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La fabrique politique des politiques publiques

De
342 pages
"Loin de désarmer devant des phénomènes aussi inextricables que l’inégalité, le chômage, la précarité ou le réchauffement climatique, les gouvernements multiplient inlassablement les propositions d’actions nouvelles, de réformes ou de transformations. Or, leur incapacité à résoudre les problèmes, parfois sanctionnée par le vote démocratique et par l’alternance, n’aboutit pas pour autant à une remise en cause du système politique lui-même.
Pour comprendre cette surprenante stabilité politique dans un monde à ce point en désordre, Philippe Zittoun examine le processus de « fabrique des solutions », moins comme un travail expert de résolution de problèmes que comme une activité politique qui contribue à définir, à propager et à imposer une proposition de politique publique pour « remettre en ordre » la société.
S’appuyant sur un important travail de recherche et d’enquêtes menées au coeur de ce processus, cette approche nouvelle de l’action publique permet de mieux comprendre l’activité de nos gouvernants, véritables Sisyphes des temps modernes."
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La fabrique politique
des politiques publiques
Une approche pragmatique
de l’action publique
Philippe ZittounCatalogage Électre-Bibliographie (avec le concours de la Bibliothèque de
Sciences Po)
La Fabrique politique des politiques publiques : une approche pragmatique de
l’action publique / Philippe Zittoun. – Paris : Presses de Sciences Po, 2013. –
ISBN papier 978-2-7246-1416-9
ISBN pdf Web 978-2-7246-1417-6
ISBN epub 978-2-7246-1418-3
ISBN xml 978-2-7246-1419-0
RAMEAU :
– Politique publique
– Décision politique
DEWEY :
– 320.6 : Élaboration des politiques
La loi de 1957 sur la propriété intellectuelle interdit expressément la
photocopie à usage collectif sans autorisation des ayants droit (seule la
photocopie à usage privé du copiste est autorisée).
Nous rappelons donc que toute reproduction, partielle ou totale, du présent
ouvrage est interdite sans autorisation de l’éditeur ou du Centre français
d’exploitation du droit de copie (CFC, 3, rue Hautefeuille, 75006 Paris).
© Presses de la Fondation nationale des sciences politiques, 2013Introduction / LA FABRIQUE D'UN ÉNONCÉ
DE POLITIQUE PUBLIQUE
ans ses conseils à Laurent de Médicis, Nicolas Machiavel ne se contente pas deDreprendre les problématiques les plus classiques et traditionnelles de la philosophie
politique (Machiavel, 1983). Il ne restreint pas sa réflexion, comme le font nombre
d’auteurs qui l’ont précédé ou vont lui succéder, à la nature du pouvoir ou aux formes
que doit prendre un gouvernement. Il ne se perd pas non plus en conjectures sur ce
que devrait être l’État ou la société dans un monde idéal. Bien au contraire, il aborde
le thème du pouvoir en partant d’une question simple, originale et concrète : que doit
faire un Prince pour conserver le pouvoir ? Plutôt que de focaliser son attention sur
les modalités d’accès aux positions ultimes et d’en faire la clé de sa légitimité, l’auteur
suggère que cette dernière se fabrique d’abord à partir des actes que le Prince
1réalise . Selon lui, la stabilité d’un pouvoir tient ainsi d’abord et avant tout à la
capacité d’action des gouvernants, leur virtù, pour faire face aux multiples
événements imprévisibles qui bousculent la société, la fortuna.
En faisant des actions gouvernementales la clé de légitimation du pouvoir en place,
Machiavel ouvre la voie à de nouvelles réflexions sur l’action publique, comprise non
plus seulement comme simple modalité pratique d’un gouvernement devant résoudre
des problèmes mais aussi, voire surtout, comme le lieu où se joue la stabilité du
pouvoir et où se forge l’identité même du politique. De ce point de vue, Machiavel, qui
est l’un des premiers « conseillers » à mettre en forme ses recommandations (Radin,
2000), occupe ce que Hannah Arendt qualifie de « position unique » dans l’histoire de
la pensée politique (Arendt, 1972). À travers ses réflexions, il met ainsi en évidence le
lien complexe et indissociable qui relie l’action publique à l’action politique. Il ne s’agit
pas d’en faire un simple lien de causalité qui ne permet de saisir l’action publique
qu’au prisme d’un cynisme des acteurs politiques cherchant à se maintenir au
pouvoir. Il ne s’agit pas non plus de considérer que l’action politique est toujours
reliée à une action publique, le vote, la manifestation ou les actes partisans formant
autant de contre-exemples. Il s’agit d’abord et avant tout de considérer l’action
publique comme une action politique où, à chaque décision du Prince, celui-ci met en
jeu, et parfois en péril, son identité et sa légitimité.
L’intuition de Machiavel qui fait de la fabrique d’action publique une activité politique
essentielle est au cœur de la problématique de cet ouvrage. Elle rejoint dans un tout
autre contexte celle d’auteurs comme Walter Lippmann (1922 et 1925) ou Harold
Lasswell (2003) qui, en voulant eux aussi développer le conseil aux gouvernants en
matière d’action publique, ont souligné le lien fort qui relie l’activité d’un gouvernement
et sa légitimité. Pour lutter contre le désenchantement démocratique qu’il constate
après la Grande Guerre, Lippmann suggère de développer des services spécialisés
dans le conseil aux gouvernants pour améliorer leur politique publique et asseoir leur
légitimité. En pleine seconde guerre mondiale, Lasswell défend l’idée que, pour
assurer la stabilité du système démocratique en Europe après le conflit, il faut investir
dans la mise en place d’instituts de politiques publiques capables de produire des
conseils éclairés.
Certes, Machiavel s’adresse à un Prince qui doit agir dans un contexte non
démocratique de violence, d’instabilité, de guerres, de renversement, de crimes et
d’assassinats où celui-ci joue non seulement sa couronne mais aussi sa vie.
Lasswell, quant à lui, s’adresse à un gouvernement américain dans un contexte de
guerre et de renversement des régimes démocratiques européens. Pour autant, enrefusant de réduire les enjeux de légitimité d’un gouvernant à son mode de
désignation, qu’il soit par droit divin ou par élection démocratique, ces auteurs ouvrent
la voie à un questionnement beaucoup plus large qui s’adresse tout autant à ces
situations de crises qu’aux contextes beaucoup plus pacifiés de nos démocraties
contemporaines.
La fabrique des politiques publiques est-elle une activité fondamentalement
politique ? Loin de n’être qu’une simple question définitionnelle, cette problématique
que formulaient déjà des auteurs comme Machiavel, Lasswell ou Lippmann est au
centre de cet ouvrage. Alors que la littérature sur les politiques publiques a souvent
restreint ses questionnements au fait de savoir en quoi une nouvelle politique
publique est porteuse ou non de « vrai » changement, de déterminer les causes de
ces changements ou encore d’identifier les multiples contraintes que rencontrent les
gouvernants, une telle problématique permet de replacer les travaux sur les politiques
publiques au cœur des interrogations de la science politique sur les transformations
de la politique, du pouvoir et de la société. Questionner le caractère politique de la
fabrique, c’est ainsi considérer que les activités déployées par les acteurs pour
façonner une politique publique constituent un processus essentiel non seulement
pour comprendre la forme que prend in fine une politique publique mais aussi pour
saisir les formes de politisation qui s’y déploient et les modes de légitimation des
gouvernants qui s’y déroulent.
Mais dès lors que nous abordons la fabrique des politiques publiques comme un
enjeu de légitimation du pouvoir en place, une autre question se pose à nous.
Comment expliquer que les gouvernements survivent alors même qu’ils ne cessent
de se confronter à la complexification croissante de nos sociétés, au caractère
désespérément insoluble des grands problèmes sociaux, au poids des immobilismes
ou à l’enchevêtrement des multiples instances soucieuses d’agir ? Autrement dit,
pourquoi leur incapacité à résoudre les grands problèmes de société comme le
chômage ou les inégalités ne conduit-elle pas à mettre en péril nos démocraties ?
Pour répondre à ces interrogations, nous développons dans cet ouvrage
l’hypothèse selon laquelle le caractère politique de l’action publique réside moins
dans les effets produits directement par la mise en œuvre, ainsi que l’ont mis en
évidence certains auteurs comme Charles Merriam (1925), Harold Lasswell (1942) ou
David Easton (1965), que dans ceux produits par l’activité même de fabrique, activité
essentiellement discursive, qui consiste à la fois à définir, formuler, propager et
imposer une proposition. Autrement dit, il s’agit d’observer l’activité de fabrique d’une
proposition moins comme un processus désespéré, marqué par quelques rares
réussites pour de nombreux échecs, que comme une succession d’actes politiques, à
la fois héroïques et surprenants, qui forment de véritables marqueurs de la
persistance de cette prétention du politique à gouverner et qui concourent aussi à ce
processus de légitimation à la fois fragile et résistant.
— Les enjeux définitionnels des politiques publiques
Avant d’exposer plus en détail cette hypothèse, il faut revenir sur ce que nous
entendons par « politique publique ». Nombreux sont les auteurs qui se sont lancés
dans un travail de définition du concept sans pour autant qu’une définition ne
s’impose. Dans ses premiers travaux sur les policy sciences, Lasswell mobilise le
terme policy pour désigner une décision « importante ». L’usage d’un tel concept
constitue surtout le moyen pour lui de définir un espace d’intervention possible du
chercheur qui reste à distance des enjeux partisans et de la politics (Lerner et
Lasswell, 1951). Peu à peu, Lasswell va à la fois affiner et complexifier sa définition
en considérant une politique publique d’abord comme un programme composéd’objectifs, de valeurs et de pratiques (Lasswell et Kaplan, 1952). Cette
complexification se confirme quelques années plus tard dans A Preview of Policy
Science : l’auteur y considère une politique publique comme le regroupement à la fois
de valeurs, d’enjeux, d’« instruments » et d’outcome practices (Lasswell, 1971, p. 57).
Cette tendance à la complexification du concept et de sa définition se vérifie assez
fortement chez de nombreux auteurs spécialisés dans l’étude des politiques
publiques. D’un côté, le travail définitionnel qu’ils effectuent repose d’abord sur une
série d’élagages et de déconstructions : la politique publique est ainsi considérée
comme un ensemble d’objets et de concepts élémentaires multiples et variés. On y
trouve notamment des objectifs, des instruments, des alternatives (Simon, 1945), des
moyens techniques (technical means) (Dahl, 1949), des décisions, des outputs et des
outcomes (Easton, 1965), des policy actions et des courses of action (Jones, 1970 ;
Friedrich, 1963 ; Rose, 1969), des policy demands et des policy statements
(Anderson, 1975). D’un autre côté, ce travail consiste à coupler ces différents
éléments pour montrer que la politique publique ne se résume pas à chacun d’entre
eux : elle se retrouve alors définie comme une association plus ou moins complexe
de problèmes, d’objectifs, de valeurs, d’instruments, d’actions, de conséquences, etc.
Face à une telle profusion de définitions, certains auteurs ont fait le choix
d’abandonner cette quête ou de la contourner. Comptabilisant déjà plus de quarante
définitions différentes en 1972, Thomas Dye en concluait que seule une définition
simple, très large et peu discriminante pouvait convenir, et qu’il résume ainsi : « ce
que les gouvernements décident de faire ou de ne pas faire. » (Dye, 1972) Plutôt que
de chercher à caractériser un contenu, Dye contourne le travail définitionnel en
s’attachant à son producteur.
Bien qu’intéressante, cette démarche de contournement définitionnel reste limitée
au regard de ce que ces mêmes auteurs pratiquent lorsqu’il s’agit de définir un
problème. En effet, lorsqu’ils étudient la mise à l’agenda d’un problème, ils
s’intéressent moins à définir ce dernier qu’à comprendre la façon dont les acteurs
eux-mêmes effectuent ce travail de définition. Un auteur comme John Kingdon par
exemple n’hésite pas à rejeter toute définition du problème et à souligner l’importance
du travail de problématisation d’une situation que conduisent les acteurs eux-mêmes
(Kingdon, 1995). Par ce biais, l’auteur non seulement reconnaît les compétences
cognitives propres de ces acteurs mais aussi l’importance du travail de définition dans
le processus de mise à l’agenda du problème. Cette différence de traitement entre «
problème » et « politique publique » trouve probablement son origine dans l’influence
des travaux pragmatiques qui ont, depuis ceux de John Dewey (1927), largement
imprégné l’étude des problèmes.
Plutôt que de partir dans une quête définitionnelle sans fin, nous faisons le choix
dans cet ouvrage de suivre le chemin tracé par les travaux pragmatiques sur les
problèmes en les appliquant aussi aux solutions. Il s’agit ainsi de s’intéresser aux
nombreuses pratiques discursives qui permettent aux acteurs de transformer un
ensemble d’actions publiques éparses en une politique publique cohérente, d’y
chaîner des objectifs, des problèmes à résoudre, des valeurs, des conséquences, un
public.
Appréhender ce travail de définition que développent les acteurs permet ainsi de
mieux saisir son importance dans la fabrique des politiques publiques. Loin d’être
anodin ou purement sémantique, ce travail permet de réhabiliter les compétences des
acteurs en prenant au sérieux leur capacité à définir et à analyser une politique
publique. Cette reconnaissance de leur compétence renvoie à une longue tradition de
travaux constructivistes ou pragmatistes très variés allant de Harold Garfinkel ou
George Mead à des auteurs plus contemporains comme Luc Boltanski, Bruno Latourou Mark Bevir (Garfinkel, 1984 ; Latour, 2006 ; Mead, 2006 ; Yanow et
SchwartzShea, 2006 ; Boltanski, 2009 ; Bevir, 2010). Dans le domaine des politiques
publiques, elle fait écho tout autant à un auteur comme Charles Lindblom, pour qui
l’analyse d’une politique publique relève plus du savoir ordinaire qu’utilisent les
acteurs que d’un savoir scientifique (Cohen et Lindblom, 1979), qu’à un sociologue
comme Pierre Bourdieu qui met en évidence l’importance dans le champ politique
des compétences analytiques permettant de problématiser, de théoriser et de
maîtriser des concepts (Bourdieu, 2001).
La question alors n’est pas de savoir si les analyses sont ou non vraisemblables ou
bien encore si le chercheur peut produire une analyse bien meilleure mais de
s’interroger sur les conditions d’émergence, de diffusion, de mise à l’épreuve et
d’usage de ces analyses par l’acteur.
— À la recherche de la question politique...
L’hypothèse principale de cet ouvrage n’est pas seulement de considérer que
l’activité définitionnelle joue un rôle majeur dans la fabrique d’une solution mais de
montrer qu’elle est d’abord et avant tout une activité politique. Il nous faut donc
également définir ce que nous entendons par « activité politique » et comprendre en
quoi les activités de fabrique ont à voir avec la politique.
Cette question est loin d’être évidente. Il existe ce que Pierre Favre appelle les
2activités politiques « déjà données là » (Favre, 2007), c’est-à-dire les activités qui
sont déjà construites socialement, ont souvent une matérialité observable et dont le
caractère politique ne fait pas débat. Étudier l’acte de vote ou les activités d’un parti
n’appelle pas nécessairement de débat sur leur dimension politique. Lorsqu’il s’agit
d’une activité dont la qualification politique semble évidente, le débat sur la politique
s’estompe. C’est le cas lorsqu’il s’agit d’étudier les responsables politiques par
exemple.
Cette situation se présente de façon plus complexe lorsqu’il s’agit d’objets comme
les politiques publiques. Certes, il est toujours possible de considérer qu’après tout,
l’État en étant le principal producteur, il est à lui seul une caution ontologique de
l’existence du politique dans les politiques publiques. Les travaux qui ont redécouvert
les institutions défendent ainsi l’idée que pour comprendre la société, il faut prendre
en compte l’État dans sa spécificité. Theda Skocpol a ainsi développé l’hypothèse
selon laquelle pour expliquer la présence ou l’absence de révolution dans les pays, il
fallait s’intéresser notamment à la place de l’État dans la société (Skocpol, 1979).
Peter Hall et Paul Pierson ont, quant à eux, insisté sur l’importance des contraintes
institutionnelles qui se forgeaient avec le temps au sein de l’État et finissaient par
réduire l’espace décisionnel (Hall, 1986 ; Hall et Taylor, 1996 ; Pierson, 2000). Toutes
ces analyses ont pour point commun de déplacer la question politique de l’activité des
acteurs vers celle des institutions et les contraintes qu’elles leur imposent. Les
acteurs n’ont ainsi que peu d’influence sur les politiques publiques, rendant caduque
du même coup la question de la légitimité. Ce qui est politique, ce n’est donc plus
l’activité de fabrique ou de transformation, c’est d’abord l’organisation publique qui en
est le propriétaire.
La première victime d’un tel déplacement est l’homme politique lui-même que les
chercheurs ne cessent de déposséder de sa capacité à produire ou à influencer des
politiques publiques et, plus généralement, à faire de la politique. À cet acteur, il ne
reste le plus souvent que la capacité à produire des discours sans effet sur l’action
publique elle-même. De nombreuses analyses n’hésitent ainsi pas à mettre en
évidence le caractère illusoire de tels discours pour mieux lever le voile des
apparences et donner à voir les « vraies » pratiques des acteurs qui comptent. Faceau discours politique qui met en scène un « décideur » volontariste capable de
résoudre les problèmes en réformant les politiques publiques, les chercheurs mettent
en évidence le rôle essentiel de ces acteurs que sont les experts, les bureaucrates,
les acteurs sociaux et professionnels qui agissent « à bas bruit » (Gilbert et Henry,
2009). Dans ce monde silencieux ainsi dévoilé, l’homme politique disparaît la plupart
du temps au profit de causalités alternatives et apolitiques comme l’importance des
savoirs, des experts, des réseaux ou bien encore des institutions.
Mais si l’administration ou les routines institutionnelles jouent un rôle plus grand
que le politique sur les politiques publiques, comment interroger le lien entre la
politique publique et la politique autrement que par cette évidence ontologique qui fait
de l’État le lieu de la politique ? Les institutions sont-elles les seules à porter la
question politique ou les acteurs produisent-ils aussi de la politique ? Autrement dit,
existe-t-il une autre façon de s’interroger sur la question politique qui permette de
replacer l’acteur et son volontarisme au centre du débat sur la politique ?
Nous entrons ici dans le travail qui renvoie d’abord à des concepts et à des objets
qui « n’existent pas là » (Favre, 2007). La politique devient ainsi un concept
immatériel que le chercheur doit définir avant de donner à voir à travers ses travaux
empiriques. Il doit pour cela s’outiller, c’est-à-dire fabriquer et/ou utiliser des
instruments d’observation composés de méthodes, de concepts, de paradigmes qui
lui permettent de dépasser la réalité empirique. Et c’est à partir de ce moment-là que
l’analyse des politiques publiques rencontre des difficultés. Après avoir montré que le
discours politique ne reflète pas la réalité et que le politique n’a finalement que peu
d’influence sur les politiques publiques, le chercheur se trouve relativement dépourvu
pour dire ce qui relèverait du politique dans ce qu’il observe.
Pour sortir de cette difficulté, il nous faut revenir sur la définition même du concept
de politique en l’abordant un peu différemment. C’est évidemment un exercice
particulièrement périlleux compte tenu de la polysémie du terme et de ses usages. Il
suffit pour s’en rendre compte de lire la récente controverse entre Bruno Latour et
Pierre Favre pour le comprendre (Favre, 2008 ; Latour, 2008). Le premier essaye de
présenter l’ensemble des usages qu’il a pu repérer, empiriquement ou dans la
littérature, du terme « politique ». C’est ainsi qu’il démêle des définitions différentes
qui se seraient fondues dans un même concept en faisant référence à des auteurs
comme Michel Foucault, Jürgen Habermas, Carl Schmitt ou John Dewey. À ces
références bibliographiques, il ajoute les usages du terme qu’en font les individus : est
politique ce qui n’est pas scientifique par exemple ou ce qui est au contraire un juste
équilibre (un choix politique). Face à cette distinction, Pierre Favre s’empresse de
souligner qu’il en existe bien d’autres possibles et que tout découpage est un choix
taxinomique parmi d’autres.
Plutôt que de se laisser enfermer dans un débat sans fin sur une liste exhaustive
des définitions du ou de la politique, nous faisons le choix de sélectionner dans la
littérature deux définitions contradictoires qui permettent de qualifier une activité de «
politique » et qui font écho aux activités empiriques que l’on rencontre dans les
processus de fabrique d’une politique publique.
La première définition nomme « politiques » les activités qui visent à gouverner, à
résoudre les conflits sociaux et à remettre de l’ordre dans la société. Pour Max
Weber, par exemple, la politique c’est d’abord l’activité de direction de l’État : « Nous
entendrons uniquement par politique la direction du groupement politique que nous
appelons aujourd’hui l’État ou l’influence que l’on exerce sur cette direction. » (Weber,
2000, p. 112) S’appuyant sur la définition donnée par Jean Leca de « gouverner »,
soit « prendre des décisions, résoudre des conflits, produire des biens communs,
coordonner les comportements privés, réguler les marchés, organiser les élections,3extraire des ressources, affecter des dépenses » , Pierre Favre explique de la
même façon que la dimension politique d’une société, ce sont « des mécanismes ou
des règles pour définir les principes communs de la vie en société et en sanctionner
les manquements pour mettre fin aux conflits qui pourraient mettre en péril la société
» (Favre, 2005, p. 266).
La seconde définition considère au contraire comme politiques les activités de
contestation, d’opposition, de conflit, de compétition partisane et plus largement de
mise en désordre de la société. Pour Jean Leca et Madeleine Grawitz par exemple,
l’activité politique c’est d’abord l’activité de « compétitions des groupes – quel que
soit leur principe de constitution – pour soutenir ou contester les décisions politiques
et leurs auteurs » (Grawitz et Leca, 1985). Pour Jacques Lagroye, l’activité politique
repose d’abord sur la transgression des règles et des ordres établis ainsi que sur le
dépassement des limites, lesquels constituent des activités politiques majeures
(Lagroye, 2003).
Si ces deux définitions semblent s’opposer terme à terme, nous voudrions les
prendre en compte dans leur nécessaire complémentarité ou, pour reprendre
l’hypothèse développée par Julien Freund, dans leur « dialectique antinomique »
(Freund, 1986). Il s’agit ainsi de comprendre que l’activité politique de mise en ordre
se nourrit toujours d’un désordre qu’elle ne peut faire disparaître, mais aussi que
l’activité de mise en désordre s’appuie sur la contestation d’un ordre qui tente
vainement de s’imposer. L’activité politique ressemble alors à la construction
incessante et paradoxale d’un ordre et d’un désordre qui, à la manière du yin et du
yang, s’alimentent l’un l’autre de leur opposition.
Pour Freund, la politique est d’abord :
« l’activité sociale qui se propose d’assurer par la force, généralement fondée
sur le droit, la sécurité extérieure et la concorde intérieure d’une unité politique
particulière en garantissant l’ordre au milieu des luttes qui naissent de la
diversité et de la divergence des opinions et des intérêts. » (Freund, 1986, p.
751)
Reprenant la définition de Platon qui fait de la politique une « science du
commandement », Freund insiste sur cette dimension qu’il considère la plus oubliée
des travaux sur la politique et sur laquelle repose pourtant la souveraineté. La
décision consiste alors en « la volonté arbitraire et discrétionnaire [...] garantie contre
le hasard et le désordre » (ibid., p. 120). La relation commandement/obéissance est
donc d’abord une relation constitutive de l’ordre politique. Pour autant, l’auteur met en
évidence le fait que cette activité de mise en ordre « est incapable de résorber ces
conflits car elle s’en nourrit » (ibid., p. 753). Il faut donc s’intéresser en même temps à
ces activités de mise en désordre que génère l’irréductible divergence des opinions et
des intérêts. C’est ce désordre, à l’origine des conflits et des luttes, qui légitime le
travail de mise en ordre.
Ces réflexions font écho à celles de Arendt qui insiste également sur cette tension
paradoxale entre la préservation de l’irréductible diversité des hommes et la
4production d’un ordre nécessaire pour vivre ensemble . La politique n’existe, selon
elle, qu’en partant du présupposé de cette diversité, dans le but d’asseoir un ordre ou
une organisation. Ainsi, l’ordre politique ne peut faire disparaître cette diversité dont
elle tire sa légitimité. C’est donc bien la coexistence de la diversité et de l’ordre qui
importe.
Bien que dans un registre différent, celui de l’anthropologie politique, Georges
Balandier met aussi en évidence la façon dont l’ordre et le désordre s’alimentent l’unl’autre. L’auteur souligne ainsi l’importance du sacré dans la constitution d’un ordre
pour conjurer le désordre et le chaos qui serait une « réalisation de sa propre mort »
(Balandier, 1967, p. 119). Le sacré et la politique se trouvent, dans un certain nombre
de sociétés qu’il étudie, entremêlés et s’appuient tous deux sur la nécessité d’importer
l’ordre de la nature et de conjurer les forces provocatrices qui apportent le désordre.
C’est le chef qui, d’un côté, s’oppose au sorcier pour établir l’ordre et qui, de l’autre,
s’alimente de sa présence pour légitimer sa position. Balandier rappelle ainsi un
proverbe chinois qui dit « Le prince est yang, la multitude est yin ».
Pour illustrer son propos, il rapporte le cas des Agni de l’Indénié en Côte d’Ivoire,
chez qui, lorsque le roi meurt, un rituel de chaos se met en place. Le siège royal est
occupé, les comportements deviennent outranciers, les captifs se comportent en
hommes libres, les interdits sont violés. Par ces actes, les membres de la tribu
soulignent que la vacance du pouvoir est génératrice de désordre. Lorsque le
nouveau roi est nommé, chacun retourne à sa place et l’ordre revient :
« Ils démontrent ainsi en quelque sorte qu’il n’y a pas d’autre alternative à
l’ordre social établi que la dérision et la menace de chaos. [...] Alors chaque
sujet et chaque chose retrouvent leur rang et leur place, le nouveau souverain
peut prendre la direction d’une société ordonnée et d’un univers organisé. La
contestation de forme rituelle s’inscrit ainsi dans le domaine des stratégies qui
permettent au pouvoir de se donner périodiquement une nouvelle vigueur. »
(Balandier, 1967, p. 137)
Tout en partant de la mise en ordre, Balandier montre ainsi la dialectique de l’ordre
et du désordre, du pouvoir et des contestations, de l’action et du chaos. « C’est la
possibilité de constituer une totalité organisée, une culture et une société, que les
hommes révèrent à travers les gardiens du sacré et les dépositaires du pouvoir. »
(ibid., p. 129) Dans un ouvrage plus récent (Balandier, 1992), il s’intéresse
notamment au mythe du héros et à l’importance de la théâtralité lorsque l’on observe
l’activité politique quotidienne.
Si Balandier, tout comme Freund, prend pour point de départ le travail politique de
mise en ordre pour saisir cette dialectique antinomique que ce dernier entretient avec
le désordre, Jacques Rancière commence, lui, par s’intéresser d’abord à l’activité de
mise en désordre et finit par remonter à la question de l’ordre pour saisir « un type
d’action paradoxal » (Rancière, 1998). L’auteur insiste sur le conflit entre la
démocratie qui suppose l’égalité des êtres et le commandement qui repose sur
l’inégalité des positions. Ainsi, le peuple a une existence propre, en rupture avec le
commandement, et qui va bien au-delà de la simple agrégation des individus :
« Peuple est le supplément qui disjoint la population d’elle-même, en
suspendant les logiques de domination légitime. [...] Le peuple est l’existence
supplémentaire qui inscrit le compte des incomptés ou la part des sans-part.
[...] Ce qui est identifié par la démocratie avec le tout de la communauté, c’est
une partie vide, supplémentaire, qui sépare la communauté de la somme des
parties du corps social. Cette séparation première fonde la politique [...] Toute
l’action politique réside dans l’interprétation de ce vide ou de ce surplus. »
(Rancière, 1998, p. 235)
Le peuple de Rancière permet de rendre visible l’invisible et donne une prise à une
réalité toujours insaisissable. C’est pour cela que l’auteur considère que la politique
réside moins dans l’opposition des parties et des intérêts que dans la confrontation «
de logiques différentes qui comptent différemment les parties et les parts de lacommunauté » (ibid., p. 239). Pour lui, si la police « est un partage du sensible en
l’absence de vide et de supplément », la politique « est la configuration de son propre
espace [son] essence est la manifestation du dissensus, comme présence de deux
mondes en un seul » (ibid., p. 240). Rancière fait donc de la police une activité de
mise en ordre du réel, de sa mise en sens par un découpage ordonné, et de la
politique l’activité de mise en désordre de ce partage trop bien ordonné. Ainsi, l’auteur
prend l’exemple d’une manifestation. La politique est l’activité qui transforme la rue en
un lieu de mise en évidence de sujets et d’un public rendus visibles par les
revendications alors que la police est l’activité qui rappelle que la chaussée est faite
pour la circulation. D’un côté, le désordre par la reconfiguration des espaces et de
l’autre le rappel à l’ordre. Chez Rancière, la police qui conduit au consensus se
présente ainsi comme la fin du politique qui s’appuie sur le dissensus.
Les auteurs que nous venons de citer abordent, chacun à leur manière, la
complémentarité de ces deux facettes de l’activité politique. Ils nous permettent de
saisir ce double mouvement complexe, contradictoire et paradoxal de l’ordre et du
désordre dans lequel se forge l’activité politique. Ils nous arment pour observer d’un
regard différent les activités qui contribuent à la fabrique des politiques publiques et
pour interroger dorénavant leur rapport à l’ordre, au désordre et à la dialectique
antinomique qu’il rend possible.
— Une activité d’abord politique
Ainsi munis d’une approche de la question politique et d’une appréhension
spécifique de la fabrique des politiques publiques, nous pouvons revenir à
l’hypothèse principale de cet ouvrage. Montrer que la fabrique d’une politique
publique constitue d’abord une activité politique revient à mettre en évidence que le
travail définitionnel est une activité dont la spécificité est de permettre une dialectique
antinomique entre l’ordre et le désordre politiques. Pour cela, nous voudrions
développer un concept et trois hypothèses autour desquels s’organisent les
principaux chapitres théoriques de l’ouvrage.
Le concept est celui d’énoncé de politique publique, par lequel nous voudrions
désigner l’ensemble des discours, idées, analyses, catégories qui se stabilise autour
d’une politique publique particulière et qui lui donne sens. L’énoncé est donc un
concept principalement heuristique dont la vocation est de rendre compte de ce
processus d’élaboration et de stabilisation des interprétations que nous voulons
décrire. Il peut s’appliquer tout autant à une mesure particulière comme la taxe sur la
valeur ajoutée (TVA) sociale qu’à une politique publique plus vaste comme la politique
fiscale dans laquelle elle prend place, à une politique publique déjà existante qu’il
s’agit de redéfinir, de défendre ou de critiquer qu’à une proposition de changement,
de transformation ou d’innovation qu’il s’agit de suggérer ou de contester. L’énoncé
est ainsi un discours stabilisé qui n’existe que dans le déploiement concret qu’en font
les acteurs pour leur permettre de saisir leur objet et d’agir dessus.
La première hypothèse porte sur le processus de mise en forme de cet énoncé. Si
le travail de définition des problèmes repose essentiellement sur un processus
définitionnel de transformation d’un phénomène en problème « inacceptable », nous
voudrions montrer que le travail de définition d’une proposition d’action publique
s’appuie sur un double processus de greffe de cette proposition, d’une part à un
problème qu’elle permet de résoudre, et d’autre part à une politique publique qu’elle
suggère de transformer. Le processus de mise en forme d’un tel énoncé – c’est en
tout cas là notre première hypothèse – s’appuie sur une redéfinition à la fois du
problème pour le rendre « traitable », de la politique publique pour la rendre «
réformable » et de la solution elle-même pour la rendre « greffable ». Or, c’estjustement ce travail de mise en forme qui contribue à remettre en ordre le désordre
laissé par la mise à l’agenda du problème.
La deuxième hypothèse se rapporte davantage à la propagation de cet énoncé que
l’observation des situations discursives d’interaction permet d’appréhender. Nous
voudrions montrer non seulement que c’est le travail de persuasion et de conviction
des acteurs en interaction dans les espaces publics comme dans les espaces
discrets qui rend possible cette propagation, mais surtout que ce travail fonctionne
comme une mise à l’épreuve à la fois argumentaire et identitaire au travers de
laquelle la proposition se transforme pour rendre possible l’agrégation des acteurs qui
en deviennent les « copropriétaires ». Les pratiques discursives en général, et plus
particulièrement les pratiques de persuasion, permettent ainsi – c’est du moins là
notre deuxième hypothèse – de stabiliser l’énoncé de la proposition et d’en faire le
véritable ciment de la coalition discursive qui le porte.
La troisième hypothèse renvoie à la question du pouvoir, question d’autant plus
délicate que la plupart des travaux qui prennent au sérieux le pouvoir des arguments
n’abordent pas celui des acteurs et vice versa. En élargissant notre champ
d’observation au processus amont et aval du travail de persuasion, nous voudrions
proposer une approche qui les réconcilie. Il s’agit de montrer que le succès du
processus de propagation repose également sur sa capacité à véhiculer et à mettre à
l’épreuve une représentation inégale des positions et à imposer une figure du «
décideur ». Ce processus passe tout à la fois par l’analyse des stratégies de choix
des interlocuteurs qu’effectuent les promoteurs d’une action et par la façon dont
ceuxci redéfinissent leur proposition afin d’en faire l’instrument de légitimation pour ces
acteurs devenus les décideurs.
Nous voudrions ainsi montrer, à travers ces trois hypothèses, que l’analyse des
jeux de langage qui concourent à donner du sens à une proposition en la
transformant en solution, des jeux d’acteurs qui participent à construire des coalitions
de copropriétaires autour de ces solutions et des jeux de pouvoirs qui contribuent à
imposer ces actions et à forger des décideurs permet non seulement de mieux
comprendre la façon dont se fabrique une politique publique mais aussi d’en saisir
son caractère éminemment politique. La fabrique de l’énoncé se présente en effet
comme une activité politique au sens où elle produit de l’ordre et contribue à rendre à
la fois visible et possible le désordre. En reconnaissant que le problème ne peut
rester sans solution et en donnant à voir le responsable de la mise en ordre, l’énoncé
renforce la visibilité du problème. En offrant une solution à un problème toujours
insoluble, elle rend possible l’activité de contestation et de différentiation.
Georges Burdeau pousse encore plus loin ce raisonnement. Selon lui, non
seulement « le problème met en cause l’autorité [...] Son intervention apparaît ainsi
comme destinée à pallier l’absence de solution » mais surtout, « comme le Pouvoir
n’est pas une puissance miraculeuse capable d’apporter une solution à des
problèmes qui n’en comportent pas, son intervention consiste, non à supprimer les
difficultés, mais à permettre à la société de vivre avec elles » (Burdeau, 1979, p. 29).
Il s’agit ainsi selon lui de rendre désirable le pouvoir, le désir venant de la nécessité :
« le seul fondement que l’on peut assigner à l’autorité politique, c’est sa nécessité. »
(ibid., p. 19)
Sans aller jusqu’à cette frontière, qui fait de la politique une activité de création de
mythe donnant corps à un groupe humain « par quoi tient une société », nous
partageons l’idée de Burdeau selon laquelle « la politique est l’activité qui consiste à
définir le Pouvoir et à en exercer les prérogatives » (ibid., p. 22). Parmi ces activités,
nous accordons une place essentielle à celle qui consiste à fabriquer de l’action
publique, en faisant partager sa capacité à solutionner les problèmes publics. Sicertains d’entre eux, aussi fondamentaux que les inégalités sociales, restent
généralement insolubles, le travail toujours renouvelé qui consiste à montrer que
certaines solutions peuvent contribuer à les résoudre, même partiellement, est non
seulement au cœur de l’activité politique mais forme le nœud de ce qui fait tenir la
société, la politique.
— Quelques préalables méthodologiques
sur le langage
Avant d’entrer dans le vif du sujet, il convient d’expliciter la démarche que nous
avons suivie pour réaliser un tel travail et resituer cet ouvrage, au croisement
théorique du chemin empirique parcouru jusqu’à présent et de celui que nous voulons
aborder. La science politique, comme les autres sciences sociales, se présente
d’abord et avant tout comme une science empirique, c’est-à-dire une science qui part
toujours de la réalité qu’elle observe cherchant à la rendre intelligible et
compréhensible. Le terrain est donc ce par quoi commence la réflexion et ce par quoi
elle doit finir.
Nous avons entamé ce travail à partir d’un questionnement sur la place du langage
et des activités discursives dans l’analyse des politiques publiques. D’un côté, nous
avons pu observer empiriquement que ces pratiques formaient le quotidien des
activités des acteurs investis dans la construction d’une action publique et qu’elles
semblent jouer un rôle essentiel, nous incitant à les prendre au sérieux. D’un autre
côté, nous étions confrontés à des activités qu’avaient jusque-là ignorées les
chercheurs de la discipline. Il est classique, par exemple, pour de nombreux auteurs,
de souligner l’incohérence des actions de l’État et, par conséquent, de refuser
d’accorder de l’importance à tous les discours qui laissent entendre qu’une cohérence
existe (Jobert et Muller, 1987 ; Crozier et Friedberg, 1977 ; Padioleau, 1982).
Plutôt que d’opposer le discours aux pratiques, ce qui est souvent le cas dans les
travaux sur les politiques publiques, nous avons voulu considérer les discours « en
action » comme des pratiques sociales parmi d’autres. Puisque les individus passent
un temps important à discuter entre eux, c’est-à-dire à interagir au moyen du langage
selon des formes variées (discours, discussions, argumentations, récits, etc.),
puisque ces pratiques discursives ou actes de langage sont des pratiques sociales
effectives qui sont repérables empiriquement dans le temps et l’espace, pourquoi ne
pas chercher à les prendre en compte et les intégrer dans les réflexions sur l’action
publique ?
Cet intérêt pour le langage n’est pas particulièrement nouveau ou original. Il se
situe dans la continuité de ce que l’on a appelé le linguistic turn ou tournant
linguistique, tournant qui a eu lieu dans les années 1980 au sein de la philosophie et
des sciences sociales (Habermas, 1999). Et s’il ne manque pas de chercheurs pour le
considérer comme essentiel, sa mise en pratique dans les recherches en sciences
sociales en général, et en science politique en particulier, continue d’être délicate et
problématique (Dosse, 1995). Il faut dire que ce tournant est souvent assimilé, à tort,
à l’analyse de discours. Bien que présente et reconnue au sein des sciences sociales,
cette dernière distingue le discours des autres activités sociales pour en extraire des
éléments de connaissance. Or, l’autonomisation de l’activité et de son analyse
conduit souvent les autres champs à abandonner cette question du discours, profitant
de la division des tâches qui caractérise l’activité scientifique.
Prendre au sérieux le tournant linguistique consiste non pas à séparer le discours
de l’activité sociale ordinaire, mais à faire de l’usage du langage une activité sociale
essentielle. Cet exercice est d’autant plus difficile que le chercheur lui-même doit
utiliser des mots pour développer son activité et ne pas tomber dans la tentation dece que Ludwig Wittgenstein appelle « la recherche d’une substance qui réponde à un
substantif. [...] La philosophie, selon notre utilisation du mot, est un combat contre la
fascination que des formes d’expression exercent sur nous. Rappelez-vous que les
mots ont précisément les sens que nous leur avons donnés ; et nous leur donnons
des sens grâce à des explications. » (Wittgenstein, 1996, p. 88)
Il s’agit ainsi de revenir sur les oppositions traditionnelles non seulement entre le
discours et les actes, mais aussi plus largement entre la pensée et l’action ou encore
entre l’individu et la société. Le tournant linguistique nous engage à réfléchir sur l’acte
de discours que produit l’individu en société et en relation permanente avec les
autres. Ce « relationnalisme méthodologique » pour reprendre le terme utilisé par
Philippe Corcuff (2006) ou cette pragmatique linguistique s’inspire tout autant de
l’imitation de Gabriel Tarde (1901), des « actions réciproques » de Georg Simmel
(1991), du « sens subjectif visé par l’agent [...] en fonction du comportement d’autrui »
de Max Weber (1995a), des « interdépendances » de Norbert Elias (1991) ou des
interactions de face-à-face de Erving Goffman (1993), auxquels on pourrait ajouter
les philosophes pragmatistes américains comme William James (2007b), Charles
Peirce (1878) et John Dewey (1927 ; Dewey et Bentley, 1949).
Autrement dit, l’acte de langage n’est pas la simple exécution d’un système
linguistique préexistant, pas plus qu’il ne peut se satisfaire d’une analyse proprement
interne, mais il doit être considéré à travers sa dimension pratique inaliénable. C’est
donc tout autant un refus des thèses qui n’accordent aucune importance au langage
que de celles qui font du langage une activité autonome et indépendante des autres
activités sociales. Selon nous, les thèses de Ferdinand de Saussure (de Saussure,
Bally et Sechehaye, 1986) ou de Noam Chomsky (2006), qui distinguent le langage
5de son usage et ouvrent la voie à une analyse du langage indépendante des
conditions pratiques de son énonciation, posent les mêmes problèmes que les thèses
qui ignorent les actes de langage dans l’analyse des comportements pratiques.
S’intéresser à la philosophie du langage, c’est prendre en compte deux dimensions
essentielles et indissociables de l’acte de parole. Pour Habermas par exemple, « le
langage sert autant à communiquer qu’à représenter, et l’acte de discours est
luimême une forme d’action dont la fonction est d’établir des relations interpersonnelles
» (Habermas, 1999, p. 62). Il s’agit ainsi de prendre en compte l’acte de langage à la
fois comme modalité d’interaction contingente tout autant que comme contenu
exprimant une intentionnalité pouvant avoir des effets. Un propos ne prend d’intérêt
ici que comme activité pratique, c’est-à-dire comme l’expression de la rencontre
contingente entre un locuteur, un auditeur et une situation sociale. John Austin a
illustré cette réflexion en prenant l’exemple d’un individu qui prononce la phrase
devant un couple : « je vous déclare mariés ». Si cet individu est le maire et que les
circonstances sont bien définies, le propos devient performatif – le couple se retrouve
effectivement marié. Mais si l’individu a croisé le couple dans la rue et n’occupe
aucune fonction particulière, sa phrase n’a aucun effet. L’énoncé devient ici une
action – « dire c’est faire » – en fonction du contexte dans lequel il s’inscrit (Austin,
1970).
Pris dans un contexte pratique, le discours prend un intérêt multiple. Dans sa
première acception, il met en scène des savoirs, des catégories et des concepts qui
donnent à voir un monde ordonné. En ce sens, le discours produit de l’ordre dans le
désordre apparent. Comme l’explique Foucault : « je suppose que dans toute société,
la production du discours est à la fois contrôlée, sélectionnée et redistribuée par un
certain nombre de procédures qui ont pour rôle d’en conjurer les pouvoirs et les
dangers, d’en maîtriser l’événement aléatoire, d’en esquiver la lourde et redoutable
matérialité. » (Foucault, 1971, p. 10) Autrement dit, pour le philosophe, il fautcomprendre le discours non comme l’expression d’une profusion tirée d’un monde qui
se donne à voir mais comme « le jeu négatif d’une découpe et d’une raréfaction »,
sans providence « prédiscursive ». Il faut donc concevoir le discours « comme une
violence que nous faisons aux choses ou en tout cas une pratique que nous leur
imposons » (ibid., p. 55).
Le discours est ainsi ce qui permet de construire un ordre dans le désordre (Hajer
et Laws, 2006), de créer de la continuité dans un temps discontinu, de produire de la
cohérence dans un espace incohérent. Dans son ouvrage, Mary Douglas met en
évidence d’une façon assez similaire l’importance de la construction des
connaissances dans la fabrique de l’ordre social (Douglas, 2004). Elle souligne le rôle
des analogies dans la constitution de ce qu’elle nomme « institution ». Ces dernières
sont d’abord et avant tout un découpage stabilisé des catégories d’appréhension sur
lesquelles s’appuient les individus pour construire du sens dans leur propos et dans
leur action collective. Elles permettent de définir le juste et le vrai par exemple.
Notre approche consiste donc à comprendre le langage comme un processus
pratique, contingent et relationnel, qui s’appuie sur une mise en sens et en ordre du
réel. De cette manière, nous nous intéressons aux pratiques discursives comme
activité sociale et surtout politique.
1. « On observe un prince nouveau plus attentivement en ses actes que s’il
avait son trône par droit d’héritage et quand on y reconnaît une grande vertu,
ils gagnent le cœur des sujets et les lui attachent plus fort qu’une simple
ancienneté de race. » (Machiavel, 1983, p. 127) Machiavel souligne
l’importance de gagner l’estime de ses sujets par de « grandes entreprises »
non seulement dans les affaires militaires mais aussi dans les affaires
intérieures.
2. Pierre Favre emprunte lui-même l’expression à Georges Canguilhem.
3. Pierre Favre évoque une note inédite de Jean Leca, « Gouvernement et
egouvernance à l’aube du XXI siècle » (Favre, 2005, p. 267).
4. « La politique repose sur un fait : la pluralité humaine. [...] La politique traite
de la communauté et de la réciprocité d’êtres différents. Les hommes, dans un
chaos absolu de différences, s’organisent selon des communautés essentielles
et déterminées. [...] La politique organise d’emblée des êtres absolument
différents en considérant leur égalité relative et en faisant abstraction de leur
diversité relative. » (Arendt, 1995, p. 21)
5. Ferdinand de Saussure distingue ainsi la langue de la parole, Noam
Chomsky la compétence de la performance.

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