La fin des sapeurs pompiers républicains ?

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Au mieux l'institution des sapeurs-pompiers républicains est en sursis... Républicains ? Des citoyens volontaires s'engagent pour coproduire avec des professionnels, fonctionnaires territoriaux, du bien commun : des secours de proximité. Les constats et les diagnostics des réformes de "modernisation" sont plutôt sombres pour les sapeurs-pompiers républicains. Pourtant à Creil, Auriol, Mantes-la-jolie, Arras, Lens-Liévin, des entrepreneurs républicains post-modernes dynamisent les services collectifs de proximité.
Publié le : jeudi 1 mai 2003
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EAN13 : 9782296276499
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La Jin des Sapeurs-Pompiers
de services

républicains?

Politiques et expériences collectifs post-nzodernes de proximité

(Ç)L'Harmattan,

2002

ISBN: 2-7475-1842-6

J eau G. Padioleau
(sous la direction de)

La fin des Sapeurs-Pompiers républicains?
Politiques et expériences de services collect(fs post-modernes de proximité

L'Harmattan 5-7, rue de l'École-Polytechnique 75005 Paris France

L'Harmattan Hongrie Hargita u. 3 1026 Budapest

HONGRIE

L'Harmattan Italia Via Bava, 37 10214 Torino ITALIE

Cette étude s'inscrit dans le programme de recherche soutenu et financé par le Ministère de l'Education Nationale, de la Recherche et le la Technologie: "Les services collectifs postmodernes de proximité". Action Concertée Incitative Ville: "enjeux de société et questions scientifiques - axes dynamiques et mutations urbaines" (1999). Par suite de cette aide, l'enquête a été réalisée en toute indépendance vis-à-vis des pouvoirs publics, des intérêts syndicaux et corporatistes. Nous tenons à remercier les soutiens du GEMAS-MSH, de la Maison des Sciences de l'Homme-Paris, de l'Université Paris-Dauphine pour mener à bien l'étude. Il va sans dire, notre gratitude s'adresse en premier aux sapeurs pompiers, petits et grands. Nous remercions la Saatchi Collection de Londres et Ben Ferrier de eyestorm.com d'avoir autorisé gracieusement la reproduction de l'oeuvre d'art contemporain de Charles Ray.

«Les hommes d'âge mûr et les pères de famille restèrent en bas pour tenir les lances, protégés derrière leurs boucliers. Dans leurs visages impassibles, leurs yeux voilés par la lueur des flammes trahissaient l'inquiètude. Certains travaillaient à l'usine depuis plus de vingt ans et devaient bien se douter que leur avenir était désonnais incertain. Mullins allait de groupe en groupe, tapotant les épaules et prodiguant des encouragements. "Allez, les gars, ça vous vaudra des médailles, disait-il. Et pas qu'un peu! On les distribuera par boîtes entières. Ca va faire monter le cours de l'argent." On l'accueillait avec des sourires et des réparties spirituelles, mais tout le monde se fichait bien des médailles. Je me rendis compte que Gateway, comme n'importe quelle petite ville, donnait là le meilleur d'elle-même, et que les voisins oubliaient leurs griefs quotidiens et risquaient leur vie dans un esprit communautaire. A part les pompiers professionnels de Central, personne n'était payé pour ce travail. Dans plusieurs années, quand on boirait un coup en se rappelant les bons souvenirs, ces hommes feraient bien plus de cas des tapes dans le dos que des médailles et de l'argent.»
Craig Lesley, La Constellation du pêcheur, The Sky Fisherman (1995), Paris, 10/18, 1999, pp. 222-223.

Pour E. N. S...

Avant-Propos

Cet ouvrage appartient au genre des travaux fréquents dans les milieux universitaires anglo-saxons ("working papers", ''policy papers") et dans les centres d'analyse (les think-tanks) de l'action collective publique. Ces travaux prennent des distances avec les contraintes universitaires. D'ordinaire, leur facture fait l'économie des appareils de notes de bas de page, des références volumineuses ou des rhétoriques de débats entre courants de recherche. Ces déviances au regard de standards de l'enquête scientifique pennettent aux travaux de poursuivre des objectifs propres. Les "working papers", les "policy papers" ambitionnent en premier de s'introduire dans des débats et dans des controverses d'action publique - voire, à l'occasion, de les produire. Ces travaux engagent. Les analystes ne masquent pas des choix et des préférences. Toutefois des critères de performance disciplinent les travaux. Ces derniers se distinguent des exercices d'essais littéraires ou journalistiques. Les analyses mobilisent ou évoquent des connaissances factuelles, des données parfois inédites. Les idées, les jugements, les propositions se veulent réalistes et opératoires, précisément par suite des observations mobilisées pour les fonder, et s'obligent à fournir des éléments nouveaux de réflexion, des mesures inédites ou originales pour l'agir collectif. Enfin, les travaux, soucieux d'être accessibles aux décideurs et aux acteurs individuels ou collectifs de politiques publiques, nécessitent des styles propres d'exposé à l'écart des figures habituelles de l'écriture universitaire.

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Problèmes

Cette perspective imprègne les travaux proposés aux débats publics dans les chapitres qui suivent. Du reste, les analyses et les enquêtes ont fait l'objet d'échanges, parfois vifs, avec des protagonistes des politiques publiques dîtes de sécurité civile. La première question est celle du réformisme de selVice collectifs originaux: les SelVices d'incendie et de secours (Sis). Ce transformisme décidé par un Parlement quasi-unanime se concrétise par deux lois en date du 3 mai 1996. Réduit à l'essentiel, l'un des textes "relatif à l'organisation territoriale des SelVices d'incendie et de secours" départementalise l'organisation territoriale des secours. Jusqu'alors institutions communales et intercommunales, les centres et les corps de pompiers intègrent pour la plupart un établissement public départemental - le SDIS, Service Départemental d'Incendie et de Secours. Les personnels, les matériels, les biens immobiliers, les systèmes d'alerte, les budgets deviennent centralisés dans l'organisme départemental. Des centres de secours sont exclus de l'établissement public. Les rapports locaux avec les élus et les citoyens sont modifiés. Des politiques de formation et de normalisation standardisent les centres et les corps; des plans de couvertures de risques cadrent l'allocation des secours. La législation, pour mener à bien de telles transformations, a fixé une échéance... 2001. Le second texte "relatif au développement du volontariat" promulgue un statut pour les sapeurs-pompiers volontaires engagés (SPV) qui assurent les secours avec des professionnels (SPP). Des indemnités sous forme de vacations deviennent obligatoires; des conventions avec les employeurs encadrent la disponibilité des volontaires pour répondre aux urgences des sorties et aux exigences de formation. Ce réformisme d'une ampleur peu commune génère des controverses et des conflits présents dans les débats parlementaires et plus vivaces encore au cours des mises en oeuvre. A n'en point douter, les Sis requièrent des politiques de modernisation. Toutefois, le réformisme s'accompagne d'un risque majeur: la transformation de l'Institution républicaine des pompiers en une Organisation de service public orthodoxe. Traditionnelle, l'institution familière des pompiers s'avère originale à plus d'un titre dans le paysage des selVices collectifs à la française par suite, entre autres choses, d'un capital de réputation exceptionnel et de l'action commune de volontaires et de "pros". Plus encore, l'institution est, comme nous le verrons,

6

d'une nature républicaine, elle poursuit des missions autres qu'instrumentales et utilitaires, le républicanisme des Sis concrétise des engagements de solidarité collective. Concurrente, l'organisation publique conventionnelle ou orthodoxe se distingue par une techno-bureaucratisation des activités, par une fonctionnarisation explicite ou rampante des cadres et des effectifs, par une "welfairisation" globale des activités - volontés de monopoles, quête de rentes, logiques inflationnistes des budgets et par des pratiques consuméristes d'usagers. Le destin de l'Institution républicaine des pompiers n'appartient pas au seul ordre des valeurs et des choix politiques. Il faut voir dans la présence du républicanisme une stratégie d'affirmation de l'intérêt général, du bien commun rectifiant les excès corporatistes, opportunistes, monopolistes, d'organisations de "services publics", sans prétendre pour autant que le républicanisme des services collectifs soit une formule magique. La formule du républicanisme est traditionnelle, à contre-vent de tendances contemporaines favorables à des privatisations ou à l'inverse de demandes souhaitant l'extension du modèle de l'organisation publique conventionnelle. Les travaux que nous présentons ici prennent le risque de renverser ces perspectives: l'institution des pompiers ne serait-elle pas l'une des formules postmodernes de services collectifs permettant à des citoyens républicains de coproduire des biens communs?

Réponses

Le premier ensemble d'analyses soumet à la discussion des études de politiques publiques consacrées au destin du système républicain des sapeurspompiers. L'examen s'ouvre par un diagnostic général de l'évolution du service collectif des secours. Ce panorama se précise par l'étude d'une action collective particulière et méconnue: le mouvement des Jeunes Sapeurs-Pompiers. Des débats, des conflits, des incertitudes traversent les activités de l'institution française des pompiers, singulière à plus d'un titre. Néanmoins, l'analyse du cas allemand, auquel il est fait souvent référence, montre qu'outre-Rhin, le service collectif des F euerwehr fait face à des problèmes communs. Ces diagnostics réalistes apparaissent plutôt sombres. Au mieux, l'institution républicaine est en sursis... Toutefois ce pronostic n'obère pas la présence de leviers d'action ouvrant des opportunités d'innovations au seIVice collectif de 7

l'institution républicaine. A cet effet, la seconde partie relate des expériences concrètes d'éducation aux pratiques de rengagement républicain et de formation de candidats potentiels aux rôles de sapeurs-pompiers. L'éventail des cas cliniques sous examen témoigne que les chances d'innovations favorables à des services collectifs républicains sont loin d'être absentes - tant s'en faut.

Le libéralisme républicain

L'ouvrage promeut la doctrine et les pratiques du libéralisme républicain. Dans le cadre libéral-républicain, l'action collective publique ne se réduit ni à une simple affaire de "droits" réclamés par des pressions individualistes ou par des demandes "sociales", ni à des rôles d'usagers ou de clients consommateurs de prestations, offertes par des services publics ou privés. Certes, les citoyens, dans leur majorité, tiennent des rôles de consommateurs de biens collectifs. En outre, le républicanisme, offreur d'opportunités institutionnelles, autorise des minorités actives de citoyens à tenir des rôles de producteurs/distributeurs de services collectifs. Des engagements républicains temporaires et volontaires au sein d'organismes divers (publics, privés, tierssecteur) participent à produire en commun des biens collectifs (secours, santé, éducation, cadre de vie, sécurité locale, écologie, etc.). Le républicanisme est une politique d'offre et de pratiques d'institution. Au "service public" conventionnel, le républicanisme substitue le service collectif post-moderne. Le républicanisme adjoint à la démocratie libérale de représentation et de participation des citoyens aux décisions, celle de la production et de la distribution de biens communs - présentes, à titre d'exemple, dans l'institution républicaine des secours. Dans le libéralisme républicain, les citoyens: (i) sont soumis à l'autorité d'un gouvernement représentatif, décideur de choix politiques, (ii) participent de temps à autre à des prises de décision (procédures référendaires, grands débats, enquêtes publiques), (iii) consomment des biens collectifs co-produits éventuellement par des professionnels et par des volontaires bénévoles engagésl.

1 Ces thèmes sont traités dans une étude complémentaire: Du réformisme pervers. 8

Politiques

Publiques

Chapitre I Prospective pragmatique et pratique du système républicain des sapeurs-pompiers*
J.-G. Padioleau

*

Cette enquête reprend les éléments d'une communication effectuée à l'occasion du séminaire "Les valeurs civiques du volontariat" organisé par le GIRACAL (Groupement Interrégional des Unions de Sapeurs-Pompiers d'Alsace, Champagne-Ardennes et Lorraine) qui s'est tenu à Nancy le 26 février 2000. Nous tenons à remercier son Président, le Commandant Schmitt, et les participants du séminaire pour les échanges libres et vivants qui ont permis de le mettre en forme. Bien sûr, nous sommes responsables des interprétations et des erreurs présentes dans cette enquête.

Synthèse

Les Services d'Incendie et de Secours (SIS) français, en compagnie d'autres nations proches (Suisse, Allemagne, Belgique) se distinguent par l'hybridisme républicain, ou pour faire simple par leur "républicanisme". L'hybridisme républicain organise:

-

la mixité entre des sapeurs-pompiers (SPV),

professionnels

(SPP) et volontaires

l'insertion locale des centres de secours, la responsabilité politique des services vis-à-vis des élus et des citoyens. Des lois réfonnistes en date du 3 mai 1996 portant sur "l'organisation territoriale des SelVices d'Incendie et de Secours" et le "développement du volontariat" regroupent les selVices pour la plupart communaux dans un établissement public départemental unique et elles attribuent un statut aux volontaires. La présente étude s'ouvre par un panorama de conjectures et de diagnostics interrogeant le destin du républicanisme. Le bilan (contestable) proposé ne dissimule pas une sévérité pessimiste. Le système républicain des SIS est en sursis. L'ascendant de la professionnalisation, de la bureaucratisation et du corporatisme devient impérial - à petits et à grands pas. Subordonné à la domination de l'organisation professionnelle, à l'exception de Paris et de Marseille, riches de pompiers militaires, le républicanisme, peut-on prévoir, perdurera dans quelques zones provinciales et rurales. Quoi qu'il en soit, dans une seconde partie, des analyses proposent un transformisme stratégique du républicanisme. L'idée essentielle est que nombre de tendances, agents d'une professionnalisation à la galopade en cours, peuvent être contenues dans la mesure où le volontariat républicain se transforme. Ce transformisme propose des stratégies, des mesures, des initiatives concrètes. En particulier:

13

-

la recherche d'une doctrine républicaine et performante;

moderniste

de sécurité civile de solidarité

- la mise en place de dispositifs (traduisant des choix politiques)

institutionnels:

'

- affirmant la distinction de trois catégories de sapeurs-pompiers: Spy et Sapeurs Professionnels Temporaires (SPT)

SPP,

-

ouvrant les marchés du travail des sapeurs-pompiers contractuels)

(engagements

- favorables à des régulations fonctionnelles des risques - organisant au sein des SDIS (Services Départementaux d'Incendie et de Secours) les rapports de pouvoir et de l'allocation des ressources entre catégories de sapeurs-pompiers et de dispositifs fonctionnels: - réformes des écoles nationales et locales, et des formations - pratiques de gestion commune de projets SPP/SPT/SPV - politiques d'évaluation des rapports SPP/SPT/SPV l'affirmation du droit à la différence contextuelle des SDIS, et la présence active d'un Etat-central plus régulateur qu'intelVentionniste l'exigence de la responsabilité politique des élus, des SDIS et l'avertissement des risques de dérapages bureaucratiques et financiers des SDIS (autonomisation excessive, fiscalisation, coûts)

-

l'inventaire d'une panoplie de programmes ou de mesures de dynamisation
réaliste et pratique du républicanisme à l'égard: - des femmes, des collégiens, lycéens et des étudiants (bourses, prêts, etc.)

des classes moyennes et supérieures - du mouvement des Jeunes Sapeurs-Pompiers Le républicanisme est un modèle de co-production de services collectifs grâce à l'engagement de citoyens. D'autres domaines - éducation, cadre de vie, etc.- n'y sont pas insensibles. L'enquête ne dissimule pas l'engagement. Le républicanisme est ici un bien collectif... Les opinions divergentes ou contraires n'en sont pas moins respectables comme celles du "tout-professionnel" ou d'un "volontariat utilitariste". A condition d'en avertir les citoyens ou de ne pas les abuser.

-

des "anciens" sapeurs-pompiers,

des retraités "précoces"

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Conjectures

et diagnostics

La présente étude est un exercice de prospective pragmatique et pratique du système républicain des SelVices d'Incendie et de Secours (SIS). Prospective? L'enquête n'annonce pas des prévisions certaines, la démarche explore des possibilités au fil de diagnostics et de pronostics. Pragmatique? L'étude est en quête des mécanismes générateurs de phénomènes les transformations du volontariat, l'ascendance du professionnalisme, l'installation de marchés du travail fennés, les équivoques de la Fédération Nationale des Sapeurs-Pompiers de France, les ambiguïtés des élus, les intérêts corporatistes, etc. Pratique? L'analyse prend le risque de suggérer des pistes d'actions concrètes. Cet examen s'ouvre par un panorama de conjectures et de diagnostics quitte à laisser poindre quelques désenchantements. Ce panorama sévère invite dans une seconde étape à des voies d'actions volontaristes - à l'occasion nouvelles, parfois peu communes - à un transformisme stratégique du "républicanisme" national ou local des SelVices d'Incendie et de Secours.

Un exercice simple s'aventure à répondre à une interrogation centrale éprouvée par les SelVices d'Incendie et de Secours: quels sont les phénomènes favorables ou défavorables sinon au développement du moins au maintien du système républicain hybride des SIS ?2
2 Parmi les ouvrages, articles et documents de référence, citons: P. DALMAZ, Histoire des sapeurs-pompiers français, Paris, P.U.F., 1996, QSJ n° 3116 ; V. DYE, La Sécurité civile en France, Paris, P.U.F., 1995, QSJ n° 1682 ; H. LUSSIER, Les Sapeurspompiers au 19è siècle: association volontaire en milieu populaire, préface de M.

17

L'organisation française des secours comme celle de pays voisins, Allemagne, Belgique, Suisse, est un système républicain hybride, l'objet, aujourd'hui d'un réformisme peu commun. Des lois en date du 3 mai 1996 d'organisation territoriale des SelVices d'Incendie et de Secours et du "développement du volontariat" regroupent les services communaux dans un établissement public départemental unique et attribuent un statut aux volontaires3. Ces services collectifs (incendie, secours à personnes, etc.) sont d'une part produits par l'action commune, conjointe de sapeurs-pompiers professionnels (SPP) (28.000) et de sapeurs-pompiers volontaires (SPV) (environ 200.000). D'autre part, les unités, réparties en Centres de Première IntelVention (CPI) au nombre de 7.960, de Centres de Secours (CS, 2497), de Centres de Secours Principaux (CSP, 529) s'insèrent dans les collectivités locales. Enfin, les SIS n'ignorent pas la responsabilité politique. Les activités des SDIS (Services Départementaux d'Incendie et de Secours) et des centres sont encadrées par les décisions d'élus membres des conseils d'administration des SDIS, par la responsabilité des maires, et par les compétences opérationnelles et de police spéciale du Préfet. Le républicanisme ne manque pas de tracas: des centres s'interrogent sur leur devenir, des volontaires s'inquiètent sur l'avenir de l'institution même du volontariat, des clivages se cristallisent (SPP/SPV ; urbain/rural), des revendications corporatistes s'amplifient, des élus questionnent la montée des coûts, ils interpellent l'Etat-central, etc. Nonobstant tous ces phénomènes, les "Pompiers" représentent aux yeux des Français le service collectif le plus populaire; les SIS affichent dans l'ensemble d'excellentes performances. Dès lors, l'enquête soulève une question paradoxale qui est loin d'être partagée par tous: à quoi bon soumettre à des interrogations le service populaire et performant du républicanisme ?

Aguhlon, Paris, L'Harmattan, 1988. Deux recherches mettent en valeur l'originalité dl système français: D. BOUILLER, Les Sapeurs-pompiers: des soldats du feu aux techniciens du risque, rapport au Plan Urbain, 1996 ; J. N. RETIERE, "la 'crise' dl volontariat chez les pompiers" in Produire les solidarités, MIRE, 1997 ; (idem), "Etre sapeur-pompier volontaire: du dévouement à la compétence", Genèse, 19, 1994, pp. 94113. Nous employons indifféremment, pour des raisons œ style, "secours" et "sécurité civile" . 3 Pour des exposés de présentation de ces lois, cf., par exemple: A LINARES, "Services d'incendie et de secours", AlDA, 20 février 1997, pp. 168-177 ; J. VIRET, "Le volontariat chez les sapeurs-pompiers", id., pp. 178-182 ; M. SOTTO, "La réforme des services d'incendie et de secours", Droit et Défense, 29/2/1999, pp. 24-33. 18

Panorama

des phénomènes

à l'œuvre

Ce panorama regroupe les phénomènes en quatre classes de forces propices ou préjudiciables au républicanisme. (i) Des phénomènes de société, "sociétaux" (famille, éducation, urbanisation, travail) (ii) Des phénomènes d'évolution des risques, (iii) Des phénomènes de transformations institutionnelles et organisationnelles (iv) Des phénomènes de positionnement du volontariat des sapeurspompiers vis-à-vis de panenaires ou de concurrents4.

Phénomènes de société: famille, éducation, urbanisation, travail

Des phénomènes de société enserrent l'hybridisme républicain. L'institution familiale s'impose au premier rang. Observations et enquêtes témoignent des rôles de la transmission familiale et des relations locales dans l'engagement des sapeurs-pompiers. A notre époque les rapports de couple et familiaux se distendent, ils se recomposent au fil des trajectoires personnelles des unions. La mobilité géographique et sociale des familles s'élève comparée à d'autres époques. Les budgets-temps individuels et familiaux répartissant les activités de travail, de repos, de transpons, de loisirs, de tâches domestiques évoluent et génèrent des contraintes individuelles de gestion du temps qui ne s'accordent pas
4 Les schémas dessinent à grands traits les phénomènes qui influencent le "républicanisme" des SIS. C'est-à-dire: les rapports volontaires / professionnels, l'ancrage localiste, et la responsabilisation politique. Des sigles indiquent la direction générale des influences majeures des phénomènes sur l'hybridisme républicain. Des signes, (+) ou (-), désignent des impacts positifs et inversement,. les points d'interrogation (?) avertissent de la difficulté de mettre à jour des liens clairs ou dans les relations s'entremêlent des facteurs négatifs ou positifs. Le sigle (+) traduit des effets de neutralité ou sans conséquence majeure. 19

ipso facto avec les exigences de régularité et de disponibilité nécessaires au volontariat. Au sein des couples et des familles la répartition des rÔles, entre autres, ménagers ou d'éducation des enfants n'est pas exempte de transformations. En particulier la prise en charge relative de ces activités par les hommes s'élève mais, elle réduit leur disponibilité pour le volontariat. Réciproquement, la tendance offre des chances aux femmes de s'investir, comme on dit, dans des "activités extérieures". Quoi qu'il en soit, dans l'ensemble, les évolutions conjugales et familiales créent peu de ressources et d'opportunités propices au volontariat exigeant des sapeurs-pompiers. Les tendances à l'œuvre développent, outre l'individualisme de s'occuper du bien-être de soi et de ses proches, des contraintes temporelles et de responsabilité élargies. Les effets manifestes des mobilités géographiques, professionnelles et sociales réduisent les chances d'une participation locale aux centres de secours. L'allongement des études, la diversité des trajectoires scolaires et estudiantines, l'élévation des niveaux d'instruction constituent-ils des ressources pour les SIS? Les réponses ne sont pas simples. La technicisation des risques et des secours, la professionnalisation des corps offrent des débouchés d'agents publics à des jeunes remplissant les conditions scolaires ou universitaires pour se présenter aux concours de sapeurs-pompiers - lesquels encouragent directement ou involontairement5 des niveaux d'éducation tirés par le haut. Sans nul doute, le développement de l'éducation accentue la projessionnalisation. Par ailleurs, la croissance des effectifs d'étudiant( e)s n'est pas sans intérêt pour le volontariat. Etre étudiant(e) offre des budgets de temps, de disponibilité pour la formation et les interventions lors des congés et des fins de semaine. Simultanément la condition d'étudiant(e), temporaire, mobile, s'avère instable au regard de la stabilité nécessaire à un engagement solide, un tant soit peu durable du volontaire. En outre, un grand nombre exerce des emplois et des "jobs". Encore faut-il que l'engagement dans le volontariat soit attrayant pour les étudiants? Certes des valeurs de seIVice, d'effort physique et de courage ne manquent pas de poids pour activer les engagements de jeunes volontaires. Toutefois ces convictions sont influentes dans la mesure où elles ne se heurtent pas à des pratiques les réduisant à une force de travail à bon marché en charge de corvées subalternes (déblaiements, circulation) ou éloignée de prises de responsabilité (encadrement) et de chances raisonnables de promotion.
5 Involontairement, par suite de la présence aux concours de candidats qualifiés œ "surdiplômés" .

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Le monde des scolaires, et singulièrement les élèves des collèges et lycées, mérite de ['attention. Le mouvement des Jeunes Sapeurs-Pompiers peut faire état de succès. Des expériences de chantiers-pilote, des programmes de coopération avec des établissements de l'Education Nationale, des activités conjointes avec des organismes sociaux montrent aussi que des démarches innovantes et volontaristes permettent au monde des secours d'être présent dans les populations de collégiens et de lycéens, de faire découvrir les carrières de SPP et les engagements du volontariat. Empressons-nous d'ajouter: la présence et les performances de ces activités sont liées étroitement à des facteurs locaux; elles dépendent souvent du dynamisme d'une personnalité ou d'une équipe et des soutiens particuliers d'acteurs institutionnels communaux ou départementaux. Les conséquences de l'urbanisation ne surprennent pas. Dans les grandes villes et les banlieues proches, les centres à majorité de professionnels prédominent par suite des risques, des conditions et des modes de vie. La croissance des zones péri-urbaines encourage la venue de mouvements associatifs de prise en charge d'identités collectives soucieuses des cadres de vie ou de sécurité, mais à l'écart des amicales et des Unions Départementales de "pompiers". Surtout le développement urbain entraîne des modes institutionnels de coopération (districts, communautés d'agglomération, etc.) qui par suite des logiques techniques et rationalisatrices tendent à installer de nouveaux centres de secours qui, soucieux d'être intercommunaux, affaiblissent les liens de proximité des Services d'Incendie et de Secours. Le problème n'épargne pas les "pays" ou les regroupements de communes rurales. L'urbanisation classique ou périurbaine facilite la professionnalisation les
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regroupements ou les coopérations intercommunales "déproximisent" les centres,. les nouvelles structures de coopération nécessitent aussi, par suite de leur format, une présence sur place accrue de professionnels pour assurer la maintenance des centres, la continuité du service.
Les changements majeurs affectant les conditions de travail et les distributions des emplois dans les entreprises impose plus que jamais la présence de SPP. Nul ne l'ignore: domiciles et lieux de travail coïncident peu, les temps de déplacements s'élèvent. Ces circonstances prédisposent les volontaires à remplir en priorité des gardes nocturnes ou durant les week-ends. En outre les modes de gestion des entreprises - flexibilité, flux tendus, etc.- incitent peu à prendre en compte les besoins de disponibilité des volontaires. Du reste, ces derniers semblent parfois isolés pour faire valoir leur statut. Les volontaires appartiennent en majorité aux catégories d'ouvriers et d'employés, souvent en 21

voie de marginalisation dans nombre d'entreprises, où prédominent techniciens, ingénieurs et cadres. Dès lors, par suite des exigences du management contemporain des finnes, le statut de pompier professionnel ou à l'avenir de semi-professionnel assurant une sécurité d'emploi peut devenir un but de carrière complétant ou. transformant le volontariat d'ouvriers, d'employés, de demandeurs d'emploi.

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Nouvelles structwœ

-1- Jeux des phénomènes

sociétaux

Du côté des artisans, des commerçants

et des professions

libérales -

catégories sociales dans lesquelles se recrutent souvent les volontaires d'encadrement - les conditions actuelles d'exercice de ces métiers et professions (concurrence, coûts salariaux, encadrement des revenus, etc.) ne prédisposent pas ou peu aux implications civiques longues et intenses. De même, aujourd'hui, 22

les agents des collectivités locales ou des administrations d'Etat rejoignent peu les corps de volontaires. Malgré des injonctions présidentielles ou ministérielles les selVices locaux ou déconcentrés soumis à la discipline des économies, de l'efficience et de l'efficacité, ne souffrent guère, pour le moins, de vivre au rythme d'absences imprévues ou planifiées (formation) susceptibles, dit-on, de perturber le bon fonctionnement attendu de services publics perfonnants.

"La société du risque"

Si ces phénomènes globaux génèrent ou développent des contraintes pour le recrutement ou l'exercice du volontariat, avec force "la société du risque" dans laquelle bon gré mal gré nous vivons impose ses exigences. Quelques données bien connues méritent simplement d'être rappelées. Nonobstant les imperfections des comptages statistiques, les risques couverts par les SelVices d'Incendie et de Secours s'élèvent, les fréquences des "sorties" se multiplient, les intelVentions se différencient et se compliquent. Cette croissance est nourrie par des demandes plus ou moins pressantes de "sécurisation" émises par des opinions publiques et par des intérêts. Cette "sécurisation" s'affinne comme un droit à la sécurité qui s'enveloppe, sinon dans la fausse croyance d'un risque zéro, tout du moins dans une argumentation maximaliste de couverture des risques, invoquant au besoin la menace de responsabilités judiciaires ou politiques, et dans des revendications égalitaristes de couverture des risques, et d'accès au service public des secours. Le bien-fondé de ces éléments, dont certains sont discutables, importe peu. Tous ces facteurs concourent à des besoins en effectifs, à des dépenses d'investissement et de fonctionnement en hausse - malgré des contraintes budgétaires et fiscales. Du côté des ressources budgétaires nouvelles, les perspectives de rentrées sont multiples mais souvent exigeantes: les recettes de poche (exemple: le paiement des frais de sauvetage d'animaux domestiques), le remboursement éventuel des transports d'urgence par la Sécurité sociale, l'imputation aux firmes des prises en charge de risque (ex: développement des pompiers d'entreprise)~ la création de taxes sur des bénéficiaires de SelVices d'Incendie et de Secours - par exemple les compagnies d'assurance ou la fiscalisation des activités des SIS au même titre que l'enlèvement des ordures.

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Sous l'angle financier, le volontariat offre un atout considérable. Par suite de ses coûts modestes par rapport à ceux des professionnels, le volontariat devient une nécessité. Une estimation grossière évalue le coût annuel d'un volontaire à 50.000 francs et celui d'un "pro" à 250.000 francs. Le volontariat correspond ainsi à un~ ressource, à un instrument de force de travail qu'il convient de maintenir, de développer et de promouvoir. Autrement dit: la société du risque revendique le secours du volontariat au nom d'un utilitarisme bien compris. Des incitations financières ou substituables - comme par exemple la dispense du selVice militaire en Allemagne - sont légitimes et méritent d'être développées. Toutefois, la banalisation, la "financiérisation" utilitariste du volontariat par la société du risque ne manque pas d'ambiguïtés. La ''financiérisation'' utilitariste du volontariat au titre de la société du risque entraîne dans des logiques comparatives d'avantages et d'inconvénients. Dans ce cadre de raisonnement le volontariat devient une affaire d'avantages, et singulièrement monétaires. Ceux-ci importent dans la mesure où ils apparaissent bénéfiques par rapport à d'autres activités. Dans ces conditions la pratique d'associer le volontariat à des compléments de salaire se dessine. A plusieurs reprises le Ministère de l'Intérieur s'en est fait l'écho. «Les sommes versées aux volontaires apparaissent de plus en plus comme un complément de revenu. Lorsque le versement des vacations prend du retard pour une raison ou une autre, le service comptabilité est fortement sollicité par les intéressés. Il n'est pas rare qu'un établissement bancaire prenne en compte ces sommes [...] dans le calcul des droits à emprunt. » (Rapport de l'observatoire national du volontariat, 1999, p.78). Il n'est pas exclu que l'idée de sapeurs-pompiers volontaires projessionnalisés à temps partiel, des "semi-pros", apparaisse et demande une place au sein de la fonction publique territoriale, comme le suggère dès aujourd'hui un document officiel récent de la Fédération Nationale des Sapeurs Pompiers de France...6 Bien que ces coûts croissants du volontariat puissent satisfaire les "comptables", les considérants financiers peuvent ne pas coller ou être étrangers aux aspirations des candidats ou des volontaires en exercice, lorsque les SIS les confinent dans des activités subalternes, et offrent peu de perspectives de carrière et de promotion. En outre, l'attrait financier et statutaire promu par la conception d'un volontariat comme ressource, comme instrument de force de travail, requiert des politiques nouvelles de ressources humaines, de gestion prévisionnelle des carrières des volontaires, mais ces politiques sont susceptibles
6 FNSPF, "Volontariat 2000 : rengagement citoyen", septembre 1999.

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d'entrer en conflit avec des intérêts de SPP ou d'emplois civils des SIS. Qui plus est, envelopper le volontariat ressource/instrument dans l'utilitarisme, dans le gain, peut ne pas correspondre à des ressorts de motivation d'engagement au nom de la solidarité, de l'altruisme et, partant, éloigner des candidats ou produire des démissions. La société du risque est paradoxale: elle réclame le volontariat et elle crée des conditions de son affaiblissement. Ces tendances lourdes de la société du risque ne surprennent pas. Il faut y voir des réponses à l'omniprésence de risques fabriqués souvent par les progrès scientifiques (ex: installations chimiques), techniques (ex: vitesse des automobiles, transports), sociaux (ex: sports) des sociétés contemporaines et par des demandes intenses de "sécurisation" amplifiées par des pressions de concurrences électorales, de couvertures mass-médiatiques sans oublier les jeux d'intérêts corporatistes et syndicaux. En outre, la société du risque provoque des mouvements naturels de technicisation et de projessionnalisation croissants. De fait, des phénomènes se conjuguent. D'une part, le développement quantitatif et qualitatif de risques complexes, dangereux et nouveaux requiert pour y faire face des spécialistes, des ingénieurs, des techniciens et des opérationnels du risque disponibles, compétents, bien formés à l'usage d'outils modernes de secours. Mécaniquement, les niveaux de compétence professionnelle et les besoins de formation s'élèvent. Cet enchaînement conduit à la nécessité de mettre en oeuvre des appareils de sélection et d'instruction, à mettre en place des dispositifs de formation réglementés bénéfiques à la professionnalisation des secours. Dans la foulée les exigences élèvent les coûts d'entrée dans le volontariat et les contraintes des volontaires en exercice. D'autre part, la technicisation et la professionnalisation ne sont pas seulement nécessaires, impératives, elles apparaissent praticables et réalistes. Demandes sociales, soutiens politiques, ressources financières, montée des niveaux d'éducation, popularité des statuts d'agents publics, diffusion et familiarité avec les panoplies des techniques modernes de prévention ou de lutte promues par des secteurs industriels pennettent d'installer des "complexes de sécurité", évoquant les complexes militaro-industriels ou de l'agri-business. Dans les "complexes de sécurité" s'interpénètrent des patchworks d'intérêts bureaucraties, groupes corporatistes, lobbies technico-universitaires, industriels, etc. De tels complexes européens de sécurité, hexagonaux ou locaux, revendiquent une légitimité technique, activent l'obligation de l'efficacité, annoncent la fourniture d'une "sécurisation" maximale à défaut d'être complète, de tout un chacun. Ajoutons qu'en France les "complexes de la sécurité civile" se 25

saisissent d'une notion extensive du risque pour développer un seIVice monopolistique public - quitte à ne pas développer par exemple les pompiers d'entreprise ou des organismes associatifs de secourisme - et élargir, entre autres, les missions des sapeurs-pompiers. Certes ces raisonn~ments soulèvent des débats. Quoi qu'il en soit, ces phénomènes concrets interpellent des traditions et des caractéristiques du volontariat. La professionnalisation et la technicisation des activités, des effectifs accentuent les divisions hiérarchiques des opérations et créent des besoins de coordination nécessitant des strates spécialisées d'appui de commandement et de gestion. Des pratiques, tout à fait nonnales, de réglementation normalisatrice, de bureaucratisation managériale ou opérationnelle et de centralisation s'installent. L'essor des Services de Santé dans Lescorps de sapeurs-pompiers fournit un cas d'école. Les SIS assurent les secours à personnes, avec une ampleur qui tranche sur la situation de pays voisins7. Le domaine de cette mission de sécurité civile est plutôt Lato sensu que stricto sensu. La couverture française des secours à personnes - quitte à créer des antagonismes avec des activités proches (ex: Croix-Rouge), avec des entreprises d'ambulances privées ou avec des seIVices publics (SAMU) - s'étend des accidentés de la route, des victimes de sinistres ou de catastrophes aux malaises, aux chutes et autres accidents de la vie quotidienne. De facto, un service de secours à personnes se doit d'être en alerte et en disponibilité pennanente. Les effectifs croissants pour y répondre nécessitent des qualifications certifiées par des formations, par des encadrements de médecins et de paramédicaux ou assimilés (par exemple, des psychologues) statutairement professionnalisés ou semi-professionnalisés. Ces mouvements rencontrent aussi les intérêts de catégories de professions médicales ou assimilées aux prises avec les difficultés d'un exercice libéral ou hospitalier. Le volontariat traditionnel des médecins tend à faire place à des professionnels de santé à temps plein ou partiel enclins à requérir au nom de la compétence et de la responsabilité médicale des équipes opérationnelles satisfaisant à des normes et à des conduites professionnalisées. Avec succès, LesSIS jouent et déveLoppent le créneau des secours à personnes, s'engagent dans La "médicalisation" sans pour autant en percevoir toutes les conséquences sur le républicanisme des SIS.

7 Cf. sur ce point les travaux inédits de L. ROHART, "Le Sapeur-pompier, Technicien dI Risque", Mémoire de DEA de Science Politique, Université de Lille-II, septembre 1997. 26

Complexes œ sécwité

~

-2- Jeux de la société du risque

Transformations

institutionnelles

et organisationnelles

La transfonnation des structures des SIS, la reconnaissance et le développement du volontariat décidés par le Parlement (lois du 3 mai 1996) bien que se réclamant de l'hybridisme républicain constituent-ils des réponses réalistes aux problèmes du système français? Sans entrer dans trop de détails, la loi du 3 mai 1996 portant sur l'organisation des SIS, dite de "départementalisation", qui assemble les CS dans un établissement public. met aux prises deux modèles d'évolution des SIS et des

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SDIS. D'une part le modèle de l'Organisation et d'autre part le modèle de l'Institution. Les figures de l'Organisation et de l'Institution sont riches de ressorts, d'attracteurs qui s'efforcent de tirer les SIS et les SDIS chacun dans leur sens. Le modèle de l'Organisation favorise par exemple l'ascendance des SPP, celui de l'Institution est ,sensible aux intérêts des "petits centres", des volontaires. L'exposé oppose les modèles de l'Organisation et de l'Institution, mais, dans les faits, ils s'intetpénètrent entre et au sein des départements. Bien qu'abstraits les modèles de l'Organisation et de l'Institution ne sont pas irréels, ils sont pleinement à l'œuvre dans les départements. Aujourd'hui le modèle de l'Organisation se distingue par des positions offensives, celui de l'Institution apparaît dans une situation défensive. Regardons les principales caractéristiques des deux modèles: "Modèle de l'Organisation" "Modèle de l'Institution"

"Nationalisation" <=> Localismes Domination de pompiers et de civils <=> Hybridisme républicain équilibré professionnels (SPP/SPV)
Structures hiérarchies fragmentées de <=> Structures polyvalentes /décentralisées spécialisation verticale et horizontale fonctionnels des risques et ouvertures <=> Territoires de proximité

Espaces-zonages

Suprématie d'une logique technique <=> Déploiement d'une logique associant de moyens et de résultats et de satisfactions utilitaires activités opérationnelles et engagement républicain (solidarité, dévouement, etc.)

Concrètement, ces caractéristiques sont des tendances, des forces orientant les SIS et les SDIS. Ainsi par exemple: - Les services se "nationalisent" tandis que les localismes des SIS/SDIS s'atténuent. Des politiques publiques nationales encadrent, normalisent les postes, les hiérarchies, les opérations, les procédures, les conditions de travail, les fonnations, etc. - L'hybridisme républicain (SPP/SPV) devient subordonné à la domination de professionnels (pompiers et civils) favorables à l'installation de marchés du travail excessivement fermés de sapeurs-pompiers, de gestionnaires jouissant ou aspirant à des statuts de la fonction publique territoriale. 28

-

A la polyvalence et à l'autonomie relative des centres et des hommes succèdent des structures hiérarchiques fragmentées de spécialisations verticales (exemple: organisation des établissements publics) et horizontales (exemple: équipes spécialisées) produites par la ttdépartementalisationtt, par des politiques de standardisation opérationnelles et de ressources humaines, par des nonnes européennes, etc. Aux territoires vécus, proches, lieux d'identification sociale et civique se substituent ou se superposent des espaces de zonages abstraits [SDACR(Schéma Départemental d'Analyse et de Couverture des Risques), bassins de risques, zones de défense, etc.] découpés selon des critères fonctionnels de coûts de coordination, de centralisation, etc.

-

- L'Organisation se réclame de logique d'objectifs techniques, corporatistes et utilitaires d'efficience, d'efficacité (exemple: conditions de travail, rétributions, etc.) ; l'Institution y adjoint une logique métisse associant activités opérationnelles et engagement républicain (solidarité, volontariat, etc.) . En pratique ces forces, ces tendances de l'Organisation et de l'Institution se concrétisent dans des jeux plus ou moins stables, producteurs d'accords, de tensions ou de conflits. Ces interfaces se condensent dans un jeu central autour de l'hybridisme républicain, c'est-à-dire en pratique autour des problèmes du volontariat et des équilibres SPP/SPV, du localisme des centres de secours et de la responsabilité politique. Le républicanisme se veut au centre du dispositif mis en place par le Législateur. Brièvement, l'établissement public des SDIS est soumis aux volontés d'un conseil d'administration doté d'un président élu en son sein. La loi organise avant 2001 le transfert des biens et des personnes des Centres de Secours Principaux, des Centres de Secours, et des Centres de Première Intervention qui en font la demande à l'établissement des SDIS. Un corps départemental sous l'autorité d'un Directeur rassemble les sapeurs intégrés. Les dépenses de fonctionnement ou les investissements sont mutualisés au plan départemental tandis que des formules organisent les contributions respectives des communes et des départements. En outre, en plus de la mise en place de Centres Techniques d'Appel, d'ordinaire unique (CfA) ou de CODIS (Centre Opérationnel Départemental d'Incendie et de Secours), l'organisation opérationnelle SDIS se doit de respecter un SDACR (Schéma Départemental d'Analyse et de Couverture des Risques) validé par le Préfet, riche de normes et de prescriptions nationales nécessitant souvent des remises à niveau d'installation, de matériel, d'encadrement et de sapeurs.

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Ces dispositions et exigences créent bien sûr des problèmes qu'il convient d'apprécier au regard de l'hybridisme républicain. CfA, SDACR, CODIS, remises à niveau, transferts des biens et des personnes, création de structures (par exemple, groupements), de règlements "départementaux" etc., perturbent des pratiques, des habitudes, d'autonomie et d'insertion dans la vie communale - en particulier pour les "petits" centres, nombreux par exemple dans l'Est de la France. Parmi ces derniers, acceptant d'être intégrés dans l'organisme départemental, nombre d'entre eux éprouvent des inquiétudes: ils nécessitent des remises à niveau - par exemple, en matière de formation ou d'aptitude physique - qui sélectionnent des volontaires ou des centres et poussent à la démission ou à la fermeture des centres. En même temps, la "départementalisation" offre des chances de modernisation ou de rajeunissement des effectifs, des extensions de champs d'activités. Toutefois, la départementalisation n'est pas sans risque pour le volontariat des centres qui ne rejoignent pas l'établissement départemental. S'ils n'y prennent garde, les CPI non-intégrés risquent de glisser à l'arrière-plan dans l'organisation et dans les activités de secours. Soucieux d'autonomie locale, ils se clôturent dans des activités de proximité immédiate - tout spécialement communautaires et festives. Cette marginalisation peut revêtir d'autres formes qui n'apparaissent pas nécessairement à court terme, lorsque les regroupements, les mises en réseaux de corps "départementalisés" établissent des centres qui "périphérisent" à l'excès des unités. Très vite, dans ces conditions, les volontaires ne manquent pas de s'interroger sur leur place et sur leur contribution réelle au service des secours. De facto, les structurations inhérentes à la départementalisation bousculent les bassins de recrutement, les motivations d'engagement. Certes les élus et leurs représentants aux conseils d'administration sont dans l'ensemble sensibles à l'intérêt du volontariat. Les uns et les autres n'ignorent pas ses contributions à la vie collective des communes. La présence d'un centre "sécurise" bourgs et hameaux. Surtout, les élus connaissent fort bien les rapports de coûts entre les professionnels et les volontaires. Les chances sont ainsi fortes que des soutiens politiques manifestes se préoccupent, prennent la défense du volontariat. En principe, et non sans ambiguïtés. Tout d'abord les coûts entraînés par les structurations départementales, les mises à niveau, les exigences réglementaires opérationnelles et sociales ne prédisposent-ils pas les élus à considérer les volontaires comme une ressource de force de travail à bon marché bien que ce penchant soit susceptible, rappelonsle, de froisser les vocations, de raccourcir les durées d'engagement? Faute de volontaires, candidats ou opérationnels, faisant contre mauvaise fortune bon cœur, des élus ne risquent-ils pas de s'en remettre bientôt aux services de SPP ou 30

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