La décentralisation de la formation professionnelle

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Par étapes successives, la décentralisation de la formation professionnelle vient modifier la donne de l'action publique : nouveaux acteurs et nouveau partage des responsabilités, frontières mouvantes entre formation initiale, continue, orientation professionnelle, action pour l'emploi, émergence d'autres outils de pilotage et de régulation du système.
Des contributions qui examinent les multiples facettes de la décentralisation et les évolutions des années 1990 pour mieux comprendre la période qui s'ouvre.
Publié le : mercredi 1 octobre 2003
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EAN13 : 9782296331204
Nombre de pages : 251
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LA DÉCENTRALISATION DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE
Quels changements dans la conduite de l'action publique?

cg L'Harmattan, 2003 ISBN: 2-7475-4913-5

Coordonné par

Maïten BEL, Philippe MEHAUT et Olivier MERIAUX

LA DÉCENTRALISATION DE LA FORMATION PROFESSIONNELLE
Quels changements dans la conduite de l'action publique?

L'Harmattan 5-7, rue de l'École-Polytechnique 75005 Paris FRANCE

L'Harmattan Hongrie Hargita u. 3 1026 Budapest HONGRIE

L'Harmattan Italla Via Bava, 37 10214 Torino ITALIE

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INTRODUCTION

GENERALE

Philippe Méhaut

Depuis trente ans, le processus de décentralisation de la formation professionnelle progresse par étapes. En 1982, c'est essentiellement par le domaine de la formation continue et surtout de l'apprentissage que les Régions découvrent leurs nouvelles responsabilités. La loi quinquennale de 1994 fait franchir un nouveau pas, avec l'acquisition de compétences et de responsabilités dans le champ de la formation professionnelle des jeunes (initiale et " continue ", c'est à dire essentiellement ici de traitement du chômage). A cette occasion, les Régions sont invitées à mettre en cohérence l'offre de formation dans leur territoire. L'année 2003 verra un nouveau pas dans ce processus. Ce mouvement questionne avec force la construction de l'action publique. Il invite à développer de nouvelles analyses pour rendre compte de phénomènes qui ne sont pas la simple transposition au niveau régional de politiques nationales. C'est ce que proposent les contributions rassemblées dans cet ouvrage. Issues d'un colloque organisé en 2001 à Grenoble par

le Céreq et le CERA T, elles puisent, pour nombre d'entre elles, leurs matériaux dans les travaux d'évaluation menés, sous l'égide du comité de coordination de la formation professionnelle et de l'apprentissage, sur les six premières années de mise en œuvre de la loi quinquennale. Mais elles proposent aussi des éclairages comparatifs, d'une part avec d'autres pays qui connaissent des formes d'organisation politique et de répartition des pouvoirs différentes de la France (Belgique, RFA), et d'autre part avec des segments de l'action publique (santé, enseignement supérieur) où la combinatoire national/régional s'exprime différemment. Elles ont, enfin, des références disciplinaires variées: économie ou sociologie des politiques publiques, sciences politiques. L'un des objectifs du colloque qui les rassemblaient était en effet d'opérer aussi une confrontation des apports de ces disciplines autour de l'objet commun qu'est la décentralisation. Trois grands chapitres organisent leur présentation. Le premier est essentiellement consacré à l'analyse de la décentralisation à l'aune des spécificités nationales ou régionales. Partant de l'hypothèse que la régionalisation ne se décrète pas, mais qu'elle est mise en mouvement de processus d'apprentissage institutionnels, il s'agit de rendre compte de ces processus dans leurs contextes sociétaux. Le deuxième aborde la question des recompositions des politiques publiques avec une double optique: remodelage des frontières entre leurs différents segments d'une part, recombinaison des niveaux de leur formulation et de leur mise en œuvre d'autre part. Enfin, le troisième chapitre traite plus particulièrement des outils d'analyse et de conduite de ces politiques: besoins de connaissance et d'expertise, développement de nouveaux instruments d'intervention budgétaire ou de démarches qualité. Décentralisation et contingences sociétales

L'examen comparatif, entre pays mais aussi entre régions, révèle que les processus qui se développent à l'occasion de la décentralisation sont profondément enchâssés dans leurs 8

contextes sociétaux, mais aussi dans les contextes régionaux. Quatre dimensions sont particulièrement marquantes de ce point de vue. La première touche aux traits fondamentaux des systèmes éducatifs. Le statut de la formation professionnelle, son rapport à l'enseignement général comme construit sociétal imprègne fortement les conditions de déploiement de nouvelles logiques en région. Celles-ci doivent composer avec des tendances fortes, qu'elles reproduisent éventuellement (ainsi en est-il par exemple de l'intégration dans les référentiels politiques, des objectifs nationaux comme ceux de la prolongation de la scolarisation). La seconde porte sur les caractéristiques des systèmes de relations professionnelles. L'une des ambitions de la régionalisation est de nouer des relations" de proximité" entre les acteurs du monde professionnel et les acteurs du monde éducatif, dans la perspective d'un pilotage rapproché du système. Là encore, les caractéristiques sociétales (force et densité des partenaires sociaux, formes d'organisation) jouent fortement. La troisième dimension sociétale porte sur l'organisation du système politique. Il n'y a pas d'équivalence entre la Région française, le Land allemand ou la Région belge. La distribution des pouvoirs, la légitimité politique, les formes d'organisation administrative sont différentes. Dès lors, si l'on peut englober sous un même terme (la décentralisation) le développement de compétences à ce niveau, c'est en fait le processus de (re)distribution d'ensemble de ces compétences et les formes différenciées d'exercice des pouvoirs politiques qui lui donnent sens. Enfin, la quatrième dimension procède de la diversité historique, économique et sociale des régions. L'analyse " sociétale " pourrait aussi s'appliquer à ce niveau, pour donner à lire comment un même principe, au-delà des choix politiques 9

régionaux, s'inscrit dans des histoires longues des systèmes de formation, dans des relations sociales façonnées par les histoires économiques, dans des" styles" administratifs et politiques. Faut-il alors en conclure que le processus de décentralisation ne ferait que prolonger ou reproduire l'existant? Telle n'est pas la conclusion qui se dégage. La plupart des contributions insistent sur la notion de rupture. Mais d'une rupture" organique ", qui intervient à l'intérieur de modes de régulation nationaux et territoriaux lui préexistant, qui les refaçonne tout en conservant certains de leurs principes fondamentaux.
Plus qu'une translation

Pour comprendre cette rupture, il faut alors interpréter la décentralisation non comme un simple transfert de compétences, une simple translation dans les niveaux de décision et de mise en œuvre d'une politique, mais comme un mouvement qui déplacent les référents et les frontières de ces politiques. D'un côté, de nombreuses contributions insistent sur le fait que, posés à un niveau territorial différent, les objectifs politiques vont nécessairement être déplacés, reformulés. Les enjeux d'aménagement du territoire ne sont pas les mêmes vus de Paris ou de Toulouse. L'articulation formation-emploi n'a pas le même sens au niveau national ou à une échelle infra territoriale. Le lent travail d'énoncé et de combinaison de référents politiques régionaux, supports de l'action publique, n'est plus alors seulement la différenciation et l'affinement des choix dans une" gamme nationale" préexistante, mais la construction d'objets politiques nouveaux, souvent encore peu identifiés, voire se déployant dans les espaces laissés vacants par ce qui n'est qu'une apparente translation. De l'autre, de nombreuses notations sont faites sur le processus de dé-segmentation des politiques. L'idée est d'ailleurs voisine de la précédente: le transfert de compétences s'appuie 10

nécessairement au départ sur des segments identifiés de la politique nationale; mais, de même que les politiques publiques nationales sont vigoureusement interpellées aujourd'hui sur le registre de la dé-segmentation, le transfert de "blocs de compétences" peut, à l'épreuve du territoire, faire éclater et recomposer ces blocs. C'est explicitement ce qui était attendu dans l'idée de " mise en cohérence" de l'offre de formation en région: dé-segmentation entre les ministères formateurs, entre la formation initiale et " continue" des jeunes; même si, ici, la résistance est forte. Mais c'est aussi ce qui est en cause, parfois de façon attendue, dans la révélation du caractère peu opératoire de la segmentation entre politique de la formation continue (confiée à la Région) et politique de l'emploi (restée à l'Etat) pour les jeunes, ou, parfois de façon plus inattendue, des liens pouvant s'établir, par exemple, entre politique de formation et politique de transports des personnes, entre politique de développement d'une filière économique au niveau territorial (le tourisme par exemple) et une offre de formation initialement conçue selon un découpage en métiers au sein de branches séparées. Ce travail de reformatage du sens et des contours des politiques, peu apparent dans la notion de transfert de compétences, constitue cependant, lorsqu'il s'opère (ce qui est loin d'être le cas partout) une rupture significative, probablement productrice de nouveaux contours de l'action publique et, à terme, de nouvelles segmentations. Un déplacement acteurs de la nature et des coordinations des

Une autre question, largement traitée dans les contributions, porte sur les acteurs impliqués et sur leurs modes de coordination. Un premier constat, récurrent, porte sur le fait que, là encore, la décentralisation n'est pas une simple" translation de niveau" des acteurs. C'est évident pour le Conseil régional, collectivité Il

territoriale émergente, qui doit découvrir de nouvelles compétences, se construire une doctrine, se doter d'un appareillage administratif qu'il ne possède pas antérieurement. Mais c~est vrai aussi pour certains services de I~Etat déconcentré, peu présents et peu coordonnés en régions, ou qui intervenaient sur d'autres registres que ceux pour lesquels ils est sont aujourd ~hui sollicités. C ~ encore plus vérifié pour les acteurs économiques et sociaux. Une politique de formation professionnelle peut difficilement se construire sans une forte implication de ces acteurs. Or, I~héritage des relations professionnelles" à la française" perpétue une organisation de branche~ avec dans le meilleur des cas une déclinaison territoriale qui prend plutôt la forme d'une déconcentration. A

fortiori si I~ on se place au niveau infra-régional, et au-delà
d~une interrogation sur les découpages territoriaux pertinents pour l~action publique infra régionale, se pose aussi la question de la présence d'acteurs organisés et représentatifs des différents intérêts à cette échelle. L~accent se déplace alors: ce qui importe pour la compréhension - et la maîtrise - des mouvements en cours, ce sont les processus d'émergence, la ailleurs peut-être là l'enjeu construction de ces acteurs. C'est d ~ principal des politiques, dès lors que I~ vise une conception on élargie de l'action publique, ne reposant pas uniquement sur les appareils administratifs-politiques. Mais, en supposant que les acteurs existent~ encore faut-il que se développent des modes de coordination permettant un jeu coopératif. En effet, même si le champ de la formation professionnelle n'est pas le plus conflictuel, il est traversé, comme tout champ de l'action publique, par des intérêts divergents. Ceux des offreurs de formation ne sont pas ceux des demandeurs; des concurrences vives peuvent exister entre offreurs; la demande d'une branche (plus de formés pour pallier des difficultés conjoncturelles de recrutement) ne rencontre pas nécessairement la recherche d~une politique plus maîtrisée et à plus long terme d'un Conseil régional... Divers modèles de régulation existent, du plus au moins marchand. A ce jour, et en proximité avec la tradition française, c'est plus 12

vers une régulation administrée pluri-acteurs que se sont orientées les politiques décentralisées. Mais les avantages de cette régulation ne sont pas évidents. Les politiques de formation professionnelle continuent souvent à se construire par l'offre (même si celle-ci a plus de cohérence interne). Les outils d'une véritable orientation professionnelle susceptibles de donner corps à une demande (des familles et des entreprises) sont faibles et parfois contradictoires. Plus profondément, les acteurs sont de poids inégaux. Si le Conseil régional a su gagner en légitimité politique, et si le poids de son intervention financière, bien que marginal, pèse réellement sur les choix, il doit composer avec des mastodontes, comme par exemple les rectorats. Une branche bien organisée pourra faire valoir fortement son point de vue alors que des professions transversales, pesant parfois plus lourd dans l'emploi régional auront un faible pouvoir de prise de parole. Au-delà de l'appel, souvent incantatoire, à la coopération de tous pour le bien commun, il faut donc trouver les modes originaux d'expression des intérêts, de formulation d'options convergentes, d'incitations financières ou non. Tout ceci prend du temps, et suppose la construction d'une véritable " ingénierie" de la décision politique et de sa mise en œuvre qui ne se résume ni dans le vote, ni dans l'incitation financière, qu'elle soit marchande ou non. La connaissance et les outils de l'action Cette ingénierie doit s'appuyer sur des flux d'information et de connaissance aussi partagés que possible. Plusieurs contributions montrent en effet que le partage de l'information est une question clé, surtout entre acteurs de poids différents. Des stratégies de rétention ou, ce qui revient au même, de récusation de l'information peuvent voir le jour. Le développement d'une capacité d'expertise partagée en région se fait alors fortement sentir.

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Mais là encore, la décentralisation n'est pas un simple changement de niveau de l'action publique. Dés lors d'une part que les référents politiques évoluent, d'autre part que des processus de dé-segmentation se font jour, c'est d'une autre information, ou, à tout le moins, d'une autre mise en forme de l'information dont les acteurs ont besoin. La rassembler a un coût, d'autant plus élevé qu'il faut parfois partir de zéro, les cadres initiaux de sa construction n'étant plus pertinents. La partager suppose des constructions fines, non seulement pour son appropriation ex post, mais le plus souvent ex ante, pour sa constitution. Au-delà de l'information se pose la question des nouveaux outils d'intervention. Dans une régulation administrée, mais qui souvent s'hybride de régulation marchande, on voit alors émerger des outils d'évaluation qui participent au contrôle politique: évaluation qualité de l'offre de formation, évaluation " formative" permettant aux différents acteurs de se forger les instruments de contrôle ex post, constructions par projets (d'établissement, de pays...). Si ce mouvement se rencontre aussi dans les politiques centralisées, il se développe fortement à l'échelle territoriale, y compris sous injonction européenne.

On l'aura compris. Loin de répondre de façon simple à toutes ces questions, les contributions rassemblées ici font plus un état des lieux de la complexité, tout en suggérant, de façon forte, quelques pistes porteuses, tant du point de vue de l'analyse que de la conduite des politiques décentralisées. A leur façon elles témoignent du caractère encore balbutiant de la décentralisation et de la connaissance sur ce phénomène. Sans trancher définitivement, et peut être à la façon du verre" à moitié vide ou à moitié plein ", elles font cependant toutes le pari du caractère inéluctable de cette recomposition de l'action publique et des gains potentiels à en tirer. Mais elles insistent sur deux éléments forts. D'une part, la temporalité longue des processus d'apprentissage engagés et nécessités par la 14

décentralisation suppose que de telles transformations s'inscrivent et s'évaluent dans la durée. D'autre part, lire la décentralisation, ce n'est pas lire ce qui se passe en région, mais bien lire la recomposition de tous les niveaux de l'action publique.

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CHAPITRE 1

APPRENTISSAGE INSTITUTIONNEL ET LOGIQUE SOCIETALE

Introduction

Il s'agit dans cette première partie de mettre à jour les conditions et les limites du changement institutionnel français impulsé par la décentralisation de la formation professionnelle. Cette analyse s'appuie sur l'étude de l'évolution des constructions institutionnelles et contractuelles françaises mais aussi sur des comparaisons avec l'Allemagne dont le cadre institutionnel est bien différent. La décentralisation française prend corps dans un contexte sociétal marqué par un ensemble législatif et contractuel complexe déjà existant, qui vise à favoriser les relations entre Etat et partenaires sociaux dans la construction et mise en œuvre de la formation professionnelle. Ces procédures et institutions mobilisées dans la construction de la formation ont ainsi permis l'émergence de logiques de branches au niveau national.

A des degrés divers selon les régions françaises, la dévolution de compétences en matière de politique de formation aux Conseils régionaux a fait évoluer ce modèle suscitant la construction de nouveaux partenariats mais faisant aussi émerger de nouveaux problèmes, expression des limites auxquelles se heurte ce processus. Il a fait naître ou se renforcer des partenariats locaux, aux configurations différenciées en fonction de I'histoire locale. Ces partenariats visent à développer une approche locale des relations entre l'emploi et la formation et à faciliter l'insertion des jeunes en s'appuyant sur les dispositifs de formation. Mais ces constructions sont instables. Elles se heurtent aux limites des acteurs économiques dans leur capacité à se constituer en partenaires aux différents niveaux national, régional et local. Des tensions entre logique de branche au niveau national et logique plus directement portées par des intérêts locaux se manifestent. Ces partenariats rendent difficile la prise en compte de professions dites transversales par rapport aux secteurs d'activité. Ils suscitent des tensions entre logique de branche et logique professionnelle. Si les conséquences de la décentralisation sont encore loin d'être stabilisées, elles mettent cependant en évidence le rôle important d'acteurs divers tels que les collectivités locales, des associations, des élus. Elles montrent aussi que l'émergence de régulations régionales et locales est loin d'avoir fait disparaître le rôle des branches qui continuent à contrôler une part significative des financements (Jean Paul Géhin). On peut voir dans la décentralisation une politique régulatrice qui cherche à résoudre les problèmes en situant la décision à un niveau proche des partenaires sociaux locaux. La question centrale posée par ce processus concerne la capacité des systèmes d'acteurs régionaux à jouer un rôle dans l'élaboration et la réalisation de l'action publique dans l'espace régional. La comparaison entre l'Allemagne et la France met en évidence le rôle du contexte sociétal par rapport à cette question. Si dans les deux pays on assiste à la montée des régions comme espaces 18

d'action publique, l'origine de cette évolution est bien différente dans chacun des cas: modification du cadre législatif en France, marge de manœuvre mobilisée par les Lander pour répondre aux besoins spécifiques de leur région en Allemagne. Mais dans les deux pays, le processus d'émergence de régulations régionales questionne fortement le système de relations professionnelles qui dans ses formes actuelles peine à assurer son rôle d'acteur et partenaire dans la construction de la formation professionnelle. Dans le cas de l'Allemagne, sans que soit modifié le cadre institutionnel dans lequel s'inscrit le système dual, les réformes ont modifié l'équilibre antérieur existant entre le pouvoir central et celui des régions. La décentralisation a autorisé des différenciations régionales accrues. Ces différences sont fondées sur la capacité des acteurs publics régionaux à ordonner les comportements d'entreprises. En France, les évolutions se traduisent par une redistribution des compétences entre l'Etat et les Régions. Mais l'émergence en région d'un réel processus d'échange politique entre acteurs publics et acteurs des relations professionnelles se heurte à l'inadéquation des structures des organisations professionnelles avec ces découpages régionaux. En effet, l'organisation de la représentation des intérêts privés résulte de dynamiques de confrontation sociale qui leurs sont propres et qui n'épousent pas forcément les découpages conçus dans le cadre de l'action publique (Olivier Giraud, Olivier Mériaux). Les différentes lois de décentralisation manifestent la volonté de l'Etat de rapprocher la formation et les entreprises sous la responsabilité des Régions. La réussite du processus dépend de la capacité des acteurs publics à mobiliser de l'information en provenance des entreprises. Cette mobilisation est elle même liée au pouvoir des organisations patronales à avoir accès à l'information privée de leurs membres. Ainsi, pour qu'une politique de décentralisation soit efficace, il faut que les Conseils régionaux s'appuient sur les associations patronales. Mais cette condition n'est pas suffisante. Il faut aussi que ces associations aient accès à l'information en provenance des entreprises. La comparaison entre les politiques régionales de 19

quelques régions, en France et en Allemagne, montre que les choix en matière de politique d'aide à la formation influent sur l'efficacité de ces politiques. En particulier, les politiques visant à s'appuyer fortement sur les associations patronales et à favoriser les alliances entre elles sont plus performantes que celles qui ignorent le recours à l'information privée. Encore faut-il que la structure et la culture des entreprises y soient favorables. Ces conditions pèsent fortement sur l'efficacité de la décentralisation « à la française». Cependant si l'objectif est de faciliter la coopération entre acteurs privés, on ne peut parier sur une réussite du processus. En effet, en s'appuyant sur l'exemple de plusieurs pays, deux questions majeures invitent à s'interroger. Si les associations servent d'intermédiaire entre entreprises et acteur public, comment s'assurer que ces dernières ont bien accès à l'information privée? Comment s'assurer également que les associations qui détiennent l'information privée ne la monopolisent pas à leur seul avantage? (Pepper D. Culpepper).

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A LA RECHERCHE DE MODALITES LOCALES DE REGULATION
Jean-Paul Géhin

Cette contribution vise à mettre en perspective et à confronter deux processus parallèles mais peu analysés de manière conjointe et articulée: le processus de décentralisation, notamment à travers la mise en œuvre de la loi quinquennale, le processus de plus long terme de construction d'un domaine spécifique: la formation professionnelle. Cette dernière présente deux caractéristiques saillantes: sa position d'interface entre éducation et production; ses modalités d'organisation et de pilotage, en rupture avec les formes traditionnelles de régulation de l'éducation en Francel. On parlera de l'émergence d'un modèle français de formation professionnelle2; modèle,
1 Généralement qualifiées de n modèle scolaire n et marquées par le primat de la formation générale et des approches disciplinaires, le centralisme tant dans la gestion que la conception des dispositifs, la relative distance avec la production.. . 2 La notion de " modèle de formation" mérite d'être précisée: il s'agit d'une conception générale, partagée par un certain nombre d'acteurs et qui oriente peu ou prou les pratiques. Les modèles sont généralement pluriels et en concurrence; c'est le cas, de longue date, en matière d'éducation, comme l'a montré Durkheim (1938) à travers le concept d'inversion pédagogique. Ainsi, parler d'émergence d'un modèle de formation professionnelle en France, ne présuppose pas qu'il va se substituer totalement au modèle scolaire.

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dont nous ferons l'hypothèse qu'il est impulsé par la formation professionnelle continue et qu'il s'inscrit dans les tendances lourdes d'évolution des systèmes éducatifs en Europe (Géhin, Méhaut, 1993) et plus largement dans les pays développés (Doray, Maroy, 1997). La formation professionnelle présente des modalités de régulation relativement originales pour la France, initiées par la loi de juillet 1971 et l'ensemble législatif et contractuel particulièrement dense qui l'a précédé et complété. On rappellera ici brièvement les trois principales caractéristiques3 de ce que l'on peut qualifier de modèle français de la formation professionnelle: la première renvoie au compromis social d'ampleur qui s'établit progressivement entre deux conceptions

tranchées de la formation professionnelle (n seconde chance n versus n investissement formation n); la deuxième reflète une
forme dominante de régulation des relations entre acteurs reposant sur la contractualisation, le paritarisme, la négociation, le compromis et l'accord, qui s'organise en priorité autour de logiques de branches; enfin, la troisième caractéristique du modèle français de formation professionnelle est de mettre l'accent sur le rôle de l'entreprise dans la construction et l'orientation des politiques et celui du marché dans l'organisation de l'offre de formation. A priori, le fait régional et la décentralisation ne constituent pas un élément saillant de cette régulation, qui semble cependant approfondie, comme j'ai tenté de le montrer dans un article récent (Géhin, 2002): renforcement de la dynamique de construction d'acteurs et de partenariats; confirmation de la
3 Pour une analyse plus détaillée, cf. Géhin, 1999. A la notion de système qui présuppose un minimum de cohérence et d'autonomie, on préférera celle de régulation permettant de mettre l'accent sur les dynamiques de construction d'acteurs, d'accords et de compromis plus ou moins stables. Par la diversité des acteurs partie prenante, par l'intensité de la production contractuelle, l'organisation de la formation professionnelle semble bien s'inscrire dans une logique de " régulation conjointe ", au sens proposé par Jean-Daniel Reynaud ( 1988). 22

logique de la compétence (valorisation du rôle de l'entreprise, du marché de la formation et des filières professionnelles); diffusion du modèle par élargissement du champ vers les chômeurs, les jeunes sans qualification, l'apprentissage, l'enseignement technique. Cette affirmation mérite d'être nuancée. On assiste à une inflexion du modèle de formation professionnelle, avec remise en cause des logiques de branches traditionnellement dominantes et prise en compte plus nette des logiques territoriales tant en termes de dynamiques spatiales de construction des acteurs que de structuration locale des activités et de l'appareil de formation. Cette évolution peut-elle à terme remettre en cause le modèle français de formation professionnelle ou pour le moins l'orienter profondément? Aura-t-elle des conséquences sur le processus de décentralisation? En s'appuyant sur les données collectées lors de la deuxième évaluation de la loi quinquennale (en particulier les données monographiques recueillies dans une dizaine de régions), cette analyse tentera d'apporter quelques éléments de réponse; d'abord, en rappelant les nombreuses oscillations entre logiques interprofessionnelle, sectorielle et spatiale dans la définition et la gestion des relations emploi-formation; ensuite, en notant que la mise en œuvre de la loi quinquennale a été l'occasion, dans la plupart des régions, d'expérimentation de nombreux outils et dispositifs visant à développer une approche locale; enfin, en rappelant la diversité des configurations locales d'acteurs, renvoyant en particulier à des modes de construction bien différenciés.
1. Du SECTORIEL AU LOCAL

La loi quinquennale conduit les acteurs de premier plan (conseil régional, rectorat, Direction régionale du Travail, de l'Emploi et de la Formation professionnelle (DRTEFP) à renforcer trois types de fonction: une fonction de gestion, notamment des 23

dispositifs récemment transférés, qui induit le développement des capacités techniques et éventuellement du partenariat avec les autres gestionnaires; une fonction de programmation et de planification de court terme (en particulier des flux d'entrants et de sortants, des ouvertures et fermetures de sections) qui implique une connaissance fiable des besoins de qualification et de la demande de l'économie; une fonction prospective centrée sur la construction d'acteurs et la mise en cohérence des dimensions économiques, sociales et d'aménagement du territoire. Les arbitrages opérés entre ces fonctions, la priorité accordée à l'une ou l'autre, vont largement orienter les stratégies de ces acteurs qui vont privilégier soit le partenariat institutionnel avec les autres gestionnaires de dispositifs, soit le dialogue avec les branches professionnelles, soit encore le développement de logiques spatiales et le traitement local des relations emploiformation (Affichard, 1997). Les choix opérés et les configurations d'acteurs qui en résultent, varient sensiblement d'une région à l'autre, d'une période à l'autre. Cependant, quelques tendances lourdes se dégagent: remise en cause des logiques antérieures privilégiant les branches, d'un côté et tentatives de construction de régulations locales, de l'autre. 1.1 Les limites des logiques de branche Dans un premier temps, durant les années 1980, et contrairement au modèle national qui privilégie une régulation de branche de la formation professionnelle, la régionalisation conduit à mettre l'accent sur les formes interprofessionnelles d'organisation des entreprises: leurs représentants sont majoritaires dans les organes de consultation paritaires ou tripartites. Les deux formes de représentation interprofessionnelle des entreprises tendent à se structurer au

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niveau régional4, alors qu'elles étaient auparavant organisées à un niveau infra régional pour l'essentiel. Ce n'est qu'avec la création des contrats d'objectifs par la loi 23 juillet 19875 relative à l'apprentissage qu'on assiste à une tentative d'implémentation d'une régulation professionnelle dans les politiques régionales de formation. Les contrats d'objectifs vont se développer dans le cadre de l'élaboration des premiers schémas régionaux de la formation initiale et de l'apprentissage: ils conduisent à la création de centre de formation d'apprentis (CFA) de branche et outillent la politique de contractualisation des conseils régionaux avec les CFA et leurs organisations de tutelle. A partir du milieu des années 1990, les relations branches/ régions tendent à se diversifier et à se renforcer. En effet, parallèlement à la régionalisation (rôle de coordination confié aux conseils régionaux; attributions de nouvelles compétences en matière de "pré qualifiant" et de dispositifs" d'accueil, d'information et d'orientation JI), la loi quinquennale organise une restructuration en profondeur des circuits financiers (en particulier avec la réforme des organismes paritaires collecteurs agrées (OPCA) et des règles de mutualisation des fonds des entreprises) qui débouche sur l'affirmation du primat des logiques verticales de branche sur les logiques territoriales et interprofessionnelles. Les branches professionnelles renforcent ainsi leur position dominante non seulement en matière de collecte des fonds mais aussi en devenant le partenaire privilégié des pouvoirs publics. Dans le cadre de l'élaboration
4 Ainsi durant les années 1980/1990, se constituent progressivement les unions patronales régionales (UPR) et les chambres régionales de commerce et d'industrie (CRCI), qui se dotent de capacités, encore limitées, d'expertise et de négociation au niveau régional. 5 L'article 22 de cette loi précise que It l'Etat, la région, une ou plusieurs organisations représentatives des milieux socioprofessionnels peuvent conclure des contrats fixant les objectifs de développement coordonné des différentes voies de formation professionnelle et notamment les formations professionnelles alternées". 25

des PRDFPJ6, elles signent de nombreux contrats d'objectifs avec les conseils régionaux et les services administratifs déconcentrés (préfecture de région, rectorat...) afin de prévoir les besoins des entreprises en matière de qualification, mieux articuler ainsi offre et demande de formation et doter les branches de moyens (en termes financiers mais aussi d'outils comme des CFA) pour atteindre ces objectifs. La contractualisation entre les branches et les régions n'a pas connu tout le succès qui lui était prédit et, après une phase dynamique entre 1994 et 1996, elle traverse une période de relatif essoufflement, y compris dans les régions les plus engagées dans ce processus. De facto, l'analyse des contrats d'objectifs signés dans les différentes régions montre clairement que cette politique reste circonscrite à un nombre limité de branches et de régions 7. S'agissant des branches professionnelles, "bâtiment et travaux publics", "réparation

automobile n et "transports et logistique" sont en pointe non
seulement parce qu'elles ont signé des contrats d'objectifs dans la plupart des régions mais aussi parce qu'elles se sont dotées de capacités d'expertise légitimant l'expression de leurs besoins quantitatifs comme qualitatifs. S'agissant des régions, rares sont celles qui ont développé puis maintenu durant toute la période étudiée, une politique de contractualisation avec un maximum de branches d'activité. Dans la grande majorité des régions, on constate soit un faible investissement dans la négociation avec les branches, soit une remise en cause progressive de leur politique de contractualisation avec les branches. Les politiques de contractualisation branches/régions marquent donc le pas durant la dernière période. Elles sont l'objet de critiques convergentes des acteurs locaux de terrain, des
6 Plans régionaux de développement de la formation professionnelle des jeunes qui prévoient les orientations de la politique en matière de formation. 7 Ce constat avait déjà été réalisé durant la première phase d'évaluation des politiques régionales de formation professionnelle: quatre branches et quatre Régions concentraient les trois quarts des contrats d'objectifs signés en septembre 1995. 26

organisations interprofessionnelles comme des principaux initiateurs de ces politiques que sont lés services techniques des rectorats et des conseils régionaux. La principale critique au développement des politiques sectorielles en région concerne la capacité d'analyse des branches en région tant quantitative (données chiffrées, observatoires. ..) que qualitative (mobilisation des professionnels au niveau local). Dans la pratique, la plupart des branches s'avèrent peu structurées en région et disposent d'une faible capacité à dégager des prévisions précises, fiables et chiffrées. D'autres critiques sont régulièrement avancées: elles concernent l'objectivité de leurs avis, tenant à leur positionnement par rapport à l'offre de formation, car nombre d'organisations de branche contrôlent plus ou moins directement des organismes de formation ou des CFA et se trouvent en position de juge et partie lorsqu'elles sont amenées à donner leurs avis sur l'ouverture ou la fermeture de sections. Elles portent aussi sur la représentativité des branches en région, qui ne disposent qu'exceptionnellement d'organes paritaires à ce niveau. Contrairement à la régulation de branche au niveau national qui s'appuie sur une forte tradition de paritarisme, la contractualisation régionale ne concerne en général que la seule partie patronale des institutions de branche. Plus globalement, la question clef est celle de l'articulation entre logique de branche et logique professionnelle: d'un côté, il existe de nombreuses professions, et donc qualifications et formations, transversales aux secteurs d'activité; le point de vue sectoriel s'avère alors peu pertinent pour appréhender l'évolution de métiers pourtant en fort développement, notamment dans le tertiaire; de l'autre, nombre d'acteurs soulignent l'importance des logiques spatiales et territoriales en matière d'emploi et de formation, qui se trouvent de fait bien souvent au cœur des politiques d'aménagement du territoire.

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