La décentralisation à la croisée des chemins

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A partir du principe de subsidiarité, socle idéologique controversé de l'organisation territoriale, l'architecture institutionnelle est en voie de renouveau. Les expériences des pays, de l'intercommunalité, des établissements publics de coopération culturelle annoncent le passage d'une décentralisation de gestion à une décentralisation de projets. Cet ouvrage aborde les questions de l'organisation décentralisée et des moyens des collectivités territoriales.
Publié le : mardi 1 janvier 2008
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EAN13 : 9782336278933
Nombre de pages : 256
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LA DÉCENTRALISATION À LA CROISÉE DES CHEMINS

Secrétariat du comité de lecture : Nicole LEROUSSEAU

Mis en page par Jacqueline MINET

AVANT-PROPOS
Nicole LEROUSSEAU Professeur de droit public, Directrice du LERAD Les communications ci-après rassemblées ont pour origine les interventions au colloque qui s’est déroulé le 16 février 2007, sur le thème de « La décentralisation à la croisée des chemins ». Cette manifestation s’est tenue, sous l’égide de l’Université François Rabelais de Tours, organisée par le Laboratoire d’Etude des Réformes Administratives et de la Décentralisation (EA 2108). En effet, le droit des collectivités territoriales est un champ de recherche et de formation dont l’Université François Rabelais a depuis longtemps fait une de ses spécialités. Ce colloque a d’ailleurs voulu marquer les trente ans de la création du DESS « Administration des collectivités locales », en 1976, à l’initiative du Doyen Maurice Bourjol. Cette formation, qui a accueilli et formé nombre d’étudiants entrés dans la fonction publique territoriale, s’est développée en étroite association avec les activités de recherche, menées dans le cadre du LERAD, structure elle-même issue de la section IFSA (Institut Français des Sciences Administratives) du Val de Loire. Depuis 2004, suite à la réforme LMD, le relais de la formation précitée a été pris en deuxième année de Master par la spécialité « Administration des collectivités territoriales », dont le responsable est Patrick Baleynaud, à laquelle s’ajoute celle plus récente de « Management des territoires urbains » dont la responsable est Corinne Manson. Sous quel angle traiter de la décentralisation en 2007 ? Après l’adoption de l’Acte II de la décentralisation en 2003-2004, une phase d’analyse dominée par la critique s’est ouverte, exprimée notamment dans différents rapports préparés depuis 2005. Le plus marquant reste celui de la Cour des comptes consacré à « l’Intercommunalité » (novembre 2005). En outre, dans le contexte politique du débat pour l’élection présidentielle, la décentralisation n’a pas constitué un sujet de premier plan. Quoi qu’il en soit, la décentralisation n’est pas stabilisée. Elle se développe grâce à des étapes majeures et des apports de réformes ponctuelles. Ces derniers, plus en continu, traitent directement des collectivités territoriales ou incluent des dispositions qui les concernent à l’occasion d’autres mesures. Autant dire que l’ampleur des changements est un sujet complexe.

Aussi, le parti a-t-il été choisi d’envisager ici « La décentralisation à la croisée des chemins », c’est-à-dire placée effectivement ou potentiellement en situation, soit d’être corrigée par des ajustements, soit de franchir une étape nouvelle en faveur de l’autonomie locale. Dans cette démarche, la réflexion a été ouverte par le Doyen Maurice Bourjol sur la « théologie politique ». Elle s’est ensuite largement employée à décrypter des réformes qui relèvent du ponctuel : les unes engagées déjà depuis quelques années mais dont la mise en œuvre comporte des enseignements d’une grande actualité, susceptibles de faire progresser le débat sur la décentralisation ; les autres récemment adoptées dont les enjeux méritent la plus grande attention pour le devenir de la décentralisation. L’ensemble s’est successivement ordonné autour des questions majeures de l’organisation décentralisée et des moyens des collectivités territoriales. Pour la première, ce sont les pays, l’intercommunalité, la démocratie locale, les Établissements publics de coopération culturelle qui ont fourni les sujets d’études. Pour la seconde, présenter d’abord la nouvelle réforme attendue de la fonction publique territoriale - juste adoptée par le législateur - s’imposait, sachant qu’elle devait être publiée quelques jours après le colloque (loi n° 2007-209 du 19 février). Puis, la diversification des contrats a été envisagée sous de multiples facettes : la contractualisation de l’action publique ; les contrats de projets État-régions qui font suite aux contrats de plan ; les marchés publics, objets d’un nouveau code ; les enseignements des contrats de partenariat public-privé ; la réforme des concessions d’aménagement ; celle des nouveaux droits réels sur le domaine public des collectivités territoriales. Ce colloque a ainsi permis de réunir une diversité d’intervenants, universitaires de disciplines différentes - droit public, science politique - et des professionnels de l’administration territoriale. Qu’il me soit permis d’adresser mes remerciements à chacun et, plus largement, aux participants, à ceux ayant permis la publication de ces actes qui en sont l’aboutissement.

COMMUNICATION D’OUVERTURE

QUEL AVENIR POUR LA THÉOLOGIE POLITIQUE ?
Maurice BOURJOL Professeur émérite Université François Rabelais - Tours

Le sujet impose un devoir de franchise : en effet, la « croisée des chemins » risque de déboucher sur une impasse, si l’on fait abstraction de la domination de la « main invisible » du Marché, garant de la « cohésion » de la Société désormais séparée de l’Économie. De plus, la question capitale des finances et de la fiscalité locale commande une étude approfondie, car elles sont un élément décisif de la réforme de l’État et du respect de la politique de stabilité menée par la BCE. Il reste donc le champ de la philosophie juridique et de l’anthropologie thomiste qui commandent la « décentralisation organique », transposition des dogmes de l’École allemande de droit public qui domine la construction européenne. Cette École part de cette idée que « tous les concepts prégnants de la théorie moderne de l’État sont des concepts théologiques sécularisés »1. Il s’agit du principe de subsidiarité au fronton du traité constitutionnel avorté, instrument d’extension des compétences de l’Union au-delà des limites des Traités et de la décentralisation
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SCHMITT (C.), Théologie politique, 1922, p. 46.

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organique, laïcisation du « drame de la personnification » magistralement décrit par le Doyen Maurice Hauriou, sorte de « vérité révélée » de l’« incontournable » réforme de l’intercommunalité et de la grande région européenne. I - LE PRINCIPE DE SUBSIDIARITÉ : LA PLUS GRANDE MYSTIFICATION DE L’HISTOIRE EUROPÉENNE On peut dire aujourd’hui du paysage juridique européen que l’Histoire se répète : le Conseil d’État dans son Rapport public 2006, caractérise ainsi « la fracture juridique » issue de l’empilement de législations bâclées élaborées dans les bureaux européens : « un droit peu lisible, trop peu accessible et instable » avec pour conséquence « un droit souterrain, clandestin, inaccessible, asymétrique »2. Les autorités européennes se veulent rassurantes : suivant les enseignements du professeur Pangloss, dans le Candide de Voltaire, « tout est pour le mieux dans le meilleur du monde ». Le « mieux » est ainsi la marque de fabrique du principe de subsidiarité et nous le retrouvons dans les trois actes qui jalonnent cette éthique rassurante : l’Acte unique des 17-28 février 1986 (environnement) visant les objectifs qui peuvent être « mieux réalisés au niveau communautaire » (art. 130 S 4) ; il devient en 1992 « principe de communauté » (TUE art. 3 B) et le projet de traité constitutionnel consacre le « mieux » comme critère d’intervention de ce principe (art. I-11-3) ; tout comme la révision constitutionnelle de l’article 72 (nouveau) de la Constitution française : « les collectivités territoriales ont vocation à prendre les décisions pour l’ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en œuvre à leur échelon ».
A - CETTE APPROCHE D’UNE « VÉRITÉ RÉVÉLÉE » S’EXPLIQUE PAR LA THÉOLOGIE DE LA SUBSIDIARITÉ ET PLUS PARTICULIÈREMENT DANS LA PRATIQUE DE CE QUE LES HISTORIENS DU DROIT ONT APPELÉ LES « FAUSSES DÉCRÉTALES »

En effet, le mot « subsidium » signifie aide, appui, soutien, assistance de l’échelon supérieur (le Saint Siège) aux groupements de rang inférieur. Le sénateur Patrice Gélard, le décrit comme « un principe d’organisation de l’Église catholique pour définir le pouvoir des évêques »3. En fait, ce principe a débouché sur un centralisme absolu dans l’Église catholique, dont l’Encyclopédie de Diderot et
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EDCE, n° 57, La Documentation Française, p. 272 et p. 276. DP Sénat, s. 29 oct. 2002, p. 1230.

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d’Alembert, dans l’article « Fausses décrétales », explique le mécanisme : pendant sept siècles, des faussaires - notamment le « célèbre » Isidore Mercator - ont fabriqué des documents faussement attribués aux papes mais dont le contenu était « extrêmement agréable aux Souverains pontifes et à leurs créatures » qui les valideront au XIIème siècle dans les « Compilations » de Gratien ayant force de loi canon : « c’est à elles qu’on doit attribuer la cessation des conciles provinciaux… les jugements des évêques réservés au Saint Siège… le droit de transférer les Évêques d’un siège à l’autre, d’ériger de nouveaux évêchés ». A l’exception du Roi de France, « les princes eux-mêmes (qui) avaient besoin de leur crédit favorisant leurs ambitions »4. Sur cette lancée d’ailleurs, les Compilations de Gratien posèrent le principe que la puissance du Pape est sans borne et que les clercs ne peuvent être jugés par des laïcs5. L’insistance des Souverains pontifes et des gouvernements à parer de ce principe la décentralisation apparaît d’autant plus révélatrice.
B - COMPTE TENU DE L’EXPÉRIENCE PASSÉE, L’INTÉGRATION POLITIQUE EST LE PRODUIT NATUREL DE LA SÉCULARISATION DU PRINCIPE DE SUBSIDIARITÉ

Le Saint Empire romain germanique prend la succession de l’Empire romain (translatio imperii) et subit le poids du Sacerdoce et de son comportement centralisateur. Il se présente comme « une foule de souverainetés unies en quelque sorte fédérativement »6. Après sa disparition (1806), l’unité allemande sécularise le modèle médiéval, mais au niveau de l’État-nation allemand, par un système de répartition des compétences entre l’État central et les États particuliers qui deviendront « länder » : IIème Reich (16 janv. 1871), République de Weimar (1918-1933), Loi fondamentale du Bund (23 mai 1949). La répartition des compétences s’opère suivant une graduation - fort lâche - encadrant en quelque sorte l’exercice du principe de subsidiarité : toute compétence, non attribuée par la Constitution, appartient aux États membres ; sont hors de leur portée, les compétences « exclusives » exercées par la fédération (Reich ou Bund) ; les compétences partagées (ou concurrentes) nombreuses et décisives, restent aux États particuliers, mais dans la mesure ou « le Reich » (ou le Bund) n’a pas exercé la sienne pour satisfaire divers besoins (efficacité, protection des intérêts d’autres pays ou de l’État central, unité juridique ou économique).
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Tome 1, p. 1779. GAUTHIER (A.) Précis d’Histoire du droit français, Larose, 1884, p. 244. DUVERGIER, Coll. Constitutions, 1829.

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Pseudo fédéralisme, mais réelle intégration, Charles Eisenmann a constaté que ce système a progressivement dérivé vers l’intégration des États particuliers, jusqu’au centralisme total du IIIème Reich : « l’État général, écrit-il, n’a cessé (comme auparavant les Allemagnes) de marcher vers toujours plus d’unité, toujours moins de fédéralisme », débouchant inéluctablement, selon Jellinek, dès le IIème Reich, sur l’État unitaire7. On est au cœur du problème : le caractère politique et centralisateur du principe de subsidiarité. La constitution n’est suivant Eisenmann - qu’« une tentative pour enfermer l’intervention du législateur central dans des limites très étroites ; mais peut-on lui reconnaître une grande vertu juridique pratique et précise ? En définitive, à qui donc appartiendra-t-il de juger si dans un cas concret l’une ou l’autre des conditions justifient cette intervention que l’on a essayé de faire strictes, est donné ? Au législateur général lui-même et lui seul. Sans appel : de tels jugements ne peuvent guère donner lieu à un contrôle impartial, par un tribunal notamment et de préférence ; ils reposent sur une appréciation essentiellement politique, incertaine, conjecturale, comme le révèle nettement l’indétermination des formules employées, leur élasticité8 ».
C - EUROPÉANISATION DU CONCEPT : CONFISCATION DE LA « COMPÉTENCE DES COMPÉTENCES » D’ÉTATS-NATIONS HISTORIQUES ET NON DE PRINCIPAUTÉS D’OPÉRETTE

L’application du principe de subsidiarité aux États nations membres de l’Union européenne (art. 3 B), s’explique par la reconstitution du passé impérial germanique à partir du présent de l’Union européenne opérée par les juristes allemands avec l’appui du Saint Siège : « je devrais appeler aujourd’hui Union européenne ou fédération européenne ce qu’on appelait jadis Reich » déclarait A. Susterhem, membre du Conseil chargé d’établir la Loi fondamentale de la RFA, cité par l’historien H. Winkler 9. Après une discrète tentative du régime de Vichy d’aller « Vers la Révolution communautaire » dans une Europe fédérale (10/14 avril 1943), il faudra attendre un demi-siècle (1992), pour voir resurgir le principe de subsidiarité dans les domaines ne relevant pas de la compétence exclusive de la communauté, dans la mesure ou ses objectifs peuvent « le mieux être réalisés au niveau communautaire »
7 EISENMANN (C.), « Bonn et Weimar deux constitutions de l’Allemagne », NED, 3 juin 1950, n° 1337 - JELLINEK, L’État et son droit, 1913. 8 EISENMANN (C.), op. cit. p. 9. 9 WINKLER (H.), Histoire de l’Allemagne, Fayard, 2000, p. 998.

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(art. 3 B), ceci avec la bénédiction du Saint Siège (Encycliques 22 avril 1963, janvier 2006).
D - LE PROJET DE CONSTITUTION POUR L’EUROPE REJETÉ PAR LE PEUPLE FRANÇAIS LE 29 MAI 2005 APPLIQUÉ AUX ÉTATS-NATIONS QUALIFIÉS DE « POST NATIONAUX », LE MODÈLE DE LA LOI FONDAMENTALE ALLEMANDE

Érigé en « principe fondamental » (art. I-11-3), le principe de subsidiarité donne lieu à un classement des compétences sur le modèle de cette Loi, autorisant l’Union à sortir de ses compétences « exclusives » pour intervenir au-delà des textes si l’objectif visé peut en raison de ses dimensions ou de ses effets être « mieux » atteint. Les litiges sont soumis à une procédure byzantine d’où émergent « l’avis motivé » des Parlements nationaux et la « décision » de la Commission sous contrôle de la CJCE (I-11, I-14, I-18). Élément fondamental, un additif ajoute au « niveau central », le pouvoir de l’Union de régenter subsidiairement le « niveau régional et local », plaçant dans la « logique » de la « subsidiarité » et de l’« intercommunalité » le principe de « libre administration » des collectivités territoriales françaises, transférant ainsi au niveau européen la compétence pour régenter par « règlements » la décentralisation. Il faut dire que ce principe apparaissait déjà dans les lois sur l’intercommunalité, classant les compétences des EPCI en « obligatoires » et « facultatives » allant jusqu’à énumérer parmi leurs compétences les matières dont le vague de la rédaction implique obligation pour l’EPCI de définir subsidiairement un intérêt communautaire.
E - LA « FRACTURE JURIDIQUE S’OUVRE BÉANTE

» ÉVOQUÉE PAR LE CONSEIL D’ÉTAT

La réforme repose d’abord sur le loi constitutionnelle du 28 mars 2003 qui prive de toute garantie constitutionnelle l’existence des collectivités territoriales issues des tréfonds de l’Histoire. Ensuite, la loi dite de « décentralisation » du 13 août 2004 enfante, en raison de ses obscurités, non pas des décrets d’application, mais d’anonymes circulaires ministérielles au caractère règlementaire affirmé et pourtant non publiées au Journal Officiel (Circulaires : 23 nov. 2005, 21 déc. 2006). Mais l’intervention subsidiaire de l’Europe à l’échelon « régional et local » est compromise par le rejet du projet constitutionnel qui n’autorise l’intervention subsidiaire en matière de « cohésion » que dans les domaines « économique et social » et non « territorial ». Héritiers des « fausses décrétales », les juristes 13

européens ont fait appel à un « faux règlement » pour invoquer le principe de subsidiarité, ce qui a permis de prendre le règlement CE n° 1082/2006 du 5 juillet 2006 visant la « coopération territoriale, transfrontalière, transnationale et/ou interrégionale ».
II – LA DÉCENTRALISATION ORGANIQUE PERSONNIFICATION

: LE DRAME DE LA

On n’ose parler de décentralisation, tant les compétences et les services de l’État et des collectivités locales s’éloignent des citoyens, par le jeu combiné du principe de subsidiarité et de l’objectif de la « cohésion ». L’opération menée dans la plus grande discrétion conduit à évoquer les pénétrantes analyses du Doyen Maurice Hauriou sur le « drame de la personnalisation », sécularisation du « mystère de l’incarnation ». La décentralisation organique répartit alors les compétences entre des personnes morales nouvelles : le pays qui porte les compétences communales et intercommunales au niveau de l’arrondissement, le « groupement européen de coopération territoriale » qui efface les frontières nationales et ouvre le processus de « dissolution chimique » de la République. A – LA DÉCENTRALISATION ORGANIQUE Innovation constitutionnelle, la loi du 28 mars 2003 (art. 1er) qualifie « l’organisation » de la République de « décentralisée ». L’origine de cette constitutionnalisation doit être cherchée dans la doctrine de Charles Maurras, seul publiciste alors cité par le Premier Ministre, auteur d’un libelle sur « l’idée de décentralisation » en 189810. Il ne faut donc pas s’étonner que la « décentralisation » de l’an 2000 repose sur des contresens juridiques assez étonnants. Il s’agit de décentralisation de la gestion. La réforme repose sur le transfert par l’État aux collectivités inférieures ou à la société civile, des actes dits « de gestion », par opposition aux actes dits d’« autorité ». Or, l’acte de gestion (administrative ou privée) se présente essentiellement comme un acte d’exécution, un acte subordonné : « la volonté administrative après s’être affirmée dans une décision de principe qui est un acte d’autorité ne s’exécute réellement et n’entre dans le travail administratif que lorsqu’elle a ensuite engendré un acte de gestion… l’acte de gestion

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RAFFARIN (J.P.), Congrès du Parlement, 17 mars 2003, p. 16.

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(administrative) et l’acte de gestion privée sont des mesures d’exécution »11. Cette vision qui était pendant les années 70 celle du Rapport Guichard « Vivre ensemble » (1974) domine la réforme actuelle, ce qui explique l’usage dans le désordre de termes aux antipodes de la libre administration : « déconcentration », « déconcentralisation » (politiques sanitaires et sociales), privatisation des entreprises nationales, des autoroutes, transfert des routes nationales et des personnels d’État aux départements et régions, contractualisation des emplois dans la Fonction Publique, sans pour autant que les compensations financières de ces transferts équilibrent vraiment les charges supplémentaires supportées par les collectivités12. Ces réformettes centralisatrices dissimulent l’apport décisif de l’Union européenne au processus de recentralisation en cours : Fonds structurels placés sous régime de déconcentration, même confiés à une Région (Alsace) ; « Pacte de stabilité » comportant contrôles a priori et a posteriori des budgets nationaux et ressuscitant les « décrets-lois » Laval du 16 juillet 1935 : « de grâce - suppliait le député Myard - ne ressuscitons pas Laval »13. Même « l’ébauche de fédération » suggérée par Charles Maurras, par transfert « expérimental » du pouvoir législatif aux Assemblées locales, sera refusée par les citoyens de Corse, de la Martinique et de la Guadeloupe (6 juillet et 9 décembre 2003). La conception organique de l’École allemande intervient alors pour faciliter le processus de formation des pays et « grandes régions » futures collectivités européennes, car « l’organe et la personne morale ne font qu’un »14. Par une sorte de « coïncidence », Charles Maurras, l’Union européenne et… le Gouvernement français ont opté pour cette décentralisation « organique » à partir de la sécularisation du « mystère de l’incarnation ».
B - LE PAYS : VERS UNE COLLECTIVITÉ TERRITORIALE RÉVÉLÉE

« Vérité révélée aux chrétiens et dans l’intelligence desquels la raison humaine ne peut pénétrer », le « Mystère » est transposé dans le processus de personnalisation du « pays », par la loi du 13 août 2004 (art. 142 suiv.) et les circulaires des 23 novembre 2005 et 21 décembre 2006, qui ne tarissent par sur le caractère« incontournable »
HAURIOU (M.), Études sur la décentralisation, Dupont, 1898 ; La gestion administrative, Larose, 1899. 12 Cons. Constitutionnel, n° 205-530 DC 29 déc. 2005, AUBY (J.M.) « La triste saga de la fiscalité locale », Dr. Adm. n° 12, 2006. 13 AN, 20 oct. 2005. 14 HAURIOU (M.), Principes de droit public, 2ème édition, 1916.
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de l’ « expérimentation », les « critères objectifs », les périmètres « pertinents », entourant la naissance de l’« automate social » qui préfigure cette entité néo-médiévale. Suivant la théorie de l’Institution de Maurice Hauriou, « le drame de la personnification est en deux actes »15 : « 1er acte : constitution d’une individualité objective, d’un automate social, qui a des organes et un aménagement interne équilibré, mais à qui il manque encore la flamme subjective parce qu’historiquement c’est le corps qui va devant » Il s’agit de créer quelques 500 pays, par fusion sans dissolution préalable, de la totalité des EPCI existant à ce jour - 2 360 à fiscalité propre (dont 934 avec TPU), 18 505 syndicats de communes, 1 454 syndicats mixtes et 8 syndicats d’agglomérations nouvelles – dans un cadre géographique proche de l’arrondissement, c’est-à-dire à l’échelle des « bassins d’emploi » établis sur la base des traitements de l’INSEE (sous réserve qu’existe déjà un EPCI à fiscalité propre dans ce cadre). Les deux circulaires, mélanges de pressions et d’incitations financières, visent sous l’impulsion du Préfet et l’approbation d’une majorité d’élus, à établir un « schéma d’orientation de l’intercommunalité », par convergence du pays non personnalisé avec l’EPCI personne juridique. Le pays répond au critère de « cohérence géographique, culturelle, économique et sociale », ce qui satisfait l’idéologie communautariste ; l’EPCI apporte les compétences et la fiscalité, ainsi que la référence au « Kreise » (land kreise, stadtkreise). « 2ème acte : préparation et apparition de la substance subjective. Finalement - écrit Hauriou - la personnalité morale c’est " l’idée de l’œuvre sociale en tant qu’elle aspire à se réaliser dans la volonté commune des membres du corps du groupe, à la fois comme sujet moral et comme capacité d’acquérir des biens " ». Le « bien commun européen », tel que défini par le Saint Siège en 197416, est sécularisé sous le vocable d’« intérêt communautaire » qui doit être dessiné à leur échelon par une décision particulière des conseils d’EPCI dans un délai déterminé, sous peine de dévolution à l’EPCI de l’intégralité de la compétence évoquée dans la loi en termes généraux. N’interviennent dans ce processus, ni les conseils
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Cit. p.41,87,107. Le Monde, 19 juillet 1975.

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municipaux, ni les citoyens. La circulaire du 23 novembre adossée à la « logique de l’intercommunalité », après s’être noyée dans les « critères objectifs », dévoile l’objectif final : « confier aux EPCI les missions qui par leur coût, leur technicité, leur ampleur ou leur caractère structurant s’inscrivent dans une logique intercommunale (mutualisation des moyens, réalisation d’économies d’échelle et élaboration d’un projet de développement sur des périmètres pertinents) et (de) laisser aux communes la maîtrise des actions de proximité ». La commune « société de citoyens » devient une « enveloppe vide », mais elle devra, dans l’immédiat, suivant la circulaire du 21 décembre, sans « tricher », assurer l’effectivité des transferts acceptés témérairement par les élus, mais non réalisés…
Épilogue : La collectivité territoriale nouvelle

L’article 72 (nouveau) de la Constitution dispose : « les collectivités territoriales de la République sont les communes, les départements, les régions, les collectivités à statut particulier et les collectivités d’outre-mer régies par l’article 74. Toute autre collectivité territoriale est créée par la loi, le cas échéant en lieu et place d’une ou plusieurs collectivités mentionnées au présent alinéa ». Un choix téléguidé : l’existence des départements et des communes déconstitutionnalisée, une loi simple suffit donc pour ériger le pays en collectivité territoriale, la commune devient un échelon de proximité de la loi du 27 février 2002. La position du gouvernement est nette : la personnalité juridique du pays sous forme de collectivité territoriale « ne peut trouver sa place que dans le cadre de l’intercommunalité »17. L’apport du pays : il apporte à la collectivité nouvelle un Conseil de développement organisé « librement », qui comprend « notamment des représentants des milieux économiques, sociaux, culturels et associatifs » (art. 95-III, loi du 2 juillet 2003 urbanisme et habitat). Ce Conseil incarne le modèle de démocratie participative, car il est consultatif, mais on sait que « la manière de prendre une décision est aussi importante que la décision elle-même »18. EPCI : le suffrage indirect ? Faut-il privilégier le suffrage indirect, c’est-à-dire l’élection des membres du conseil de la nouvelle collectivité par les conseils municipaux ou faut-il faire appel au suffrage universel direct, soit par commune, soit sur l’ensemble du territoire ? La réponse du gouvernement a été nette : « le Conseil constitutionnel a permis le transfert des grands principes de libre
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DP Sénat s. 4 février 2003, p. 557. Rencontre nationale des Conseils de développement, 15 et 16 janvier 2004.

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administration des collectivités territoriales aux EPCI issus du suffrage indirect », ce qui a fait conclure au sénateur Charasse : « donc on a abandonné le suffrage universel direct »19.
C - LE GROUPEMENT EUROPÉEN DE COOPÉRATION TERRITORIALE (GECT) : DISSOLUTION CHIMIQUE DE LA RÉPUBLIQUE (RÈGLEMENT EUROPÉEN, 5 JUILLET 2006 ; LOI N° 2007-147, 2 FÉVRIER 2007, ACTION EXTÉRIEURE DES GROUPEMENTS) COLLECTIVITÉS TERRITORIALES ET DE LEURS

« Faux règlement », successeur des « fausses décrétales », ce texte a été pris en violation même du principe de subsidiarité qui ne devrait pas s’appliquer, du fait du rejet du projet de constitution pour l’Europe. De surcroît, ce règlement est directement applicable en droit français sans transposition - donc sans contestation possible - comme la directive. Il est assez étonnant que le Parlement ait pu, sans commentaire, évoquer ce texte le 24 janvier 2007 devant le Sénat (Fonds structurels) et le 25 janvier 2007 devant l’Assemblée Nationale (action extérieure des collectivités territoriales). Méthode et objet : Les règles régissant le Groupement sont dans le droit fil de l’intercommunalité, un mélange de démocratie et d’incitations fortes : initiative et unanimité des membres potentiels pour la convention ; accord de l’État membre et préservation de ses prérogatives en matière d’ordre public et de sécurité nationale (art. 7-4) ; droit applicable, celui de l’État où le Groupement a son siège. La naissance du Groupement est liée à la mise œuvre des programmes au titre des Fonds structurels, Fonds européen de développement régional, Fonds social européen, Fonds de cohésion ; projets financés par la communauté mais étroite « déconcentration » qui reste le credo de l’Union européenne. De plus, en raison de l’élargissement de l’Europe, ces Fonds se font rares. Partenaires : les États membres (y compris les États fédérés comme les länder), collectivités régionales, collectivités locales, organismes de droit public (marchés publics), associations des membres de ces catégories. Modèles : Coopération transfrontalière, transnationale et/ou interrégionale (art. 1er).

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Sénat, 5 nov. 2002, p. 3409.

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Finalité : La soumission de la coopération territoriale au droit communautaire traduit en priorité l’hostilité fondamentale de l’Union aux frontières actuelles : « compte tenu, en particulier, de l’augmentation du nombre de frontières terrestres et maritimes de la communauté à la suite de son élargissement, il est nécessaire de faciliter le renforcement de la coopération territoriale dans la communauté » (considérant 3). Ainsi, l’idée de gommer les frontières en échange de crédits nouveaux permettrait de bâtir de nouvelles frontières, « ethniques », linguistiques ou religieuses, déjà réalisées en Europe centrale ou dans les Balkans, avec contagion aujourd’hui vers la frontière belge20. Toutes les évolutions sont d’ailleurs possibles puisque, du fait même de l’intervention illégitime du règlement en violation des textes, le droit de la coopération territoriale est devenu communautaire à tel point qu’un spécialiste a pu écrire : « ce règlement constitue la source juridique de référence aux règles régissant le GECT… le GECT est le premier instrument de droit public existant à l’échelle européenne directement applicable à toute forme de coopération… la prolifération du GECT risque de soulever de nombreuses questions juridiques dans les rapports entre les entités infra-étatiques »21. Le schéma de développement de l’espace communautaire (SDEC) et sa projection en France, « Aménager la France de 2020 » (2000) : Documents issus du principe de subsidiarité, mais au départ « indicatifs », ces documents inspirent les textes en cours, allant jusqu’à évoquer le « district européen » (loi du 13 août 2004, art. 187) et la grande région dite « Petite Europe ». En Alsace, l’étrange débat ouvert devant le Sénat sur le renouvellement de l’expérimentation donnant à cette région - à l’exclusion des départements - les fonctions d’autorité de gestion et d’autorité de paiement de certains programmes européens jusqu’en 2013 a inspiré cette question de Madame Michèle André, Sénatrice22, à savoir « s’il ne s’agit pas plutôt de consacrer un statut particulier pour la région Alsace » ? De fait, on constate que depuis plusieurs mois sont en négociation la création d’un « Kreis frei stade » mariant Strasbourg et Kelh et d’un district mariant l’« ortenau kreise » Fribroug-en-Brisgau avec l’arrondissement de Colmar. Sur l’ensemble de l’Europe, le SDEC a prévu la création de groupements de régions transnationaux (INTERREG) appelés
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« La Belgique à l’agonie », Le Monde, 17 mai 2006. LUBAC (J.C.), La Semaine juridique, n° 48, 27 nov. 2006. Précit. p. 504.

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« Petites Europes », effaçant les frontières et dissolvant les ÉtatsNations, suivant ce commentaire autorisé de la DATAR : « la construction européenne est beaucoup plus qu’un marché commun, les États qui en sont les acteurs ont dû, chacun selon son histoire propre, rassembler une multiplicité de peuplements, de cultures, de langues et de religions ; le projet européen est de passer à l’étape suivante, d’intégrer sans les abolir, ces communautés nationales et locales, elles-mêmes plurielles (régions, collectivités). Ce projet, qui a fondé d’une façon ou d’une autre les Nations européennes, fonde aujourd’hui l’Europe »23.

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« France 2020 », p. 76. 20

PREMIÈRE PARTIE L’ORGANISATION DÉCENTRALISÉE

TITRE I LES PAYS

LE « PAYS » DANS LA NOUVELLE ARCHITECTURE TERRITORIALE FRANÇAISE
Jacques PALARD Directeur de recherche au CNRS SPIRIT Institut d’études politiques de Bordeaux

La place des « pays », en tant que lieux d’élaboration de projets territoriaux de développement socio-économique, est centrale dans la loi - dite « Voynet » - d’Orientation et de développement durable du territoire (LOADDT). Cette loi est promulguée en juin 1999, quatre ans après l’adoption de la loi « Pasqua » d’Orientation pour l’aménagement et le développement du territoire (LOADT) de février 1995, qui avait déjà inscrit cette disposition au rang de ses orientations clés. Le changement, en 1997, de majorité parlementaire n’a donc pas altéré les choix antérieurement opérés en la matière ; en particulier, la définition du pays n’a pas changé : dans chacun des deux textes, se retrouve le même critère général de « cohésion géographique, culturelle, économique et sociale ». La forte similarité de ces deux temps législatifs est significative d’un désir largement partagé de jouer de façon délibérée la carte de la 25

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