La Politique Agricole Commune et ses réformes

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Pourquoi une réforme indéfiniment différée devient possible à un moment donné ? Qui sont les acteurs de la PAC ? Quelle est la nature de leur contribution au débat concernant la PAC ? Quelle relation entretiennent-ils avec les pouvoirs publics impliqués ? Quelle est leur influence respective sur les décisions prises au niveau national, européen et international ? L'analyse détaillée des mécanismes de la réforme de 1992, véritable "refondation" de la PAC met en évidence les enjeux du fonctionnement d'une gouvernance européenne ouverte aux contraintes d'un espace d'action publique mondialisé.
Publié le : dimanche 1 juin 2003
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EAN13 : 9782296326484
Nombre de pages : 400
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Eve FOUILLEUX

La Politique Agricole Commune et ses réformes
Une politique européenne à l'épreuve de la globalisation

L'Harmattan 5-7, rue de l'École-Polytechnique 75005 Paris FRANCE

L'Harmattan Hongrie Hargita u. 3 1026 Budapest HONGRIE

L'Harmattan Italia Via Bava, 37 10214 Torino ITALlE

@L'Hannatlan,2003 ISBN: 2-7475-4680-2

A V ANT .PROPOS ASPECTS METHODOLOGIQUES

Les données empiriques qui ont nourri cet ouvrage ont été en grande partie collectées à partir d'un travail de terrain « classique» en science politiquel : recherches bibliographiques, analyse de la littérature grise (notes administratives, rapports d'expertise, documents divers), suivi de la presse généraliste et spécialisée, analyse des documents émis par la Commission Européenne (communications au Conseil), lecture des débats parlementaires, analyse des documents de communication émis par les différents acteurs étudiés (discours, communiqués de presse, mémorandums), en particulier les rapports moraux des congrès nationaux annuels de la FNSEA (1980 à 1995) et les allocutions de ses présidents. Mais la recherche s'est également appuyée sur deux autres méthodes d'investigation: observations participantes d'une part, nombreuses enquêtes de terrain d'autre part. Cet ouvrage est tout d'abord le fruit d'observations participantes directes multiples. Un «premier contact» avec la politique agricole dans le cadre d'une formation d'ingénieur agronome à l'Ecole Nationale Supérieure Agronomique de Rennes, finalisée par une spécialisation en économie (politiques économiques de l'agriculture et de l'espace) m'a permis d'appréhender la PAC sous un angle technique, à travers ses effets concrets sur le «terrain», qu'ils soient agronomiques, technico-économiques, environnementaux, sociaux. A l'occasion de stages et projets, de nombreux échanges avec des agriculteurs, aussi divers par leur appartenance territoriale ou leur spécialisation productive que par leurs visions et pratiques de l'agriculture, m'ont donné un aperçu de l'immense variété du monde agricole et des enjeux liés à la compétition entre modèles d'agriculture sur le « forum des professionnels agricoles ». Un deuxième terrain d'investigation participante a beaucoup compté dans la genèse de cette recherche: il s'agit de la Direction de la Prévision (DP) du ministère de l'Economie et des Finances. Pendant 8 mois, la réalisation d'une étude pour le bureau «Agriculture» de la DP m'a permis d'observer de tout près le fonctionnement de ce lieu privilégié de production de

I Ce livre est une version corrigée de ma thèse de doctorat de sciences politiques, soutenue le 29 janvier 1999 à l'Université Pierre Mendès-France (Institut d'Etudes Politiques de Grenoble) sous le titre «Idées, institutions et dynamiques du changement de politique publique: les transformations de la Politique Agricole Commune ».

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l'expertise au sein de l'Etat français2. Le sujet de cette étude, qui portait sur les transferts économiques et financiers dus à la PAC entre les Douze Etats membres de la Communauté Européenne, m'a également permis de comprendre certains aspects cruciaux du fonctionnement de la PAC, repris en plusieurs points dans cet ouvrage. Troisième terrain d'investigation directe: le département Economie et Sociologie Rurales (ESR) de l'Institut National de la Recherche Agronomique3. Côtoyer au quotidien les acteurs du « forum scientifique des économistes agricoles» permet de cerner de manière particulièrement précise les formes prises par les clivages et querelles paradigmatiques qui l'animent. La station ESR de Rennes a constitué un poste privilégié particulièrement intéressant de la sphère académique, qu'il s'agisse d'observer les mécanismes d'affirmation et de domination d'un paradigme scientifique par rapport à un autre, les modalités de production de l'expertise ou encore les conflits déchirants qui peuvent exister entre enseignement et recherche. Enfin, la méthode de l'observation participante a également été appliquée à la Commission Européenne, par l'entremise d'un stage auprès de l'unité 01 (Analyse et Conceptions d'Ensemble) de la Direction Générale de l'Agriculture (DG VI) de mars à août 19954. Ce séjour bruxellois m'a permis de déchiffrer de l'intérieur le fonctionnement européen dans le domaine des politiques agricoles et rurales et de côtoyer au quotidien les principaux acteurs impliqués dans la préparation de la réforme de la PAC de 1992. Il m'a également permis d'observer« in vivo» le comportement d'entrepreneur politique adopté par la DG VI dans le cadre de ses travaux sur l'avenir de la PAC et sa préparation, dès cette période, de l'élargissement de l'Union Européenne à l'Est. Outre de nombreuses discussions informelles menées tout au long de ces séjours de longue durée parmi les acteurs, ce travail s'appuie également sur
2 Cette étude, réalisée de mars à octobre 1993 dans le cadre d'un contrat d'expertise alloué à la station INRA-ESR de Rennes, a fait l'objet d'un rapport pour le ministère (Foui lIeux, 1995). Ses résultats seront par ailleurs réutilisés dans la thèse, à partir d'une lecture un peu différente de celle qui faisait l'objet de l'étude initiale. 3 La thèse dont cet ouvrage est issu a été co-financée par l'INRA et la Région Bretagne; j'ai donc bénéficié d'un bureau et des facilités de la station ESR de Rennes d'octobre 1994 au 31 décembre 1997. Je tiens à remercier très chaleureusement le professeur Louis Mahé (initialement directeur de la thèse, qui devait alors être soutenue en économie) pour son appui continu à mon travail. 4 Je remercie très vivement Dirk Ahner et ses collègues de l'unité 01 de la DG VI de la Commission Européenne, qui 6 mois durant, m'ont intégrée à leur équipe et m'ont associée pleinement à leurs travaux. Dans le cadre plus spécifique de mes recherches de thèse, je tiens à remercier tout particulièrement parmi eux Bruno Buffaria et Tomas Garcia Azcarate qui n'ont pas hésité à m'ouvrir leurs archives et à me donner de leur temps pour me faire profiter de leurs analyses et partager leur connaissance du système administratif et politique européen.

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la réalisation international5.

de 77 entretiens

aux niveaux national,

européen

et

Vingt et un acteurs ont été interrogés au niveau régional (Bretagne): responsables politiques et administratifs des organismes professionnels (FRSEA, FDSEA, Confédération Paysanne, ADASEA, FRCIV AM, CEDAPA, Chambres d'Agriculture des Côtes d'Armor, d'Ille et Vilaine, du Finistère), élus et cadres du Conseil Régional, Conseil Général d'Ille et VHaine, parlementaires, député, responsables d'associations de défense de l'environnement. Trente et un entretiens ont été menés au niveau national: au sein de l'appareil d'Etat tout d'abord, auprès de membres de cabinet et de responsables administratifs (ministère de l'Agriculture, ministère de l'Economie et des Finances, ministère de l'Environnement, Elysée, Matignon, Commissariat Général du Plan, Secrétariat général du Comité interministériel pour les questions de coopération économique européenne), auprès de responsables politiques et administratifs des diverses organismes professionnels (FNSEA, CNJA, Confédération Paysanne, APCA, AGPB, FOP, FNB, FNP, FNPL), ainsi qu'auprès d'acteurs divers concernés par la politique agricole européenne (Groupe de Bruges, Demeter, Cohérence). Vingt-cinq entretiens ont été menés au niveau européen et international: responsables administratifs et membres de cabinets à la Commission Européenne (cabinet Delors, cabinet Mac Sharry, DG VI, DG II, DG XI, Cellule de Prospective), Parlement Européen, OCDE, organisations professionnelles et assimilées (COP A-COGECA, Confédération Paysanne Européenne, Breiz Europe), CRPM, ONG environnementales.

5 Ces entretiens ont été menés sur le mode semi-directif, entre 1994 et 1998. Un certain nombre d'acteurs n'ayant pas souhaité apparaître nominalement, le choix a été fait de pas faire figurer de liste des personnes interviewées dans l'ouvrage.

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INTRODUCTION

Dès l'origine, les Etats européens se sont dotés d'une Politique Agricole Commune (PAC). L'agriculture figure ainsi parmi les domaines les plus anciens touchés par «l'européanisation» des politiques publiques. Pilier initial de la construction européenne, la PAC est apparue au cours des années 80 comme un obstacle majeur à sa poursuite. Elle a été progressivement infléchie jusqu'à être profondément réformée en 1992. Ses réformes successives offrent un terrain privilégié pour une analyse dynamique du fonctionnement du système politique et de l'espace d'action publique européen, caractérisés par leur polycentrisme. L'analyse des déterminants économiques, politiques, sociaux, institutionnels et intellectuels des évolutions successives de la PAC permet également d'avancer sur la voie de l'étude des conséquences politiques de l'internationalisation des échanges et de sa réglementation. D'un point de vue plus général, les différentes recettes de politique économique mises en œuvre successivement à travers la PAC et ses réformes constituent un objet particulièrement intéressant pour étudier l'impact des idées sur l'action publique. C'est pourquoi le choix a été fait dans cet ouvrage de mettre au centre de l'analyse le rôle des idées dans les changements de politique publique. Le premier chapitre présente les grandes lignes de la PAC et de ses évolutions, la problématique générale de l'ouvrage et les grands choix méthodologiques opérés pour y répondre, le deuxième chapitre construit un modèle analytique formalisé de la «dynamique des idées », qui permet de suivre le processus progressif de sélection des alternatives de politique publique de leur production à leur institutionnalisation. Présenté tout d'abord sur un plan général, le modèle est ensuite adapté au système politique européen à travers la formalisation des échanges politiques et des controverses multi-niveaux en jeu lors de la production d'une politique publique européenne. Le troisième chapitre est consacré au forum des professionnels agricoles, lieu de l'élaboration d'idées diverses et variées sur le modèle idéal d'agriculture à promouvoir et sur la politique à mettre en place dans ce but. Après avoir évoqué I'héritage de la « révolution silencieuse» des années 60 et la marginalisation qui s'en est suivie de tous les modèles d'agriculture alternatifs à celui de l'agriculture «moderne », l'objet principal de ce chapitre est de mettre en évidence les difficultés éprouvées par les représentants du syndicalisme agricole unitaire majoritaire dans la décennie 80, tant pour renouveler et adapter leur discours et leurs positions à

Il

l'évolution du contexte socio-économique que pour faire face à la multiplication des stratégies particularistes et dissidentes. Le quatrième chapitre fait état des dynamiques propres à la communauté scientifique des économistes s'intéressant aux questions agricoles, désignée comme le forum scientifique de l'économie agricole. Il s'agira de comprendre la nature des idées scientifiques produites en son sein à propos de la PAC, d'analyser les dynamiques de cette production, et de s'interroger sur les modalités de leurs échanges avec les pouvoirs publics. Les deux derniers chapitres portent quant à eux sur l'évolution de la controverse sur la PAC depuis l'origine aux niveaux national, européen et international, et sur ses rapports avec les évolutions concrètes de la politique. Le cinquième chapitre s'interroge sur les phénomènes d'inertie qui ont caractérisé cette politique depuis l'origine et sur les mécanismes politiques et institutionnels de son verrouillage. Le sixième traite quant à lui des mécanismes de transformation de la PAC; il explique en quoi les réformes des années 80 et celle de 1992 correspondent à des processus de changement profondément distincts.

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CHAPITRE LA PAC ENTRE INERTIE

UN ET REFORMES

1
1.1
1.1.1

A propos de la Politique
Les instruments
Une politique

Agricole
de la PAC

Commune

originels
des prix

et des marchés

agricoles

Exigeant un abandon de souveraineté dans un domaine intimement lié à l'approvisionnement alimentaire des populations et devant concilier des politiques nationales très divergentes, la mise en place d'une Politique Agricole Commune a représenté une innovation majeure pour les six Etats fondateurs de la Communauté Européenne6. C'est au cours de la Conférence de Stresa, en juillet 1958, qu'ont été déterminés les trois grands principes essentiels de l'organisation de «l'Europe Verte»: unicité du marché (prix communs et libre circulation des marchandises) ; solidarité financière (un fonds alimenté par les Etats membres est destiné au financement en commun des dépenses agricoles) ; préférence communautaire (système de protection aux frontières visant à protéger le marché commun des fluctuations du marché mondial). Sur cette base, la PAC a été construite autour de différentes Organisations Communes de Marché (OCM), mises en place pour chaque produit agricole. La majorité des produits agricoles (blé tendre, orge, seigle, maïs, riz, sucre, beurre, poudre de lait écrémé, fromage, viande bovine, viande porcine et viande ovine, vin de table, certains fruits et légumes) bénéficie d'un système de prix de soutien, garantissant les prix et l'écoulement de la production, associé à un système de prélèvements et restitutions variables à la frontière7.

6 Pour des revues détai11ées de l'évolution historique des politiques agricoles au niveau communautaire et dans les différents Etats membres, on se reportera notamment à Duchêne et al. (1981), Harris et al. (1983), Tracy (1986, 1994). 7 D'autres produits (œufs, volailles, fruits et légumes) bénéficient simplement d'une protection par rapport aux importations à bas prix des pays tiers. D'autres encore (blé dur, tabac, huile d'olive, certains oléagineux) donnent lieu à une aide complémentaire qui permet de maintenir un prix à la consommation relativement bas pour des productions généralement déficitaires pour la CEE. Enfin, quelques produits très minoritaires (lin, chanvre, houblon, vers à soie, semences, fourrage déshydraté) reçoivent une aide forfaitaire (CE, 1990).

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Une Organisation Commune de Marché originelle « type» de la PAC pour un produit agricole donné présente ainsi deux dimensions instrumentales principales:

- le soutien et la stabilisation du marché intérieur sont principalement

assurés par le biais d'un prix institutionnel garanti à l'intérieur de la Communauté, auquel est associé un système d'intervention publique (stockage en cas d'excès d'offre), pour éviter les fluctuations conjoncturelles du marché intérieur: une fois l'équilibre offre / demande rétabli, les volumes stockés sont soit remis en marché, soit exportés. - compte tenu du niveau supérieur des prix garantis européens par rapport aux cours mondiaux, la préférence communautaire est garantie par un tarif douanier extérieur commun et un système de prélèvements / restitutions. Un prélèvement variable est opéré sur les produits importés des pays tiers, d'un montant égal à l'écart entre le prix mondial et le prix de soutien. Ce droit de douane variable fonctionne donc comme une taxation, destinée à décourager les importations et éviter ainsi l'envahissement du marché par des matières premières agricoles produites dans le reste du monde. Symétriquement, des restitutions à l'exportation permettent aux producteurs de la Communauté d'exporter leurs produits vers les pays tiers au prix mondial, tout en touchant le prix garanti communautaire, le budget communautaire finançant la différence (subvention des exportations agricoles européennes vers le reste du monde)8. Le caractère complémentaire et indissociable des deux types d'instruments (prix garantis, prélèvements/restitutions aux frontières) doit être souligné. Pour pouvoir « fonctionner» une politique agricole basée sur le soutien des prix des produits intérieurs doit obligatoirement se protéger de l'arrivée sur
8 Cette présentation simplifiée d'une OCM type de la PAC, ne doit pas occulter la grande complexité des dispositifs; ils passent par la définition de nombreux autres instruments qu'il n'est pas utile de détailler ici. A titre d'illustration, pour l'OCM céréales par exemple, chaque année, le Conseil des Ministres fixe: un prix d'intervention unique (intervention obligatoire), un prix de référence applicable au blé panifiable (intervention facultative), un prix indicatif, un prix de seuil, fixé de telle manière que les céréales importées des pays tiers ne puissent être offertes sur le marché communautaire à un prix inférieur au prix indicatif. Ces prix font en outre l'objet de majorations mensuelles destinées à la prise en compte des frais de stockage et de financement des produits stockés à l'intervention. Par ailleurs, des nuances importantes peuvent aussi exister d'un produit à l'autre concernant les garanties assurées par le dispositif de la PAC, et les formes de leur mise en œuvre. Par exemple dans le cas du sucre, la garantie de prix et d'écoulement de la production ne s'applique que dans la limite de quotas (A et B) fixés institutionnellement. Dans le cas de la viande porcine, il n'y a pas de garantie de prix et de l'écoulement (les achats à l'intervention sont possibles en théorie, mais n'ont pas été utilisés en pratique depuis 1971).

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le marché de produits à bas prix en provenance des pays tiers. Autrement dit une politique de soutien des revenus passant par les prix induit forcément des dispositions aux frontières, que l'on peut qualifier de « protectionnistes ». En tant que politique redistributive, la PAC est financée à partir d'un « pot commun », le Fonds Européen d'Orientation et de Garantie Agricole (FEOGA), alimenté par le budget européen9 et utilisé selon le principe du refus du «juste retour» (solidarité financière): en théorie, chaque Etat membre cotise selon ses possibilités et reçoit selon ses besoins, le système étant en quelque sorte assis sur une logique de transfert de richesse des pays les plus prospères vers les pays les moins prospères. 1.1.2 Une politique structurelle marginale Depuis l'origine, la Politique Agricole Commune est avant tout une politique d'organisation des marchés agricoles. Mais au fil des années, «devant le constat qu'une politique commune des prix et des marchés ne pouvait pas résoudre tous les problèmes» (Di Carpegna, 1992), des mesures dites « structurelles» ont été mises en place. Les premières dispositions de la politique commune des structures agricoles ont été adoptées en avril 1972, après la publication de son Mémorandum sur l'avenir de la PAC par le Commissaire Européen Sicco Mansholt (1968). A la différence des dépenses liées à la politique des prix et des marchés (FEOGA Garantie), les dépenses structurelles (FEOGA Orientation) prennent essentiellement la forme de cofinancements avec les Etats membres et sont octroyées selon des critères particuliers: elles sont ciblées et concentrées sur les «régions à problèmes» (Di Carpegna, 1992). Dans les années 80, elles se sont concentrées de plus en plus sur des programmes zonés régionaux, mais aussi sur des mesures d'amélioration des conditions de transformation et de commercialisation. Ces deux types de dépenses correspondent en outre à des dispositifs décisionnels différents: tandis que les dépenses de garantie peuvent être considérées comme automatiques, les dépenses d'orientation de la PAC correspondent à la définition d'enveloppes budgétaires pluriannuelles. Par ailleurs, alors que les premières sont inscrites au titre des dépenses obligatoires de la Communauté et incombent de ce fait aux seules décisions du Conseil, les secondes sont soumises au pouvoir budgétaire du Parlement Européen. On a présenté parfois la politique des marchés et la politique des structures comme les deux «piliers» de la politique agricole européenne, l'un consistant à réglementer les marchés et à définir le cadre économique de
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Les différents Etats membres cotisent au budget européen selon quatre critères

principaux: les droits de douane perçus sur les produits importés des pays tiers, les prélèvements agricoles perçus dans le cadre de la PAC auxquels s'ajoute le produit des cotisations "sucre et isoglucose", la part des recettes TVA touchées par l'Etat membre, et depuis 1988, un quatrième critère ca1culé à partir des ressources PNB des Etats.

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l'agriculture, l'autre visant à favoriser son adaptation. Cependant, le déséquilibre énorme concernant l'importance budgétaire relative de ces deux piliers justifie aussi que le terme générique de «PAC» soit parfois utilisé pour désigner la seule politique des marchés et les dépenses de Garantie, le terme de «politique structurelle» ou «des structures agricoles» étant préféré pour désigner les dépenses d'Orientation de la PACtO. C'est effectivement la simplification que nous ferons dans la suite. Notre objet d'étude particulier porte sur la politique des marchés, que nous désignerons par l'acronyme PAC; quand nous ferons référence à la politique des
structures nous le mentionnerons explicitement.
II

1.2 1.2.1

De grands

changements

après une longue

inertie

Une évolution rapide de la conjoncture économique agricole dans les années 70 et 80 Les règles du jeu de la PAC ont été peu à peu mises en place au cours des années 60. Ressortant de la compétence exclusive de la Communauté, cette politique a progressivement pris complètement la place de la politique nationale dans chacun des Etats membres. On peut ainsi dater la réelle mise en route de la PAC en 1968, date de la première application à part entière des prix communs des produits agricoles. Le succès de la PAC ne s'est pas fait attendre en termes d'augmentation de la productivité de l'agriculture et d'approvisionnement. Le tableau 1.1 présente l'évolution des taux d'auto-approvisionnement communautaires (rapport volume produit sur volume consommé dans la Communauté) pour quelques produits agricoles dans les années 70-80. Alors que la Communauté était déficitaire pour la plupart d'entre eux au début des années 60, elle est devenue structurellement excédentaire dès les années 70 pour la plupart des principaux produits agricolesl2 et elle a largement réduit sa situation
10 Alors que l'objectif initial affiché par Mansholt et ses col1ègues était de lui affecter l'équivalent du tiers des dépenses de marché, la politique des structures est toujours restée marginale d'un point de vue budgétaire. Bien qu'ayant pris une ampleur croissante dans le courant des années 80 à la suite de l'entrée de la Grèce puis de l'Espagne et du Portugal dans la Communauté, elle ne représentait encore que 6,2% des dépenses agricoles totales en 1991. II D'ail1eurs dans la nomenclature récente, les dépenses structurelles ne sont plus comptabilisées au titre des dépenses agricoles mais des Fonds Structurels, tandis que les dépenses de Garantie sont subdivisées en deux lignes budgétaires, l'une désignant les dépenses de marché sensu stricto, l'autre affectée au développement rural. Cependant, à titre d'information, dans le budget de l'Union pour l'année 2001, le FEOGA Garantie représente 43 297,7 millions d'Euros dont 89,6% au titre des dépenses de marché et 10,40/0 au titre de mesures diverses de développement rural. Quant au fonds d'Orientation agricole, il totalise un montant de 2 624,9 mil1ions d'Euros. 12 Par exemple, outre la poudre de lait, le beurre et le blé tendre en excédent dès le début des années 70, on peut citer le sucre en 1976, l'orge en 1978, la viande porcine

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déficitaire pour les autres. C'est ainsi que la Communauté européenne est rapidement devenue l'un des plus grands producteurs et exportateurs de produits agricoles dans le monde13. En effet, ne pouvant plus écouler sa production sur le marché communautaire du fait d'une stagnation de la demande intérieure14, la Communauté s'est tournée vers les marchés mondiaux. Et au début des années 70, alors que les premiers excédents commençaient à voir le jour, les débouchés internationaux semblaient prometteurs. Les achats massifs et inattendus de l'Union Soviétique en 1972, ainsi que l'augmentation de la demande en céréales des pays en voie de développement après le choc pétrolier instauraient une situation de pénurie que la plupart des experts de l'époque disaient structurelle; en 1973 et 74, la demande était telle que les prix mondiaux des céréales ont même dépassé les prix garantis communautaires (Jaquet, 1993).
Tableau 1.1 : Evolution des taux d'auto-approvisionnement de la Communauté Européenne (en 0/0,production/consommation)

Blé Orge Maïs V. bovine Beurre
(Source: Jaquet,

1958/60 90 84 64 92 101
1993, d'après

1968 /70 100 90 65 88 108
Eurostat)

1979/80 116 113 59 99 119

1988/90 123 118 95 104 102

Mais au début des années 80 la situation avait radicalement changé sur les marchés mondiaux par rapport aux perspectives que pouvaient laisser entrevoir les années 70, et elle s'est aggravée tout au long de la décennie. La
en 1979, la viande bovine en 1980, le colza (et navette) en 1983, le tournesol en 1990
(Source: Eurostat). La Communauté reste néanmoins importatrice nette de plusieurs grands produits agricoles comme par exemple la viande ovine ou le soja. 13 D'un point de vue général, il faut souligner qu'elle est restée, malgré sa politique protectionniste globale, le premier importateur mondial. Ainsi, en valeur, les importations communautaires totales sont passées de 24 milliards d'Ecus en 1973 à 57,6 milliards d'Ecus en 1989 (CE, 1992). Comme nous le verrons plus loin, cette situation est liée aux importations massives de produits de substitution des céréales (PSC) américains; plus marginalement, elle est aussi liée aux accords passés avec des pays en voie de développement, leur réservant des accès préférentiels. La convention de Lomé, à laquelle ont adhéré 66 pays d'Afrique, des Caraïbes et du Pacifique, clé de voûte des relations entre la Communauté et les pays en voie de développement, prévoit en effet un certain nombre de mesures visant à faciliter l'accès au marché communautaire des produits en provenance de ces pays. 14 Il faut souligner le caractère fondamentalement inélastique de la demande de produits agricoles, les volumes demandés ne pouvant aller au-delà des capacités d'absorption alimentaire des populations.

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demande des pays de l'Est et celle des pays en voie de développement étaient en baisse et la demande solvable (demande des pays industrialisés) stagnante. C'est ainsi qu'ont commencé à s'accumuler des excédents pléthoriques de produits agricoles, stockés puis écoulés à bas prix sur le marché mondial aux frais de la Communauté (restitutions aux exportations). Dans le domaine céréalier, les difficultés d'écoulement des excédents communautaires étaient aggravées par l'envahissement du marché par les Produits de Substitution aux Céréales (PSC), d'origine essentiellement américaine15. Au moment de la mise en place de la PAC, une concession commerciale avait été faite aux Etats-Unis dans le cadre du GATT (Dillon round) de laisser aux PSC un accès libre au marché communautaire (droits de douane nuls). Une telle mesure n'apparaissait pas comme une contrainte majeure alors, car ces produits étaient encore très peu utilisés en Europe. Mais les progrès scientifiques et techniques liés à la modernisation et à l'intensification des méthodes d'élevage ont conduit à une intégration de plus en plus importante de PSC dans les rations alimentaires du bétail en remplacement des céréales. Etant exonérés de droits de douane, donc vendus sur le marché européen au prix du marché mondial, ces produits étaient beaucoup plus compétitifs que les céréales communautaires, vendues au prix institutionnel garanti. Ils ont ainsi gagné chaque année une part croissante du marché européen de l'alimentation animalel6. Outre une dépendance accrue vis-à-vis de l'extérieur, l'envahissement du marché européen par les PSC fut à l'origine d'une accentuation et d'une accélération des problèmes liés à l'écoulement des céréales communautaires, dont les stocks croissaient d'autant plus vite que leur débouché européen originel et «naturel» s'amenuisait: en 1989/90 par exemple, les 58 millions de tonnes de PSC importées par la Communauté (PE, 1993) représentaient autant de céréales communautaires invendues. Sur le plan interne, l'accroissement continu de l'offre malgré la baisse ou la stagnation de la demande a eu deux conséquences principales: une augmentation très importante des exportations subventionnées vers le marché mondial d'une part, et l'accumulation de pléthoriques excédents à stocker et à revendre à perte sur le marché mondial d'autre part. Face à
15 Les PSC sont essentiellement les tourteaux et graines de soja, le corn gluten feed, le manioc ou encore les drêches de brasseries, les pulpes de betteraves, etc. Ils sont en grande partie produits et exportés par les Etats-Unis, les autres grands pays exportateurs étant le Brésil, l'Argentine et la Thaïlande. 16 Certaines régions de la Communauté ont même établi de véritables systèmes de production spécialisés sur la base de ces produits: les Pays-Bas ou la région Bretagne en France par exemple, ont pu développer leur filière de production porcine intensive à partir de ces produits, en particulier grâce au grand développement de leurs structures portuaires, qui permettaient aux élevages de disposer des PSC en provenance directe du marché mondial, presque sans aucun frais de transport.

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l'accumulation des stocks et des exportations à financer, le coût de la politique a donc crû de plus en plus vite, provoquant une explosion des dépenses du FEOGA Garantie17. 1.2.2 Des changements progressifs au cours des années 80 Paradoxe de l'action publique communautaire que l'ouvrage a pour objectif d'essayer de comprendre, l'accumulation de ces dysfonctionnements n'a pas provoqué de réforme majeure des instruments de la politique. Contrairement à ce à quoi on aurait pu « rationnellement» s'attendre, la politique a été non seulement très peu mais également très tardivement réformée. Les prix garantis ont continué d'être augmentés chaque année, même si à partir de 1973 leur revalorisation annuelle s'est faite à un rythme inférieur à celui de l'évolution de l'inflation. Le «ciseau des prix» (évolution différentielle des prix de vente des produits agricoles et des prix d'achat des intrants nécessaires à la production) ainsi induit entraînant une détérioration de leurs revenus, les agriculteurs étaient encore incités à produire plus pour pouvoir s'en sortir économiquement (amortissement des investissements par exemple), les problèmes de surproduction s'en trouvant renforcés d'autant. A la fin de la décennie 70, les premiers instruments de régulation de l'offre visant à limiter l'augmentation des dépenses du FEOGA ont fait leur apparition. Ainsi, une taxe de coresponsabilité a été instaurée dans le secteur laitier (1977), puis des « seuils de garantie» dans le secteur céréalier (1981), mais ces instruments se sont révélés particulièrement inefficaces (Cf. Encadré 1.1). Puis, l'explosion des dépenses agricoles étant présentée comme susceptible de menacer l'existence même de la Communauté Européenne, quelques réformes plus substantielles de la PAC ont été mises en place dans les années 80. Une décision particulièrement importante a été prise en 1984. La mise en place d'un dispositif de quotas dans le secteur laitier avait pour but de permettre un contrôle de la croissance des dépenses budgétaires à travers une limitation de l'offre. Les quotas consistaient à limiter autoritairement le niveau de production communautaire de lait à celui de l'année 1981 et à le « répartir» entre les différents Etats membres (attribution de droits à produire, répartis ensuite entre les différents producteurs dans chaque Etat selon des modalités spécifiques). Cette réforme fut violemment ressentie par le milieu agricole car elle modifiait profondément les règles du jeu de la politique laitière européenne. Cependant, basée sur une logique de restriction quantitative de l'offre, elle n'en a pas remis en cause l'instrument central, le prix garanti (Cf. encadré 1.1).

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Le volume des paiements de ce fonds est ainsi passé de 8 700 mi11ions d'Ecus en

1978 à 15 800 mi11ions en 1983 et à 34 500 millions en 1991, c'est-à-dire qu'il a été multiplié par quatre en quinze ans (PE, 1993), soit, en prix constants, une évolution de 7,5% par an depuis 1975.

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Encadré 1.1 : Evolutions principales du régime interne des OCM de la PAC

1977 1981

Taxe de coresponsabilité

laitière

Seuils de garantie: Répercussion sur l'année suivante du dépassement du seuil de garantie pour l'année en cours (volume de production autorisé pour un produit donné) par baisse du prix garanti. Quotas laitiers: quota global fixé annuellement pour chaque Etat membre. Prélèvement supplémentaire en cas de dépassement (115 0A> du prix indicatif du lait pour les « livraisons aux laiteries» et de 75 % du prix indicatif pour les « ventes directes »). Premières mesures de discipline budgétaire et réduction de certains régimes de garantie. Gel des prix institutionnels

1984

1985

Article 19 : Environmental Sensitive Areas Autorisation des Etats membres à mettre en place, sur leurs fonds propres, des schémas nationaux dans les zones sensibles du point de vue environnementa1. Stabilisateurs budgétaires et Quantités Maximales Garanties Pénalisation de tout dépassement d'une quantité maximale garantie (QMG) fixée annuellement pour chaque produit agricole par une baisse du prix garanti pour l'année en cours. Mise en place d'abord colza et le tournesol. pour le

1986/87

1987 1987/88

Cofinancement communautaire des actions agri-environnementales au titre de l'article 19 de la politique structurelle (maximum 25%). Taxe de coresponsabilité céréalière: prélèvement du prix d'intervention du blé tendre panifiable. QMG pour le soja. de base fixé à 3 %

1988

Guideline budgétaire Limite de la croissance des dépenses agricoles à 74% de la croissance du PIB communautaire et réforme des fonds structurels (FSE, FEDER, FEOGA Orientation). Doublement de l'enveloppe budgétaire du fonds d'orientation 1989-93. Régime généralisé des stabilisateurs budgétaires: régime des QMG renforcé et étendu à la plupart des produits agricoles: céréales, huile d'olive, protéagineux, viande ovine et caprine, sucre Mesures structurelles d'accompagnement: programme de gel quinquennal des terres arables (obligatoire pour les Etats membres, facultatif pour les agriculteurs), régime d'aides directes et transitoires revenu (non obligatoire pour les Etats membres), régime d'encouragement à la cessation d'activité ou «préretraite» (non obligatoire pour les Etats membres), régime d'extensification et de reconversion de la production dans le cas des produits excédentaires (obligatoire pour les Etats membres, facultatif pour les agriculteurs).

1988/89

au

1989/90

Aide à l'élevage ovin et caprin (zones défavorisées

et de montagne).

20

C'est également à cette période qu'ont été introduites les premières mesures de «discipline budgétaire» (gel des prix institutionnels et réduction de certains régimes de garantie offerts par les OCM). De plus, la stabilisation du marché par un ajustement de l'offre à la demande devait se faire grâce à l'introduction de « stabilisateurs », mesures de restrictions temporelles et/ou quantitatives de la production (Quantités Maximales Garanties, QMG). Une nouvelle étape a ensuite été franchie en 1988 lors du Sommet de Fontainebleau (<< Paquet Delors I ») lorsque le Conseil Européen a décidé l'augmentation des ressources propres de la Communauté (c'est-à-dire du budget communautaire dans son ensemble) et l'application d'une discipline budgétaire plus stricte. Depuis cette date, l'augmentation annuelle des dépenses de la section Garantie du FEOGA est soumise à une limite stricte baptisée « ligne directrice agricole» ou guideline. En revanche, la dotation du fonds structurel agricole a été doublée au cours de la période 1988-93 en « compensation» de la réduction des dépenses de marché (cf. Tableau 1.2). A ces décisions budgétaires s'est ajoutée l'extension du régime des QMG et des stabilisateurs budgétaires à quasiment toutes les productions dans le domaine de la politique des marchés (Cf. Encadré 1.1). En résumé, en ce qui concerne les instruments de politique publique mis en œuvre, les réformes introduites dans les années 80 ont été principalement basées sur des mesures de contingentement de l'offre (quotas, QMG), mais elles n'ont pas remis en cause le prix garanti comme instrument central de régulation des marchés agricoles. Par ailleurs, au regard des objectifs qu'elles se donnaient (diminution des dépenses, contrôle des excédents sur le long terme, mise en place d'une réelle politique des structures), il faut insister sur le caractère d'efficacité à court terme des réformes adoptées dans les années 80. Sans cesse reconduites et renforcées, elles n'ont pas pu enrayer l'accroissement des dépenses. Ainsi, comme l'indique le tableau ci-dessous, alors que la part des dépenses agricoles dans le budget total avait diminué entre 1988 et 1990, elle avait recommencé à croître en 1991.
Tableau 1.2 : Evolution des dépenses agricoles par rapport au budget communautaire

FEOGA Gar. FEOGA Or. FEOGA tot. Budget CEE

Part

(%)
PE, 1993)

1986 22 137 774 22 911 35 174 65,1

1987 22 968 909 23 877 35 783 66,7

1988 27 687 1 143 28 830 41 121 67,3

1989 25 873 1 352 27 225 40 918 63,2

1990 26 454 1 846 28 300 44 379 59,6

1991 32 386 2 128 34 514 53 823 60,2

(Source:

21

La réforme de mai 1992 : un tournant pour la politique agricole européenne Après les changements progressifs des années 80, la PAC a subi une profonde réforme en 1992, parfois dite « réforme Mac Sharry» du nom du Commissaire à l'Agriculture de l'époque. En termes d'instruments de politique publique introduits, elle se distingue fondamentalement des précédentes car elle introduit dans deux secteurs centraux de la PAC (grandes cultures et viande bovine) une forte baisse du niveau des prix garantis des produits concernés. Premièrement, contrairement aux changements des années 80, la réforme de 1992 a impliqué une remise en cause brutale d'un des instruments centraux originels de la PAC en imposant une baisse de 30% des prix garantis dans le secteur central des grandes cultures (céréales et oléoprotéagineux) et de 150/0 en viande bovine. Ces baisses de prix sont compensées par des paiements compensatoires à l'hectare, c'est-à-dire versés directement au producteur au prorata des surfaces cultivées. Le type de politique ainsi inauguré se distingue fondamentalement des mesures privilégiées précédemment, en particulier en ce qui concerne la répartition des rôles des pouvoirs publics et du marché dans la régulation. Alors qu'il passait précédemment essentiellement par le marché (prix garantis, restitutions à l'exportation), le soutien public agricole européen passe désormais partiellement par un système d'aides directes au producteur (Cf. Encadré 1.2). Deuxièmement, une mesure nouvelle de régulation des marchés a été introduite à travers le gel obligatoire des terres, ainsi qu'un système de conditionnalité des aides versées par rapport à un seuil de chargement à I'hectare censé défavoriser les élevages trop intensifs (quoique le seuil ait été fixé de telle façon qu'il ne constitue qu'une contrainte extrêmement marginale à l'octroi des primes). Troisièmement, la réforme de 1992 a fait passer des mesures précédemment financées par le fonds structurel (préretraites, environnement, boisement) sous l'égide du FEOGA Garantie, ce qui peut apparaître comme doublement symbolique quant à l'émergence de nouveaux objectifs pour la politique: d'une part cela signifie que ces mesures sont déplafonnées d'un point de vue budgétaire, et d'autre part qu'elles sont considérées au même titre que les mesures de marché. Attestant du caractère radical du changement opéré en 1992 sur le plan cognitif, la politique réformée a très rapidement été baptisée «Nouvelle PAC» par les différents acteurs, à la différence des changements précédents qui n'avaient donné lieu à l'émergence d'aucune appellation nouvelle pour la politique. Il convient cependant de souligner les éléments de très forte permanence qui ont accompagné le changement radical de 1992. Tout d'abord la réforme n'a

1.2.3

22

été que partielle puisqu'elle ne concernait pas tous les produits agricoles soumis à OCM, mais seulement les grandes cultures et dans une moindre mesure la viande bovine. Par ailleurs, les critères d'octroi des aides directes ont été définis de manière à allouer exactement la même quantité de soutien aux différents producteurs qu'auparavant. Dans la mesure où les paiements compensatoires sont calculés sur une base de « rendements historiques », les effets redistributifs de la PAC ont été conservés à l'identique par la réforme, qu'ils soient calculés entre producteurs individuels ou entre Etats membres. La «Nouvelle PAC» conserve par exemple les très profondes inégalités sociales qui caractérisaient l'ancienne politique du fait des prix garantisl8. Quant aux aides de nature nouvelle, en particulier dans le domaine agrienvironnemental, le budget qui leur est alloué restait pour le moins marginal par rapport au reste de la politiquel9.
Encadré 1.2 : Réforme de la PAC de mai 1992

-

Baisse de 30% du niveau des prix institutionnels pour céréales et oléoprotéagineux (COP) compensée par un paiement direct, à la condition que l'exploitant accepte de se soumettre à un gel Gachère) de 15% (taux annuel initial) de sa surface cultivée en COP. Calcul des paiements compensatoires à l'hectare, à partir d'un rendement moyen régional basé sur une période historique. Une catégorie spécifique dite de « petits producteurs» est exemptée du dispositif de gel des terres. - Baisse du prix d'intervention de 15% dans le domaine de la viande bovine et modification du régime de primes: le versement des primes est lié au respect d'un seuil de chargement à l'hectare (définition d'une norme de charge maximum de bétail par unité de surface), mesure dont sont exemptées les petites exploitations. Un troupeau de référence régional est défini déterminant un effectif maximal annuel ouvrant droit aux primes. Complément de prime aux éleveurs « extensifs» (dont le chargement à I'hectare est inférieur ou égal à 1,2 unités gros bétail par hectare). - Mesures « d'accompagnement» de la politique des marchés: un programme environnemental, un programme de boisement des terres agricoles et un programme de préretraites pour les agriculteurs. agri-

Les disparités de soutien par les prix garantis sont liées au fait que la quantité de soutien octroyée est fonction du volume produit par l'agriculteur (ce point sera développé au chapitre 4 à travers les outils de la théorie économique). Elles sont habituellement estimées et illustrées par le fait que 20% des agriculteurs touchent à eux seuls 80% du volume de soutien de la PAC. 19 En 1994, il a représenté 231 millions d'Ecus sur 32 970 millions d'Ecus, c'est-à-dire 0,7% des dépenses totales du FEOGA Garantie (CCE, 1995). Aujourd'hui, après que d'autres changements tendant à leur donner de plus en plus d'importance aient été introduits, ces mesures dites de « développement rural» restent particulièrement peu dotées par rapport aux dépenses de marché: dans le budget 200 I de l'Union, elles ne représentent que 10,4% du FEOGA Garantie.

18

23

Pour ce qui concerne les transformations postérieures de la PAC, elles ont généralement poursuivi le tournant amorcé en 1992, avec une tendance générale à la substitution des prix de soutien par des aides directes aux producteurs. Par ailleurs, il convient de souligner également que depuis le milieu des années 90, les thématiques environnementales et de développement rural ont pris une importance sans précédent dans les débats sur la politique agricole européenne. Les décisions, concernant la PAC, adoptées au Conseil de Berlin en mars 1999 dans le cadre de « l'Agenda 2000 » reflètent assez bien ces tendances. Concernant particulièrement les grandes cultures, la viande bovine, le lait et le secteur vitivinicole, elles ont poursuivi les baisses des prix institutionnels compensées par des aides directes. Par ailleurs, elles ont renforcé les mesures de développement rural dites « second pilier» (agri-environnement, préretraites, agri-foresterie, etc.). Elles ont également introduit des mesures horizontales permettant aux Etats de lier l'octroi des aides directes à des critères variés, type modulation sociale et/ou environnementale. Des mesures ont également été adoptées concernant le financement de la politique (restriction du budget pour la politique des marchés, augmentation du pilier développement rural). 1.2.4 Résumé des évolutions de la politique

En conclusion des points précédents, l'évolution de la PAC peut être résumée comme suit: (i) Les années 70 se sont caractérisées par une stabilité quasi absolue des instruments de politique économique mis en place lors du compromis fondateur de la politique, à savoir les prix garantis. En dehors de l'émergence marginale d'une politique communautaire des structures agricoles, aucune modification notable n'a eu lieu; (ii) Dans les années 80, trois réformes successives de la politique des marchés ont eu lieu en 1981, 1984 et 1987, basées sur des mesures de restriction quantitative de l'offre. En termes d'instruments, ces changements n'ont provoqué qu'une remise en cause partielle du compromis fondateur de la politique, le prix garanti restant l'instrument central. Les quelques mesures innovantes adoptées (article 19, gel volontaire des terres, mesures forestières, etc.) étaient facultatives, peu dotées financièrement et cantonnées à la politique des structures; (iii) Enfin, 1992 a marqué un tournant beaucoup plus radical pour la politique à travers une remise en cause directe du rôle du prix garanti comme instrument de régulation. Les prix garantis ont été remplacés par des aides directes au producteur. Cependant, élément fort de stabilité, les effets redistributifs de la politique ont été conservés par la réforme. Par ailleurs, bien que proportionnellement marginales, des mesures innovantes (et hors marché) sont passées sous la

24

responsabilité du fonds de «Garantie» autrefois strictement destiné au financement des mesures de marché et leur dotation budgétaire a été accrue ( le gel des terres est devenu obligatoire pour une grande partie des producteurs). (iv) Un renouveau complet des débats et discours sur l'agriculture et les objectifs d'une politique agricole au niveau européen peut être constaté depuis la fin des années 90, avec l'arrivée au premier plan de questions considérées auparavant comme complètement « hors sujet» (environnement) ou seulement connexes (questions sociales, développement rural). Cependant, si les mesures obtenues à Berlin en 1999 ont permis de progresser un peu, un grand écart persiste sur ces aspects entre les discours et la politique elle-même. A partir de ces constats empiriques, nous allons maintenant poser les bases analytiques et méthodologiques d'une réflexion sur le changement de politique publique.

2
2. 1

Une interrogation
politique publique Problématique

sur le changement
et questions de recherche

de

D'une manière générale, la littérature de science politique a fait jusqu'à récemment une place extrêmement marginale à la politique agricole européenne. Plusieurs auteurs inscrits dans le champ de la sociologie électorale se sont intéressés à l'agriculture à travers l'étude des comportements politiques des agriculteurs (Hervieu, 1992 ; Boussard et al., 1995), mais leurs préoccupations sont restées très éloignées d'une analyse des formes de l'action publique dans ce domaine. Les travaux des auteurs français s'intéressent principalement au syndicalisme agricole contemporain d'une part (Berger, 1975 ; Maresca, 1983 ; Coulomb et al., 1990) et à la politique agricole nationale d'autre part (Muller, 1984; Servolin, 1985, 1989; Coulomb et al., 1990). Paradoxalement, malgré le regain actuel d'intérêt de la science politique française pour les questions européennes, la PAC, pourtant pionnière, suscite peu l'intérêt des politologues. En dehors de quelques travaux comme ceux d'Andy Smith (1995) portant sur la politique européenne de développement rural, la littérature française concernant les politiques agricoles est ainsi restée largement focalisée sur le niveau nati onal. Pour ce qui concerne la question du changement de politique publique, elle a suscité de nombreux travaux théoriques dans les décennies récentes, notamment institutionnalistes. Appliqués à la PAC, ces travaux permettent de dégager quelques grandes interrogations. Une première série de questions concerne l'inertie globale de la PAC et le décalage du changement dans le temps par rapport à l'évolution de la réalité économique. Comment interpréter un écart de temps aussi important entre le

25

constat évident des dysfonctionnements de la politique du fait de leur manifestation concrète massive (excédents, problèmes budgétaires) et les modifications effectives de celle-ci? Comment expliquer la si grande permanence des instruments originels de la politique en dépit de l'évolution profonde de la réalité économique à laquelle la PAC était censée s'appliquer? Ces questions sont relatives à l'interprétation des phénomènes d'inertie d'une politique publique. Cette question a largement occupé les analystes des politiques publiques ces dernières décennies, notamment dans le cadre des débats sur le concept de dépendance au sentier ou path dependency (North, 1991 ; Wilsford, 1994; Steinmo et al., 1992). Mais ces réflexions ont eu souvent le tort d'opposer de manière catégorique petits et grands changements (<< incremental» versus «big change» ), laissant de côté I'hybridation systématique entre nouveauté(s) et permanence(s) qu'opère nécessairement toute réforme quel que soit son degré d'importance. Certains auteurs, comme Peter Hall (1993), ont néanmoins affiné cette vision dichotomique en identifiant trois ordres de changement possible, d'ampleur croissante, relatifs au calibrage des instruments, à la nature de ces derniers, ou encore aux objectifs de la politique. D'autres travaux ont mis l'accent sur les processus d'inertie à l'œuvre dans le changement à travers l'écart qui peut exister entre rhétorique et pratique; c'est le cas de I'hypothèse du «recyclage» des politiques publiques avancée par Pierre Lascoumes (1994). Peut-on parler de changement radical si seuls les discours changent et si les effets de la politique sur le terrain restent identiques? Une deuxième série de questions concerne la succession des changements dans le temps. La succession des trois phases de réformes connues par la PAC peut être analysée comme répondant à une dynamique d'accumulation et d'accentuation incrémentale de l'ampleur des réformes: inertie absolue de la politique, changement progressifs et partiels des années 80, changement radical de 1992, transformation profonde des débats ensuite, etc. Dans cette optique, plusieurs auteurs seraient tentés d'expliquer ce qu'ils considéreraient comme une gradation. Ainsi Heclo (1974), et à sa suite Peter Hall (1989, 1993) par exemple, seraient-ils tentés de la rapprocher de l'existence d'un phénomène d'apprentissage, défini comme une tentative délibérée d'ajuster les buts ou les techniques d'une politique en réponse à l'expérience passée et à de nouvelles informations. Cela constitue-t-il pour autant une explication satisfaisante? Le changement radical de 1992 doit-il être mis seulement en relation avec un effet d'usure croissant se traduisant par un apprentissage et une ampleur progressivement accrue des réformes? Pour notre part, nous laisserons de côté toutes velléités d'opposition entre grand et petit changement ou de catégorisation des réformes, qui nous semblent stériles sur le plan analytique car peu dynamiques et trop

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descriptives20. En revanche nous nous intéresserons à la nature des recettes de politique publique mises en œuvre. Plutôt que de nous interroger sur l'ampleur réelle du changement observé (qui dépend tellement de l'endroit d'où l'on observe) ou sur l'ampleur progressive des réformes (qui sont forcément le résultat d'accumulations successives), nous nous demanderons pourquoi et comment ont été sélectionnés les instruments de politique publique choisis, en essayant de « remonter» bien en amont de la simple négociation de la politique. Quelle est la nature et le contenu des réformes opérées parmi l'ensemble des alternatives qui étaient envisageables initialement? Dans le cas de la PAC, pourquoi l'une d'elles (contingentement de I ' offre) a été choisie à une certaine période et une autre (baisse des prix et aides directes) dans la période suivante? Parmi les diverses recettes possibles pour remplir un même objectif de politique publique, pourquoi tel instrument plutôt que tel autre est choisi à un moment donné dans un système politique donné? Notre problématique devra en effet tenir compte de la spécificité du système politique étudié, qui se caractérise par sa polycentricité: en tant que politique européenne, la PAC fait intervenir des acteurs des niveaux national et européen, qui sont parfois en concurrence institutionnelle les uns avec les autres. En outre dans le cas de la PAC, la nature cruciale des enjeux du commerce international mène à prendre en compte un troisième niveau de gouvernance qu'est le niveau international. Celui-ci fait intervenir encore d'autres centres de réflexion et/ou négociation sur les politiques (l'OCDE et le GATI notamment) qu'il convient de considérer au premier chef. Certains acteurs d'ailleurs expliquent parfois la réforme de la PAC de 1992 comme la conséquence univoque de « pressions internationales» qui se seraient imposées à l'Europe de l'extérieur pour la forcer à changer ses politiques. La réforme Mac Sharry a en effet été lancée en février 1991, c'est-à-dire juste après la réunion du Heysel, qui s'est soldée par un gel des négociations de l'Uruguay round du GATf à cause des différends existant sur le volet agricole. Il est vrai également que suite à l'obtention d'un accord sur la réforme de la PAC, les négociations du GATf ont repris. Mais aussi intéressante soit-elle, une telle hypothèse demande de s'interroger sur les modalités d'influence de ce facteur « international». En l'absence de lien formel entre les deux négociations, quels ont été les ressorts du processus qui auraient amené un élément exogène à déstabiliser aussi radicalement une politique aussi apparemment inerte? Quelle a été, précisément, la nature de cette pression internationale? En quoi a-t-elle orienté le choix entre les alternatives disponibles pour la réforme? En d'autres termes, comment concrètement les négociations commerciales internationales ont-elles permis
20

Pour une revue plus précise de ce genre de travaux sur le changement de politique publique et les problèmes soulevés par leur application à la PAC, on pourra se reporter à Fouilleux (2002a).

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à des instruments nouveaux (aides directes) à prévaloir sur les anciens (prix garantis, quotas) dans le débat agricole strictement européen? 2.2 Hypothèses et parti pris analytique Pour répondre à l'ensemble de ces questions, l'hypothèse centrale de cet ouvrage consistera à voir dans la nature différente des réformes successives de la PAC le résultat de l'influence d'idées différentes dans la formulation de cette politique publique. Une telle hypothèse amènera à s'interroger sur les mécanismes institutionnels et politiques responsables du rôle de certaines idées sur la politique, et de leur incarnation par des acteurs spécifiques. L'utilisation d'un cadre analytique approprié considérant une politique publique comme une agrégation «d'idées institutionnalisées », permettra d'analyser la provenance de ses différents composants, ainsi que le pourquoi et le comment de leur assemblage. 2.2.1 Idées, intérêts, institutions. Préliminaire Dans sa revue de la littérature d'économie politique comparée, Peter Hall (1996, p.1-9) distingue trois traditions majeures traitant des politiques publiques. La première s'intéresse aux questions de pouvoir et analyse les intérêts et les coalitions d'intérêts en jeu, qu'ils soient économiques (coalitions de producteurs) ou politiques (intérêts électoraux). La seconde s'intéresse aux structures organisationnelles et souligne le poids des institutions dans la détermination des politiques publiques. La troisième insiste sur le rôle des idées ou des facteurs culturels dans l'action publique et les considère à des degrés divers comme des facteurs causaux des politiques. Chacune des variables «idées », «intérêts », «institutions» recouvre des notions différentes selon les auteurs, et a donné lieu au développement de corpus distincts dans la littérature. Cependant, il convient de souligner ici que contrairement à ce qui est parfois supposé chez certains auteurs d'inspiration anglo-saxonne, les «trois variables en i » ne peuvent être ni considérées comme des variables explicatives distinctes, ni comme étant indépendantes les unes des autres. Cela simplifierait considérablement le raisonnement, le rendant non seulement peu intéressant en soi, mais également inapplicable empiriquement. Au contraire, du fait de leur incarnation commune par des acteurs, il nous semble que les «idées », les «intérêts» et les «institutions» sont des facettes complètement interdépendantes de la réalité individuelle et sociale. C'est pourquoi nous ferons le choix d'un cadre d'analyse «mixte », centré sur les acteurs. Ceux-ci seront considérés comme les dépositaires d'idées et d'intérêts, mais également comme intimement liés aux institutions en jeu, à la fois à travers leur intériorisation, à des degrés divers, du cadre institutionnel au sein duquel ils interagissent et à travers leur participation continuelle à sa fabrication et à sa modification.

28

En effet, pour Douglas North (1991, p. 97), les institutions ont été inventées par les êtres humains tout au long de l'histoire pour créer l'ordre et réduire l'incertitude des échanges: elles constituent les règles du jeu que les acteurs se donnent pour encadrer leurs interactions. Parmi ces règles du jeu, cet auteur distingue les institutions « formelles » (constitutions, lois, règlements) et les institutions « informelles» (normes, coutumes, conventions, croyances, idéologies). Restreignons pour l'instant l'analyse aux institutions « formelles» de North. Appliquant leur définition à la PAC, deux grandes catégories de règles du jeu peuvent être distinguées: (i) Le cadre général de l'interaction, propre au système politique dans lequel on s'inscrit (Constitution, Traité de Rome, Acte Unique, etc.), que l'on peut considérer comme représentant l'ensemble des règles du jeu définissant les attributions, les compétences des différents acteurs. Au cours de la période d'étude, le cadre institutionnel communautaire de l'interaction est resté globalement stable: les attributions et compétences institutionnelles des différents acteurs du système politique européen ont très peu évolué dans le domaine agricole. D'un point de vue analytique, nous pourrons donc considérer le cadre général de l'interaction et les institutions qui le constituent comme fixes, c'est-à-dire comme des données exogènes à l'analyse. (ii) La politique publique elle-même. Que sont en effet les instruments de politique publique (prix garantis, aides directes au producteur, droits de douane, restitutions à la frontière dans le cas de la PAC), sinon des règles du jeu? Désignant des bénéficiaires de la politique, des contributeurs éventuels, des modalités spécifiques d'extraction, d'allocation ou de redistribution des ressources, ils sont effectivement formulés et mis en œuvre pour réguler les échanges entre des individus, ou entre des individus et le marché, ou encore entre des individus et l'Etat. En tant que règles du jeu, les instruments de politique publique peuvent donc être considérés comme des institutions, ou encore comme des éléments institutionnels21. Bien sûr, la politique s'est transformée au cours de la période et l'objet est ici d'en analyser les changements: les institutions « instruments de politique publique» seront donc au centre de l'analyse et seront considérées comme
21 En feuilletant les quelques manuels de science politique existant sur l'analyse des politiques publiques, il est frappant de constater la place réduite qui est faite à la dimension instrumentale des politiques. En revanche, elle est au centre des évaluations et des analyses économiques des politiques publiques et des travaux d'économie politique. En effet, en plus d'être un «programme d'action d'une autorité publique» (Mény et Thoenig, 1989, p.12) ou « un processus de médiation sociale» (Muller, 1992, p.24), une politique publique est aussi un ensemble d'instruments, qui lui confère des caractéristiques institutionnelles particulières et qui a des répercussions non seulement économiques mais aussi organisationnelles, sociales et politiques.

29

endogènes d'un point de vue analytique (variable dépendante). Notre problématique d'analyse du changement de politique publique se rapprochera ainsi d'une problématique du changement institutionnel, donc d'une analyse des ressorts d'une production institutionnelle. 2.2.2 Le choix des variables explicatives. Idées ou intérêts? Comment expliquer le changement institutionnel? Quelle variable explicative choisir? Le cadre d'analyse le plus classiquement utilisé pour expliquer l'inertie et les réformes de la PAC est celui de l'économie politique des choix publics, dit encore «rational choice », basé essentiellement sur une approche par les intérêts (en l'occurrence ceux des producteurs agricoles). En effet, si la PAC a peu intéressé les auteurs de science politique, elle a en revanche passionné les économistes. En tant que politique économique intervenant sur les prix et les marchés, elle a constitué pour eux un champ d'investigation privilégié. Elle a donné lieu à deux types principaux de travaux: les uns s'intéressent à l'évaluation économique de ses instruments, les autres adoptent le cadre de l'économie politique des choix publics et s'appliquent à mettre en évidence les freins institutionnels et politiques aux réformes. Ces derniers travaux ont souligné le rôle des coalitions de producteurs agricoles dans l'inertie des politiques agricoles. Forts de leur «poids politique », ils arriveraient à imposer au décideur public leur conservatisme intrinsèque quant à la politique agricole. Bien que souvent superficielles et simplificatrices, ces explications basées sur les intérêts sont au moins en partie fondées dans leur analyse de l'inertie. En revanche, elles s'avèrent souvent décevantes pour expliquer les changements: dans le cas de la réforme de 1992 par exemple, une approche de ce type explique uniquement la conservation du niveau de soutien antérieur, tandis que l'innovation (remplacement des prix garantis par des aides directes) est simplement mise sur le compte d'une meilleure rationalité économique du décideur public (cf. par exemple Guyomard, Mahé, Munk et Roe, 1994). Focalisés sur les « intérêts », les travaux d'économie politique ne font donc aucun cas du rôle des idées et/ou de la cognition dans l'orientation des politiques, qu'ils considèrent comme totalement dépourvues de pouvoir explicatif2. Définies dans leur acception la plus vaste, c'est-à-dire comme l'ensemble des représentations, des normes et des valeurs susceptibles de sous-tendre un raisonnement, de justifier une action ou d'argumenter un discours, les «idées» nous semblent pourtant constituer des variables explicatives intéressantes. Plus intéressantes même que les « intérêts », dans la mesure où elles les comprennent sans s'y restreindre.

22

Cf. par exemple Petit, 1985 ; Gardner, 1987 ; Rausser et Irwin, 1989 ; Guyomard Mahé, 1994 ; Guyomard, Mahé, Munk et Roe, 1994.

et

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Dans le cadre d'analyse de l'économie politique en effet, les intérêts sont définis comme l'unique moteur de l'action des individus. Ainsi, l'action collective des coalitions de producteurs est considérée comme ressortant uniquement d'une action de défense d'intérêts économiques (maintien du revenu, captation de rentes). Or de nombreux auteurs ont montré au contraire l'importance de la dimension symbolique, des valeurs, des représentations dans l'action du syndicalisme, et tout particulièrement du syndicalisme agricole23. Non seulement ces groupes défendent des intérêts économiques à travers leurs actions collectives, mais également leur identité professionnelle et individuelle. Nous reviendrons dans le détail sur cette dimension dans le chapitre 3 de cet ouvrage, consacré au forum des professionnels agricoles. S'agissant de l'analyse des choix publics de type «électoral », réduire les joutes électorales à de stricts conflits d'intérêts politiques laisse également de côté une dimension fondamentale de l'élection, qui consiste à choisir une équipe dirigeante à partir de sa promotion d'un programme politique, autrement dit à partir de la présentation aux électeurs d'un ensemble «d'idées». Plus généralement, de nombreux auteurs ont montré qu'on ne peut dissocier tout enjeu de pouvoir et toute action du «décideur public» des phénomènes de légitimation qu'ils impliquent, que ce soit à travers la production de discours, de symboles ou de valeurs spécifiques24. En résumé, pour défendre des intérêts quels qu'ils soient, pour mettre en œuvre une action, pour bâtir une quelconque institution, il faut préalablement se représenter la chose, autrement dit exécuter des opérations intellectuelles de décodage et de recodage de la réalité, qui mettent en œuvre des idées et des systèmes de cognition. C'est pourquoi il nous semble essentiel de prendre en compte dans l'analyse la dimension des «idées », définie comme englobant les « intérêts» des acteurs qui les portent. Nous en ferons notre variable explicative principale du changement institutionnel. Au terme de son ouvrage sur l'influence des idées keynésiennes sur les politiques économiques dans la période d'après-guerre, Peter Hall conclue que les idées ont une force intrinsèque non réductible à une stricte dépendance d'un ensemble de circonstances matérielles. N'étant pas seulement le reflet des conditions matérielles en jeu, elles seraient capables de changer la perception qu'un groupe a de ses propres intérêts et d'induire de nouvelles directions d'action susceptibles de changer le monde (Hall, 1989, p.369-370). Par ailleurs, l'influence ultime d'un nouvel ensemble d'idées sur les politiques publiques ne dépendrait pas uniquement et entièrement de leurs qualités intrinsèques, mais également de la façon dont

23 Mul1er (1984), Servolin (1985) par exemple. 24 Sans remonter jusqu'à Weber, nous reviendrons particulièrement sur les travaux de Jacques Lagroye (1985) sur ce point, ainsi que sur ceux de Michel CalIon (1986), ou bien encore de Bruno Jobert et Pierre MulIer (1987).

31

les idées font référence aux problèmes économiques et politiques du jour, d'une activité d'interprétation des idées comme pré-requis à la compréhension (les individus faisant appel à un stock existant de connaissances lié à leur expérience historique antérieure), et de l'organisation du processus de décision propre à chaque Etat. Accordant aux idées un rôle de variables explicatives du changement institutionnel, basé sur une sociologie politique des acteurs en présence, la recherche exposée dans cet ouvrage se rapproche très largement de ce type de parti pris de recherche mais cherche à aller plus loin, notamment sur les aspects concernant l'articulation entre production et institutionnalisation des idées. Cette variable des « idées» sera volontairement définie de façon très large; elle ne doit pas être restreinte à de simples facteurs culturels comme cela est parfois le cas. Elle ne doit pas non plus être cantonnée aux seules doctrines et idéologies en présence, comme le craint Bruno Jobert, qui refuse d'utiliser le terme « d'idée» car il lui reproche de « braquer le projecteur sur les doctrines élaborées et les intellectuels» (Jobert, 1997, p.1)25. Cependant, parler d'idées en général ne doit pas occulter leurs éventuelles spécificités. Plusieurs auteurs ont déjà insisté sur la nature potentiellement très différente des « idées »26existant à propos d'une politique donnée. Dans le « modèle» analytique exposé au chapitre suivant, nous distinguerons les idées provenant du champ professionnel, de celles trouvant leur origine dans le champ scientifique, de celles issues de constructions idéologiques ou de philosophies politiques spécifiques. Toutes se confrontent, se mélangent, s'hybrident dans le débat autour des politiques publiques par l'intermédiaire des acteurs qui les portent et leurs interactions, mais dans un second temps par rapport à celui de leur production et de leur exportation. 2.2.3 Institutions et effets de feed-back La définition «institutionnelle» des instruments de politique publique adoptée plus haut permet de mettre en exergue l'étendue de leur influence, résumée ici par la notion d'effet de «feed-back ». Si les instruments de politique publique (institutions) sont formulés dans le but de réguler des échanges entre individus ou entre un individu et le marché, comme spécifié plus haut à partir de la définition de North, il semble que leurs répercussions aillent bien au-delà. Comme le montre Pierson (1993), la nature des instruments mis en jeu par l'intervention politique a un rôle capital dans les mobilisations induites. Ils sont à la fois

25

11préfère au terme « d'idée»

celui de « représentation

», qui permet de prendre plus

clairement en compte les outils de connaissance et de perception du monde, les normes «routinisées» et les systèmes symboliques qui structurent les interactions entre acteurs. 26Cf. notamment Bryden (1988), Kingdom (1984), Sabatier et Jenkins Smith (1993).

32

une structure d'incitations et de ressources et une source d'informations pour les acteurs27. Premièrement, si les groupes d'intérêt façonnent les politiques, les politiques façonnent aussi les groupes d'intérêt, dans la mesure où la structure organisationnelle et les objectifs politiques de ces groupes peuvent changer en réponse à la nature des programmes auxquels ils sont confrontés et qu'ils espèrent modifier. Ainsi, les politiques peuvent avoir des effets sur les ressources des groupes d'intérêt, sur leur capacité à les utiliser et sur leurs accès aux pouvoirs publics. Deuxièmement, certaines initiatives politiques peuvent affecter les capacités des élites gouvernementales. Troisièmement, les politiques peuvent générer des effets importants sur le grand public, en incitant les individus à faire des investissements difficilement réversibles ou en les encourageant à coordonner leurs activités et à adopter des standards qui vont ensuite profondément influencer leurs choix de vie et leurs comportements politiques sur une longue période. Pierson souligne aussi les impacts cognitifs des instruments de politique publique, qui constituent une structure « d'information et de sens}) pour les acteurs. Selon lui, la forme des instruments mis en œuvre a des effets majeurs sur la nature des signaux envoyés aux différents individus. Ils influencent les perceptions que ces derniers ont de leur intérêt, de la façon dont leurs représentants le défendent, de leurs alliés potentiels, et des stratégies politiques éventuelles à mettre en œuvre. «[...] le design spécifique des programmes est susceptible d'accroître la visibilité de certaines connexions sociales et politiques et d'en obscurcir d'autres. Dans un contexte de grande complexité sociale, les politiques sont susceptibles de générer des «événements phares}) (<<focusing events») ou des indications qui aident les acteurs sociaux à interpréter le monde qui les entoure. Les indications politiques induites sont susceptibles d'influencer la prise de conscience de l'activité gouvernementale. })(Pierson, 1993, p.619). Il nous semble aussi important de remarquer que, tout en fournissant aux acteurs incitations, ressources et structures cognitives, les instruments de politique publique influencent aussi les activités de médiation qui conditionnent leur négociation et les modalités de l'échange entre acteurs collectifs impliqués. Ainsi, en tant qu'instruments centraux de la PAC, les prix garantis ont conditionné la mise en place de procédures institutionnelles
27 « Les circonstances dans lesquelles les gouvernements peuvent utiliser une grande variété d'instruments pour atteindre le même objectif fournit une opportunité intéressante pour étudier les effets de rétrocontrôle des ressources et incitations (d'une politique) sur les groupes sociaux. [.,,] Les analyses comparatives, qui examinent l'utilisation d'instruments de politique publique différents pour atteindre des buts similaires, peuvent déterminer si une variation dans ces instruments peut avoir des conséquences politiques. » (Pierson, 1993, p.603).

33

spécifiques; l'exemple type en est le « Paquet Prix », réunion annuelle des ministres de l'agriculture des Etats membres de l'Union pour délibérer sur le niveau des prix des différents produits agricoles. La définition des institutions comme des règles du jeu assurant l'encadrement des interactions entre les acteurs semble ainsi tout à fait cohérente avec les définitions des institutions plus classiques en science politique28 comme «niveau intermédiaire entre les logiques d'acteurs et le niveau de la société globale» ou encore comme des façons d'apparaître pour le politique dans l'analyse: ensemble d'activités, de relations, et «ordre institutionnel ». Par ailleurs, à partir de cet angle de vue institutionnel des instruments de politique publique, nous rejoignons aussi ici Peter Hall qui propose de les considérer comme des variables de médiation29 pour l'action publique (Hall, 1992). En tant que règles du jeu que les acteurs se donnent (North, 1990, 1991), les institutions peuvent donc être considérées comme le produit des interactions entre les acteurs en question, c'est-à-dire comme une sorte de résultante entre les «intérêts» et les «idées» dont ils sont les dépositaires: d'un point de vue analytique, cette définition permet de souligner qu'il semble relativement délicat de considérer la variable « institution» comme indépendante des deux précédentes3o. Ainsi, dans la perspective d'analyse du changement qui est la nôtre, s'il semble déjà délicat de considérer analytiquement la variable institutionnelle comme indépendante des « intérêts» et des « idées », il semble encore plus problématique de la considérer comme une variable explicative en soi. En effet, les instruments de politique publique encadrent le processus de décision politique, alors que ce dernier a aussi pour objet d'agir sur elles et de les modifier. Quoiqu'elle la complique largement, cette interaction forte entre l'encadrement par l'institution et le processus de production de l'institution elle-même ne peut être évacuée de l'analyse. Dans la mesure où la recherche a pour objectif de comprendre les enjeux du changement de politique publique, qui peut être considéré comme une forme de changement institutionnel, le choix de la variable institutionnelle comme variable explicative ne peut logiquement se faire sans d'énormes précautions analytiques.
28 Rapport de conjoncture de la section 40 Politique, Pouvoir, Organisation du CNRS (1996, p. 601-602). 29 Peter Hall (1996) propose de considérer les idées et les intérêts comme les moteurs ultimes de l'action publique, tandis que les institutions serviraient plutôt de variables de médiation. 30 Le choix de focaliser la recherche sur une seule de ces trois variables pourrait être justifié dans une démarche de type comparatif et non dynamique par exemple, où les impératifs de l'analyse imposent de considérer certains paramètres comme fixes ou exogènes. Mais dans la mesure où nous avons choisi d'aborder les transformations de la PAC à travers une approche diachronique et transversale, tout l'enjeu de l'ouvrage réside au contraire dans l'analyse des interactions entre ces trois variables dans le temps et « trans-territorialement ».

34

CHAPITRE

DEUX A DES IDEES

DE lA PRODUCTION l'INSTITUTIONNALISATION

EBAUCHE

D'UN

CADRE

D'ANALYSE

A partir du choix exposé précédemmentd'expliquer tout changement de politique publique comme le résultat d'une institutionnalisation différentielle d'idées, ce second chapitre propose un cadre d'analyse de la «dynamique des idées)} des lieux de leur production à ceux de leur institutionnalisation. La première partie présente le squelette analytique du modèle, basée sur une adaptation et une formalisation de la notion de forum des politiques publiques. Outre l'association d'un référent central spécifique à la dynamique cognitive de chacun d'entre eux, des forums de production des idées sont distingués de ceux où elles sont importées et institutionnalisées; l'existence d'effets de rétroaction cognitive est soulignée (1.). Pour prendre en compte le caractère incarné de la dynamique des idées et les jeux de pouvoir qui s'ensuivent, plusieurs outils sont associés à ce squelette analytique. La sociologie de la traduction, qui débouche à la fois sur la nomination d'un acteur porte-parole et sur la définition du contenu du référent dominant, est utilisée pour caractériser les dynamiques internes aux forums de production des idées. Sur les forums d'institutionnalisation des idées, la régulation à l'œuvre est décrite à travers un modèle d'échanges politiques pluriels où l'enjeu central est le maintien du compromis et la légitimation des acteurs (2.). Enfin, dans la perspective d'analyse d'une politique européenne, le modèle doit être adapté aux spécificités du système politique et institutionnel européen. Autrement dit, il doit tenir compte de son caractère polycentrique et des implications que celui-ci peut avoir, que ce soit dans l'alimentation en idées (controverse à plusieurs niveaux) ou dans la construction des rapports de forces entre acteurs (3).

35

1 1. 1

Production Squelette

et institutionnalisation analytique

des idées.

Forums et dynamique des idées

1.1.1 Qu'est-ce qu'un forum de politique publique? Plusieurs auteurs ont utilisé ou repris la notion de forum dans leurs travaux. Ils leur donnent des définitions plus ou moins proches, plus ou moins précises, les assimilant soit à des réseaux ou des communautés d'acteurs, soit à des organisations particulières ou encore à des lieux ou des regroupements d'acteurs spécifiques. Pour notre part, nous nous inspirerons directement des travaux de Bruno Jobert (1994, 1995) sur ce thème, qui ont pour avantage d'identifier des scènes différentes de fabrication de controverses sur une politique donnée. Cependant, nous pousserons plus loin que ne l'a fait celuici l'exercice de formalisation analytique à travers la construction d'un « modèle» ou «cadre analytique» des dynamiques de production et d'institutionnalisation des idées. Comme nous le verrons dans la suite du chapitre, notre démarche analytique n'est finalement pas si éloignée du concept de réseau l, mais elle met beaucoup plus explicitement l'accent sur le rôle des idées et des controverses dans le processus politique et l'action publique. C'est en quelque sorte une façon de «réintroduire la question du sens dans les réseaux d'action publique» (Smith, 1995, p. 109-110), ce que certaines approches inspirées des réseaux revendiquent de faire en prenant en compte la dimension des croyances et des valeurs2, mais ces approches pêchent parfois par excès de fonctionnalisme. Par ailleurs notre modèle analytique permet de prendre en compte la dimension temporelle, capitale dans l'étude d'un processus de changement, mais structurellement absente de la notion de réseau d'action publique (Lehmbruch, 1995 ; Richardson, 1995 ; Thatcher, 1995). Nous définirons donc les forums comme des communautés d'acteurs plus ou moins institutionnalisées (institutions au sens de North), régies par des dynamiques et des règles du jeu spécifiques et au sein desquelles ont lieu des débats touchant de près ou de loin à la politique publique que nous étudions. Chaque forum possède une dynamique et des règles du jeu qui lui sont propres; les critères d'acceptabilité et de cohérence du discours ne sont pas les mêmes d'un forum à l'autre, ce qui débouche sur la mise en présence de représentations, «d'idées» particulières sur la politique pour chacun d'entre

1

Le forum des communautés de politique publique pourrait par exemple être

rapproché d'une d'interaction entre plusieurs réseaux d'action publique, agissant en « dépositaires d'enjeux» dans le processus de décision politique (Richardson, 1995, p.168). 2 Cf. par exemple les advocacy coalitions (<< coalitions en faveur d'une cause ») de Sabatier et Jenkins Smith (1993).

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eux. La dynamique cognitive de chaque forum est centrée autour de la définition d'un référent spécifique, institution informelle centrale du forum. Pour Bruno Jobert (1994, p.12), «Schématiquement, on peut [...] définir trois types de forums où le débat se déroule autour d'enjeux et de règles d'argumentation spécifiques» qu'il nomme le «forum scientifique », le «forum de la communication politique» et celui «des communautés de politiques publiques»3. Nous définirons pour ce qui nous concerne cinq types de forums, trois figurent parmi ceux décrits par Bruno Jobert (i, ii, v), deux ont été ajoutés pour les besoins de l'étude (iii, iv) : (i) Le forum scientifique des économistes est dominé par la recherche de l'excellence à l'intérieur du paradigme dominant et par l'impératif de rigueur scientifique du raisonnement (Jobert, 1994)4 ; (ii) Le forum de la communication politique (ou forum de la rhétorique politique) est quant à lui organisé autour de la conquête (ou la conservation) du pouvoir politique, qui passe par la construction de coalitions et la dévalorisation des adversaires dans la compétition électorale; l'activité principale de ce forum est de nature rhétorique, à travers la production de discours comme support à la communication politique; Dans le cas de l'étude d'une politique sectorielle, en l'occurrence la politique agricole, la typologie proposée par Bruno Jobert (dans le cadre de l'étude des orientations macro-économiques générales des Etats européens) nous semble devoir être élargie au : (iii) forum des professionnels agricoles, sur lequel s'affrontent plusieurs groupes d'acteurs qui peuvent être représentés par des associations ou des mouvements syndicaux, ceux-ci tentant de faire valoir, tant du côté de la base que du côté des pouvoirs publics, leur propre vision d'un modèle donné (idéal) d'agriculture. Ils sont chacun les dépositaires d'une identité agricole spécifique, dont découle une définition spécifique de «l'intérêt agricole» à défendre.
3 Dans des travaux postérieurs, le même auteur propose de faire formellement la distinction entre les «arènes des politiques publiques », espace de négociation des politiques et les « forums des politiques publiques », espace des débats de politiques (Jobert, 1995, p.19). Nous reviendrons sur cette distinction dans la suite de ce chapitre. 4 Bruno Jobert y distingue deux grands types d'acteurs: les économistes scientifiques et les économistes conseillers des gouvernements, les seconds étant moins influencés par les variations paradigmatiques de la discipline que les premiers. Pour notre part nous considérerons pour l'instant le forum scientifique comme une communauté homogène, ses acteurs ayant tous le même statut de scientifiques. Cependant, nous verrons par la suite que certains d'entre eux pourront acquérir le statut d'expert à travers leur passage éventuel sur le forum des communautés de politique publique, c'est-à-dire en devenant les médiateurs du forum scientifique sur le forum des communautés de politique publique.

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Le forum professionnel ne figure pas dans la définition des forums proposée initialement par Bruno Jobert. Dans son approche, les acteurs de la société civile n'interviennent que sur le forum des communautés de politique publique. Dans le cadre de l'analyse d'une politique sectorielle, il semble pourtant nécessaire de considérer le groupe de ses bénéficiaires, en l'occurrence le monde agricole, comme le lieu potentiel d'une production d'idées et de débats sur celle-ci. De la même façon, étant donnée l'importance croissante des questions environnementales depuis les années 70-80, leur émergence récente sur l'agenda agricole et leur institutionnalisation sous la forme des mesures agrienvironnementales en 1992, un autre forum spécialisé peut également être ajouté: (iv) le forum environnemental, réunissant l'ensemble des associations et organisations non gouvernementales environnementales, sur lequel l'enjeu central consiste à définir un modèle de société qui réponde à des exigences construites sur une prise en compte de l'environnement et de l'écologies. Enfin, dernier forum retenu: (v) le forum des communautés de politique publique, qui renvoie aux experts alimentant le débat en recettes de politiques publiques et à l'élite politico-administrative qui les sélectionne (Jobert, 1994); l'enjeu du débat sur ce dernier forum est la poursuite de l'échange politique, c'est-à-dire la recherche d'un mode de définition de la réalité sociale qui rend possible l'obtention d'un compromis entre les différentes parties prenantes: « l'enjeu de la négociation qui s'instaure entre ces protagonistes est alors la construction d'un compromis, d'un échange politique entre les principales parties prenantes. Celui-ci est prédéterminé et pérennisé par la construction d'un langage commun qui délimite étroitement le champ des alternatives acceptables. L'enjeu du débat n'est ni la rigueur scientifique du diagnostic, ni la conquête du pouvoir politique, mais un mode de définition de la réalité sociale qui rend possible la poursuite de l'échange politique. Il n'est pas étonnant dès lors si dans ce cadre les interprétations grandioses ont moins de poids que les normes, les savoir-faire et les recettes qui permettent d'orienter l'échange et la négociation. » (Jobert, 1994, p.14)

5 Si ce forum est mentionné ici, i1 ne sera pas étudié avec autant de détai1 autres dans la suite de cet ouvrage dans la mesure où il s'est très peu mobilisé questions agricoles au cours de la période d'étude, qui s'arrête au début des 90. En revanche c'est un forum que l'on doit obligatoirement considérer si penche sur le débat actuel lié à l'agriculture.

que les sur les années l'on se

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L'outil « forum» nous semble particulièrement utile pour expliquer certains décalages ou paradoxes apparents de l'action publique. Dans la mesure où les controverses n'évoluent ni parallèlement, ni au même rythme sur chacun d'entre eux, les dissonances peuvent être fortes entre les différents forums non seulement en période de changements et de recompositions, mais également en période « normale ». Les dynamiques internes et les rythmes de fonctionnement propres à chacun d'entre eux expliquent que les différents forums ne soient pas mobilisés au même moment dans la régulation. Tandis que le forum professionnel, sectoriel et spécialisé, produit en permanence des représentations sur la politique agricole, le forum de la rhétorique politique ne va cristalliser son discours sur des questions agricoles qu'à certains moments critiques de la politique sectorielle ou du forum lui-même (élections par exemple). Quant au forum scientifique, son activité de production d'idées se fait en continu et sur le long terme; en revanche, il n'est pas consacré dans sa totalité à la politique agricole, autour de laquelle n'est rassemblée qu'une petite fraction de spécialistes, soumise néanmoins à la dynamique paradigmatique plus générale du forum. 1.1.2 Structuration cognitive des forums: paradigme, modèle, doctrine, référentiel

La notion de forum permet également de rendre intelligible I'hétérogénéité des idées existantes autour d'une politique publique et des systèmes de représentation et d'action dans lesquelles elles s'inscrivent, que l'on peut faire correspondre analytiquement à deux niveaux de diversité. En premier lieu, elle souligne la diversité presque « structurelle» des idées produites sur un forum par rapport à celles présentes sur un autre forum: répondant à des logiques différentes, les idées produites par un scientifique ou un professionnel sur une même politique peuvent être considérées comme construites de manière structurellement différente les unes par rapport aux autres (ce qui n'empêche pas néanmoins qu'elles se rejoignent parfois). Mais ce premier niveau de diversité des idées ne doit pas pour autant masquer le deuxième, qui réside dans la diversité même des idées en présence sur chacun des forums. Dans l'acception que nous lui conférons, la notion de forum ne suppose en aucun cas l'unanimité des idées produites sur un même forum et n'exclut en aucun cas les rapports de forces et le débat: elles peuvent être très différentes, voire complètement antagonistes. Ce point nous mène ici à l'introduction d'un élément analytique supplémentaire dans le modèle: à chaque forum est associé un référent, qui encadre et oriente sa dynamique interne de production des idées: une sorte de système d'explication, une forme de vision du monde propre à chaque forum que nous désignerons par le terme de «référent central ». Le double niveau de diversité évoqué ci-dessus est ainsi pris en compte analytiquement à travers une distinction de nature (et de structure) entre les référents centraux des différents forums, d'une part, et l'existence de plusieurs

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référents de même type en concurrence pour le titre de référent central sur chaque forum d'autre part. Afin de bien distinguer analytiquement la nature et la cohérence intrinsèque des controverses propres à chaque forum, il convient de bien faire la différence de nature entre les référents de chacun des forums. Concernant le forum scientifique, nous restreindrons l'usage du terme de «paradigme» à son sens kuhnien originel, c'est-à-dire comme référent central de la communauté scientifique. Pour désigner le référent central orientant les échanges sur la scène de la rhétorique politique nous utiliserons le terme de « doctrine» ou encore «d'idéologie» (ou encore, dans une version plus « molle» celui de «programme politique »). Sur la scène professionnelle, nous préférerons la notion de « modèle d'agriculture» à celle de «modèle professionnel », sachant qu'au sens où nous l'entendons, tout modèle d'agriculture inclut dans sa définition, entre autres aspects, une identité professionnelle spécifique. Le référent central orientant les échanges sur le forum des communautés de politique publique autour d'une politique donnée pourrait quant à lui être désigné analytiquement par le terme de « référentiel» de cette politique (cf. infra). Une telle distinction de nature analytique entre ces référents centraux (paradigme, modèle, doctrine, référentiel) souligne le fait qu'ils résultent de processus de construction sociale différents. Ils ne peuvent avoir le même statut et ne doivent être confondus: employer un terme pour un autre serait susceptible de générer des confusions préjudiciables à l'analyse. Dans la mesure où il s'impose à tous sur un forum donné, le référent central peut être considéré comme «l'institution informelle centrale» du forum dans la définition de North (1990, 1991). Il conditionne et encadre les interactions des acteurs dudit forum, ainsi que l'ensemble de la production d'idées. La dynamique de chaque forum étant directement réglée par la nature de son référent central, l'ensemble de la production d'idées sur le forum dépend donc directement de ses transformations éventuelles. En tant qu'institution informelle ou structure cognitive centrale du forum, celui qui s'impose comme tel, confère un pouvoir crucial aux acteurs qui s'en réclament. La définition du référent central dominant constitue ainsi un des enjeux centraux de chaque forum, les défenseurs des différents référents possibles en concurrence les uns avec les autres cherchant à imposer le leur. A partir de ces définitions générales, adaptées sur la base des travaux de Bruno lobert, les parties qui suivent ont pour objet de construire pas à pas un modèle formalisé de production et d'institutionnalisation des idées. Une des hypothèses centrales de ce modèle repose sur la distinction entre des
étapes de production

- circulation - institutionnalisation

des idées.

40

1.2

Circulation des idées et production institutionnelle

1.2.1 De la production des idées à leur institutionnalisation La dynamique des idées les mène du lieu de leur production à celui de leur institutionnalisation. A ces deux «lieux », nous ferons correspondre deux grandes catégories de forums: les forums de production des idées (forums scientifique, professionnel, environnemental et de la rhétorique politique) d'une part, et les forums de réutilisation, d'institutionnalisation des idées d'autre part, lieux de la transformation des idées en instruments et normes de politique publique (forum des communautés de politique publique). A la distinction entre lieux de «production)) et «d'institutionnalisation)) des idées, le modèle associe une autre hypothèse fondamentale, qui concerne leur «circulation ». Elle fait correspondre le passage des idées de l'un à l'autre de ces lieux à un processus progressif de sélection des alternatives de politique publique (Cf. schéma 2.1).

2
(forums de production des idées)

4 Légende: 1. 2. 3. 4. Sélection à la production Sélection à l'exportation Sélection lors du débat interne au forum des communautés de politique publique Institutionnalisation des idées
POLITIQUE PUBLI~UE

Schéma 2.1 : Les étapes de la sélection des alternatives de politique publique

41

Un premier stade de sélection des alternatives a lieu au moment et sur les différents lieux de leur production: en fonction du cadre cognitif mobilisé, ces idées peuvent être différentes. C'est donc le cadre cognitif dominant sur le forum de production des idées qui décidera des idées émergeant de façon dominante sur ce forum. La deuxième étape de sélection réside dans leur passage sur le forum des communautés de politique publique: certaines transitent ainsi de leur lieu de production vers le forum des communautés de politique publique, d'autres non. La nature de ce processus sélectif dépend donc des échanges établis entre les différents forums de production des idées et le forum des communautés de politique publique. Enfin, la dynamique des idées s'arrête quand elles s'institutionnalisent en s'intégrant à la politique publique. Mais avant cela, une ultime sélection a lieu parmi les idées en débat sur le forum des communautés de politique publique. Au terme de négociations entre acteurs concernés, cette ultime sélection débouche sur l'institutionnalisation de certaines d'entre elles (fabrication des instruments de politique publique), tandis que les autres au contraire sont écartées. Elles en restent au stade des discussions (autrement dit au stade d'alternatives possibles pour la politique), sans prendre la forme de recettes appliquées à la politique publique. La politique publique est donc considérée ici comme un ensemble d'instruments, qui sont autant d'idées institutionnalisées issues des différents forums et recombinées en fonction des impératifs propres du forum des communautés de politique publique. Etant donné le caractère varié et parfois antagoniste des idées émergeant respectivement des différents forums de production, une telle approche permet d'avancer vers l'explication de certaines «aberrations» apparentes des politiques publiques qui peuvent contenir des mesures peu cohérentes, voire contradictoires. Une conséquence implicite de la définition et de l'utilisation analytique des forums adoptées plus haut doit être soulignée ici quant à la circulation des idées: toute idée exportée d'un forum à l'autre sera plus ou moins marginalement modifiée, biaisée pour pouvoir être intégrée à la dynamique de son forum d'adoption (forcément différente de celle qui lui a donné naissance sur son forum d ' origine). Par exemple, les scientifiques qu'ils soient économistes ou biologistes, déplorent souvent la façon dont sont repris leurs travaux dans le débat public: l'utilisation de leur langage et de leurs concepts par les hommes politiques (ou les journalistes) consiste souvent à ne mentionner que les résultats des recherches (voire une partie seulement de ceux-ci), sans mention des hypothèses, qui sont pourtant fondamentales dans la mesure où elles balisent strictement le domaine de validation des résultats: en ce sens, elles sont partie intégrante du résultat scientifique lui-même. Sans les mentionner, on peut ainsi évidemment faire dire tout et n'importe quoi aux travaux scientifiques, que ce soit pour atténuer un fait ou légitimer une action publique.

42

1.2.2

A propos du référentiel des politiques publiques

L'usage du terme de « référentiel» a été évoqué plus haut pour désigner le référent central, autrement dit l'institution centrale orientant la controverse sur le forum des communautés de politique publique. Pierre Muller (1990, p.43-44) définit le référentiel d'une politique comme une «image de la réalité sur laquelle on veut intervenir» : ou encore comme « un ensemble de normes prescriptives qui donnent un sens à un programme politique en définissant des critères de choix et des modes de désignation des objectifs. [...] Il s'agit d'un processus cognitif dont la fonction sera de comprendre le réel en limitant sa complexité. » Si la dimension processuelle et cognitive de cette définition nous semble intéressante, le terme nous semble néanmoins poser problème sur les plans analytique et méthodologique. Le référentiel est trop souvent appréhendé comme une donnée figée et en quelque sorte exogène à l'analyse. Dans l'Elal en action (Jobert et Muller, 1987) par exemple, si les transformations du référentiel sectoriel sont au centre de l'étude, elles sont interprétées par rapport aux transformations d'un référentiel global (ajustement global/sectoriel) qui, elles, ne sont pas expliquées. En fait, toute interrogation en termes de changement de politique publique exigerait d'endogénéiser le référentiel d'un point de vue analytique. Si l'on peut repérer dans le temps des phases plus ou moins longues de consensus quant à sa définition, le référentiel est néanmoins l'objet d'une renégociation permanente entre les protagonistes de l'échange politique, et ce d'autant plus en période de changement. Il est susceptible d'être plus ou moins clairement amendé, dégradé, transformé en fonction des rapports de pouvoir et des objectifs politiques des différents acteurs du forum (chacun d'eux cherchant en quelque sorte à imposer son propre référent comme référentiel, au gré des débats et controverses qui se déroulent sur le forum). Dans notre approche, le référentiel résulte d'un équilibre fondamentalement instable, susceptible d'être à tout moment remis en cause par les protagonistes de l'échange. Il est avant tout le résultat d'un compromis en devenir. Dans le cadre de notre modèle, le référentiel serait ainsi la « photographie» de la politique à un moment donné: un ensemble ordonné d'idées issues des différents forums de production des idées, importées, amendées, recombinées et agglomérées en fonction des impératifs propres au forum des communautés de politique publique. C'est pourquoi notre perspective d'analyse du changement de politique publique préfère aborder la politique sous l'angle de la fabrication précise de ses différents instruments plutôt qu'à travers le prisme général de l'émergence d'un éventuel « nouveau référentiel ». En effet, quelle que soit la politique concernée, si la dégradation de l'ancien référentiel paraît repérable d'un point de vue empirique, l'apparition d'un nouveau référentiel (si tant est qu'elle ait réellement lieu), sera toujours hypothétique, en devenir et mal assurée. Supposer a priori, au stade analytique, l'émergence ou

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l'affirmation d'un nouveau référentiel serait non seulement implicitement normatif, mais également potentiellement complètement faux6. C'est pourquoi, s'il était important de situer ici notre approche par rapport à la notion de référentiel, nous en ferons un usage peu étendu dans la suite de l'ouvrage. Outre le fait de mettre l'accent sur sa variabilité dans le temps, notre approche permet d'avancer vers l'explication des contradictions internes susceptibles de se trouver dans la politique, et donc dans son « référentiel ». Dans cette façon d'aborder la fabrication de la politique comme produit d'un débat alimenté par les différents forums de production des idées, le référentiel est lui-même un ensemble ordonné et agrégé d'idées provenant de différents forums. Notre approche permet donc de souligner la diversité génétique et la complexité du référentiel des politiques publiques, tout en rendant « lisible » (car « déconstructible ») cette complexité. Le caractère fondamentalement hybride du débat sur les politiques publiques est une raison supplémentaire à la distinction analytique évoquée plus haut entre les termes visant à désigner la nature du référent central de chaque forum. Dans la mesure où nous tenons à mettre en évidence la diversité génétique du référentiel, notre choix dans la querelle terminologique visant à circonscrire « la question du sens dans les politiques publiques» (Faure et al, 1995) est tout à fait tranché: le référent central de la politique publique est défini comme résultant d'une controverse qui emprunte et réutilise des idées, concepts, notions, arguments, issus de débats encadrés par des référents de nature différente, «paradigmes », «modèles », «doctrine» notamment. L'utilisation d'un de ces derniers termes pour désigner le référentiel dépouillerait l'analyse des moyens de saisir le caractère fondamentalement hybride qui le caractérise. Parler de «paradigme d'une politique publique» comme le font plusieurs auteurs 7 ferait non seulement risquer d'assimiler le paradigme scientifique à la politique publique elle-même, mais confèrerait implicitement à cette dernière une cohérence, une rationalité intrinsèque, que de fait, par sa nature de compromis, elle ne peut pas avoir. Pour les mêmes raisons, nous ne parlerons pas de «modèle de politique agricole »8 : si la politique agricole
6 Voir notamment Muller (1992) sur l'émergence d'un nouveau référentiel pour la PAC après sa réforme de 1992. 7 Concernant l'usage du paradigme comme matrice d'une politique publique, voir par exemple Merrien (1993), Hall (1993), Surel (1995). 8 L'utilisation de cette notion est fréquente chez des auteurs comme Pierre Coulomb ou Claude Servolin, dont les travaux analysent des relations Etat/profession et le poids du sYndicalisme agricole dans la définition de la politique agricole. Ce n'est pas un hasard s'ils ont tendance à assimiler analYtiquement modèle professionnel et référentiel de la politique agricole. Inversement, Pierre Muller assimile parfois référentiel de la politique agricole et modèle professionnel ou agricole quand il fait référence à ses travaux sur les lois de modernisation de 1960-62 (Muller, 1995).

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