènement5, Voynet6 qui incitent au développement de l'intercommunalité, complétées

I Sur ce thème, outre les nombreux articles de presse, nous renvoyons aux articles de Patrice Duran et d'Yves Mény parus dans un dossier consacré à « La Fin du cumul? », Pouvoirs locaux, n036 V/1998. 2 Demain la ville, par J.P. Sueur, maire d'Orléans. Rapport présenté à Martine Aubry, ministre de l'emploi et de la solidarité, le 13 février 1998, publié en deux tomes à la Documentation française. 3 Pour un modèle européen d'enseignement supérieur. Le rapport de la commission présidée par Jacques Attali a été remis à Claude Allègre, ministre de l'éducation nationale, de la recherche et de la technologie. Stock, mai 1998. 4 Plus de région et mieux d'Etat, par Jacques Chérèque, ancien ministre de l'aménagement du territoire, rapport remis en mai 1998 à Dominique Voynet, ministre de l'aménagement du territoire et de l'environnement. 5 Loi Chevènement, n099-586 du 12 juillet 1999, relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale. Parue au JO du 13 juillet 1999, page 10361. 6 Loi Voynet, n099-533 du 25 juin 1999 d'orientation pour l'aménagement du territoire et le développement durable et portant modification de la loi n095115 du 4 février 1995 pour l'aménagement et le développement du territoire. Parue au JO du 29 juin 1999, page 9515.

LES DDE ET LE POLITIQUE

par la loi Solidarité et Renouvellement Urbains?, force est de constater que tous ces projets de réforme prennent sens autour des problématiques de mutation de l'action publique territoriale. Un consensus existe, émanant de rapports officiels d'institutions d'Etat mais aussi de chercheurs ayant l'Etat et l'action publique pour objet de recherche, selon lequel l'organisation administrative actuelle compromet la « performance» du service public. Pour preuve, les valeurs qui fondent le service public et notamment les notions d'intérêt général et d'égalité sont en mouvement8. Là où prévalait une organisation héritée de l'idéal centralisateur, uniforme, bureaucratique et étrangère à la notion de « rendement », la modernisation de l'Etat prend comme jamais appui sur une volonté de redécoupage territorial qui puisse permettre une prise en compte des différences
7 Loi SRU, n 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains. Parue au JO du 14 décembre 2000, page 19777. 8 Nous renvoyons ici au rapport public 1996 du ConseiJ d'Etat, Sur le principe d'égalité, La Documentation française, 1997. Voir notamment les pages 95 et suivantes: « égalité et territoires» où est présentée l'évolution de la prise en compte des diversités territoriales et le développement des politiques autorisant des discriminations positives. « De nombreux pays d'Europe ont différencié le statut de leurs communes» en fonction de leur tailJe ou de leur ressource. « Par exemple, depuis 1900, l'Italie distingue les communes de plein exercice et les municipalités.. l'Allemagne élève certaines agglomérations au rang de ville-arrondissement et parfois même de land (Berlin, Brême, Hambourg). La France n'est allée jusqu'à présent en ce sens que pour des raisons tenant davantage aux particularismes culturels qu'aux réalités économiques. L'addition de l'ancienneté de nos frontières géographiques intérieures et de l'uniformité des compétences conduit la jurisprudence à réaliser ce qu'on a appelé de véritables prouesses d'interprétation pour concilier le principe d'égalité avec les nécessités économiques. Elle conduit surtout le législateur, comme l'illustre abondamment la loi du 4 février 1995, à créer de nouveaux concepts territoriaux -bassin de vie, pays, réseau de villes, zone d'aménagement du territoire- qui cherchent à s'adapter à la réalité économique et sociale de la nation mais dont le contenu administratif et la légitimité démocratique sont déconnectés des collectivités territoriales classiques. » page 103. 12

INTRODUCTION

tecritoriales et soit à même de «susciter du développement local» . Partant de ce constat, une posture intellectuelle est possible qui va chercher des substituts à cette régulation étatique jugée défaillante. Quels autres modes de régulation vont occuper les espaces non investis par l'Etat? Quels acteurs ou groupes d'acteurs vont être capables de se positionner sur ces créneaux ? Les travaux relatifs à l'évolution des modes de gouvernement ou de gouvernance s'organisent autour de la question d'une triple remise en cause de la capacité de régulation des Etats nationaux. D'une part, les régulations par le marché s'immisceraient toujours plus dans les sphères d'intervention traditionnellement étatiques. D'autre part, l'européanisation priverait les gouvernements nationaux de la pleine maîtrise de bon nombre de leviers. Enfin, par «en-bas », émergerait un mode de gouvernement pluraliste et territorialisé au sein duquel l'Etat ne serait plus maître du jeu. Pour autant, une seconde voie mérite également d'être explorée. Elle consiste à mesurer l'étendue des failles et des défaillances de l'Etat et à mettre l'accent sur la façon dont il contourne, s'approprie, redéfinit les contours de sa «performance» en dehors de la seule rationalité économique. Autrement dit, une intuition est à l'origine de cette recherche9, selon laquelle le débat sur la remise en cause de l'Etat en France est biaisé car les grandes mutations en cours sont considérées comme subies par l'Etat alors même que ce dernier organise
9 Cet ouvrage s'appuie sur une recherche effectuée dans le cadre d'une thèse de science politique. Reigner H., Le ministère de l'équipement: un révélateur des mutations en cours de l'action publique territoriale en France, thèse de doctorat de science politique dirigée par Caillosse l, soutenue le 27 novembre 2000 à l'IEP de Rennes, CRAP, devant un jury composé de Thoenig IC. (président), Kessler M.C. (rapporteur), Sadran P. (rapporteur), Le Galès P., Hassenteufel P., Caillosse I (directeur).

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LEs

DDE

ET LE POLITIQUE

largement sa propre «remise en cause ». Un nouvel équilibre serait ainsi recherché, par l'Etat lui-même, entre l'intégration et la différenciation de l'action publique. n
s'agit pour l'Etat de parvenir à réguler le territoire national alors même que ce dernier est davantage que la somme de territoires locaux fonctionnant sur un mode concurrentiel.

Trois moments sont dissociés dans cette introduction générale afin d'expliquer et de justifier, d'une part notre approche centrée sur l'Etat et, d'autre part, le choix de l'administration de l'équipement. Ce positionnement explicité, on présentera alors les méthodes d'enquête et les axes qui structurent cet ouvrage.

L'Etat est mort, vive l'Etat!
«Il fut un temps où les politiques publiques fonctionnaient de manière stato-centrée et en dix ans de décentralisation l'Etat aurait disparu sous les coups de boutoirs des villes et des programmes de Bruxelles. [...] Le passage à l'affirmation d'une nouvelle forme de gouvernement supposerait tout de même que soit démontré que les grandes organisations « dures» n'ont pas disparu. »10

Comme le suggère Dominique Lorrain, il nous paraît fructueux d'observer le changement à partir d'institutions traditionnelles. En ce sens, l'Etat fait office de révélateur pour identifier ce qui pose problème et ce qui change. Si la présence de nouveaux acteurs transforme sans conteste la place et le rôle de l'Etat, elle ne remet pas forcément en cause la présence de ce
10 Lorrain D., « Administrer, gouverner, réguler », Les Annales de la Recherche Urbaine, n080-81, décembre 1998, pages 88-90. 14

INTRODUCTION

derIder. C'est pourquoi, porter le regard sur les institutions étatiques peut encore pennettre d'apporter des éléments de compréhension et d'analyse des évolutions en cours. La question de la construction de l'action publique est posée aujourd'hui en tennes de co-production et plusieurs voies sont explorées, par-delà les clivages disciplinaires, notamment entre juristes et politistes. En effet, au-delà du couple Etat/collectivités locales, les années 90 voient émerger les concepts de « gouvernance », de « polycentrisme », de « réseau de politiques publiques» 11 dont les points communs sont d'insister sur la complexité et la variabilité des arrangements locaux et des politiques qui en découlent, ainsi que sur l'émergence de nouveaux acteurs. Parallèlement, le développement des pratiques contractuelles occupe le devant de la scène. La France est « gouvernée par contrat »12et la solution conventionnelle répond au besoin de flexibilité, de différenciation de l'action publique. On note également une certaine effervescence autour de la thématique du pluralisme et de l'action publique devenue action collective avec l'émergence de nouveaux acteurs issus de la « société civile », organisés en groupes d'intérêtl3. Enfm, des

Il Voir notamment, Le Galès P. et Thatcher M. (dir.), Les réseaux de politiques publiques, débat autour des policy networks, L'Harmattan, 1995. 12Gaudin lP., Gouverner par contrat. L'action publique en question, Presses de Sciences Po, 1999. Berrivin R., Musselin C., «Les politiques de contractualisation entre centralisation et décentralisation: les cas de l'équipement et de l'enseignement supérieur », Sociologie du travail, n04/96. Caillosse 1., «Sur la progression en cours des techniques contractuelles d'administration », dans Cadiet L. (dir.). Le Droit contemporain des contrats, Paris, Economica, 1987. Marcou G., Rangeon F., Thiebault (dir.), La coopération contractuelle et le gouvernement des villes, Paris, L'Harmattan, 1997. 13 Voir notamment, Duran P., Thoenig lC., «L'Etat et la gestion publique territoriale », Revuefrançaise de science politique, vo146, n04, Août 1996. 15

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approches en termes d'ingénierie institutionnelle font état d'une hybridation des structures, qui s'affranchissent du clivage public-privéI4. Si une partie de ces travaux récents insiste sur la remise en cause de l'Etat ou du moins sur sa moindre centralité face à la multiplication des acteurs et à la montée en puissance de ses partenaires, leurs conclusions ne convergent pas toujours et sont parfois même contradictoires.

- S'agissant des structures privées, une approche en termes d'effectifs employés, de budgets de fonctionnement et d'investissement ne fait pas apparaître un bouleversement des -hiérarchies: Etat, département, «mairie de la grande ville, district urbain et quelques grandes organisations expliquent une bonne part de l'action publique locale et ce dans la plupart des villes »15. Ainsi, un contexte local apparemment très fragmenté peut, en fait, être structuré et hiérarchisé autour de quelques acteurs. - S'agissant de l'émergence de la« société civile », la référence à l'usager, si elle est affichée par l'Etat comme un élément de sa modernisation, tient aussi du discours incantatoire. Quant aux groupes d'intérêt, si leur rôle est croissant, il est aussi très inégal, souvent réactif et dépendant de l'accès à l'Etat qui reste une source de légitimité essentielle.
Là encore les travaux sont nombreux. Pour n'en citer que quelques uns, qui ont particulièrement attiré notre attention, on ne peut manquer d'évoquer les travaux de Lorrain D., « Les services urbains, le marché et le politique », dans Martinand C. (dir.), L'expérience française du financement privé des équipements publics, Paris, Economica, 1993. Ou encore: Caillosse J., Le Galès P., Lonc1e-Monceau P., « Les Sociétés d'Economie Mixte Locales: outils de queUe action publique?» dans Godard F. (coordonné par), Le gouvernement des villes, Territoire et pouvoir, Descartes et Cie, 1997. 15Lorrain D., « Administrer, gouverner, réguler», op cité, 1998. Dominique Lorrain s'appuie sur l'exemple de l'agglomération lyonnaise pour faire cette démonstration. 16
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INTRODUCTION

Les régions ont été reconnues par l'Europe et par l'Etat, respectivement à travers les Fonds Structurels Européens et les Contrats de Plan Etat-Région, comme un échelon pertinent de mise en œuvre de politiques d'aménagement du territoire. Pour autant, la capacité politique des régions ffançaises est loin d'être évidente et cette question divise la communauté scientifiqueI6. - Les villes, a-t-on écrit, développent leurs propres politiques locales dans un contexte de gouvernance urbaineI7. Elles s'affirment à travers leur maireI8, et par l'émergence de scènes politiques locales mêlant acteurs publics et privéS19. Mais là encore, les modes de gouvernements urbains ne semblent pas suffisamment stabilisés pour faire l'unanimité autour du concept de gouvernance20. - Les pays se développent et tentent de monter des projets de développement local parallèlement aux politiques nationales d'aménagement21. Entre construction théorique et réalité administrative, la carte des «pays}) montre, ici des réussites peu contestables, là des tentatives avortées ou des réalités sans consistances. - Enfm, s'agissant du département, s'il est considéré comme un échelon en perte de vitesse face au développement d'autres niveaux territoriaux, ses représentants préservent leur influence notamment en s'imposant comme interlocuteurs privilégiés des
16 Voir notamment: Le Galès P. et Lequesne C. (dir.), Les paradoxes des régions en Europe, La Découverte, 1997. 17 Le Galès P., « Du gouvernement des villes à la gouvemance urbaine», Revuefrançaise de science politique, vo145, nOl, 1995. 18Garraud P., Profession: homme politique. La carrière des maires urbains, Paris, L'Harmattan, 1989. 19 Lorrain D., « Après la décentralisation, l'action publique flexible », Sociologie du travail, n03/1993. 20 Le numéro n080-81 d'octobre 1998 des Annales de la Recherche Urbaine est entièrement consacré à ce thème. 21Leurquin B., La France et la politique des pays. De nouveaux outils pour le développement et l'aménagement du territoire, Syros, 1997. Faure A., « Vers une République régionale? )), Pouvoirs locaux, n026 IIII septembre 1995. 17

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services temtoriaux de l'Etat. Pour autant, certains présidents d'exécutifs départementaux se prononcent sans détour pour la disparition du département22 et dénoncent le conservatisme de l'assemblée des présidents de conseils généraux23. Au total, si tous ces travaux insistent sur l'émergence de « nouveaux» acteurs dans les processus de fabrication de l'action publique territoriale, tous reconnaissent que le partage des rôles entre ces derniers et l'Etat est fluctuant, variable d'une scène locale à une autre, d'une politique publique à une autre. C'est pourquoi observer une organisation «dure », traditionnelle et fortement temtorialisée peut s'avérer très fiable pour comprendre les mutations en cours de l'action publique là où l'analyse de problèmes, d'institutions et de modes d'action publique neufs peuvent grossir la mesure du «nouveau» sur « l'ancien ». Nous avons insisté précédemment sur le fait que nous souhaitons centrer l'analyse sur l'Etat, en considérant ce dernier comme participant activement à sa propre recomposition. En conséquence, plutôt que de chercher à savoir si nous assistons à un retrait, ou, au contraire, à un retour de l'Etat, nous proposons une grille de lecture centrée sur la temtorialisation de l'Etat et de l'action publique, au sein de laquelle ces deux mouvements apparemment antagonistes peuvent cohabiter. En effet, c'est
22

C'est le cas notamment de Pierre Méhaignerie, président UDF du conseil général d'Ille et Vilaine, de Jacques Barrot, président UDF du conseil général de Haute Loire, de Franck Borotra, président RPR du conseil général des Yvelines, de Jean-Pierre Balligand, président PS du conseil général de l'Aisne... 23 « Les présidents de conseils généraux à la recherche d'un nouveau souffle », Le Monde, mercredi 7 avril 1999. Des clivages de plus en plus marqués opposent les représentants des départements urbains et ruraux. 18

INTRODUCTION

l'Etat lui-même qui repense ses propres rapports au territoire. Sans doute s'y trouve-t-il contraint, mais que la réforme se fasse par et dans le droit de l'Etat n'est pas dépourvu de sens. En effet, le territoire devient plus que le support indispensable de l'application de la règle de droit. Dans cette perspective, la loi n095-115 du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement du territoire ajoute au droit unitaire applicable à l'ensemble du territoire une dimension nouvelle et essentielle qui conduit à la naissance de compétences et de droits diversifiés, générés par les territoires. Comme le souligne Yves Madiot, «le territoire peut être un facteur déterminant de la politique et du droit de l'Etat. Pris dans les tourbillons idéologiques qui le rendent hésitant sur son rôle et ses missions, confronté à une concurrence internationale qui aiguise son agressivité et à des cassures sociales ou des luttes tribales qui menacent sa cohésion, l'Etat peut trouver (ou retrouver) ses racines en se rappelant qu'elles ne sont pas seulement historiques, culturelles ou linguistiques mais d'abord territoriales» 24. Ce faisant, on assiste à une remise en cause des vieux balisages juridiques du territoire au profit d'une reconnaissance, dans et par le droit de l'Etat, de territoires flous qui s'affranchissent des découpages administratifs traditionnels. Autrement dit, par le droit, l'Etat est en train de repenser son rapport au territoire, depuis les territoires, à partir de la combinaison des administrations déconcentrées de l'Etat et des administrations décentralisées des collectivités locales, c'est à dire à partir de la notion d'Administration Territoriale de la République. Cet ouvrage cherche donc à montrer que nous sommes en train de vivre en pratique et en pensée des formes nouvelles
24 Madiot Y., «Vers une 'tenitorialisation' du droit? », Revue Française de Droit Administratif, septembre-octobre 1995, page 949. 19

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de gestion politique à travers les mutations de l'Etat central et de l'Etat local. On voit se mettre en place de nouvelles régulations politiques locales et nationales qui visent un double objectif: la prise en compte du particulier, des différences et du local, sans remise en cause du cadre d'un Etat nation unitaire, perçu comme seul garant de l'unité et de l'égalité. Le territoire en porte témoignage... et le ministère qui plus qu'un autre est en charge du territoire est un lieu d'observation privilégié de ces pratiques et représentations politiques... ce qui justifie que l'on puisse vouloir accéder à la connaissance de l'Etat par celle du ministère de l'équipement et de « ses» territoires.

Pourquoi observer l'équipement en action?
Le ministère de l'équipement est l'un des segments de l'Etat qui a été le plus étudié. Le sujet est déjà fortement balisé, « trop» diront certains. En effet, ce ministère a été l'occasion d'innovations importantes pour la sociologie politique en France25. Pour autant, certaines des caractéristiques qui font de
25 Nous faisons référence aux travaux de : Thoenig lC., Friedberg E., La création des Directions Départementales de l'Equipement, Paris, CNRS/CSO, 1970. Thoenig lC., l'Ere des technocrates, Le cas des Ponts et Chaussées, Les Editions d'Organisation, 1973. Crozier M., Thoenig lC., «La régulation des systèmes organisés complexes. Le cas du système politico-administratif local en France», Revue française de sociologie, vol 16, n° l, 1975. Plus récemment: Duran P., Hérault B., «L'Administration à la découverte du politique: l'Equipement en décentralisation », Annuaire des collectivités locales, CNRS/ORALE, 1992. Duran P., «Moderniser l'Etat ou le service public? Les chantiers de l'Equipement », Politiques et management public, 20

INTRODUCTION

ce ministère un lieu d'observation privilégié de l'action publique ne sont pas caduques. L'influence d'un grand corps de l'Etat, celui des Ponts et Chaussées, au sein du ministère de l'équipement est un marqueur identitaire fort grâce auquel il est possible de sonder, d'évaluer la nature et l'ampleur des mutations culturelles qui affectent ces représentants de l'Etat. Par ailleurs, ce ministère intervenant dans de très nombreux secteurs d'action publique, il permet de s'émanciper d'une approche sectorielle des politiques publiques et donc de valoriser la prise en compte de multiples missions, partenaires et rôles. Enfin, il rend possible un second décloisonnement, territorial celui-là, hors d'une approche opposant « top-down» et « bottom-up ».
1. L'effet « grand corpS»

Observer l'Etat en action, c'est observer les pratiques des hommes qui agissent au nom de cet Etat. Or, le ministère de l'équipement a la particularité d'être encadré par un grand corps d'Etat, les ingénieurs des Ponts et Chaussées, qui appartiennent au cercle fermé des sommets de l'Etat. De manière générale, les grandes mutations de l'action publique sont visibles par l'entrée de l'analyse des grands corps. Dès 1970, Jean-Claude Thoenig et Erhard Friedberg26 aff1rmaient, à propos du corps des ingénieurs des Ponts et Chaussées au sein du ministère de l'équipement, que « cette caste marque d'une

vol Il, nOl, mars 1993. Enfin, sur la période actuelle: Berrivin R., Les contrats centre-périphérie comme levier de modernisation du management public. Analyse comparée des stratégies de changement de deux grands réseaux de service public. ministère de l'équipement. EDF/GDF services, Thèse de doctorat, lEP de Paris, dirigée par M. Crozier, 1995. 26 Thoenig lC., Friedberg E., La création des Directions Départementales de l'Equipement, Paris, CNRS/CSO, 1970, page 2. 21

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empreinte profonde le fonctionnement de cette nouvelle administration» 27. Luc Rouban a, quant à lui, souligné que chaque tournant de l'action publique se doublait d'un rapport nouveau aux grands COrpS28. 'action publique moderne requiert, d'après Rouban, L de la persuasion, le sens de la négociation et du dialogue, c'està-dire un travail réellement politique, au-delà de la seule maîtrise technique des dossiers. Un véritable changement culturel est observable pour tous les fonctionnaires mais qui concerne au premier chef les corps techniques de l'Etat. De fait, les ingénieurs de l'équipement ont fait leur force de leur ancrage territorial et aujourd'hui encore ils conçoivent leur adaptation culturelle au travers de la problématique de la modernisation de leur inscription territoriale. En effet, les compétences techniques sur lesquelles reposait la légitimité du modèle technocratique, doivent désormais avoir une finalité justifiée par des éléments autres que la seule technique. Les technocrates doivent dorénavant mettre la technique au service de « territoires », rompant ainsi les principes républicains d'unité et d'uniformité de l'organisation administrative. La relation globale et abstraite de l'Etat au Territoire glisse progressivement vers des relations particulières et concrètes de l'Etat aux territoireS. Mais ces territoires ne préexistent pas à l'expérience des DDE. Pour les ingénieurs de l'équipement, cela signifie donc qu'ils contribuent à l'émergence et à la détermination de ces nouveaux territoires. De fait, ils manquent encore d'outils pour concrétiser au travers de l'action publique des changements de mentalités en cours. Ces outils, ces nouveaux modes d'action publique partenariaux et territorialisés restent largement à inventer. Ils supposent de
27 Le ministère de ]' équipement est créé en 1966 suite à la fusion des ministères des travaux publics et de la construction. 28 Rouban L., «Les transformations de l'action publique », Revue Française d'Administration Publique, n086, avril-juin, 1998. 22

INTRODUCTION

nouveaux supports de la connaissance, moins figés qu'un porté à connaissance ou qu'un plan d'occupation des sols. C'est donc l'usage stratégique de la connaissance plus que les connaissances techniques elles-mêmes qu'il faut repenser dans cette perspective de territorialisation de l'action publique. Aussi, ce rapport au politique et au territoire se construit quotidiennement dans les DDE, de façon inégale. C'est pourquoi nous faisons nôtres les propos de Patrice Duran lorsqu'il propose de saisir ce nouveau rapport au politique empiriquement en observant l'administration « au travail », « là où les attitudes et les représentations acquièrent de la consistance en s'inscrivant dans la durée et la répétitivité des tâches» 29.

2. Au-delà d'une analyse sectorielle des politiques publiques

Travailler sur le ministère de l'équipement est particulièrement stimulant dans la mesure où ce ministère participe à de nombreuses politiques publiques: habitat, logement, tourisme, transports, inftastructures, aménagement, urbanisme... en jouant des «rôles» différents. Nous souhaitons insister sur le positionnement différent de l'administration de l'équipement en fonction de la diversité de ses missions et non plus seulement en fonction des configurations locales. En effet, si la structure du système

29 Duran P., Hérault B., « L'Administration à la découverte du politique, l'équipement en décentralisation », Annuaire des collectivités locales, CNRS/ORALE, 1992. 23

LES DDE

ET LE POLITIQUE

politico-administratif locaeo est une variable majeure pour comprendre les formes prises par l'action publique, il apparaît que le paramètre lié aux multiples missions assurées par l'équipement brouille encore le positionnement de cette administration. Ainsi, à l'échelle des directions départementales de l'équipement, les agents de l'Etat assurent à la fois: des maîtrises d'ouvrage pour le compte de l'Etat, des maîtrises d'œuvre pour le compte des départements, des communes et de l'Etat, - des contrôles de légalité pour le compte des préfectures sur les actes des collectivités locales, - des activités de conseil auprès des collectivités, - des mises à disposition pour les communes en matière d'application du droit des sols.

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On peut schématiquement distinguer trois grands types de missions face à ces principaux donneurs d'ordres: - Les DDE ont un rôle d'entreprise de travaux publics. On peut noter à ce propos que leurs interventions sont facturées aux collectivités selon un barème de prix (appelés honoraires) inférieurs à ceux du privé. . - Les DDE ont également des missions d'ingénierie, et ce dans le cadre des tâches non obligatoires à destination des collectivités locales. En direction des petites communes dépourvues de services techniques, la DDE peut se voir confier la mission permanente d'Aide Technique à la Gestion Communale (ATGC). Lors de concours occasionnels (pour la construction d'un lotissement par exemple), il peut être fait appel à la DDE en tant que bureau d'études.

30Ce point est un classique de la science politique pour qui s'intéresse à l'Etat local depuis la décentralisation. Voir, par exemple les travaux d'Albert Mabileau : Mabileau A., Le système local, Paris, Montchrestien, 1991. 24

INTRODUCTION

Enfin, les DDE remplissent des missions régaliennes traditionnelles liées à l'exploitation des routes nationales et à l'application de diverses réglementations (urbanisme...). En d'autres termes, « On trouve de tout à la DDE [...] et la ligne stratégique est pour le moins floue. Entre la route, l'urbanisme et l'environnement, les approches peuvent être multiples et inégales. La pratique du mélange des genres, des différents donneurs d'ordre, des nombreuses missions paraissait légitime avant la décentralisation, lorsque l'Etat était puissant, omniprésent. Aujourd'hui, tout cela devient paralysant et déstabilisant par manque de moyens et de stratégies. Les missions essentielles de l'Etat (contrôle de légalité, aménagement du territoire...) ne pèsent pas beaucoup face aux nouvelles donnes de la décentralisation qui fait des collectivités les principaux donneurs d'ordre des DDE » 31. Ainsi, sur une même étude de cas, on peut arriver à des conclusions contradictoires sur la place, le poids d'une DDE selon que l'on s'intéresse à tel ou tel volet de l'action publique. C'est pourquoi, nous n'avons pas fait le choix d'une approche sectorielle des politiques publiques pour mesurer l'étendue des contradictions auxquelles doit faire face une DDE. Les variations dans le positionnement des DDE en fonction des missions permettent de cerner un élément majeur des changements actuels en prenant en compte le « flou ». Autrement dit, ce décloisonnement sectoriel permet d'insister sur le fait que l'on soit passé d'un ordre stable de compétences et de règles à un système dans lequel la norme exige l'adaptation constante de l'Etat en fonction des spécificités de chacune des politiques publiques.

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31 Savignac (pseudonyme d'un haut fonctionnaire de l'équipement), « Equipement ou gestion des territoires », Revue Urbanisme, n0292, janvierfévrier 1997. 25

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