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La police à l'épreuve des incivilités

De
196 pages
Une police de répression est-elle véritablement efficace pour lutter contre le phénomène de violence urbaine ? L'utilisation d'une approche exclusivement répressive ne permet pas d'apprécier correctement une dynamique de désordre. L'étude de la théorie des "vitres cassées" et des récentes évolutions des modèles policiers (notamment au Canada et aux Etats-Unis) invite à effectuer de profonds changements. La France devrait ainsi opter pour une police de "résolution des problèmes".
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Préface
Par incivilités, on entend un ensemble disparate d'actes fauteurs de désordre : dégrader, briser, souiller, taguer, importuner, injurier, intimider, resquiller, squatter, faire du tapage, s'enivrer sur la voie publique… Quand personne ne se charge de réparer, remplacer, éteindre, effacer, nettoyer, rassurer, pacifier, ces actes se répètent et laissent des traces. Durant des semaines, les vitres restent brisées, les graffiti s'affichent, les voyous continuent d'offenser les passants. La ruse de l'incivilité consiste à se maintenir en deçà du seuil de gravité qui justifierait une action. Ce n'est qu'une peccadille, se dit-on, regardons ailleurs. Ruse d'autant plus habile que la gravité est une notion incontournable, incrustée dans les esprits des policiers, des juges, de nous tous. En effet, il est évident que plus une infraction est grave, plus il importe d'agir et de sévir. Dans son livre posthume, Dominique Monjardet note : « L'ennemi public nº 1 fait le premier flic de France (Mesrine Broussard) et le sous-prolétaire fait le sous-policier » 1. Au tribunal, la même logique continue de s'imposer et les crimes plus graves sont systématiquement punis plus sévèrement. Conséquence souhaitable : il se commet beaucoup moins d'infractions graves que de mineures. Cependant, cette logique qui prévaut en droit pénal ne permet ni de comprendre ni de résoudre le problème qui se cache derrière l'accumulation des incivilités.

1. D. Monjardet, Notes inédites sur les choses policières 1999-2006, La découverte, Paris, 2008, p. 19.

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Guidés par la notion d'infraction, policiers et magistrats ne font rien devant chaque incivilité prise une à une. La question de la gravité doit donc être posée autrement. Quand, en l'absence de réaction, les incivilités se concentrent dans un secteur circonscrit de la ville, elles ont un impact dévastateur sur la qualité de la vie sociale. Ceci conduit Julien Piednoir à nous proposer une véritable théorie des incivilités, de sa criminalité collatérale et de la spirale de déclin du quartier dans lequel elles se concentrent. Cette théorie, nous en avons besoin pour concevoir une stratégie qui ne se réduirait pas à lutter contre les incivilités, mais qui aurait l'ambition de résoudre le problème dont elles sont le symptôme. Tout d'abord, plutôt que de considérer l'infraction, il importe de porter l'attention sur la concentration d'incivilités dont les effets corrosifs se font sentir en un point précis de l'espace social. Il faut ensuite considérer l'ensemble des incivilités, délits et crimes commis dans ce secteur comme un problème devant être compris. Au terme d'une démarche de réflexion et d'analyse, une solution taillée sur mesure sera mise en œuvre. De solides liens nouent incivilités et crimes, le fait n'est plus contesté. Et ces liens sont aisément compréhensibles. Des jeunes gens passent de l'insulte à l'altercation, puis ils en viennent aux coups et blessures. D'autres, après avoir mis le feu à des poubelles, iront incendier des voitures. D'autres encore penseront au cambriolage après avoir pris plaisir à fracasser des vitres. La connexion incivilités-crimes sur laquelle insiste Julien Piednoir résulte de la dégradation du quartier urbain dans lequel des incivilités se sont concentrées. Sous l'effet de leur multiplication, les résidants du secteur prennent peur ; ils se réfugient dans la passivité ; certains déménagent. Comme la capacité de réagir de la communauté locale s'amenuise, les contrôles sociaux s'affaiblissent. On n’ose plus appeler la police. Le terrain est abandonné aux voyous. Ceux-ci tiennent le haut du pavé. Leurs transgressions s'affichent sans vergogne. Elles deviennent de plus en plus graves. C'est ce que l'auteur appelle la spirale du déclin.

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Les professionnels de la sécurité ne partent pas à zéro quand vient le moment d'envisager une solution à ce genre de problème criminel. Ils peuvent s'inspirer de l'expérience de leurs prédécesseurs et surtout des expériences dont les résultats ont été mesurés. En effet nous avons accès actuellement à quelques centaines de projets de prévention et d'opérations policières évalués scientifiquement. Il s'en dégage une panoplie de mesures aussi bien préventives que répressives. Julien Piednoir évoque l'exemple des actions menées contre les incivilités et la criminalité à New York. Il vaut la peine de revenir sur ce cas. Au cours de l’année 1990, pas moins de 2245 homicides avaient été commis à New York. Le nombre des vols qualifiés était aussi très élevé. Et le paysage urbain était dégradé par les multiples traces laissées par les incivilités. C'est alors que, sous l'impulsion du nouveau chef de police Bratton, s'engage une lutte intelligente et déterminée contre la criminalité. Cette campagne fut suivie d'une baisse remarquable du nombre des homicides : en 1998, on n'en comptait plus que 633. Selon les uns, ce recul des taux d’homicide était dû à l'action policière, selon les autres, cette baisse s'était produite sous l'effet de causes plus profondes ; d'ailleurs de semblables reculs avaient été observés dans d'autres villes américaines. Un facteur semblait avoir eu un rôle important à jouer, c'était une épidémie de consommation de cocaïne accompagnée d'un grand nombre d'homicides qui s'était résorbée au cours des années 1990. La recherche la plus récente et la plus rigoureuse sur cet épisode nous montre mieux comment l'action policière sur les incivilités eut un impact sur la criminalité. Nous la devons à Messner et ses collaborateurs 2. Ces chercheurs ont pu obtenir des données sur des variables désagrégées au niveau des 74 quartiers (« precincts ») de la ville au cours des années allant de 1990 à 1999. Les principales variables dépendantes étaient 1) les homicides commis par arme à feu ; 2) les homicides sans arme à feu et 3) les vols qualifiés. Deux variables indépendantes avaient été retenues : 1) les contraventions distribuées par les policiers
2. V. S. F. Messner, S. Galea, K. J. Tardiff, M. Tracy, A. Bucciarelli, T. M. Piper, V. Frye, D. Vlahov, Policing, Drugs, and the Homicide Decline in New York City in the 1990s, Criminology, 2007, 45, 2, pp. 385-414.

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(comme celles-ci sanctionnaient principalement des incivilités, il s'agissait d'une mesure de l'intensité de la lutte policière contre ces désordres) ; 2) le nombre de victimes d'accidents dans lequel le coroner découvrait la présence de cocaïne (un indicateur de l'intensité de la vente et de la consommation de cocaïne). Les variables utilisées comme contrôle incluaient la pauvreté, l'instabilité résidentielle, le pourcentage d'individus de moins de 35 ans, le pourcentage de familles monoparentales, le pourcentage de la population vivant de l'assistance sociale, le pourcentage de chômeurs. L'analyse des changements dans chacune de ces variables, année après année et quartier par quartier, révèle que l'augmentation du nombre des contraventions (pour incivilités) fait baisser le nombre des vols qualifiés et des homicides commis avec une arme à feu. De plus, la présence de cocaïne chez les victimes d'accidents est positivement associée aux homicides (réalisés avec une arme à feu). Que s'était-il passé ? Au début des années 1990, la vente de cocaïne battait son plein dans plusieurs quartiers de New York. Les trafiquants réalisaient de gros profits, mais la concurrence était vive et les gangs se faisaient la guerre. Des revendeurs se faisaient braquer, quelquefois tuer par leurs rivaux ou par des toxicomanes. Chacun circulait armé et la moindre dispute risquait de dégénérer en fusillade. Dans les secteurs occupés par les gangs, leurs membres se croyaient tout permis : vandalisme, graffiti, consommation ostensible de drogue, intimidation, vol avec violence, etc. Le problème était devenu tellement énorme que la police avait baissé les bras. Puis vint le chef de police Bratton. Utilisant le système d'exploitation des statistiques criminelles « Compstat », ses assistants identifient les points chauds du crime. Bratton demande alors à chacun de ses commandants d'analyser le problème qui sévit dans le ou les points chauds de son secteur et d'adopter un plan d'action spécifiquement ajusté à la nature du problème qui s’y pose. Il se trouvait que ces plans d'action prenaient fréquemment pour cible les incivilités. À chaque fois qu'une incivilité était détectée, les policiers contrôlaient et fouillaient les suspects. Pistolets et revolvers étaient alors confisqués. Parallèlement, les propriétaires d'appartements ou de bars qui servaient de marché de dro-

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gue étaient mis en demeure de respecter les lois et les règlements municipaux sous peine d'amende ou d'expropriation. Résultat de ce train de mesures : bon nombre de malfaiteurs sont incarcérés ; d'autres sont désarmés et intimidés ; de nombreux revendeurs de drogue ferment boutique. Dans un point chaud du crime, les délinquants couvrent les murs de graffiti, dégradent, intimident et s'affichent tapageusement pour marquer leur territoire, faire fuir les gens, manifester leur refus de l'ordre et des lois. Mais ces incivilités sont aussi leur talon d'Achille : par ces gestes ostensibles et répétés, ils prêtent flanc à l'interpellation. En effet, les policiers peuvent saisir les occasions offertes par ces transgressions pour arrêter, contrôler, confisquer. Et alors les truands désarmés et intimidés ne violent plus la loi aussi ouvertement et ils sont conduits à perpétrer moins de crimes graves qu'auparavant. Cette action policière s'apparente à une stratégie indirecte : en frappant les incivilités, on fait reculer la fréquence des infractions bien plus graves 3. Mais la répression ne peut suffire : toute action contre une poche de surcriminalité devrait aussi comporter une dimension préventive en trois points. Premièrement, on élimine les traces laissées par les incivilités : on remplace les vitres brisées ; on répare les boites aux lettres dégradées ; on efface les tags… Deuxièmement, la surveillance : présence vigilante des policiers, des garants des lieux et des agents de sécurité ; éclairage, vidéosurveillance… Troisièmement, les citoyens qui jusque-là se terraient dans leur demeure sont protégés et rassurés : dans les HLM, les accès sont mieux contrôlés, les serrures sont réparées ou remplacées, des systèmes d'alarme sont installés… Le livre de Julien Piednoir introduit de la rigueur et de la précision dans l'analyse d'un problème jusque-là conçu en termes flous et confus.

3. V. not. M. Cusson, E. La Penna, Les opérations coup-de-poing, In Cusson, Dupont, Lemieux (Dir.) Traité de sécurité intérieure, Ed. Hurtubise HMH, Montréal, 2007. Coédition 2008 : Presses Polytechnique et universitaires romande, Lausanne.

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Partant des incivilités, il nous incite à penser autrement la dynamique du problème criminel qui se pose en un point de l'espace urbain. Il nous invite à penser et à agir autrement. Maurice Cusson Professeur École de criminologie Centre international de criminologie comparée Université de Montréal

Introduction
L'embrasement des banlieues françaises, à la suite du décès par électrocution de deux adolescents tentant d’échapper à une interpellation à Clichy-sous-Bois (Seine-Saint-Denis), le 27 octobre 2005, a témoigné d'une société française en crise. Des tirs à balles réelles ont été essuyés par les forces de l'ordre. Des milliers de biens publics et privés ont été saccagés ou sont partis en fumée. Près de 300 communes furent touchées, 11700 4 policiers et gendarmes déployés, plus de 5000 individus interpellés, et environ 800 écroués. L'état d'urgence permettant l'instauration de couvre-feu, conçu lors des événements d'Algérie et prévu par la loi du 3 avril 1955, a été décrété, pour la première fois sur le territoire de l'Hexagone, lors de la treizième nuit d'émeutes. Que s'est-il passé ? L'approche des élections présidentielles de 2007 était sans doute propice à cet accès de violence. Soumis à la pression ambiante des revendications sociales et à des dissensions internes, le gouvernement en place avait manqué de cohésion. Un fait marquant et tragique, attisé par le souffle des médias, a pu enflammer des « banlieues poudrières ». L’intensité spectaculaire de ces émeutes attire l’attention sur une période de courte durée qui pourrait sembler sans lien avec un problème de fond. En vérité, ce pic de violences ne représente, au regard du nombre élevé et de la variété des actes antisociaux commis en 2005, qu'un symptôme. En effet, sur l'année, 110000 faits de
4. V. not. H. Lagrange, M. Oberti (Dir.), Emeutes urbaines et protestations. Une singularité française, Presses de Science Po., Paris, 2006.

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violences urbaines, dont 45588 incendies de véhicules, 30040 feux de poubelles et 5143 faits de violences collectives à l'encontre des services de sécurité, de secours ou de santé, ont été recensés 5. Le problème dépasse ainsi le cadre des émeutes de l'automne 2005 et il n'est pas résolu. Le 19 septembre 2006, un sous-brigadier chauffeur et un capitaine adjoint de la Compagnie Républicaine de Sécurité (C.R.S.) 3 de Quincy-sous-Sénart « en mission de lutte contre les violences urbaines », sont victimes d'un guet-apens très violent, sans élément déclencheur connu, commis par une vingtaine d'adolescents, dans la cité des Tarterêts (à Corbeil-Essonnes) 6. En novembre 2007, le décès de deux jeunes qui, circulant en motocross, ont percuté, dans des circonstances incertaines, une voiture de police, donne une nouvelle fois lieu à des échauffourées à Villiers-le-Bel, quartier sensible du Val-d'Oise 7. Les violences urbaines ne constituent pourtant pas une nouveauté. Depuis la fin des années 1970, celles-ci se sont largement développées. Durant les années 1990, une vague d'émeutes avait déjà durement frappé les communes de Vaulx-en-Velin (octobre 1990), Sartrouville (mars 1991), Mantes-la-Jolie (mai 1991) et Meaux (juin 1991). La Direction Centrale des Renseignements Généraux (D.C.R.G.) ayant demandé à ses services territoriaux de faire une étude sur les quartiers en difficulté socio-économique, relevait que ces événements ne s'étaient pas produits ex nihilo. Il était possible, dans une certaine mesure, d'anticiper ces épisodes de crise en observant la vie quotidienne du quartier, en relevant les incidents susceptibles de générer des réactions, de susciter l'émotion ou de constituer des prémices
5. V. not. Observatoire National de la Délinquance, Rapport 2006, 2006, p. 331. 6. Le premier, souffrant d'un traumatisme facial et de contusions, se voit prescrire une Interruption Temporaire de Travail (I.T.T.) de quinze jours. Le second ayant subi de multiples fractures, notamment crâniennes, reçoit une I.T.T. de 45 jours et est hospitalisé à la Pitié-Salpêtrière. 7. Les tensions ne se matérialisent pas uniquement au contact des « jeunes » et dans le milieu instable de quelques banlieues. Le 27 mars 2007, gare du Nord, à Paris, l'arrestation sans ménagement d'un individu dépourvu d'un titre valide de transport provoque l'indignation et la colère des témoins de la scène. Il s'ensuit un vif affrontement durant plusieurs heures avec les forces de l'ordre appelées en renfort.

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d'agitation, en identifiant les phénomènes psychologiques et idéologiques de nature à souder les groupes, en décelant les acteurs potentiels d'émeutes. L'écoute des résidents des quartiers sensibles avait alors eu pour effet de mettre en évidence leur sentiment d'insécurité. Lucienne Bui-Trong, qui dirigeait à l'époque la D.C.R.G., élabore alors une échelle de « la violence urbaine » 8. Cette dernière procédait par comptage d'actes objectifs. La remise en cause ostensible de l'ordre et/ou des institutions constituait la cohérence des événements pris en compte, les comportements étant classés à la fois selon l'importance du défi lancé et selon le potentiel de rébellion collective qu'ils révèlent. Sur cette échelle, on pouvait situer le sentiment d'insécurité (dont les manifestations évoluent en fonction du degré des incidents commis dans le quartier) et, par la même, on anticipait les moments de crise. Elle était graduée de manière continue, depuis les « incivilités » 9 jusqu'aux « guérillas ». Celles-ci, comme les émeutes, les saccages massifs suivis d’affrontements avec les forces de l’ordre constituaient le huitième et dernier échelon. Cette échelle, à vocation anticipative, soulignait ainsi que les émeutes, loin d'être des événements isolés et inattendus, peuvent constituer la phase critique et prévisible d'un phénomène de violence urbaine aux plus larges dimensions.

8. V. not. L. Bui-Trong, L'insécurité des quartiers sensibles : une échelle d’évaluation, Les cahiers de la sécurité intérieure, 1993, 14, pp. 235-247 ; L. Bui-Trong, Les violences urbaines à l’échelle des renseignements généraux. Un état des lieux pour 1998, Les cahiers de la sécurité intérieure, 1998, 33, pp. 215-224 ; L. Bui-Trong, Violences urbaines, Bayard, Paris, 2000. 9. Ainsi, les premiers degrés se rapportent aux « incivilités » qui, commises notamment par un noyau dur d’individus ayant également participé aux événements de 1990-1991, sont communément illustrées par des insultes, des attroupements bruyants dans les cages d'escaliers, des traces d'immondices, des graffitis sauvages et des détériorations de mobilier urbain (boîtes aux lettres, abribus, poubelles...). V. not. J. Damon (Dir.), Les incivilités : problèmes politiques et sociaux, La documentation française, Paris, 2000 ; S. Roché, Tolérance zéro ? Incivilités et insécurité, Odile Jacob, Paris, 2002. Les auteurs, notamment nord-américains, distinguent les « incivilities » détériorant les relations sociales et les « disorders » qui marquent physiquement le territoire. V. not. W. G. Skogan, Disorder and Decline: Crime and the Spiral of Decay in American Neighbourhoods, The Free Press, New York, 1990.

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Cet instrument qui, en 1991, était destiné à mesurer la violence urbaine dans près d’un millier de quartiers sensibles a fait l'objet de nombreuses modifications. Le 1er janvier 2005, sur instruction du cabinet du ministre, un nouvel Indicateur National des Violences Urbaines (I.N.V.U.) a été mis en place 10. Ce dernier bénéficie d'une amélioration et d'une simplification. La grille des faits répertoriés a ainsi été réduite à neuf index 11. L'outil et les résultats obtenus paraissent extrêmement perfectibles. D'une part, les émeutes de l'automne 2005 n'ont pas été anticipées et d'autre part, durant cette période, l'I.N.V.U. n'a enregistré aucun pic concernant les violences collectives à l'encontre des services de sécurité, de secours et de santé 12. Outre le perfectionnement technique annoncé (mais jusqu'alors non significatif), ce nouvel indicateur exclut toute comparaison avec les données anciennement recueillies 13. De plus, l'I.N.V.U.
10. V. not. Observatoire National de la Délinquance, Rapport 2006, op. cit., spécialement pp. 453- 465. 11. Les 9 index de l’I.N.V.U. : Incendies de véhicules ; incendies de biens publics ; incendie de poubelles ; violences collectives à l’encontre des services de sécurité, de secours et de santé ; jets de projectiles ; occupations des halls d’immeubles ; dégradations de mobilier urbain ; affrontements entre bandes ; rodéos automobiles. Les informations sont extraites des applications informatiques des services de police et de gendarmerie : Système de Traitement des Infractions Constatées- Faits Constatés et Elucidés (S.T.I.C.- FCE) ; exploitation des télégrammes d’information diffusés par la messagerie de commandement (R.E.S.C.O.M.) ; recensement des interventions de police ayant fait l’objet d’une fiche événement dans la main courante informatisée (M.C.I.). 12. V. not. Observatoire National de la Délinquance, Rapport 2006, op. cit., p. 339. 13. La question de l’insécurité est un sujet politique extrêmement sensible. Elle était déjà au centre des dernières campagnes présidentielles de 1995 et de 2002. Après la victoire de Jacques Chirac, Nicolas Sarkozy déclarait que l'augmentation (de 5% pour l'année 2003) du budget du ministère de l’Intérieur, de la Sécurité Intérieure et des Libertés Locales « est à l’image de notre détermination pour réussir la mission confiée par les Français : faire reculer l’insécurité ». Substituer un nouvel instrument de mesure à l'ancien rend ainsi impossible le fait de savoir si les promesses ont été tenues. Cette pratique s'inscrit, elle, dans une certaine continuité. En effet, antérieurement à 2002, le Système d'Analyse Informatisée des Violences Urbaines (S.A.I.V.U.) avait été discrédité par M. Bergougnoux, directeur général de la police nationale, le ministre de l'Intérieur d'alors, M. Vaillant ayant souhaité que les chiffres produits ne soient plus révélés.

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traduit une philosophie fondamentalement différente. Il ne s'agit plus de prévenir, localement, une augmentation du degré de « la violence urbaine », mais de recenser, nationalement, a posteriori « les violences urbaines ». Afin d'enrayer la délinquance et face à des résultats (néanmoins) mitigés, le gouvernement actuel réaffirme ainsi sa détermination. Il décide d’alourdir les sanctions pénales et d'instaurer des « peines planchers » en cas de récidive. On observe également un durcissement du régime (prévu par l'ordonnance de 1945) applicable aux mineurs. Les jeunes auteurs de violences contre les institutions ou leurs représentants sont en ligne de mire. La règle pénale est donc privilégiée 14 et l'organe policier est notamment, mais expressément, mandaté pour l'appliquer. Le 1er octobre 2006, le ministre délégué à l’Aménagement du territoire, Christian Estrosi, soutenait ainsi que « le travail de la police, c’est de faire de la répression » 15. Il conforte ainsi l’abandon (de fait) en 2002 par Nicolas Sarkozy, de l’expérience d’une police « de proximité ». Ce dernier, élu Président de la République en 2007 pour une durée de cinq ans rappelle, comme par le passé, que le rôle des agents de la force publique ne consiste pas à participer à des rencontres sportives avec les jeunes des banlieues. Philippe Laureau, directeur central de la sécurité publique, jugeant également « peu concluante la mise en place d'une police de proximité » s'est lui aussi « félicité du passage d'une logique de sécurité publique visant à faire cesser des actes de délinquance sans interpeller leurs auteurs à une logique de police judiciaire consistant à multiplier les interpellations... » 16.
14. V. également comme une illustration de ce mouvement de « pénalisation », « la loi relative à la rétention de sûreté et à la déclaration d'irresponsabilité pour cause de trouble mental » soumise à l'examen du Conseil Constitutionnel et partiellement censurée par une décision du 21 février 2008 (n°2008-562 DC). V. également L. Mucchielli (Dir.), La frénésie sécuritaire, La découverte, 2008 ; A. Garapon, D. Salas, La République pénalisée, Hachette, Paris, 1996. 15. V. not. lors de l'émission télévisée : « France Europe Express ». 16. V. not. P. André, A. Türk, Mission commune d'information sur le bilan et les perspectives d'avenir des politiques conduites envers les quartiers en difficulté depuis une quinzaine d'années, Sénat, 30 octobre 2006 (rapport