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LA POLITIQUE ÉTRANGÈRE À L'ÉPREUVE DU TRANSNATIONAL

De
304 pages
Comment s'élabore aujourd'hui la politique étrangère d'une puissance moyenne au moment d'une crise internationale ? En opérant un retour sur le premier conflit majeur de l'après guerre froide, et en analysant dans cette perspective deux grandes politiques étrangères européennes, cet ouvrage montre la difficulté de la tâche des diplomates et comment le concept de politique étrangère se transforme et doit être repensé.
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LA POLITIQUE ETRANGERE
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A L'EPREUVE DU TRANSNATIONAL
Une étude des diplomaties française et britannique dans la guerre du Golfe

Collection Logiques Politiques dirigée par Pierre Muller

Dernières parutions

MICHEL Hervé, Intercommunalités et gouvernements locaux, 1999. LA VIGNOTIE GUERIN Elodie, Expertise et politiques européennes de développement local, 1999. DAGUERRE Anne, La protection de l'enfance en France et en Angleterre, 1980-1989, 1999. BÜTSCHI Danielle, Le raisonnement dans les processus démocratiques, 1999. SIMOULIN Vincent, La coopération nordique, 1999. BAFOIL François (ed), Chômage et exclusion en Europe postcommuniste, Allemagne de l'Est, Pologne, 1999. LOUVE Jacques, Les contestations du TGV MÉDITERRANÉE, 1999. LASCOUMES Pierre (ed), Instituer l'environnement, 1999. Gille NÉZOSI, La fin de l'homme du fer, syndicalisme et crise de la sidérurgie, 1999. POIRMEUR Yves et Pierre Mazet (eds), Le métier politique en représentations, 1999. CEDRONIO Marina, Hannah Arendt: Politique et histoire, 1999. CONSTANT Fred et DANIEL Justin (eds), Politique et développement dans les Caraïbes, 1999. MASSART Alexis, L'Union pour la Démocratie Française (UDF), 1999.

@L'Harmattan, 1999 ISBN: 2-7384-8400-X

Frédéric Charillon

" LA POLITIQUE ETRANGERE
" A L'EPREUVE DU TRANSNATIONAL ...

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Une étude des diplomaties française et britannique dans la guerre du Golfe

L'Harmattan 5-7, rue de l'ÉcolePolytechnique 75005 Paris - FRANCE

L'Harmattan Inc. 55, rue Saint-Jacques Montréal (Qc) - CANADA H2Y lK9

La politique étrangère à l'épreuve du transnational
Une étude des diplomaties française et britannique dans la guerre du Golfe

Remerciements Introduction

7 9

- Les outils
- Le

conceptuels: la science politique des relations internationales face à l'après guerre froide - Une approche sociologique des relations internationales et de la politique étrangère

21 32 44 50 53

-

choix des études de cas Hypothèses

Chapitre 1 - Le premier conflit de l'après guerre froide

- Les faits: le premier conflit de l'après guerre froide - La guerre du Golfe comme fait social aux dimensions non étatiques

53 61 La guerre et les entrepreneurs 65 La mobilisation des acteurs humanitaires 70 La mobilisation religieuse 73 Le fait social pris à sa base: les individus dans la guerre du Golfe 78 - Les implications en France et en Grande-Bretagne 86 Chapitre 2 - La politique étrangère face aux acteurs de la scène mondiale 103

- L'acteur transnational comme environnement de la politique étrangère - Une typologie des acteurs à quatre catégories L'Etat, de l'abstraction juridique à la machine administrative L'acteur non étatique dans sa diversité La catégorie de l'acteur mixte Individus et relations internationales - La transnationalité comme propriété politique

106 117 117 123 124 128 132

Chapitre 3 - Stratégies et logiques d'acteurs des objectifs et logiques des acteurs La recherche de contrôle La quête de légitimité La quête d'autonomie - Des objectifs aux logiques: les logiques étatiques dans la guerre du Golfe L'Etat, de la recherche de contrôle à la logique de sécurité La sécurité par la nationalisation des enjeux - De la légitimité à la visibilité, de l'autonomie à la prudence: les logiques non étatiques et mixtes La légitimité par la visibilité L'autonomie par la prudence Chapitre 4 - Quelles relations entre les acteurs?

147 149 151 158 164 169 170 175 184 184 194 203 204 207 214 221 224 229 236 238 248 255 257 259 268 271 275 282 291 299

- Une typologie

- Les relations conflictuelles
Les relations conflictuelles entre Etats et acteurs non étatiques: l'opposition à l'objectif étatique de contrôle Les acteurs non étatiques entre eux, ou la lutte pour la légitimité - Les relations de conciliation La conciliation d'apaisement comme initiative non étatique Là conciliation-captation comme initiative étatique - Les relations complexes: contournement et "réseaux de facto" Le contournement, stratégie de l'acteur en quête d'autonomie Le réseau de facto, agrégation de comportements transnationaux Chapitre 5 - La difficile mutation de la politique étrangère

- Les

-

décideurs face à la complexité des stratégies d'acteurs L'inadaptation de l'appareil bureaucratique De l'impossibilité d'une diplomatie totale Vers une transnationalisation de l'Etat? L'échec de la sous-traitance des prérogatives étatiques Eléments de réflexion sur les acteurs d'une crise internationale

Conclusion: Bibliographie

ruptures diplomatiques, continuités transnationales

6

Remerciements

Mes remerciements vont en premier lieu à Bertrand Badie, qui a dirigé la recherche doctorale dont ce texte est issu. Depuis presque dix ans sa disponibilité, ses conseils et son amitié me sont restés précieux. A l'lEP de Paris des enseignants, des chercheurs, des responsables et de nombreuses équipes m'ont encouragé avant, pendant et après la réalisation de ce travail. Que soient remerciés ici tous ceux dont le soutien n'a jamais fait défaut. En France, en Grande-Bretagne et au Moyen-Orient, des observateurs et des acteurs de l'international ont donné de leur temps pour guider cette recherche. Celle-ci a également bénéficié de l'appui déterminant du British Council, grâce à la confiance de Sharon Memis puis d'Emma Donaldson. Le Saint Antony's College d'Oxford, la Maison Française d'Oxford, le Royal United Services Institute de Londres ont bien voulu accueillir mes nombreuses traversées de la Manche: ma reconnaissance est à la mesure de la patience dont ils ont fait preuve... Enfin - last but not least - depuis plusieurs années, avec Amélie Blom, Ariel Colonomos, Caroline Ibos, Françoise Mengin, Béatrice Pouligny, Bernard Rougier, Javier Santiso et bien d'autres, j'ai la chance de travailler au contact d'une équipe qui partage une certaine idée de l'international, mais surtout une amitié et un état d'esprit qui restent indispensables.

Introduction

Dans la nuit du 2 août 1990, l'Irak de Saddam Hussein étrennait la fin proclamée de la guerre froide en envahissant le Koweït après plusieurs mois d'un contentieux à la fois territorial, financier et pétrolier. Mise sur pied en quelques mois, une impressionnante coalition composée de vingt-huit nations, menée par les Etats-Unis et rangée sous la bannière des Nations Unies, allait en huit semaines restaurer la souveraineté de l'émirat, en forçant l'armée irakienne à se retirer, sous les regards étormamment bienveillants d'une Union Soviétique agonisante et d'une Chine silencieuse. Nous pourrions en rester là, si n'était le sentiment diffus que résumait déjà en 1994 Rached Ghannouchi, le leader exilé du mouvement islamiste tunisien En Nahda: "Les effets de la guerre du Golfe se brouillent à mesure qu'on s'en éloigne. On en découvre chaque jour des dimensions nouvelles".1 Aujourd'hui en effet, longtemps après le passage de la frontière koweïtienne par les troupes irakiennes, nous tendons à croire que cette guerre, que l'on avait dit parfaitement maîtrisée d'un bout à l'autre par les Etats de la coalition, aussi bien sur le front domestique que sur front extérieur, fut en réalité le premier symptôme complexe du monde de l'après guerre froide. En premier lieu, cette guerre a mis en scène des acteurs plus nombreux que les seuls protagonistes les plus médiatisés. Elle a ensuite croisé de multiples dimensions, a suscité de nombreuses questions, relatives notamment à la nature et à la gestion des conflits de l'après guerre froide. Du rôle des Nations Unies jusqu'aux mécanismes microsociaux de contestation qui peuvent naître dans une banlieue occidentale ou une ville du Sud à l'occasion d'un tel événement, en passant par l'utilisation des sanctions économiques et commerciales comme outil de pression politique, la guerre du Golfe n'a pas manqué de soulever de nombreux problèmes bien connus des étudiants de science politique des relations internationales. Surtout, en reposant dans un contexte post-bipolaire cet ensemble de
1 Entretien avee Raehed Ghannouehi, Londres, 20 avril1994. 9

questions et bien d'autres encore (celles de l'action humanitaire, de la dimension religieuse, de l'opinion publique face à l'intervention militaire par exemple), la guerre du Golfe se révèle précieuse pour l'étude de la politique étrangère sur une scène mondiale marquée plus que jamais par l'interdépendance, l'existence de flux transnationaux et la multiplication des acteurs. Cette guerre, dans la confusion qui l'a précédée, dans son déroulement même, et dans ses lendemains - qui dureront tant que l'Irak fera l'objet de sanctions reste un défi pour les décideurs. Plongé dans ce contexte turbulent, l'objet "politique étrangère" devient sans aucun doute plus complexe que jamais. Plus que l'expression cohérente et univoque des intérêts d'un Etat souverain dans une communauté internationale aux acteurs clairement définis, la diplomatie devient gestion de paramètres non seulement multiples mais encore mouvants: L'étude de son processus décisionnel doit tenir compte de nouveaux types d'environnement, de nouveaux interlocuteurs dont la nationalité, souvent, importe moins que la nature, la logique, les objectifs. Comment, avec quels outils, quelle marge de manœuvre et quelle efficacité les décideurs de politique étrangère peuvent-ils aujourd'hui réagir à une crise internationale? Dans quel environnement, avec quels partenaires et quelles contraintes? Nous sommes loin, désormais de la diplomatie traditionnelle, celle du concert des nations du XIXe siècle, celle des "vingt années de

crises" de l'entre-deuxguerres,I loin, même, des codes bien rodés de
la bipolarité. La Realpolitik, pour autant, n'est pas morte.2 Mais c'est à l'exploration d'une nouvelle grammaire de la politique étrangère que nous convie l'après guerre froide. Et la guerre du Golfe en fut le premier présage. Ce point de départ peut paraître naïf, ou à l'inverse dogmatique s'il est mal justifié: peut-on remettre en cause un schéma d'analyse stato-centré du système international, en partant précisément d'une étude de cas largement reconnue comme la démonstration même du primat de la "grande politique", du pouvoir
J Voir E.H. Carr, The Twenty Years Crisis, 1919-1939, Macmillan, Londres, 1939. 2 Voir H. Kissinger, Diplomacy, Simon and Schuster, Londres, 1994. 10

de contrôle des Etats? Au moins trois précisions s'imposent ici. En premier lieu, la méthode qui sera explorée ci-après ne prétend nullement constituer une approche inédite, ni encore moins disqualifier les autres approches possibles. Ce travail est une recherche, qui comme toute recherche s'efforce de proposer des pistes complémentaires aux travaux déjà accomplis. Si les ouvrages et articles consacrés à la guerre du Golfe et à ses dimensions diplomatiques sont déjà nombreux et parfaitement documentés, il nous a semblé, en revanche, que les dimensions sociale, non étatique, transnationale de ce conflit constituaient encore un chantier à explorer. Car ce travail s'inscrit, et c'est là notre second point, dans la perspective d'une approche sociologique des relations internationales. Cette approche implique un certain nombre de difficultés sur lesquelles nous reviendrons plus avant dans cet ouvrage. Nous prenons le parti, néanmoins, de penser qu'elle contribue à enrichir l'analyse de la politique étrangère, en questionnant les acteurs qui contribuent à celle-ci ou qui constituent son environnement. Là encore, enfin, il ne s'agit pas d'oublier que cette approche s'appuie, en France comme dans d'autres universités notamment aux Etats-Unis et en Grande-Bretagne - sur une tradition riche. Mais si ces travaux sont nombreux, qui ont déjà mis en avant la nécessité de renouveler l'analyse de la politique étrangère, il nous a semblé que leur voix n'avait pas été suffisamment entendue à l'occasion de ce premier conflit majeur de l'après guerre froide. L'analyse réaliste, géopolitique - qui a ses mérites - a prévalu presque seule sur le moment, avant de laisser la place au doute. C'est ce doute que nous proposons d'explorer ici, dans un travail qui s'efforcera, à travers l'étude de deux puissances moyennes dans la guerre du Golfe - la France et la Grande-Bretagne -, de contribuer à l'analyse de la politique étrangère dans un monde post-bipolaire. * Revenons en effet sur ce doute croissant qui s'est progressivement emparé des observateurs au sujet de ce second conflit du Golfe persique. Au lendemain des opérations militaires, on ne pouvait que prendre acte du déroulement du premier conflit de grande ampleur depuis la chute du Mur de Berlin, le 9 novembre 1989, ainsi que de la manifestation d'une nouvelle entente 11

américano-soviétique, concrétisation, peut-être, du "condominium" maintes fois annoncé ou dénoncé. La chronologie de la guerre semblait claire: la crise avait commencé dans la nuit du 2 août 1990, la guerre dans celle du 16 janvier 1991, pour s'achever le 28 février suivant. Les résultats paraissaient tout aussi limpides: l'agresseur irakien avait envahi un Etat souverain, par-là même défié le droit international, avant d'être puni par la communauté internationale enfin réunie. Tout semblait donc simple, jusqu'à nouvel ordre mondial, un nouvel ordre annoncé onusien, universel et unanime: les Soviétiques ne s'étaient-ils pas déjà ralliés aux résolutions des Nations Unies sans brandir leur veto? Certains pays arabes, aussi importants que la Syrie, l'Egypte, l'Arabie Saoudite ou le Maro~, ne s'étaient-ils pas engagés dans la coalition? Les opinions publiques européennes ou américaines n'avaient-elles pas souscrit largement à l'opération "Desert Storm" ? Ce fut le temps des chronologies et des récits. Récit de sa propre guerre ou de celle des autres. Récit du comportement de François Mitterrand ou de George Bush.1 Quelques voix seulement suggéraient d'autres dimensions: cette guerre présentée comme celle du droit n'était-elle pas plutôt, si l'on inversait l'angle d'approche, une "guerre
contestataire" ?2
.

Les doutes se renforcèrent alors. Quelles étaient exactement les conséquences de ce conflit? Avait-on bien saisi la complexité de ses causes? Les questions se multipliaient à mesure que les premiers piliers de la réflexion se fissuraient. De condominium américano-soviétique il n'était plus question, puisque l'URSS disparaissait. Aux yeux de certains, la fiction d'un monde uni pour la bonne cause n'était que le masque souriant du cauchemar de l'unipolarité. Dans un mouvement de balancier qui passait d'un extrême à l'autre, l'omnipotence américaine remplaçait le monde onusien, pour une relecture de la crise de Golfe à la lumière de ce nouveau spectre. On cria haro sur la "guerre du pétrole",3 sur "les
Voir par exemple J. Alia, Ch. Clerc, La guerre de Mitterrand, Odile Jacob, Paris, 1991. Ou B. Woodward, The Commanders, Caiman-Levy, Paris (pour l'édition françaisè), 1991. 2 B. Badie, "La 'guerre contestataire' ", in P-R. Baduel (ed), Guerre du Goljè : la logique des chercheurs", Edisud, Paris, 1991. 3 G. de Sélys et B. Von Doninck, La Guerre du Pétrole, EPO, Paris, 1991. 12 I

mensonges du Golfe"l, sur cette guerre qui nous "déshonorait",2 "qu'il ne fallait pas faire"3, si honteuse, finalement, qu'elle n'avait probablement pas même "eu lieu".4 En France, un ministre de la défense avait démissionné en plein conflit.5 On ne savait plus que penser. Une incernable anomalie rendait les discours de triomphe occidentaux quelque peu anachroniques. Les jours, les semaines, les mois qui suivirent confirmèrent cett,e impression d'étrange anormalité. De perplexe, la sensation devint amère lorsque les terribles images du Kurdistan déferlèrent sur nos écrans. Le régime qui mobilisait à nouveau ses armes les plus terribles contre ses propres citoyens ne venait-il pas d'être impitoyablement vaincu? Que devenait alors la notion de vaincu, tandis que l'immobilité soudaine des vainqueurs laissait resurgir une violence dont chaque citoyen du monde pouvait être témoin en allumant son poste de télévision, tandis encore que les précurseurs du Nouvel Ordre Mondial reniaient leur propre puissance militaire pour laisser le fardeau aux premières ONG qui sonnèrent le tocsin? Que signifiait donc le fait d'être vainqueur? Qu'était la force armée? Qui étaient ces ONG, surgies des pays vainqueurs pour dénoncer les effets secondaires de la "guerre chirurgicale" en envoyant des médecins secourir les victimes du vaincu? On se mit à hésiter à démembrer le territoire du vaincu. La suite de l'actualité internationale, pouvait-on penser, allait remettre le monde à l'endroit. Mais dans les deux ans qui suivirent, l'acteur unipolaire, omnipotent, triomphant, se voyait remercié de sa générosité en Somalie par des individus traînant dans la boue, devant les caméras, le cadavre d'un soldat américain, ridiculisant par là même les meilleures intentions, de "Provide Comfort"6 à "Restore Hope".7 Entre-temps, l'acteur numéro un de cet acteur unipolaire - qui devait donc se trouver logiquement l'homme le plus puissant de la planète (Le Vainqueur), et qui avait approché les 90% de soutien dans les sondages les plus
I Reporters Sans Frontières, Les Mensonges du Gol/e, Arléa, Paris, 1992. 2 R. Dumont, Cette Guerre Nous Déshonore, Seuil, Paris, 1992. 3 J. Dray, La Guerre qu'il ne fallait pas faire, Albin Michel, Paris, 1991. 4 J. BaudriIlard, La guerre du Goljè n'a pas eu lieu, Galilée, Paris, 1991. 5 Voir J-P. Chevènement, Une Certaine Idée de la République M'Amène A..., Fayard, Paris, 1991. 6 Nom de code de l'opération américaine au Kurdistan. 7 Nom de code de ('opération américaine en Somalie. 13

sophistiqués, était battu aux élections américaines de novembre 1992. Défaite saluée d'une parade militaire jubilatoire, organisée à quelques milliers de kilomètres de là... par l'ancien vaincu. Les catégories habituelles - vainqueur, vaincu, puissance... - étaient-elles toujours valables? Ou bien fallait-il en explorer de nouvelles, que certains auteurs de relations internationales, de Robert Keohane à Susan Strange, entre autres, n'avaient pas manqué de suggérer depuis plusieurs années déjà? Ne courait-on pas le risque, en persévérant dans la lecture par la seule politique de puissance, d'illustrer l'allégorie dont Alfred Grosser aimait à illustrer ses cours, celle du passant dans la nuit qui cherche une clef sous un réverbère:

- "Etes vous sûr qu'il faut bien chercher là ?" - "Non... mais là c'est éclairé. Ailleurs, je n'y vois rien...".
Pour autant, il est toujours plus facile de constater l'insuffisance d'une analyse a posteriori, que de garantir la validité d'un questionnement nouveau. Ecoutons alors les décideurs, les diplomates. Des entretiens réalisés avec eux au lendemain du conflit, il ressort de nouvelles questions: qui s'est mobilisé dans ce conflit? Après ce conflit? Dans quel sens et avec quel intensité? Quels acteurs sont sortis renforcés ou affaiblis de la guerre du Golfe? Lesquels ont pu peser sur la politique étrangère de qui, avec quelle efficacité, et quelles méthodes? A ces dernières questions, il n'est plus possible de répondre par une seule liste d'Etats, ou de "boules de billards", pour reprendre l'image d'Arnold Wolfers1 : les Etats-Unis, l'Irak, la France, la Grande-Bretagne... Il nous faut également songer à une nouvelle donne qui comprenne un ensemble d'acteurs plus vaste: les appareils d'Etat dans toute leur complexité, mais aussi les ONG humanitaires, les associations islamiques en Europe, certaines entreprises... Qui s'est trouvé dans quelle situation et pourquoi? Comment chacun de ces acteurs a-t-il répondu à cette situation, pourquoi, avec quelles contraintes et quels résultats? Et dès lors, commentfaire la politique étrangère dans une crise d'après
I

A. Wolfers, Discord and Collaboration,
1962.

John Hopkins University Press,

Baltimore,

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guerre froide? Dans quel environnement, possibilités de gérer ce dernier?

et avec quelles

Le conflit du Golfe, tout conflit qu'il soit, ne saurait ainsi se réduire à la confrontation de puissances militaires, de technologies guerrières, à une chronologie de rencontres ou de discours officiels: il a ses dimensions individuelles, humanitaires, culturelles, économiques, religieuses... en un mot il co~stitue un fait social, qui doit être géré comme tel par les politiques étrangères des puissances impliquées. Car, tandis que les initiatives de paix s'enlisaient, tandis qu'ensuite la guerre faisait rage, la tragédie du théâtre koweïtien, sous le feu des bombardiers alliés et des projecteurs médiatiques, masquait d'autres pièces, innombrables, lieux véritables de l'intrigue, dont les acteurs étaient soudain acculés à l'improvisation. Et de ces improvisations multiples plus que des coulisses officiels ou des fauteuils présidentiels, allaient sortir des évolutions qui perdurent depuis 1991 : l'irruption de l'acteur humanitaire après le drame kurde; la redistribution des cartes au sein des associations islamiques; le ressentiment des opinions arabo-musulmanes à l'encontre de ce qu'elles considèrent comme une humiliation, voire comme le signal d'un grand règlement de compte appelé pudiquement "Nouvel Ordre Mondial", et qui selon eux s'est vérifié ensuite de Hébron à Sarajevo; la grogne des entreprises contre les sanctions économiques imposées par les Etats, sanctions redécouvertes lors de la guerre du Golfe et évoquées depuis à de multiples reprises, notamment aux Etats-Unis par la loi D'AmatioKenndy.1 Ces acteurs, pourra-t-on objecter, n'ont aucun rapport avec la politique internationale. Telle n'est pas notre hypothèse ici. Ces acteurs ont un nom: le "front domestique". Et l'importance de ce dernier a déjà été soulignée par plusieurs auteurs, à l'origine de pistes fondamentales dans l'étude de la politique étrangère.2 Plus
La loi d'Amato-Kennedy a été votée aux Etats-Unis dans l'été 1996 et interdit à toute entreprise (quelque soit sa nationalité) de passer des contrats de plus de 40 millions de doIlars avec la Libye ou l'Iran dans le secteur pétrolier. 2 Voir notamment: Ch.F. Hermann, Ch. Kegley, lN. Rosenau (eds), New Directions in the Study of Foreign Policy, Boston, AIIen and Unwin, 1987. B. Hocking, Localizing Foreign Policy: Non Central Governments and Multilayered 15 I

encore, ils savent élaborer, poursuivre leurs propres stratégies, prendre des initiatives, et tirer profit d'un événement international sans se contenter d'attendre que les autorités étatiques veuillent bien les consulter. Enfin, cette interaction que constitue de plus en plus la politique étrangère, entre des bureaux, des décideurs, des acteurs non étatiques divers, s'observe sur de nombreux enjeux, à l'occasion de la plupart des crises, conflits ou simples tensions. Il n'y a pas, à cet égard, d' "exception moyen-orientale". Bien au contraire, la guerre du Golfe constitue un précieux spécimen, qui doit nous éclairer au-delà de cette seule étude de cas. * Dans quel contexte situer, plus précisément, l'étude de la politique étrangère en utilisant le conflit du Golfe comme laboratoire heuristique? En premier lieu, en revenant sur l'environnement post-bipolaire de l'exercice d'une politique étrangère, que la guerre du Golfe permet d'observer minutieusement. Nous pourrions intituler cet environnement le "système international". Il nous faut néanmoins revoir, préciser cette formulation. Encore marqué par l'école réaliste (malgré son utilisation par des auteurs appartenant à d'autres écoles), le terme renvoie à un ensemble de règles, de pratiques, de rapports de force entre acteurs, qui ne laissent pas aux acteurs de ce système une grande marge de manœuvre. Système international global pour les uns, de Aron à Kaplan, qui insistent sur la régularité des relations entre des Etats susceptibles d'être impliqués dans une guerre générale. Juxtaposition de sous-systèmes régionaux pour d'autres, de Young à Brecher, qui n'implique qu'une zone géographique délimitée. Sous-systèmes fonctionnels appliqués à des domaines d'action finis avec leur ensemble de règles, pour d'autres encore, comme Holsti ou Russet. D'une manière générale, le terme de système renvoie à un ordre donné, avec des "unités d'analyse"l le
Diplomacy, New York, Saint Martin's Press, 1993. R.D. Putnam, "Diplomacy and domestic politics: the logic of two-level games", international Organizations, n042, 1988, pp. 427-460. 1 Voir D. Easton, The Political System, Knopf, New York, 1953, ainsi que "An approach to the analysis of political systems", World Politics, vol. IX (1957), pp. 383-400. Bien que réfutant l'analyse fonctionnaliste comme "vide de contenu 16

plus souvent étatiques, qui ont des fonctions et des capacités quasi mécaniques, à l'image de la définition par Easton d'un système politique: "une série d'interactions à travers lesquelles les valeurs sont allouées de façon autoritaire pour une société".! Nous souhaitons ici, à l'inverse, mettre en lumière la grande ouverture du jeu qui produit l'interaction entre les conséquences des agissements d'acteurs multiples, et l'évolution des pratiques macro-politiques. Cette démarche suppose d'admettre, si l'on' considère la dichotomie généralement effectuée entre l'acteur et le système, d'une part que l'acteur est en mesure, par son comportement, de faire évoluer les règles, les pratiques, qui constituent ce qu'il est convenu d'appeler un système et, d'autre part, qu'il peut s'agir des comportements d'acteurs nouveaux, qui ne sont pas des Etats. Au terme de "système international", nous préférons alors celui de "processus politique global", qui, à notre sens, reflète davantage la notion d'interaction permanente, ouverte à tous types d'acteurs. L'analyse d'un "processus", nous semble-t-il, traduit mieux notre souci de saisir le caractère fluide, dynamique, à tous niveaux, des affaires politiques mondiales. Etude d'un processus plutôt que d'un système, donc, parce qu'un processus renvoie à une souplesse et une évolution permanentes tandis qu'un système implique des contraintes fixes. Un processus se déroule et admet des revirements, des tournants et des moments clefs. Il renvoie à une dialectique entre changement et résistance à ce changement, entre un type d'acteur et un ou plusieurs autres, entre des acteurs et des paramètres, des paramètres et des circonstances, des tendances cumulées qui se renforcent et des tendances contradictoires qui se freinent mutuellement. En un mot: l'analyse d'un processus nous paraît participer d'une philosophie des possibles ("tout peut arriver si les acteurs se comportent ainsi"), là où l'évocation d'un système sous-tend une philosophie de l'impossible ("cela ne peut être puisque cela n'est pas prévu dans le système"). On pourra objecter ici qu'il y a dans notre démarche une confusion entre le processus théorique", la démarche de Easton peut dans une certaine mesure s'y apparenter, au moins dans sa volonté de dégager "les fonctions fondamentales sans lesquelles aucun système ne peut perdurer" (A System Analysis of Political Life, Prentice-Hall, Englewood Cliffs (NJ.), 1965, p.B). I Ibid., p.147. 17

par exemple l'interdépendance - et son aboutissement, qui n'est autre que le système. Mais c'est précisément l'existence d'un aboutissement fini, définitif, qui nous semble contestable dans un monde marqué par la turbulence bien plus que par la "fin de l'Histoire" . En quoi ce processus que nous souhaitons étudier est-il global? Signalons, avant d'aborder ce point, et sans chercher à disserter sur les interprétations diverses du terme, que ce processus pourra être naturellement considéré comme politique, parce qu'il met en scène des acteurs, avec des stratégies, pris dans des luttes de pouvoir et d'influence, dont les agissements ou même les objectifs auront des répercussions sur de vastes ensembles d'individus et sur les rapports de pouvoir qui existent entre ces individus. Egalement parce que l'enjeu de ces stratégies, de ces luttes de pouvoir, est l'organisation de rapports entre groupes, entre sociétés, entre types d'acteurs. Enfin parce que même lorsqu'il prend sa source à un niveau micro-social, le processus au sens où nous nous proposons de l'entendre, a des répercussions à l'échelle macro-politique. L'adjectif politique est donc pris ici au sens large, où l'entend par exemple Ernst-Otto Czempiel : qui désigne la participation à "un processus de base, lequel peut se développer à tous les niveaux, du plus local au plus international".) A cet égard, nous ne pouvons suivre la position d'un Bernard Crick par exemple, lorsqu'il estime, s'appuyant sur Aristote, que le terme "politique" renvoie exclusivement à la pratique politicienne dans le cadre d'un régime donné (identifiant ainsi la policy à la polity), qu'il est donc réservé à usage interne, en tant qu'activité de la conciliation, tandis que les relations internationales sont le champs de la confrontation, et à ce titre ressortent de l'étude du conflit.2 Ce processus politique, nous le qualifions de global parce que le terme "international" reste par trop exclusif, en renvoyant aux relations entre Etats-Nations, selon les canaux traditionnels d'une diplomatie régulée, là où de nombreux
I

E-OoCzempiel,"Internationalpolitics: some answersto the questionofwho does

what to whom", in IN. Rosenau et E-Oo Czempiel, Global Changes and Theoretical Challenges: Approaches to World Politicsfor the 1990s, op. cit. 2 Voir B. Crick, In Defence of Politics, Penguin Books, Harmondsworth, 1964, ppo 5-7, ainsi qu'Aristote, The Politics, Penguin Books, Harmondsworth, 1962, chapitre Xl, pp. 55-100. 18

travaux ont déjà démontré la nécessité d'admettre l'interdépendance et la globalité par-delà les frontières.! Le terme "global", à l'inverse, a l'avantage d'évoquer la possibilité qu'une hypothèse testée puisse être valable au delà de la seule étude de cas. Ce terme de "global" ne doit pas naturellement se confondre avec celui d' "universel",qui signifierait qu'un processus dégagé sur un terrain particulier est automatiquement opérant, partout, pour peu que les conditions en soit réunies sans tenir compte d'une situation mutatis mutandis.2 L'étude du processus politique global comme contexte aux politiques étrangères doit embrasser des acteurs variés, et non les seuls acteurs étatiques. A cet égard, lier le niveau micr()-social des acteurs au niveau macro-politique du processus global, scruter plusieurs types d'acteurs, questionner leur stratégie, sans jamais en faire les objets cloisonnés puis superposés de notre problématique, pour toujours en guetter la coexistence, les interdépendances, apparaît comme une condition sine qua non de notre démarche. Comme le note K.J. Holsti à propos du système diplomatique européen au XIXe siècle, "pour établir, analyser l'existence d'un système [ou donc, dans le choix qui est le nôtre, d'un processus], il faut chercher au-delà des normes, règles, procédures et institutions, et examiner leurs produits ainsi que les réponses qui y sont faites, les réactions qu'elles suscitent".3 Tel est également le conseil d'un Rosecrance, dans son Action and Reaction in World Politics.4 Tel
lVoir notamment lN. Rosenau et E-O. Cszempie1 (eds), Global Changes and Theoretical Challenges: Approaches to World Politicsfor the 1990s, op. cil., ou R. O. Keohane et J. S. Nye, Power and interdependence: World Politics in Transition, Little Brown, Boston, 1977. 2 Voir à cet égard J.G. Ruggie, "International structures as transformations: space, time and method", in IN. Rosenau et E-O. Czempiel, Global Changes and Theoretical Challenges: Approaches to World Politics for the 1990s, op. cit., p.31. 3 K.J. Holsti, "Polyarchy in nineteenth century Europe", in 1 N. Rosenau and E-O. Czempiel, Governance Without Government: Order and Change in World Politics, Cambridge University Press, 1992. Notamment, pp. 44-45, l'énoncé des questions à soulever: que décide le concert des puissances? Quelles sont les réponses à ses décisions et à ses actions? Que peut-il faire en cas de non application de la règle? Ces questions pourraient sans doute être posées dans le cas qui nous préoccupe, en élargissant la "société" à tous les acteurs non étatiques, au-delà de la seule communauté des Etats. 4 R. Rosecrance, Action and Reaction in World Politics, Little Brown and Co, Boston, 1963. 19

est encore le sens dans lequel œuvrent Bertrand Badie et MarieClaude Smouts dans leur Retournement du Monde, lorsqu'ils dressent la liste de quelques variables clefs que l'on retrouve au centre de toute explication du changement, notamment: le nombre des acteurs; la répartition de la puissance entre ces acteurs; la répartition entre coopération et conflit; la nature des acteurs; le type des moyens utilisés dans les interactions.l En évoquant les acteurs, leurs réactions et leurs relations, nous posons d'emblée un certain nombre de questions: lesquels doivent être pris en compte? Qui sont-ils vraiment? Qui a réagi à la crise du Golfe? Avec quel impact sur quelles politiques étrangères? Qui furent les interlocuteurs de ces politiques? Quelle fut la nature de leurs relations avec les acteurs étatiques et qu'en est-il ressorti? Entre ces niveaux apparemment éloignés du système mondial que sont d'une part le niveau micro-social composé d'innombrables acteurs non
étatiques - soit le "monde multicentré" de James Rosenau2

- et

le

niveau macro-politique toujours essentiellement composé d'Etats souverains, comment saisir les liens qui peuvent se tisser, comment saisir les conséquences de ces liens? Comment opérer, en d'autres termes, pour utiliser ce conflit du Golfe en tant que "hard case", selon l'expression, encore, de James Rosenau,3 c'est-à-dire en tant que moment empirique particulièrement complexe de l'évolution de la scène mondiale, dont l'éclaircissement permet de faire avancer les perspectives théoriques globales? Nous rejoignons en cela le souci d'Aharon Klieman qui craignait, dans son analyse de la guerre du Golfe, de faire d'un moment des relations internationales qualitativement riche d'enseignements, une "occasion ratée" de la science politique.4 En choisissant les acteurs du processus politique
I

B. Badie,M-C. Smouts,Le Retournementdu Monde, Dalloz-Pressesde la FNSP,

Paris, 1993. pp. 163-164. Les auteurs notent qu'une sixième variable apparaît souvent dans les préoccupations des travaux de science politique des relations internationales, à savoir la nature des relations du système avec son environnement. 2 J.N. Rosenau, Turbulence in World Politics: a Theory of Change and Continuity, Princeton University Press, Princeton, 1990. 3 J.N. Rosenau, "Governance, order and change in World Politics", in James N. Rosenau and Ernst-Otto Czempiel, Governance, order and change in World Politics, op. cit., p.18. 4 A. Klieman, "Lost in the shuffle: the threatened marginality of the Gulf crisis for internationalrelations enquiry", in G. Barzilai , A. Klieman,G. Shidlo, The Gulf Crisis and its Global Aftermath, Routledge, Londres, 1993. 20

global comme objet d'étude, et en élargissant cette notion d'acteurs aux acteurs non étatiques - c'est-à-dire en admettant toutes les catégories d'acteurs -, la possibilité se trouve renforcée - nous l'espérons - d'établir un état des lieux de ce processus à partir de l'analyse de ses composantes, et ainsi d'éclairer la pratique de la politique étrangère de l'après guerre froide à partir de son environnement. Trois problèmes se posent dès lors: celui des outils conceptuels disponibles pour l'étude de la"politique étrangère, celui du choix d'une démarche, celui enfin du choix des études de cas.

Les outils conceptuels: la science politique des relations internationales face à l'après guerre froide
La fin de la guerre froide a-t-elle déstabilisé l'analyse aussi bien que la pratique de la politique étrangère, et au-delà l'étude des relations internationales dans leur ensemble? Il est raisonnable de penser, aujourd'hui, que les bouleversements européens des années 1989-91 - à savoir la chute du Mur de Berlin le 9 novembre 1989, la chute du communisme en Europe de l'Est, la fin officielle de l'URSS à la suite des troubles de l'été 1991, puis la dislocation logique du Pacte de Varsovie - ont pris de cours l'immense majorité des observateurs, pour ne pas parler des décideurs.1 Au moment où la guerre du Golfe a éclaté, la discipline semblait même avoir sombré, parfois, dans une frayeur rétrospective où, comme dans un phénomène de "trou noir", chaque question renvoyait à une abîme encore plus profonde: que signifiait la fin de la guerre froide? Pourquoi cette fin? Et au fond, qu'avait été la guerre froide? N'avait-t-on pas découvert trop tard, avec la "nouvelle pensée" soviétique de Mikhaïl Gorbatchev en matière de politique étrangère, que la science politique des relations internationales n'avait rien su prévoir, rien vu venir? Cette profonde remise en cause était par exemple très présente dans un ouvrage au titre évocateur: The End

1

Lors d'entretiens réalisés en février 1990 au Ministère des Affaires Etrangères à

Paris

- dans

le cadre d'une toute autre enquête

- plusieurs

responsables

français

affirmaient ne pas croire à la remise en cause de la mainmise soviétique sur l'Europe de l'Est. La réunification allemande était quant à elle considérée comme "improbable, loin d'être à l'ordre du jour". 21

of the Cold War: Evaluating Theories of International Relations.1 Nombreux étaient les auteurs qui reprochaient à la discipline - leur propre discipline - de ne pas avoir été en mesure d'expliquer la chute de l'URSS, la fin de la guerre froide, les conséquences de la fin de la bipolarité,2 de sous-estimer les changements qui venaient d'avoir lieu, en essayant d'observer la période actuelle avec les instruments d'observation de la guerre froide, tout comme Kennan et Lippmann3 avaient observé jadis la guerre froide avec les instruments d'observation de la Seconde Guerre Mondiale.4 N'étaiton pas plutôt, demandaient certains, démesurément obsédé par la fin de la guerre froide au risque de surévaluer certains changements et d'en négliger d'autres?5 N'avait-on pas tendance à évoquer sans cesse la fin de la guerre froide comme un fait acquis, sans pour autant l'avoir analysée en profondeur? Parce que surprenantes, les évolutions de l'Europe socialiste de la seconde moitié des années 80 sont vite devenues déstabilisantes pour l'analyse politique. L'incompréhension date notamment de la "nouvelle pensée" soviétique en matière de politique étrangère, déjà évoquée plus haut, développée par Mikhaïl Gorbatchev après son arrivée au pouvoir en 1985 et explicitée dans l'ouvrage "Perestroïka",6 avant d'être mise en pratique par la
I

P. Allan et K. Goldman(eds), The End of the Cold War: Evaluating Theories of

International Relations, Martinus Nijhoff Publishers, Boston, 1992. On notera surtout les articles suivants: Ph. Everts, "The events in Eastern Europe and the crisis ofthe discipline of international relations"; 1. Grunberg et Th. Risse-Kappen, "A time of reckoning? Theories of international relations and the end of the cold war"; P. Allan, "The end of the cold war: the end of international relations theories ?". 2 Voir John L. Gaddis, "The cold war, the long peace and the future", in M. J. Hogan (ed), The End of the Cold War: Its Meanings and Implications, Cambridge University Press, Cambridge, 1993. 3 "X" (George Kennan), "The sources of soviet conduct", Foreign Affairs, n° 25 Guillet 1947), pp. 566-582. W. Lippmann, The Cold War: A Study in u.s. Foreign Policy, New York, 1947. 4 Voir R.J. Barnet, "Lippman, Kennan and the cold war", in M. 1. Hogan (ed), The End of the Cold War: Its Meanings and Implications, op. cit. 5 VoirN. Chomsky, "A view from Below", et D. Artaud, "The cold war: a skeptical view", in M.J. Hogan (ed), The End of the Cold War: Its Meanings and Implications, op. cit. 6M. Gorbatchev, Perestroika, Flammarion, Paris, 1987. 22

diplomatie soviétique, notamment sous l'impulsion du ministre des Affaires Etrangères Edouard Chevernadze. En évoquant une "maison commune européenne", en renonçant à l'obsession sécuritaire - faute de moyens, ce qui n'a pas été perçu tout de suite -, et surtout en renonçant à l'épreuve de force pour laisser l'Europe de l'Est s'éloigner du giron communiste, les hommes du Kremlin ont plongé les observateurs occidentaux dans la plus grande perplexité. Car pour les spécialistes des relations intérnationales, la disparition de l'URSS fut bien plus qu'un simple changement de régime. C'était à la fois la fin d'une rivalité entre deux superpuissances et qui passait pour structurer entièrement toute vie politique internationale digne de ce nom, la fin de la coexistence de deux systèmes capitaliste et socialiste, qui, malgré tout, partageaient un certain nombre de codes, de méthodes de dialogue -, la fin prévisible, également, de la course aux armements telle qu'on la connaissait, la fin d'une lutte de puissance, d'une rivalité géopolitique dans le "Tiers-Monde", de déstabilisation mutuelles, et même la fin de la mobilisation interne des protagonistes dans la perspective de cette guerre froide. La fin, en un mot, des cadres connus et de l'environnement familier de toute politique étrangère depuis 1947. Une étude statistique sur les thèmes des ouvrages de relations internationales parus en Occident depuis 1945 suffirait à donner une idée du bouleversement pour la discipline: la science politique des relations internationales devait se retrouver un objet. Il semblait qu'un grand bond en avant avait fait fi des enseignements anciens, et qu'il faille parler de l'avant et de l'après 1989-91 comme l'on parlait jadis de l'avant-guerre ou de l'après-guerre. Non seulement la discipline se trouvait affrontée, avec les bouleversements de l'Europe de l'Est, à des événements qu'elle n'avait pas prévus, mais - pire encore pour sa légitimité - il s'agissait là d'évolutions contraires aux tendances généralement anticipées. La guerre froide en effet, avait au fil des ans réussi à ancrer dans beaucoup d'esprits le fait qu'elle ne trouverait d'issue que dans un affrontement militaire: c'était par exemple l'hypothèse de la rupture de la stabilité bipolaire chez Waltz,l ou celle de l'instabilité due à
1

K. Waltz, TheO/y of International Politics, Addisson-Westley, Reading (Mass.),

1979.

23

une agression soviétique chez Gilpin.l Un certain nombre d'affirmations ont dès lors volé en éclats: "l'URSS ne permettra pas une perte de son poids stratégique en Europe de l'Est"; "l'accumulation d'armements conduit toujours à l'affrontement"; "on peut se débarrasser d'un Etat autoritaire, mais pas du totalitarisme soviétique, qui est d'un type nouveau, où une nomenklatura établie ne peut accepter un changement de régime"/ "si l'Occident ne rattrape pas son retard sur le bloc communiste en termes d'armements conventionnels, il sera finlandisé", etc. L'impossibilité d'une transition pacifique vers un nouveau système international était démentie, qui avait été pourtant démontrée par des auteurs aussi prestigieux que Gaddis3 ou Jervis.4 Par son avènement tout aussi imprévu que ses conséquences, la fameuse "nouvelle pensée" de Gorbatchev a conduit à incriminer en premier lieu une école bien particulière, et qui se trouvait constituer l'école dominante des relations internationales: l'école réaliste. La fin de la bipolarité en effet paraissait avoir réfuté, falsifié la démarche réaliste dans sa tendance à privilégier le conflit comme issue politique. Cette pensée, représentée entre autres par Morgenthau, Aron, puis Keohane, Waltz ou Gilpin, avait développé le paradigme d'un système international anarchique, unitaire et dominé par la possibilité d'un conflit armé, où la puissance - essentiellement militaire -, jouait un rôle déterminant, où l'obsession de la sécurité et de la dissuasion sous-tendait les stratégies rationnelles d'acteurs essentiellement étatiques et agissant dans une logique de souveraineté et d'intérêt national, ainsi que dans le cadre d'un jeu à somme nulle.
1

R. Gilpin, War and Change in World Politics, Cambridge University Press,

Cambridge, 1981, pp. 231-244 2 Voir sur ces points J. Kirpatrick, "Dictatorship and double standards", Commentary, n068, novembre 1979, pp. 34-45. 11est bon de rappeler qu'outre les vexations imposées aux généralistes des relations internationales, la chute de l'URSS a porté un coup au moins aussi sévère aux soviétologues. 3 J.L. Gaddis, The Long Peace, Oxford University Press, Oxford, 1987. Notons que John Gaddis, prenant acte de ces bouleversements, nous a proposé récemment une réOexion nouvelle et d'une grande richesse sur la guerre froide: J.L. Gaddis, We Know Now. Rethinking Cold War History, Oxford University Press, Oxford, 1997. 4 R. Jervis, The Meaning of the Nuclear Revolution, Ithaca, Cornell University Press, 1989.

24

"Le néoréalisme est une théorie des conflits internationaux, des alliances, des équilibres de puissance, de la guerre et de la paix. {..] Cette théorie soutient que le manque d'autorité supérieure globale incite les Etats à poursuivre par tous les moyens possibles leurs efforts pour se protéger contre d'autres Etats. {..] Dans un tel environnement, ces Etats rencontrent de nombreux éléments qui ,ne poussent pas dans le sens de la coopération. {uf

caricaturale - le cœur de la pensée réaliste, telle qu'elle ressort d'ouvrages majeurs comme Politics Among Nations,2 Paix et Guerre entre les Nations,3 Theory of International Politiei ou encore War and Change in World Polities.5 C'est ce paradigme de la puissance (power politics) et du "réalisme", centré sur l'Etat et sur la lutte entre les Etats pour le pouvoir dans un environnement international anarchique, principalement élaboré après 1945 en réaction à l'idéalisme de l'Entre Deux Guerres, qui s'est trouvé mis en accusation lorsque le cycle bipolaire entamé au lendemain de la Seconde Guerre Mondiale s'est clos en 1989-91. Certains auteurs n'avaient d'ailleurs pas attendu les bouleversements de l'Europe de l'Est pour en développer une critique virulente:
"Si la vision du monde présentée par le paradigme réaliste est correcte ou utile en tant que ligne directrice de nature à aider à la compréhension, pourquoi tant d'hypothèses guidées par cette vision se sont-elles révélées fausses? Si la vision du paradigme réaliste est correcte, pourquoi les hypothèses qui ont nié cette vision se sont trouvées, proportionnellement, moins souvent falsifiées? Si la vision du paradigme réaliste est correcte, pourquoi les principales

Ainsi pensons-nous pouvoir résumer - de façon forcément

1 L. Cornett et J. Caporaso, "And it still moves! State interests and social forces in the European Community", in J.N. Rosenau et E.O. Czempiel, Governance Without Government: Order and Change in World Politics, op. cit. 2 H..J. Morgenthau, Politics Among Nations: the Struggle for Power and Peace, New York, Knopf, 1948. 3 R. Aron, Paix et Guerre Entre les Nations, Calmann-Lévy, Paris, 1962. 4 K.Waltz, Theory of International Politics, op. cit. 5 R. Gilpin, War and Change in World Politics, op. cit. 25

propositions réalistes élaborées puis testées ont-elles été [à l'inverse] constamment falsifiées?

dénonçait déjà Vasquez en 1983. I Avec quels outils conceptuels, alors, saisir aujourd'hui l'objet politique étrangère ? Avec quels outils questionner cet objet dans le contexte d'une étude de cas teUe que la guerre du Golfe, afin d'en tirer le maximum d'enseignements? Force est de constater que les remises en cause de l'école réaliste, quelque utiles qu'eUes soient, demeurent souvent plus performantes dans la constatation de l'impasse que dans la création d'un nouvel outillage conceptuel. Le fonctionnalisme constitue à cet égard une bonne illustration de ces difficultés, qui cherche à introduire des acteurs à la fois au-dessus et en dessous de l'Etat Nation, à la fois supranationaux et subnationaux, des acteurs qui pallient les déficiences de l'Etat en matière de réponse aux besoins socio-économiques, qui agissent en dehors du contrôle gouvernemental, organisent leurs propres réseaux, produisent des engagements, des attentes, des loyautés transnationales.2 Louable intention qui part sans doute d'une volonté positive de surmonter les principales lacunes du réalisme, mais qui en fin de compte ne fait que remplacer le cloisonnement interétatique par un cloisonnement entre différents secteurs d'activités. Une autre de ces nouveUes directions a connu son heure de gloire avec les travaux de Robert Jervis, d'Alexander George, de John Steinbruner ou de Margaret Hermann, pour finalement rencontrer d'autres difficultés: il s'agit de l'approche dite psychologique ou cognitive, qui au début des années 80 mettait encore l'accent sur l'étude des conflits en s'interrogeant sur la perception des données de ces conflits - et notamment la perception du fait nucléaire - par les décideurs.3 L'acteur privilégié dans l'analyse n'est plus l'Etat Nation en tant qu'entité homogène mais le
I

J. Vasquez, The Power of Power Politics. A Critique, New Brunswick (NJ.),

Rutgers University Press, 1983, p. I 8. 2 Voir les écrits de David Mitrany, notamment The Progress of International Government, New Haven (CT.), Yale University Press, 1933, p. 229. 3 Voir surtout R. Jervis, The Logic of Images in International Relations, Princeton, Princeton University Press, 1970, ainsi que Perception and Misperception in International Politics, Princeton (NJ.), Princeton University Press, 1976. 26

responsable de la politique étrangère de cet Etat Nation, c'est-à-dire le dirigeant, le décideur, suivant l'hypothèse selon laquelle: "il est impossible d'expliquer les politiques et décisions cruciales sans

faire référence à ceux qui les formulent".1 On imagine à quels
obstacles se heurte cette démarche: la source des évolutions de la politique mondiale devient résultat des perceptions et hésitations de quelques puissants, ce qui ne va pas sans poser un certain nombre de questions, comme l'ont souligné Robêrt Snyder et plusieurs de ses collègues:
"La question fondamentale est la suivante: pouvons-nous aller au-delà d'une compréhension (Verstehen) familière, ou en d'autres termes, pouvons-nous obtenir des données fiables concernant l'état d'esprit des acteurs, cet état d'esprit que nous souhaitons décrire et expliquer. Les hypothèses peuvent-elles donner lieu à des preuves? [..] Si tel n'est pas le cas, nous sommes condamnés à rester impuissants face à des combinaisons de déterminants [..], dans les profondeurs du comportement',]

Il faut reconnaître cependant que la démarche a paru un temps séduisante, lorsque de nombreuses évolutions de la politique internationale passaient pour trouver leur genèse dans le parcours politique et personnel de Mikhaï1 Gorbatchev: la fin de la bipolarité était le résultat de sa "nouvelle pensée", qui provenait elle-même de ce que le nouveau maître du Kremlin était le premier à avoir véritablement voyagé en Occident, réussissant même le tour de force de s'attirer les louanges de Margaret Thatcher. Si l'approche a le mérite de sortir des schémas purement mécaniques et à prétention rationnelle du réalisme, de remettre dans l'étude des affaires humaines un peu d'humanité - et donc de réintégrer l'analyse des acteurs aux dépens du système -, elle a le défaut maintes fois signalé de dégager des processus qui, en se résumant à la rencontre de l'équation personnelle d'un homme et de la singularité d'une situation, sont appelés à rester uniques.

R. Jervis, Perception and Misperception in International Politics, op. cit., p.62. R.C. Snyder, H.W. Bruck et B. Sapin (cds), Foreign Policy Decision Making, New York, Free Press, 1962, p. 5. 2 27

I

Restent surtout les théories rassemblées sous les labels de l'interdépendance et de la transnationalité, qui s'efforcent de rompre
avec le paradigme du conflit d'intérêts entre Etats pour mieux

s'attacher aux ambiguïtés des coopérations à différents niveaux, qui prennent acte, surtout, de la formation, de l'évolution d'une société mondiale. Robert O. Keohane et Joseph Nye ont joué à cet égard un rôle clef pour dégager de nouvelles pistes, en cherchant notamment à théoriser l'intensification de l'interdépendance entre les Etats, entre les acteurs, entre les problèmes. Cette direction a ouvert la perspective à l'école transnationaliste. L'un des premiers "manifestes" de cette tendance fut sans doute le volume numéro 25 (3) de la revue International Organization de 1971, dirigée par les deux auteurs, numéro intitulé "Transnational Relations in World Politics". Le concept d'interdépendance complexe, élaboré quelques années plus tard par les mêmes chercheurs, mettra davantage l'accent sur le déclin de la force militaire comme outil de politique étrangère, devenue de plus en plus difficile d'emploi compte tenu des intérêts innombrables et des réseaux complexes qui se croisent sans respect des frontières ni des intérêts dans le monde des années 70-80.\ Lorsque survint la fin de la bipolarité, les propositions ou les pistes fournies par ce courant pouvaient légitimement passer pour constructives, en mettant notamment l'accent sur l'existence de multiples voies de connexion entre les sociétés, l'absence de hiérarchie entre les différents problèmes et l'existence de liens nouveaux entre eux, l'émergence d'acteurs aux objectifs multiples, la multiplication des paramètres. En développant l'idée, surtout, selon laquelle la force militaire n'était plus prioritaire, tandis que l'évaluation des ressources passe désormais par des considérations de politique intérieure, dépend des comportements d'acteurs multiples, en mesure d'interagir avec les politiques étrangères des Etats. Ce terme même de "transnational" avec celui d' "international", qui se réfère au nations. L'un des ouvrages majeurs de cette reste sans doute aujourd'hui le Turbulence marque ici la rupture seul système des Etats école transnationaliste in World Politics de

\

1. Nye et R.O. Keohane,

Power and Interdependence,

op. cit., pp. 24-37, 227.

28

James Rosenau, publié en 1990/ et qui se fixait pour objectif d'analyser le changement à l'échelle globale, en dépassant les théories classiques des relations internationales, dont l'auteur avait déjà à plusieurs reprises constaté les limites. A la suite des Buzan, Jones,2 ou HosltV et dans la lignée de ses propres écrits qui ont contribué à préciser certains concepts tel que le linkage,4 Rosenau se proposait d'étudier le "changement", angle d'attaque indispensable pour renouveler la discipline, s'appuyant sur une méthode et un réseau d'hypothèses. La méthode consistait en trois points principaux: a) considérer tous les acteurs en mesure d'entreprendre une action dont les conséquences peuvent se faire sentir par-delà les frontières, en cessant de raisonner en termes de hiérarchie, de souveraineté et de ressources, en acceptant même l'idée selon laquelle la souveraineté peut imposer aux Etats davantage de contrainte qu'elle n'offre de marge de manœuvre. Concrètement, il s'agissait de prendre en compte les simples citoyens, les leaders d'opinion (présidents d'associations par exemple), les acteurs privés (entreprises...), les mouvements d'opinion (écologistes, féministes, mais aussi les masses sans leaders, qui se soulèvent spontanément, comme au Philippines ou en Pologne au début des années 80, en Europe de l'Est à la charnière des années 90), les Etats mais également les sous-groupes au sein de ces Etats (les différentes bureaucraties); b) observer scrupuleusement les faits, en s'assurant que les éléments pris en compte dans l'analyse sont "potentiellement observables", c'est-àdire réfutables, et en portant une attention toute particulière aux faits qui ne peuvent être expliqués par les théories habituelles, par le jeu des Etats, les intérêts nationaux ou les préoccupations sécuritaires; c) enfin, prendre en compte des paramètres au niveau micro-social pour en expliquer les conséquences au niveau macropolitique des affaires mondiales. Cela est possible, nous dit Rosenau, en opérant une analyse de trois paramètres considérés
\J. N. Rosenau, Turbulence in World Politics: A Theory of Change and Continuity, op. cit. 2 B. Buzan et R. Jones, Change and the Study of World Politics: The Evaded Dimension. Londres, Pinter, 1981. 3 O.R. Holsti, A.L. George et R.M. Stevenson (eds), Change in the International System, Boulder (Col.), Westview Press, 1980. 4 J.N. Rosenau, Linlwge Politics, Free Press, New York, 1969. 29

comme globaux: 1- le micro paramètre, qualifié de paramètre "orientation", c'est-à-dire les prédispositions et les pratiques des individus vis-à-vis des autorités et notamment vis-à-vis de l'Etat (l'allégeance citoyenne par exemple); 2- le macro paramètre, dit paramètre "structurel", à savoir les "règles du jeu", les arrangements, alliances, régis par les macro collectivités politiques (organisations supranationales, Etats...); 3- le paramètre "relation", soit l'interaction entre ces deux niveaux micro et macro. En six points, le politologue américain faisait là une évaluation du monde du début des années 90, appelée à servir de grille de lecture pour l'analyse de la scène mondiale et de ses évolutions: a) les années 50 ont marqué un point de rupture au niveau micro social, qui s'intensifie depuis lors, et se caractérise par une évolution technologique, laquelle entraîne les individus, les citoyens, dans une série de transformations des niveaux de vie, des structures sociales, des cultures politiques; b) il en a résulté une montée en puissance de ces individus - non plus au sens de la personnalité du décideur comme dans l'approche cognitive, mais au sens de l'individu lambda, du simple citoyen -, qui acquiert une meilleure capacité à s'informer, à interpréter l'information et qui, par des actions collectives notamment, entend bien utiliser cette compétence croissante, dans un état d'esprit que Rosenau résume par la formule "Je compte, moi aussi". c) cette évolution au niveau micro-social s'accompagne désormais d'une évolution des macro structures, de plus en plus décentralisées, de plus en plus fragmentées. Les pouvoirs se décentralisent, les associations, les bureaucraties, les sous-groupes se démultiplient, nous obligeant ainsi à repenser la proposition de base de l'école réaliste selon laquelle l'Etat Nation est l'unité première d'analyse. C'est là le paramètre "structurel". d) les relations micro-macro s'entretiennent dans la tension. C'est naturellement le paramètre "relation", qui voit la compétence croissante des individus et la complexité grandissante des structures s'entretenir mutuellement, dans la coexistence paradoxale d'une interdépendance intensifiée des faits d'une part, et d'une volonté d'indépendance de plus en plus affirmée des individus d'autre part. e) la conséquence inéluctable de cette situation est la perte d'autorité de l'Etat, sur des individus de plus en plus aptes à critiquer, à juger selon des critères de performance, 30