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La démocratie participative

De
221 pages
La démocratie participative est dans l'air du temps et Nantes n'est pas restée à l'écart du mouvement. Ses élus se sont faits démiurges en créant pour chacun la possibilité théorique de faire entendre sa voix. Mais, comme en ce domaine les envolées lyriques de la communication politique tentent de faire oublier une réalité plus mitigée, il est particulièrement intéressant de se rendre sur le terrain écouter les acteurs de ces méthodes participatives "à la nantaise". Histoire de tracer un panorama précis des dispositifs, de leurs missions ; de faire émerger les velléités d'une capitale de l'Ouest dévoilée.
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LA DÉMOCRATIE

PARTICIPATIVE

Le cas nantais

Questions Contemporaines Collection dirigée par J.P. Chagnollaud B. Péquignot et D. Rolland
Chômage, exclusion, globalisation... Jamais les « questions contemporaines» n'ont été aussi nombreuses et aussi complexes à appréhender. Le pari de la collection « Questions contemporaines» est d'offrir un espace de réflexion et de débat à tous ceux, chercheurs, militants ou praticiens, qui osent penser autrement, exprimer des idées neuves et ouvrir de nouvelles pistes à la réflexion collective. Dernières parutions Jean-Paul SAUZET, Marché de dupes, 2004. Frédéric TREFFEL, Le retour du politique, 2004. Michèle MILLOT, Le syndicalisme dans l'entreprise, 2004 Éric POMES, Conquérir les marchés. Le rôle des états, 2004. Alain RÉGUILLON, Quelles frontières pour l'Europe ?, 2004. FWELEY DIANGITUKW A, Qu'est-ce que le pouvoir ?, 2004. Yves PIETRASANTA, Ce que la recherche fera de nous, 2004. Delphine CAROFF, Ingrid Bétancourt ou la médiatisation de la tragédie colombienne, 2004. Eléonore MOUNOUD (coord.), La stratégie et son double, 2004. Daniel EROUVILLE, Qui sont les Trotskystes? (d'hier à aujourd'hui), 2004. Emile JALLEY La crise de la psychologie. A l'université en France. 1. Origine et déterminisme, 2004 Emile JALLEY ; La crise de la psychologie. A l'université en France. 2. Etat des lieux depuis 1990, 2004. Norbert SILLAMY (sous la dir.), Jeunes-Ville-Violence,
Compren dre-Préven ir- Traiter, 2004.

Nicole PÉRUISSET -FACHE, École en débat: le baroud d'honneur ?, 2004. Gilbert ANDRIEU, Les jeux Olympiques: un mythe moderne, 2004. Paul SIMELON, Hitler: comprendre une exception historique?, 2004. Jean-Pierre LEFEBVRE, Quel altermonde ?, 2004. Laurie BOUSSAGUET, La marche blanche: des parents face à l'État belge, 2004.

Mathias Le Galic

LA DÉMOCRATIE PARTICIPATIVE
Le cas nantais

L'Harmattan 5-7 :oruede rÉcolePolytechnique 75005 Paris FRANCE

L'Harmattan Hongrie Kossuth L. u. 14-16 1053 Budapest

L'Harmattan Italia Via Degli Artisti, 15 10124 Torino ITALIE

HONGRIE

(Q L'Harmattan,

2004

ISBN: 2-7475-7271-4 EAN : 9782747572712

Merci à tous ceux, élus, cadres administratifs, techniciens, agents municipaux et simples participants qui ont bien voulu par leurs témoignages - anonymes ou non - collaborer à l'écriture de ces pages. Merci à Monsieur Xavier Latour d'avoir bien voulu superviser ce travail. Merci à Magali, Marie-Anne et aux parents Le Galic pour leurs longues heures passées de relecture participative.

Liste des Abréviations
ACCOORD
: Agence Municipale pour la réalisation d'activités éducatives, sociales et culturenes

AC! ADELS AFM AFOC AHNSL AIlSEE ANACEJ ANDE ANFJf APSFD art.
ASSECO-CFDT

: Agir contre le chôtmge : Association pour laDémJcrntie et l'Education Sociale et Locale

: Association Française contre les Myopathies : Association Force Ouvrière Consotnmteurs : Association des Habitants Sud Loire : Association Fnagie Fnvironnerœnt Pays de la Loire

: Association NAtionale d'Enfunts et de James : Association Nantaise Déplacetnm Fnvironnernent

: Association Nantaise des Foyers de James Tmvaillwrs : Association de Prévention Spécialisée Fernand Deligny : Article : Association Etudes et ConsotnrBtion CFDf

ATIAC A1R AURAN
Bretagne Vivante SEPNB

: Association pour me Taxation des Transactions financières pour l'Aide aux Citoyens : Administration Tenitoriale de la République (loi du 6 février 1992 relative à) : Agence d'Études Utbaines de l'Aggl~on Nantaise

: Société Etudes et Protection de la Nature en Bretagne : Conseil ConsultatifNantais : Chambre de Cornrraœ de l'Fnvironnerœnt

CCNE ŒI ŒQ CCSPL CESR

et d'Industrie

: Comité( s) Consultatif( s) de Quartier : Con1rnÎ$ion Consultative des Services Publics Locaux : Conseil Economique et Social Régional : Confere : Confedémtion Française DémJcrntique du Tmwil

cr CFDf CGCT CGPME CGT CGT-FO Chap. aIR
UD- CLCV ou CLCV

: Qx:le Générale des Conectivités Tenitoriales
: ConfOOérntion Génémle des Petites et Moyennes Fntreprises : Confedémtion Générale du Tmwil : CGT Force Ouvrière : 01api1re : Centre Hospitalier Régional : Union Dép3rt. ConsotnrBtion Logerœnt et Caire de Vie

CNCE CNJ CRU CSCN CSF CUouCUN CVCJ DDE
diT. DRDJS

: Conseil Nantais pour la Citoyenneté des Etrangers : Conseil Nantais de laJames.c;e : Centre Régional d'InfOIt'lEion James.c;e : Comité Stratégique du Cornrraœ Nantais

: Confedémtion Syndicale des Familles : Communauté Utbaine de Nantes : Conseil des Villes pour la prorIDtion des Conseils de James

: Direction~edel'E'.quiJxnult
: sous la direction de : Direction Régionale et Dép3rt. de laJames.c;e et des Sports

7

DSU EPQ FASIlD FDSEA FISAC
GASPROM

: Développement

Social et Urbain de ax>pération intercommunale

: EtabJi$em;ntpublic

: Fonds d'Action et de Soutien JX>Uf'Intégration et la Lutte contre les Discriminations l : Fédération clépartetn.Trtae des S)11dicats d'Exploitants Agricoles : Fond d'lnteJvention pour le Sauvetage de l' Artisanat et du Cornrœrœ : Grouperrent Accueil Service Protrotion du Travailleur Imnigré : Grand Projet de Ville : Gesion Urbaine de ProxUnité : Ibidem. Dans le nûre ouvrage ~à cité.

GPV GUP Ibid. Irkm
INDECOSA-CGT 44

: De nûre
: INfonnation et DEfense des COnsommtwrs Salariés-car : Institut National de la Statistique et des Etudes Economiques : Jamesse Ouvrière Chrétienne : Loi Otganique
: : : Loi d'Orientation Ligue de Protection MouverTD1t pour l'ArrinagetTent des Oiseaux et le Développement du Tenitoire (4102/1995)

INSEE JOC La. IDADT LPO MEDEF :MER MGCITE MRAP NIMBY OGF-PFG OMS op.cil. ORGECD p. pp. PDU POS/PLU sect. SEMITAN SRU ss-sect. UC UC44 UDAF UDF UDPN UDSEA
UFC Que Choisir

de Lon-e-At1antique

des En1reprises

de France

: Mission Fnvironnern:ntR&{ue,

mûrie de Nantes, m.yourd'hui Mission ~ et pour l' Amitié entre les Pwples

: Mission Générale Citoyenneté etTenitoires, mûrie de Nantes : Mouvern:nt contre le ~

: Not in my backyard-Pas

dans rron jardin

: Otmium de Gestion et de FinancerI'D1t des Pompes Funèbn=s Générales : Office Muni$ù du Sport

: Opus cita1um, oeuvre citée : Organisation Générnle des Consomrœteurs et Union Dép. Lon-e-At1antique

: page : pages
: Plan de Dép1acernDt Urbain : Plan d'CXcuJmion des So1s, désonmis Plan Local Urbain

: Section
: Société d'Economie MIxte des Tramways et Autobus Nantais : Solidarité et Renouvellerœnt : Sous-section : Union Centriste (groupe politique au Sénat) : Union des Consomrœteurs de Lon-e-Atlantique Urbain (loi du 13 décembre 2002 relative à)

: Union Dépattetl1entale des As5ociations Familiales de Lon-e-Atlantique : Union pour laDérmcratie Française

: Union Dépattern;Dtale Protection Nature et Fnvironnern:nt : Union Dépatterœntale des Syndicats d'Exploitants Agricoles

: Union des Fédérations de Consomrœteurs : Union pour un Mouvern:nt Populaire : Union Nantaise du Cotnrœrœ : Direction générale Ubanisrœ, de Détail Aninagerœnt de Nantes

UMP
UNACOD URBANA

8

Sommaire

Préface
Introduction générale

Chapitre 1. Ùl multiplication des dispositifs
Section 1. Les dispositifs consultatifs ouverts Section 2. Les dispositifs consultatifs collégiaux

Chapitre 2. Ùl pennanence des insuffisances
Section 1 : Externes au dispositif Section 2 : Internes au dispositif

Conclusion générale

9

Préface
Dans m contexte de dissolution des cen1res de pouvoirs, la démocratie locale est aujourd'hui au cœur de tous les débats. On la déplore ou on l'exalte indistinctement: l'échelon local est ainsi à la fois perçu comme le sanctuaire naturel de la participation politique, le lieu logiquement privilégié de la proximité en1re élus et citoyens, et inversement il est décrit comme m véritable désert démocratique marqué par la toute puissance des exécutifs - celle du maire en particulier - et l'absence de tout contrôle populaire. Chacun est d'ailleurs bien conscient de cet apparent paradoxe et tente plus ou moins d'y remédier puisque, à gauche, le gouvernement Jospin a fait passer en 2002 la loi sur la démocratie de proximité, et à droite, le gouvernement Raffarin s'est attaché à mettre en œuvre la révision constitutiormellede 2003 dans le but d'établir - les tennes sont 1rès proches - me «République des proximités ». Dans cette efllorescence intellectuelle, la démocratie participative est souvent présentée comme me des solutions nriracles à tous les maux de la vie politique locale. L'expression est dans toutes les bouches; il suffit de lire en cette armée électorale les programmes des différentes listes aux Régionales pour en être convaincu. La participation des citoyens à la vie de la cité semble être le nouvel horizon à atteindre, l'objectif pointé du doigt par tous les décideurs du Landerneau politique fumçais. Alors. .. m tel succès, me telle union sacrée sur me telle question doit quand même intenoger : lorsque l'on parle démocratie participative, à écouter ses partisans les plus fervents, il est tout de même question de révolutiormer l'exercice du pouvoir... Ce n'est pas vraiment là l'ambition d'me question accessoire, et ce n'est certainement pas là me question sur laquelle on s'attend à trouver l'unanimité. Et de fait, cette unanimité n'est finalement qu'me unanimité de façade... et elle pose plus de problèmes qu'elle n'en résout. Pour deux raisons. Premièrement, en créant me sorte de consensus mou autour d'me définition a minima, elle réduit considérablement les ambitions de la démocratie participative: en effet, s'il est de bon ton d'être favorable à la démarche, c'est être

favorable à me vision des choses qui soit la moins claire possible quant à la façon de la mettre en œuvre - ce qui en1râme la multiplicité des processus engagés, me diversité considérable des dispositifs - et la moins clairepossible quant à la place qu'elle oflre aux populations. Les politiques
s'entendent en fait sur l'intangIole principe d'un non-partage de la prise de décision, principe qu'ils confondent d'ailleurs avec un non-partage du pouvoir. Et la question est bien de savoir ce qu'il reste concrètement de la démarche participative quand est posé ce type de préalable à sa mise en œuvre. Deuxième problème posé par me unanimité qui va qualifier les supporters les plus fervents d'utopistes et les opposants de réactiormaires : elle fausse l'analyse de ce qui est déjà mis en place. Chacun se devant d'ê1re favorable à la démocratie participative, se doit aussi de louer sans résetve les initiatives déjà prises. Et l'on se rend compte que dans m tel contexte idéologique, parmi les différents acteurs amenés à ê1re parties intégrantes du processus, tous, d'me manière ou d'une autre, ont intérêt à sa poursuite - je ne dis pas à sa réussite - et tous peinent donc à mettre en question ce qui existe. Petit inventaire pour se convaincre de ce dernier point: Les élus d'abord TIssont à l'origine de la mise en place des dispositifs, ils y siègent; ils ne peuvent ni se déjuger en remettant en cause leurs choix précédents, ni laisser croire à un

Il

échec qui poserait la question de leur infaillibilité supposée. plus souvent, n'ayons pas peur des mots, de la propagande.

Leur discours tient donc le

Les teclmiciens. Ce sont eux qui mettent en œuvre la démocmtie participative.TIssont les représentants de métiers nouveaux, ce sont souvent des volontaires, parfois des militants. Surtout préoccupés de justifier le bien-fondé de leur 1Iavail, ils sont en conséquence attentifs à ne pas poser trop de questions sur ses réussites. Les habitants et les associations. A l'évidence, on ne peut pas vraiment écouter ceux qui ne participent pas, même s'ils sont les plus nombreux. Leur méconnaissance des ins1nunents existants, le fait qu'ils soient soupçormables d'a priori négatifs, les
disqualifient Et ceux qui participent se vivent impliqués dans une démarche qui est tellement nova1rice, qui paraît tellement fiagile, qu'ils se font plutôt mission d'en protéger les avancées, si maigres soient-elles. Enfin, autour de cet ensemble soudé par les liens de l'orgueil, de l'intérêt ou de la foi en la démarche, les experts. Eux. sont censés analyser ces pratiques, mais là encore, la démarche est neuve et ils en sont aussi souvent les promoteurs. Et trop portés à se comporter en groupes de pression, ils sont surtout prompts à minimiser les difficultés rencontrées et, par suite, à se faire les chantres de la patience, du courage et de l'optimisme. Globalement et finalement, chez tous les acteurs de la démocmtie participative, l'inclination est grande d'estimer que ce qui existe n'est déjà pas si mal. Pour celui qui 1Iavaille sur le sujet, cette fonne de pensée unique est une petite ca1as1rophe. Car si l'on se borne à écouter les discours, c'est assez simple, tout va pour le mieux. dans le meilleur des mondes: des dispositifs sont établis, les populations peuvent s'exprimer hOrement, les projets institutionnels sont expliqués, chaclD1 est heureux. de participer. .. on peut rentrer chez soi tout de suite. Je caricature un peu mais c'est le discours auquel j'ai pu être conftonté avant de pouvoir entrer dans les détails. Et pourtant, si l'on veut étudier ces nouvelles pratiques de gouvemance, il est hors de question de se limiter aux déclarations d'intention ou aux. paroles enthousiastes des lU1Set des autres. TIfaut tenter de s'extirper de ce carcan idéologique qui paralyse l'analyse et la réflexion, il faut aller plus loin que le «c'est déjà bien », il faut du concret, il faut trouver des éléments pour expliquer connnent la démocmtie participative fonctionne dans les faits, et il faut voir si cela
recoupe les discours.

C'était l'ambition de cet ouvrage. Essayer de déterrrriner des éléments objectifs, recouper des parcelles d'infOITnation, pousser les interlocuteurs rencon1rés dans leurs re1nmchements, partir à la recherche des incohérences, éplucher les comptes rendus, comparer les dispositifs à la lumière de ce qui existe ailleurs, mettre dans la balance les manques et les réussites de chacun et tenter de voir de quel côté elle penche, comprendre que certaines choses po1JITaient être différentes, savoir l'expliquer... Et son principal atout certainement, de par cette démarche, est de montrer qu'il ne suffit pas qu'il existe des instances de discussion ou de concertation pour que soit mise en place la démocmtie participative. Parce que denière ce que l'on voit, il est 1rès facile d'élever de multiples obstacles pour neu1raliser les objectifs affichés.

12

Introduction générale

De la démocratie participative

« Un meilleur accès à l'infOrmation et la participation accrue dupublic auprocessus
décisionnel pennettent de prendre de meilleures décisions et de les appli£juer plus ejficacement» Convention d'Aarhus, 1998. La pratique des institutions sous la V République s'est longtemps avérée hostile à l'idée de laisser le peuple participer à l'élaboration des règles constitutiormelles ou législatives. Dans un tel contexte, l'action administrative, en principe subordormée à la loi et dépoUIVUe de toute autonomie, ne pouvait qu'exécuter les ordres en bon «instrument docile du pouvoir exécutif»l et, il n'était pas question que le citoyen l'en détourne voire influe sur ses manières de décider. Mais une telle position a vécu. L'évolution du rôle de l'Etat, les exigences des citoyens, la décentralisation, ont conféré à l'administration tenitoriale d'irnJx>rtants pouvoirs. TIétait dès lors logique de penser que les administrés puissent avoir à s'exprimer sur les décisions administratives. De cette prise de conscience est né l'étonnant et pourtant fortuné concept de «démocratie participative ». Etormant, puisque composé de deux éléments que l'on aurait crus à la fois indissociables dans leurs définitions et inaptes à être associés dans leurs principes sous peine de redondance; fortuné, puisqu'il est néanmoins de ces néologismes qui se sont faits me place à la vitesse d'me fulgurance dans l'air du temps. C'est un fait, l'idée générale et abs1raite a 1rouvé des soutiens, elle a fait son chemin dans les têtes et les esprits, et pour sa mise en œuvre, les expériences se sont multipliées d'me manière aussi exponentielle que désordormée. A tel point d'ailleurs qu'aujourd'hui, le recours à ces deux tennes mis bout à bout s'amplifie dans tant de domaines que sa réalisation semble être devenue la panacée aux difficultés de la cité ou le nouveau Graal à atteindre pour la concrétiser.

-

Le combat était-il gagné d'avance? Non sans doute, si l'on se réfere au temps d'élaboration du concept L'idée même de «participation» est relativement neuve: au moment où les lois Auroux assmaient «la participation des travailleurs dans l'entreprise », la politique de la ville, affinée depuis 1982, en a assuré la promotion en se fixant le devoir de rechercher la «participation des habitants »2. Quant à la fonnule « démocratie participative», même s'il semble qu'il faillela porter
1

PONTIERl-M., « Rapport français», in Citoyenet administration,ouvragecollectif sous la dir. de

F. Delpérée, Cabay-Bruylant, 1985, p. 97, cité par ZAVaLl PmLIPPE,«La démocratie administrative existe-t-elle ? : plaidoyer pour une refonte de l'enquête publique et du référendum local », Revue du droit public et de la science politique en France et à l'étranger, t.116 : nOS,septembre-octobre 2000, pp. 1495-1527. 2 Dans la période précédente on parlait plutôt de « concertation»: par exemple la procédure « Habitat et Vie Sociale» de réhabilitation des quartiers dégradés employait le terme «d'animation sociale concertée» pour définir les rapports entre les institutions et les habitants », selon GONTCHAROFF 13

sur la liste des nombreuses 1rouvailles langagières du général de Gaulle3, elle ne 1rouve ses premières occmrences «modernes» qu'au tout début des années 90, et dans des milieux
globalement marqués à gauche 4. Non encore, si l'on se rappelle que sur le terrain politique, seuls les Verts en ont fait 1rès vite un cheval de bataille. Les communistes, les altem1ondia1istes, bien que divisés ont généralement soutenu l'idée. Les socialistes, favorables à ses principes, sont restés plus mesurés quant à ses applications, ce qui explique que la «démocratie participative» soit toujours absente, en ces tennes, du Droit positif ftançais. Enfin, du côté de la Droite parlementaire, l'unique UDF s'y est montrée, sur le fond et dès l'origine, relativement favorables. Ce n'est que depuis ces toutes dernières années que l'idée a droit de cité dans l'ensemble des hémicycles locaux ou nationaux. Des résistances se sont donc fait jour mais, elles ont été balayées par un succès en fonne de raz-de-marée. Un succès à l'unanimisme trompeur car fondé sur des soutiens opposés: si le grand public a applaudi les espoirs et l'attirante nouveauté de la formule, les politiques hésitants se sont mlliés à un concept dont ils ont perçu le flou certain : «mieux associer les citoyens à la gestion

des collectivités locales»6, voilà qui ne méritait pas, à la vérité, de déclencher des toIrents d'oppositions. Et pourtant, derrière une proposition qui respire le bon sens et la sUnplicité,se cache
1.n1equestion qui touche au fonctionnement même de no1re régime politique, à sa réfonne, à sa révolution éventuelle. la démocratie participative, en plus d' être 1.n1«désordre utile» selon les mots de M.le maire de Paris, Bertrand Delanoë7, cache sous des atours médiatiques la remise en cause de deux siècles de démocratie à la ftançaise. A la recherche d'une définition

C'est 1.n1droit essentiel que celui des citoyens de participer aux affaires locales. la déclaration universelle des Droits de l'Honnne elle-même l'énonce, après l'affumation des droits civils et avant celle des droits économiques et sociaux: «Toute personne a le droit de prendre part à la direction des affaires publiljues de son pays, soit directement, soit par l'intermédiaire de représentants librement choisis». «Prendre part» certes, mais dans quelle mesure? Les débats à ce sujet n'ont pas cessé depuis la Révolution.

GEORGES,«Le renouveau des Comités de quartier», in CURAPP/CRAPS, La démocratie locale, PUP, 1999, pp. 305-328. 3 «M Léonce Deprez (UDF) [...] reprenant une idée gaullienne, a suggéré d'intituler le projet de loi «démocratie participative », l'objectif de ce texte étant de mieux associer les citoyens à la gestion des collectivités locales», COHEN PIERRE,député, Rapport n03105, Avis présenté sur le Titre IV du PROJET DE LOI relatif à la démocratie de proximité, fait au nom de la Commission de la Production et des échanges de l'Assemblée Nationale, déposé le 5 juin 2001. 4 Au sein de certains cercles de réflexion, tels les cercles Condorcet par exemple: CHESNAUX JEAN, «Du SMIC démocratique à la démocratie de responsabilité», Lettre des cercles Condorcet, Paris, novembre 1990 ; puis dans la presse engagée: Le Monde Diplomatique y consacre une série durant toute l'année 1991: «Pour une démocratie vraiment participative ». 5 Notamment lors du débat sur le projet de loi relatif à la démocratie de proximité. 6 M. Léonce Deprez, député, cité par COHEN PIERRE, oir supra. v 7 Discours du 23 mars 2002 aux 7e rencontres de la Démocratie locale (extraits), Territoires, n0428, mai 2002, p. 5. 14

La démocratie, «gouvernement du peuple par le peuple et pour le peuple »8, suppose étymologiquement l'identification des gouvernants aux gouvernés. C'est la vision qu'en retient Rousseau dans son Contrat social: «Je dis donc que la souveraineté n'étant que l'exercice de la volonté générale ne peut jamais s'aliéner et que le souverain qui n'est qu'un être collectif ne peut être représenté que par lui-même ,. lepouvoir peut bien se transmettre mais pas la volonté [. . .] Par la même raison que la souveraineté est inaliénable, elle est indivisible. Car la volonté est celle du corps du peuple ou seulement d'une partie. Dans le premier cas cette volonté déclarée est un acte de souveraineté, dans le second cas ce n'est qu'une volonté particulière >1. Par conséquent, s'il est nécessaire de consentir à l'existence d'mstitutions représentatives faute de temps et de moyens de connnunication adéquats, les députés du peuple ne sont ni ne peuvent être des représentants; ils ne sont que des cormnissaÏres dans l'mcapacité de rien conchre définitivement. Faire lIDe loi nécessite soit lIDe assemblée du peuple, soit lID référendmn - au moms de ratification. En vertu du mandat impératït: le député doit se confonner aux instructions de ses électeurs sous peine de se VOff révoqué. Rousseau entend donc le tenne démocratie stricto sensu et pour ce faire, sa théorie de la représentation nie en définitive toute discontinuité en1re peuple et gouvernement. Cependant, plus concrètement, et ce dès la Constitution de 1791, la démocratie s'est éloignée de son sens strict et donc de Rousseau. Le régime s'est en effet 1rès rapidement limité - victoire posthmne de Montesquieu et victoire quotidienne de ses tenants - à offiir aux citoyens lID droit de participation - le vote -, assorti d'lID droit de contestation - la hDerté d'üpIX>sition.Les premiers constituants et leurs successeurs ont fait leur, lIDe théorie de la représentation qui cette fois-ci, légitima la césure en1re peuple et gouvernement: le député représentant la Nation, l'assemblée des députés reçoit pour fonction d'exprimer non pas la volonté des électeurs mais uniquement la volonté étatique de la Nation. La loi Le Chapelier paracheva l'édifice en consacrant lIDe conception de la construction de l'mtérêt général reposant sur le primat de l'expression mdividuelle, évitant certes toute emprise des anciennes corporations, mais également et par là-même, toute expression reposant sur lIDcollectif préalable. Dans ce cadre, s'est épanouie au niveau national comme au niveau local, la démocratie représentative à la ITançaise, les citoyens donnant mandat à quelques-lIDS d'en1re eux d'exercer le POUVOff n leurs nom et place. L'instauration au niveau national puis tout récennnent au niveau e local du référendmn décisionnel, s'il a certes pennis à la France de se définir couramment comme lIDe démocratie semi-directe - c'est-à-dire lIDe fonne de gouvernement dans laquelle le POUVOff, nonnalement exercé par des représentants, laisse place à des possibilités pour que les citoyens participent de son exercice -, n'a pas fondamentalement bouleversé cet ordre des choses. Amsi, dans no1re définition de la démocratie, nulle responsabilité n'est exercée directement par les citoyens. Une mcohérence sémantique évidemment potentiellement lourde de conséquences dès qu'il s'agit de réfléchir - connne c'est le cas de cet ouvrage sur la place des citoyens dans le processus de décision. Sieyès en contemporam éclairé des premiers débats sur la question et en

-

esprit fort de la première Constitution ITançaise n'aurait pas manqué de le pomter : «Les citoyens
8 Article 2 de la Constitution. 9 ROUSSEAU JEAN-JACQUES, contrat social, Livre II, chapitre I et II, Garnier-Flammarion, 1966, Du pp. 63-64.

15

qui se nomment des représentants renoncent et doivent renoncer àfaire eux-mêrn£s la loi; ils n'ont pas d£ volonté particulière à imposer. S'ils dictaient des volontés, la France ne serait plus cet Etat représentatif; ce serait Wl Etat démocratique. Le peuple, je le répète, dans Wl pays qui n'est pas
tOle démocratie ne peut parler, ne peut agir que par ses représentants» 10

.

Une incohérence sémantique qui explique sans doute que les partisans d'me plus grande place des citoyens dans la vie {X)litique de la cité aient ressenti le besoin d'ajouter au terme démocratie m
adjectif - participative

- qui,

sur les pentes

de la Pnyx

ou sur les bords

du Lac Leman

aurait

fait crier

au pléonasme. A tort cependant Car la démocratie participative n'est pas la démocratie directe. Les

aménagements qu'elle propose ne sont pas ceux qui offiiraient aux citoyens d'exercer le {X)uvoir
sans intennédiaire, à l'aide par exemple de procédures référendaires généralisées comme Rousseau l'aurait souhaité. De démocratie au sens s1rict, il n'est donc pas plus question dans la démocratie participative que dans le système représentatif qui l'entoure. Et ce n'est pas dans cemot-ci qu'il faut chercher les secrets de l'expression; c'est dans le second et, dans ce que l'on entend par «participation ». Mais cette fois encore, tant dans les principes que dans les applications concrètes, les définitions sont loin d'être évidentes.

Ddns La participation

contre la démocratie, Jacques Godbout définit la participation comme m

processus d'échange: tme organisation dorme tm certain degré de {X)uvoir aux personnes qu'elle touche {X)urobtenir en contrepartie tm certain degré de mobilisation en sa faveur. la fonction de la participation ne serait donc qu'utilitariste: tm cadeau offert aux masses par les élites {X)urobtenir la paix sociale, en d'autres tennes, me démarche visant à renforcer et non à réfonner la démocratie représentative. Ddns POlU tOle démocratie participative, Antoine Bevort, et sans doute avec lui l'ensemble des thuriféraires du concept, rejette farouchement me telle définition qui «se fondant essentiellement SlU' l'offre d£ la part de l'organisation ne prend pas en compte les éventuelles demandes de la base »11. Jacques Godbout se serait cantonné à ne regarder qu'tme des facettes du

prisme, la mauvaise en plus: «les formules de participation
mobilisation

qui correspondent à tOle demande de et visent l'évitement des conflits, existent mais ne peuvent être regardées que comme Wl dévoiement de l'idÉe d£ participation citoyenne». Une définition de la participation devrait donc faire tme place à la question de l'initiative, puisque l'étude de l'initiative doit pennettre de comprendre les motivations de ceux qui la promeuvent, et donc de cerner quels peuvent être la fonction et les buts de la dite-participation. Et en effet, il est courant, dans les milieux du développement local de classifier les modes de

participation en s'attachant à cet aspect fondamental. On distingue ainsi les initiatives issues des {X)uvoirs locaux et celles issues des habitants eux-mêmes, individuellement ou collectivement

Ddns le premier cas de figure, « l' offte de participation», émanant d'en-haut, cherche à rencon1rer les habitants, à les faire participer à des structures, à des processus qui ont été conçus et organisés

par le {X)uvoir.

Ainsi, à Nantes, tm Conseil municipal découpe tme ville en quartiers, adopte tm

règlement {X)urdes Comités consultatifs de quartier, et invite les habitants à participer à la vie de 10 Discours prononcé en septembre 1789, «Sur l'organisation du pouvoir législatif et la sanction royale », Les orateurs de la révolution française, La Pléiade, 1989, pp. 1026-1027. 11BEVORT ANToINE,Pour une démocratie participative, Presses de Sciences-Po, Paris, 2002, p. 124. 16

quartier au sein de ce dispositif préétabli. .. C'est le «mouvement descendant », mouvement du JX>uvoir vers les habitants. Inversement dans le deuxième cas de figure, des habitants s'autoorganisent JXJur mener une action et se dotent d'une s1ructure le plus souvent associative. TIs expriment une demande de participation et se tournent vers le JXJuvoir local JX>urobtenir une recormaissance, des moyens matériels et/ou financiers JX>urréaliser leur projet collectif C'est le «mouvement ascendant », mouvement des habitants vers le pouvoir. Dans le même ordre d'idées, on oppose également la « démocratie conquise » à la « démocratie octroyée ».

-

Ces éléments pennettent d'arriver à une définition un peu plus consensuelle que la précédente:

la

participation - et donc la mise en œuvre de la démocratie participative - serait donc un ensemble de démarches, JX>tentiellement issues du haut connre du bas, des élus connre des citoyens, et dont les principes seraient d'aménager globalement le fonctiormement des institutions JX>litiques et administratives afin d'associer au processus de prise de décision les intéressés citoyens,
adminis1rés

- ou

-

leurs représentants. La démocratie participative locale s'insère donc dans la

démocratie locale, aux côtés de la démocratie représentative locale, tout en créant des modes d'organisation destinés à met1re en œuvre une démocratie de proximité, c'est-à-dire à faire entrer la participation des citoyens dans les débats du quotidien.

Malheureusement, cette définition ne solutiorme pas tout, car elle renvoie à une nouvelle inteIrogation: le but de la démarche serait d'« associer au processus de prise de décision les
intéressés ». Les associer certes, mais dans quelle mesure ?

Les différents degrés de la démocratie

participative

Les procédures participatives ne s'apparentent pas à la démocratie directe pour une raison très simple: le plus souvent leur portée n'est que consultative. A l'intérieur de cette règle générale, les théoriciens spécialistes de ces démarches distinguent quatre «phoses »12, que l'on JX>urrait également définir connre quatre niveaux d'implication des citoyens dans le processus de prise de décision :

D'abord, l'information, premier degré de la citoyenneté et de la participation,
pennet aux élus de mieux évaluer les attentes locales

- infœmation

ascendante

faire cormaître aux habitants le contenu des décisions prises

-

- et de

infœmation

descendante. Les rn.cxia1itésde sa mise en œuvre sont autant de signes d'un esprit plus ou moins ouvert à la démocratie participative. L'organisation repensée des services publics locaux, la modernisation des rapports entre l' administration et les adminis1rés, constituent les premières réponses aux attentes des citoyens, et leur montrent qu'ils peuvent influencer la décision. En revanche l'autojustification, la persormalisation excessive du JX>uvoir,le langage teclmique inaccessible au connnun des mortels sont autant de symptômes anti-démocratiques.

12 Nuances rapportées par BRUNET-LÉCHENAULT CLAUDETTE,suivant une audition de l'ADELS le 8 décembre 1999, La Démocratie et le citoyen, Avis du Conseil économique et social, 21 juin 2000.

17

Ensuite, la consultation que celle-ci soit légalement obligatoire13 ou non, qu'elle soit édifiée par les pouvoirs locaux ou qu'elle s'Î111lX'sed' elle-même. La compétence des habitants étant considérée connne lIDe ressowce, le pouvoir recueille lID avis dont il tient ou non compte, mais qui de toute façon doit en prindpe éclairer sa décision. La qualité de la consultation dépend de la politique de communication et d'animation sociale, révélatrice elle aussi du plus ou moins grand esprit démocratique du pouvoir local. Cette consultation suppose en tout cas, que le citoyen, puisqu'il a été inteIrogé, obtienne lui aussi lIDe réponse sur ce que feront les élus infine. La concertation est le niveau supérieur. Elle implique l'intervention de nondécideursl4, tout au long de la constitution d'lID dossier, soit dans des structures

-

pérermes, sectorielles ou territoriales, soit dans des structures

ad hoc, plus limitées

dans le temps. L'autorité locale reconnaît aux habitants «wz pouvoir d'expertise» pour des questions qui les concernent Le but est d'emicrnr l'approche des thèmes et de pennet1re aux élus de décider en meilleure cormaissance de cause. Cette concertation peut déooucher sur lIDpartenariat, notamment avec des associations, et sur des processus de délégation de la gestion de certaines tâches d'intérêt collect:i:t:Une modalité qui ne se situe qu'au stade de la mise en œuvre prati£jue des politiques locales.

Enfin, la participation, proprelnent dite, peut parfois aller jusqu'à la délégation
dormée par les élus à une au1re s1ructure pour agir à leur place. AUCtn1edes 1rois premières teclmiques n'en1IaÎne de réel déplacement du pouvoir de décision, qui reste concentré - ce qui est légitime - en1re les mains des élusl5. La participation aboutissant à un partage du pouvoir est de ce fait quasi-inexistante: elle pose, il est vrai, des problèmes à la fois de responsabilité, de légitimité et d'mbi1rage. En conséquence, les expériences associant élus et habitants, portant sur l'allocation d'enveloppes budgétaires pour financer un projet de quartier, ont été peu nombreuses et seraient actuellement en régression 16. Ainsi, la démocratie représentative n'interdit pas la démocratie participative puisqu'elle n'implique pas que le citoyen ro<lécide ou cogère avec les autorités publiques, fussent-elles locales. Et connne parallèlement, la distinction en1re gouvernants et gouvernés, ainsi que l'absence de mandat impératif ne signifient pas l'absence de relation en1re élus et électeurs, on peut considérer au con1raire que «la démocratie locale, sat( à être défigurée, n'est complète que si elle est à la fois représentative et participative »17.

Mais comme son initiative et sa mise en œuvre sont strictement entre les mains des élus locaux, le pouvoir des élus reste, de fait, relativement préservé. 16 BRUNET-LÉCHENAULT CLAUDETTE,suivant une audition de l'ADELS le 8 décembre 1999, La Démocratie et le citoyen, Avis du Conseil économique et social, 21 juin 2000.
17 RASERA MICHEL, op. cit., p. 81.

13Telles les enquêtes publiques. 14 Les habitants et/ou leurs représentants. 15 Sauf cas de référendum local décisionnel.

18

Ces quelques lignes qui semblent d'évidence ne laissent pas soupçonner quelle révolution elles sous-entendent dans les têtes et les pratiques. Les représentants de la classe politique en paraissent souvent un peu déroutés. Un contexte théorique difficlle

Plus de deux siècles de démocratie représentative ont ancré profondément le jugement selon lequel l'idéal de participation des citoyens au gouvernement de la cité appartient au passé. la démocratie représentative serait aujourd'hui l'horizm indépassable du programme démocratique, et ce pour une raison simple: les penseurs du politique - ci-dessous du plus violent au plus résigné - ont dans leur innnense majorité intégré une vision sans pitié - ou sans illusions - des capacités de nos concitoyens. Schumpeter a fonnulé ces postulats avec la brutalité de l'enfant temole qu'il a toujours été : «Le dtoyen typique, dès qu'il se m£le de politique, régresse à Wl niveau inférieur de rendement mental. » ; «la masse électorale est incapable d'agir autrement que les moutons de Panurge », en
conséquence, la «Démocratie signifie seulement
18.

que le peuple

est à même d'accepter

ou d'écarter

les hommes appelés à le gouverner»

Les mots sont vifs mais l'idée n'est pas nouvelle.

Montesquieu, près de deux siècles auparavant, ne pensait pas différemment, même si son éducation de baron chez les oratoriens lui avait sans doute appris à s'exprimer en tennes - à peine plus

-

voilés:
peuple

«le grand avantage
lui n

des représentants

c'est qu'ils sont capables
Wl grand vice dans

de discuter les affaires. Le
la plupart des anciennes

y

est pas

du tout préparé

[. . .] il Y avait

républiques:

c'est que le peuple 19.

avait droit d

y prendre

des résolutions

actives, chose dont il est

entièrement incapable. il ne doit entrer dans le gouvernement
ce qui est très à sa portée»

que pour choisir ses représentants,

Dernier espon:- de trouver une ligne discordante dans cette union sacrée des anciens et des modernes, Jean-Jacques Rousseau. Si Schumpeter en effet a été capable de rejoindre Montesquieu, en toute probabilité il a dû s'opposer à Rousseau... Las ! Le grand Jean-Jacques lui-même s' était sur le sujet résigné: «à prendre le terme dans la rigueur de l'acception, il n'a jamais existé de véritable démocratie, et il n'en existera jamais [car...] Wl gouvernement si paifait ne convient pas aux hommes. [...] S'il Y avait Wl peuple de dieux, il se gouvernerait démocratiquement. ». Abandormés par celui qui s'était fait le théoricien de la démocratie directe et de la souveraineté une et indivistole, les éventuels partisans d'une concrétisation de l'idéal démocratique n'ont pu que rejoindre la cohorte infinie des sceptiques invétérés. Denière le triomphe d'une conception très limitée de la démocratie, c'est donc l'idée même de la compétence de tous les citoyens à déhlJérer, à prendre des décisions, en fait à exercer des fonctions politiques qui était et est toujours mise en cause. Ces doutes re{X)Sffitautant sur des raisonnements
18

SCHUMPETER JOSEPHALOYS, Capitalisme, socialisme et démocratie, cité par BEVORT

ANToINE, Pour une démocratie participative, Presses de Sciences Po, Paris, 2002, p. 12. 19 MONTESQUIEU, Esprit des lois, livre XI, chap. 6, cité par DEY ON PIERRE, « Le long refus de la démocratie locale », in CURAPP, CRAPS, La démocratie locale, PUF, 1999, p. 3.

19

concernant la réalité de la démocratie a1hénieme que sur la certitude de l'inaccessible complexité de la société moderne au citoyen ordinaire. TIs trouvent un appui capital dans la hausse de l'abstention, si décriée et pourtant si peu combattue -la plus vieille démocratie du monde ne s'en contente-t-elle pas? - et dans la considérable non-participation des habitants aux quelques expériences d'implication déjà menées. L'ensemble sert à démontrer que les individus ne veillent pas, ne savent pas, ne peuvent pas, participer à la vie politique. Plus largement, le débat traduit en fait une certaine idée de la nature humaine. Les écrits de Schumpeter s'inscrivent dans une longue 1radition de mépris à l'égard d'un peuple 1rop « ignorant» pour être capable d'exercer pleinement sa citoyemeté. Une 1radition qui depuis Platon assimile le pouvoir au savoir et éprouve une méfiance profonde envers le citoyen ordinaire. Du «mythe de la caverne» au «mythe démocratique », les mêmes qui prônèrent hier le suffiage censitaire au motif que seule la propriété qualifiait pour gérer l'intérêt généml, seraient atYourd'hui tentés de laisser l'entièreté du débat et l'intégralité de la décision entre les mains de ceux qui a priori - ont accès à la compréhension politique de leur condition et du monde qui les entoure. Qui, pourtant, est qualifié pour parler des OOM, des risques industriels ou nucléaires, de la circulation en agglomération? «Pense-t-on qu'après avoir détruit laféodalité et vaincu les rois, la démocratie reculera devant les bourgeois et les riches? »20. Ce n'est pas un révolutionnaire qui s'exclame ainsi, c'est. . . Alexis de Tocqueville.

Une méfiance toujours largement partagée La classe politique nationale, dont le député-maire de Nantes est un membre éminent, s'inscrit encore largement dans ce mode de pensée: le SOIfI qu'a subi en 2002, le projet de loi sur la
« démocratie de proximité »22 est à cet égard très éclairant Inspiré du rap{X)lt Refonder l'action publkjue locale rendu au mois d'octobre 2000 par la Commission sur l'avenir de la Décentralisation présidée par M. Pierre Mauroy, ce projet fut

présentéau Parlementdansle contexte délétère d'une nouvelle montée de l'abstention23.Bien que
reflétant la 1raditionnelle vision dirigiste de l' action publique locale et la toute aussi 1raditionnelle réticence à penser de façon autonome la participation des citoyeni4, il passa alors pour

20

BEVORT ANToINE,op. cil., p. 13. 21Rapporté par BEVORT ANToINE,op. cil., pp. 103-112 ; DEROSIER BERNARD, député, Rapport n° 3113 (2000-2001) sur le PROJET DE LOI relatif à la démocratie de proximité, fait au nom de la commission des lois de l'Assemblée, déposé le 6 juin 2001 ; HOEFFEL DANIEL,sénateur, Rapport n0156 (2001-2002) sur le PROJET DE LOI relatif à la démocratie de proximité, fait au nom de la commission des lois du Sénat, déposé le 19 décembre 2001 ; HOEFFEL DANIEL,DEROSIER BERNARD, éputé, Rapport n0192 (2001-2002) sur le PROJET DE LOI relatif à la démocratie de d proximité, fait au nom de la commission mixte paritaire, déposé le 30 janvier 2002. 22 La notion de «démocratie participative» utilisée un court moment, a été retirée dès le premier passage au Sénat, voir infra. FRANÇOISE,«L'abstention: participation, représentativité, légitimité», Regards sur l'actualité, n0287,janvier 2003, La Documentation française, Paris, pp. 5-16. 24Les membres des futurs conseils de quartier devaient rester « désignés par le Conseil municipal ». 20

2333 % au 1er tour des élections municipalesde mars 2001, un record sous la Ve.Voir SUBILEAU

«révolutionnaire»25 et, dans un contexte paradoxalement favorable, semblait capable de faire avancer les choses. «Certains députés appuyaient avec vigueur l'idée que la participation des habitants à la vie locale était une revendication forte, complémentaire de l'action publifjue mwUcipale. [...] La dénwcratie de proximité [. . .] devait permettre la mise en place des rouages essentielspour que dénwcratie institutionnelleet dénwcratie participative fonctionnent ensemble, sans se confondre ni se concurrencer. Mais le texte finalement adopté n 'a que très peu favorisé cet objectif»26. Pourtant, «les débats à l'Assemblée nationale avaient [. . .] commencé non sans quelques timides audaces »27. À l'issue de la première lecture, la notion de démocmtie de proximité, mentiormée dans le titre premier, fut même remplacée par celle de démocmtie participative, plus ambitieuse dans ses présupposés. Mais le texte, quoique resté prudenfs, subit au Sénat un traitement radical : les amendements votés, parfois à l'unanimité, révélèrent avec force les craintes de nombre d'élus locaux à l'égard de la démocmtie participative. Et puisque rien ne mobilise autant la Chambre haute qu'une quelconque atteinte à la position des élus locaux, le projet issu de la commission mixte n'a pu que s'incliner devant leur implacable résistance : malgré quelques é1roits ~9, elle a largement avalisé les choix des-dits parlementaires, «gouvernement
[en conséquence] leur résolution initiale »30.

et majorité socialiste reniant

Les sénateurs, suivis donc par les députés en deuxième lecture, ont rétabli l'intitulé primitif du titre premier « avec l'accord du ministre »31, évacuant l'idée participative pour revenir à la bien obscure notion de «proximité ». La participation des habitants à la «vie démocmtique locale» est devenue participation à la «vie locale», l'idée de démocmtie étant sans doute trop «révolutionnaire». Et, pour rendre les choses bien claires, l'article qui ne proposait rien moins que de remplacer le mot «électeurs» par celui d'« habitants» dans le cadre de la consultation par référendum, a été supprimé32. Le sort réservé aux conseils de quartier fut à l'avenant L'Assemblée nationale, en en définissant les caractéristiques, avait déjà 1raduit on net souci d'encadrement des habitants et de leurs éventuelles initiatives. Le Sénat s'est fait un devoir de démanteler soigneusement les rares droits oc1royés33 .

25

26Idem. 27Idem. 28 Certaines améliorations avaient été acceptées à l'Assemblée, mais les propositions plus radicales venant pour l'essentiel des rangs communistes et verts ont été rejetées. 29 Tel celui sur le seuil inférieur de population rendant obligatoire l'instauration des conseils de quartier: les députés voulaient 20 000 puis 50 000, les sénateurs 100 000, ce fut 80 000. 30BEVORT ANToINE,op. cil., p. 106. 31Idem. 32Et donc la possibilité du vote des étrangers dans ce genre de consultation locale. 33 Il ad' abord tout particulièrement veillé à donner au Conseil municipal le pouvoir d'encadrer toute prétention excessive de ces conseils à intervenir dans les affaires de la commune. C'est notamment la suppression de l'article 3 qui prévoyait un débat annuel sur les projets intéressants les quartiers, dispositif devant permettre «un examen des propositions émises par les conseils de quartier ». C'était sans doute trop contraignant. 21

BEVORT ANToINE, op. cit., p. 105.

Aux yeux de beaucoup de sénateurs, l'initiative était en fait fondamentalement malvenue: M. Thiollière (sénateur DC) l'a alors 1rès distinctement exprimé : «ll fàut renoncer aux freins qui empêchent ou ralentissent la réalisation du projet sur lequel le maire a été élu. On ne peut considérer que les élections seraient une parenthèse dans la vie démocratique et que le projet du maire élu soit à nouveau contesté et sa mise en oeuvre corsetée dès le lendemain. En procédant
ainsi, on ajjàiblit la démocratie! »34. En résumé: votez, et laissez les élus s'occuper du reste35

.

Finalement, après avoir vidé la loi - et plus particulièrement son titre premier - d'une grande partie de sa substance, les parlementaires n'ont pas hésité à en noyer les quelques avancées dans un déluge d'articles dont la cohérence ne doit se révéler qu'après une réflexion prolongée. Son principal objet, l'approfondissement de la vie locale, est certes traité au travers de la participation des habitants, du fonctionnement des assemblées déhbérantes, des conditions d'exercice des mandats locaux, mais la loi se disperse lorsqu'elle s'occupe d'étendre et d'aménager les compétences des collectivités tenitoriales et de leurs groupements, elle s'égare lorsqu'elle traite de sujets aussi divers que la réfonne de l'utilité publique, les opérations de recensement, les effondrements de cavités souteITames, les affaissements de mamières ou encore le Consetvatoire du littoral. Les parlementaires, ont réussi la performance de faire avec leurs 167 articles, une loi à la fois <<fourre-tout »36 et« relativement frileuse »37. C'était pourtant l'occasion d'amorcer une timide refondation politique dans une république confrontée à une grave crise de confiance à l'égard de ses mstitutions. Le gouvernement et les parlementaires ont préféré dénier aux citoyens une véritable compétence et les priver du droit de participer aux décisions qui concernent la cité pour préserver le POUVOIT sans partage des élus

La création de ces conseils, pour les communes de 20 000 à 80 000 habitants, d'obligatoire est devenue facultative. Désormais, seules les villes de plus de 80 000 habitants sont obligées de les mettre en place. Quant à la disposition du texte stipulant que la composition et les modalités de désignation des conseils devaient se faire « en concertation avec les habitants et les associations », elle a disparu. Le maire décide donc en toute autonomie de leur composition. Il n'est d'ailleurs même pas obligé d'en attribuer la majorité des sièges aux associations et aux représentants des habitants. « Que les conseils de quartier soient des institutions locales organisées en toute autonomie par les habitants comme dans nombre de pays étrangers semble décidément une idée trop déstabilisatrice pour les élus », BEVORT ANTOINE, p. cit., p. 108. o Le Sénat a enfin supprimé l'article 2 qui prévoyait que le conseil de quartier rédige chaque année un rapport adressé au maire, communiqué au Conseil municipal, un rapport retraçant son activité et faisant état de la participation des habitants à la vie locale. Une preuve d'existence en quelque sorte. 34Cité par BEVORT ANTOINE, p. cit., p. 109. « On remarquera une nouvelle fois que c'est le maire o et non le Conseil municipal qui représente et exprime la démocratie ». 35Une telle conception n'induit cependant pas un attachement inconditionnel au pouvoir des urnes: le principe de l'élection au suffrage universel direct des membres des organes délibérants des EPCI dotés et communautés urbaines - a finalement été écarté du texte définitif par la commission mixte paritaire en raison « des réticences manifestées par de nombreux élus locaux dont le Sénat s'était fait l'écho », GARROY JACQUES, «La démocratie de proximité », Regards sur l'actualité, n0281, mai 2002, La Documentation française, Paris, p. 15 36GARROY JACQUES,op. cit., p. 22.
37 RASERA MICHEL, op. cit., p. 135. 22

d'une fiscalité propre - ce qui inclut notammentles très nombreusescommunautésd'agglomérations