La politique étrangère de l'Union européenne

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L'Union européenne est aujourd'hui la première puissance économique mondiale et elle aimerait assumer sur le plan de la politique internationale un rôle qui soit en rapport avec cette situation. Si l'UE a à son actif d'indéniables réalisations en ce qui concerne la défense des droits de l'homme et la promotion de la paix, certaines crises ont cependant démontré les limites de ses louables ambitions. On espère que s'agissant des domaines où prime l'intérêt commun, l'Europe se dotera progressivement d'une politique étrangère qui corresponde à ses capacités et à son remarquable potentiel économique...
Publié le : mercredi 1 juin 2005
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EAN13 : 9782336255224
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La politique étrangère de l'Union européenne

cg L'Harmattan, 2005 ISBN: 2-7475-8684-7

EAN : 9782747586849

Romain Yakemtchouk
Professeur émérite à l'université de Louvain

La politique étrangère de l'Union , europeenne

Préface d'Etienne Davignon
Ministre d'Etat Ancien Vice-président de la Commission européenne

L'Harmattan 5-7~e de l'ÉcolePolytechnique 75005 Paris FRANCE

L'Harmattan Hongrie Kossuth L. u. 14-16 1053 Budapest

HONGRIE

L'Harmattan Italia Via Degli Artisti, 15 10124 Torino ITALIE

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PREFACE

L'ouvrage du Professeur Yakemtchouk est véritablement une somme de tous les éléments pertinents qu'il convient de connaître et de maîtriser pour toute personne intéressée à comprendre l'évolution du concept de coopération politique depuis la signature du Traité de Rome. Sont traités ici les aspects proprement diplomatiques. Au moment où la Constitution européenne entre dans sa phase de ratification, ce livre est particulièrement bienvenu. Depuis le rejet du projet de Traité créant une Communauté Européenne de Défense, l'attitude des Etats européens à l'égard d'une politique extérieure commune est marquée d'une ambiguïté profonde. Le Général de Gaulle ne concevait le projet qu'à l'écart des Institutions communautaires. D'autres, telle Royaume-Uni et les Pays-Bas craignaient que des initiatives institutionnelles dans ce domaine porteront atteinte à l'Alliance Atlantique et placeront de ce fait les relations avec les Etats-Unis dans un contexte inamical. Le Danemark en entrant dans l'Union a expliqué que cela ne concernait qu'une finalité économique et non-politique et Madame Thatcher ne disait rien d'autre. Or, aujourd'hui le débat porte sur les finalités de l'Union. Quelles sont nos ambitions: une grande zone de libre-échange ou une Union Economique et Monétaire véritable qui ne peut se gérer sans un accompagnement substantiel de caractère politique.

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Le poids économique de l'Europe ne l'autorise pas à rester à l'écart des grands problèmes qui confrontent la planète. Dans ce débat qui reprend toute sa signification, le livre du Professeur Yakemtchouk relate l'histoire des tentatives faites pour donner à l'Europe sa place politique. Les échecs et les progrès marginaux sont analysés avec finesse. Le lecteur pourra alors faire sa propre religion et j'espère comme moi, il comprendra qu'il faut aller de l'avant pour faire plus et mieux. Les générations futures ne pardonneront pas l'échec car l'aventure européenne est fondamentalement celle du volontarisme éclairé et le rejet d'une résignation fataliste.

Etienne Davignon

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I. La politique étrangère commune

1. En guise d'introduction
"International politics, like all politics, is a struggle for power. Whatever the ultimate aims of international

politics, power is alwaysthe immediateaim"1.

La volonté d'ériger une politique européenne commune a déjà une longue et turbulente histoire: un grand nombre de projets portant sur une Communauté politique européenne, de valeur très inégale, ont vu le jour avant même la signature du Traité de Rome le 25 mars 19572. Ce dernier se situait essentiellement sur le plan économique, ayant pour objet la création d'un marché commun des six Etats membres et la mise en commun de leur industrie atomique: il se proposait de créer « une vaste zone de politique économique commune, constituant une puissante unité de production, et permettant une expansion continue, une stabilité accrue, un relèvement accéléré du niveau de vie, et le développement de relations harmonieuses entre les Etats qu'il réunit ». Tout en admettant qu'une Communauté économique pourrait n'être qu'une étape permettant éventuellement d'autres réalisations, les architectes de cette intégration économique européenne se sont montrés soucieux de ne pas se laisser entraîner trop loin sur la voie des abandons de souveraineté et n'ont guère envisagé la mise en place d'une politique extérieure. A cela s'ajoute le fait que le vaste mouvement de décolonisation déclenché consécutivement au désastre français de Dien Bien Phu (1954) et annoncé par les AfroAsiatiques à Bandoeng en 1955, rendaient les puissances très

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Hans Morgenthau, Politics among nations. New York, A. Knopf, 5e éd., 1978.

Le projet élaboré à Paris en 1952-1953par l'Assemblée dite Assemblée ad hoc,

ou le Projet de Statut de la Communauté politique européenne, publié à Bruxelles en novembre 1952.

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vigilantes quant au maintien de leurs pouvoirs de souveraineté dans l'ordre international. Le traité a cependant reconnu à la CEE le droit de conclure trois catégories d'accords internationaux: a) les accords tarifaires et commerciaux (Art. 113) ; b) les accords d'association, sur la base de l' Art. 238 modifié par l'Acte unique de 1986 ; c) les accords avec les organisations internationales (universelles ou régionales) sur la base des articles 229, 230 et 231. Or, peu après la signature du traité, les partisans des solutions fédéralistes s'empressèrent de suggérer que l'on complète ce processus d'intégration économique par une coopération politique, ce qui pouvait se faire sur la base de l'Art. 235 du traité, selon lequel le Conseil prend (à l'unanimité) les dispositions appropriées « si une action de la Communauté apparaît nécessaire pour réaliser, dans le fonctionnement du Marché commun, l'un des objets de la Communauté, sans que le présent traité ait prévu les pouvoirs d'action requis à cet effet ». Beaucoup ont pensé que la réalisation du Marché commun contenait implicitement une future coopération politique, surtout dans la mesure où l'intégration économique aura été achevée. Au Congrès de Wiesbaden de l'Action Européenne Fédéraliste Ganvier 1958), Antoine Pinay et Henri Brugmans ont suggéré une certaine coopération « fédérale» dans les domaines non couverts par les traités économiques, et dès 1961, sous l'impulsion de H. Brugmans, ont été élaborées les « vingt-deux thèses» portant sur l'intégration politique des Etats au sein d'une Union fédérale. Tout en reconnaissant que les solutions supranationales étaient difficilement transportables telles quelles dans les réalités internationales, et tout en admettant que la «disparition graduelle des ministères nationaux des Affaires étrangères serait un bouleversement pour lequel les esprits sont loin d'être mûrs », le programme de l'Action Européenne Fédéraliste demandait la création d'un Comité permanent de liaison, «au sein duquel les ministres nationaux des Affaires étrangères... se retrouveront en quasi permanence, et où s'effectuerait l'intégration des esprits ». Ce Comité devrait comprendre un Secrétaire général qui aurait pour mission de préparer les décisions communes et qui représenterait la politique européenne devant le monde extérieur.

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Bien entendu, tout ceci était fort prématuré, car entre le politique et l'économique, il y a une différence énorme, une différence de nature: une coopération économique et commerciale peut déboucher généralement sur la supranationalité, mais ce n'est pas nécessairement le cas d'une coopération politique qui porte l'empreinte de la souveraineté étatique et reste intergouvernementale. Et naturellement, l'Europe économique avance beaucoup plus vite que l'Europe politique, pour la réalisation de laquelle il n'y avait pas dans la Communauté européenne une institution-moteur telle que la Commission. Aussi, une certaine coopération en matière de politique extérieure ne pouvait-elle se réaliser que progressivement, par étapes, les Etats membres s'efforçant de réaliser l'indispensable consensus sur leurs intérêts politiques communs en réduisant graduellement l'écart qui sépare l'Europe économique de l'Europe politique. Il y avait tout d'abord l'initiative gaullienne de la coopération politique des Six, présentée sous la forme du «Plan Fouchet» (1961) : elle a échoué. Le « Rapport Davignon» entériné par le Conseil des ministres de Luxembourg (1970), inaugura la coopération politique européenne (CPE) impliquant une information permanente et des consultations régulières sur les problèmes « importants» de la politique étrangère des Etats membres. Le « Rapport de Copenhague» (1973) a précisé les modalités de cette coopération. L'Acte unique (1986) a confirmé sur le plan conventionnel que les Etats membres s'efforcent de formuler et de mettre en œuvre en commun une politique étrangère européenne et que les politiques extérieures de la Communauté et les politiques convenues au sein de la CPE doivent être cohérentes. Avec le traité de Maastricht (7 février 1992), la CPE est devenue la politique étrangère et de sécurité commune (PESC) : « l'Union et ses Etats membres défmissent et mettent en œuvre une politique étrangère et de sécurité commune », dont l'objectif fondamental consiste à assurer

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l'unité et la cohérence de l'action de l'Union sur la scène internationale. Le Conseil en fixe la portée, les objectifs, ainsi que « les moyens, procédures, conditions et, si nécessaire, la durée d'application à sa mise en œuvre ». Statuant à l'unanimité, il définit, sur la base d'orientations générales du Conseil européen, des positions communes et arrête des actions communes, la mise en œuvre de ces dernières pouvant être éventuellement décidée à la majorité qualifiée. La PESC inclut la défmition d'une politique de sécurité « qui pourrait conduire, le moment voulu, à une défense commune ». La Cour de Justice n'est pas compétente pour assurer le respect des engagements pris au titre de la PESC. Le traité d'Amsterdam (2 octobre 1997) a introduit dans le traité de l'DE la notion de « stratégies communes» permettant la prise des décisions à la majorité qualifiée, et a entériné la création d'un poste de Haut responsable pour la politique étrangère et de sécurité commune, occupé depuis le 18 octobre 1999 par Javier Solana. Le projet d'une Constitution européenne établi par la Convention présidée par V. Giscard d'Estaing (2003) a confirmé la règle de l'unanimité, tout en prévoyant la création d'un poste de ministre des Affaires étrangères de l'Union, qui serait mandataire du Conseil pour la politique étrangère et de sécurité commune et en même temps vice-président de la Commission, chargé des relations extérieures. Saluées par les uns, qui ont surtout noté que l'Europe ne joue toujours pas sur le plan international un rôle politique qui soit à la mesure de son potentiel économique, ces dispositions ont été critiquées par d'autres: Jacques Delors, qui a présidé la Commission pendant dix ans et auquel on reconnaît une bonne expérience des affaires européennes, dira qu'il « reste sceptique quand on annonce à grands sons de trompe, qu'on va faire une politique étrangère commune. On y viendra peut-être un jour, mais attention, le chemin sera long! »1En effet, les crises de Yougoslavie, des Grands Lacs ou d'Irak, au cours desquelles plusieurs Etats membres avaient adopté des attitudes divergentes, pour ne pas dire contradictoires, ont démontré les limites de cette louable ambition d'agir en commun.
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Jacques Delors, Mémoires. Paris, Plon, 2004, p. 396.

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Pour y parvenir, il faudrait vaincre au préalable l'obstacle de l'unanimité, mais on n'y est pas parvenu, et après tout, on le comprend. En vertu de la règle de l'alternance démocratique, le changement d'une décision gouvernementale dans l'ordre national interne est parfaitement possible dès qu'il y a un changement de gouvernement, mais la modification d'une décision communautaire ou d'une règle conventionnelle dans une Europe à 25 est autrement plus difficile: elle ne peut se faire qu'avec l'assentiment de la majorité des Etats membres de l'Union, et cette perspective fait peur aux gouvernants. A cela s'ajoute le fait que déjà dans un grand nombre de matières communautaires, les Etats membres ne parviennent pas toujours à surmonter l'obstacle de l'unanimité, de telle sorte que plusieurs matières restent depuis des années en dehors de toute réglementation communautaire. Comment alors demander qu'ils soient plus conciliants dans les questions de politique étrangère où les réflexes nationaux sont infiniment plus sensibles, pour ne pas dire plus exaltés? On arrive alors à ce paradoxe qu'en pratique, la règle de l'unanimité conduit (hélas) à un pouvoir décisionnel d'une minorité: il suffit d'un seul Etat pour bloquer la décision. Et les choses deviennent franchement inextricables lorsqu'on croît en nombre: plus on est nombreux, plus difficile est la prise de décisions. Si un petit pays peut se déclarer favorable à l'adoption des décisions à la majorité - après tout, il n'a pas beaucoup à perdre, ses intérêts

nationaux étant limités - cela devient beaucoup plus difficile pour
une grande puissance dont les responsabilités internationales et les intérêts politiques et économiques sont autrement plus importants et ne se comparent pas à ceux des petits Etats. Pour une grande puissance, les décisions en matière de politique étrangère ne peuvent être prises, en principe, qu'à l'unanimité: la France aurait-elle accepté une décision majoritaire de l'Europe dans sa politique d'accession à l'armement nucléaire? La Grande-Bretagne l'auraitelle fait lors de la guerre des Falkland? Bien sûr que non. Cela implique qu'en matière de politique étrangère de l'Union européenne, les facteurs institutionnels n'ont pas exactement le même impact que celui dans les autres domaines de coopération. La politique des puissances et le droit de veto brisent ou ignorent les facteurs essentiellement juridiques.

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Dans une lettre à la présidence de la Communauté en date du 6 décembre 1990, le président Mitterrand et le chancelier H. Kohl ont soutenu que dans la prochaine Union, « les décisions seraient prises en principe à l'unanimité, étant entendu que l'abstention ne devrait pas faire obstacle à l'adoption des délibérations ». Quant à Peter Hain, représentant britannique à la Convention européenne, il a clairement prévenu que « Britain could not accept moves to remote national vetoes on foreign policy» I. En apprenant que la Convention européenne venait de maintenir l'unanimité comme règle de

décision en politique extérieure, l'ambassadeur de Schoutheete grand protagoniste d'une politique étrangère commune - s'exclama
que « personne ne croit sérieusement qu'on puisse mener une politique à vingt-cinq en exigeant l'unanimité. Il n'y aura donc pas de politique extérieure de l'Union »2. Enfin, on a également fait valoir le problème des relations transatlantiques et partant, les difficultés de mettre sur pied une défense commune, sans laquelle une véritable politique étrangère européenne serait peu performante et pas crédible. Que faut-il en penser? Y a-t-il un avenir pour une politique étrangère commune? La politique étrangère défend les intérêts des Etats. Toute politique étrangère est au service des Etats, elle est la garante de leur souveraineté. La politique étrangère est l'une des composantes de l'identité étatique, elle est indissociable du fait national, lequel ne se confond guère avec le nationalisme agressif qui contredit l'esprit communautaire. Certes, de nos jours on assiste à une certaine désacralisation de l'idée d'Etat et de sa souveraineté: l'interdépendance internationale croissante et les vocations intégrationnistes ont eu pour corollaire l'érosion progressive des souverainetés étatiques, qui ne sont plus absolues. Il ne s'agit pourtant pas de faire disparaître sur la scène internationale les Etats nations: si ces derniers connaissent de profondes mutations, ils ne font en fait que « se transformer pour mieux s'accomplir »3, et il est
1 Britain sets deadlinefor deal on VE constitution, dans The Times, 12juin 2003. 2 Philippe de Schoutheete, La Convention européenne va mal, dans Le Soir (Bruxelles), 6 juin 2003. 3 Raymond Barre, Préface à l'ouvrage Au-delà et en deçà de l'Etat-nation, sous la direction de Christian Philip et Panayotis Soldatos. Bruxelles, Bruylant, 1996, p. 12.

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bon qu'il en soit ainsi, car la richesse européenne est faite de sa diversité et celle-ci doit être maintenue. « L'Europe ne se substitue

pas à nos nations - souligne le président Chirac. Elle les rassemble
pour leur donner plus de force. Elle n'est pas synonyme d'abandon, de renoncement, de dilution de notre identité» 1. « Der souverane Nationalstaat ist nicht überholt » - rappelle le ministre allemand de la Défense, Volker Rühe. «Er ist der Rahmen, in dem die Volker sich freiheitlich, rechtsstaatlich und demokratisch organisieren und der ihnen identitatstiftende Kraft gibt»2. Le passé historique constitue un important élément des identités nationales, car après tout, la construction de l'Europe s'accomplit sur des terres imbibées du sang des nations, lesquelles tiennent à leurs héros et à leurs grands hommes. Les Etats membres veulent donc qu'on respecte leurs intérêts, mais aussi leurs traditions et leur passé: la politique étrangère des Etats est le produit de leur histoire. C'est dans le cadre de l'Etat-nation que se réalise la rencontre démocratique entre les citoyens et leurs représentants, c'est à son parlement - l'expression de la volonté populaire - et à son gouvernement légitime, que la nation s'en remet pour garantir ses libertés et sa sécurité. De nos jours, les parlements nationaux sont restés le haut lieu de cette légitimité démocratique, tandis que les institutions européennes ne bénéficient pas encore d'un degré d'adhésion suffisant pour assumer souverainement cette fonction de représentation populaire: les gens se battent pour élire leurs députés nationaux, mais ne s'intéressent que modestement à l'élection des députés européens dont le véritable enjeu leur échappe. Alors que l'DE ne peut se construire sans l'appui des citoyens, la Commission reconnaît que « le faible niveau de participation aux élections européennes, partout en Europe, traduit une certaine indifférence à l'égard du système institutionnel européen »3. Aux élections européennes de 1999, le taux de participation était de 49,8 %, mais aux élections de l'Europe élargie en juin 2004, il n'était que de 44,2 % : 47,8 % pour les anciens Quinze, et 27,8 % seulement pour les
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2 Volker Rühe, Wie Europa handlungsfahig wird, dans Frankfurter Allgemeine Zeitung, 3 juin 1995. 3 Communication de la Commission européenne sur l'avenir de l'VE, à l'intention du Conseil européen de Laeken, décembre 2001.

Jacques Chirac, L'Europe que nous voulons, dans Le Monde, 20 avril2004.

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Dix nouveaux. Malgré la victoire écrasante des « oui» (76,7 0/0)au référendum espagnol du 20 février 2005 sur le Traité constitutionnel, les abstentions ont atteint 57,7 %. C'est dire que malgré un demi siècle d'existence du Marché commun, la défense des intérêts essentiels des nations est restée un attribut de l'institution étatique et non pas de l'UE ou des eurodéputés, et cela vaut tout particulièrement pour les matières qui relèvent de la politique étrangère. Un Etat qui n'est plus en mesure de mener en toute indépendance sa politique étrangère, perd l'attribut essentiel de sa souveraineté, il risque de ne plus être un Etat indépendant. Il faut concilier l'avenir de l'Union avec le maintien des Etats-nations: il faut faire l'Europe sans défaire les Etats. «Toute politique étrangère est d'abord une politique d'intérêts» 1. Les Etats défendent leurs intérêts politiques et économiques qui sont essentiellement variables: ce qui est important pour les uns, peut être dérisoire pour les autres, voire contraire à leurs intérêts. Les relations extérieures d'une grande puissance ont, bien entendu, une autre dimension que celles d'un petit pays, les options d'un Etat maritime se comparent difficilement avec celles d'un pays enclavé dépourvu d'accès à la mer, les relations d'un Etat hautement industrialisé obéissent à d'autres impératifs que celles d'un pays sous-développé, et ainsi de suite. Les traditions diplomatiques des Etats décèlent des particularités qui ne sont pas toujours facilement conciliables: la France, la Grande-Bretagne, la Belgique ou le Portugal ont des liens privilégiés avec les pays d'Afrique noire, l'Espagne défend ses intérêts particuliers en Amérique latine, l'Allemagne cultive des relations privilégiées avec les pays d'Europe centrale et orientale, l'Italie, l'Espagne et la France exercent leur influence dans la Méditerranée, les Pays-Bas ont maintes fois manifesté leur sensibilité pro-israélienne dans le conflit du Moyen-Orient. Une certaine concordance émerge cependant: la politique internationale concerne prioritairement les Etats, « c'est-à-dire ce qu'il y a au monde de moins impartial et de plus intéressé »2 ; à plus d'un égard elle fait hélas fi des
1 Gerhard Schroder, Politique étrangère: y a-t-il une « troisième voie? dans Le Monde, 7 septembre 1999. 2 Charles de Gaulle, Mémoires de guerre. Vol. 3. Le Salut 1944-1946. Paris, Plon, 1959, p. 200.

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considérations morales et n'est guidée essentiellement que par les intérêts de l'Etat et par les considérations de prestige national. Pour qu'il y ait au sein d'une association d'Etats une politique étrangère commune, il importe donc de concilier ces intérêts, il faut que les intérêts nationaux qui s'opposent, se transforment graduellement en un intérêt commun: ce n'est qu'alors que les Etats membres d'une communauté ou d'une alliance pourront valablement parler « d'une seule voix». En fin de compte, une politique extérieure européenne commune implique qu'il y ait au préalable une identité européenne commune représentant une réalité spirituelle plus encore que matérielle, et qu'il y ait chez les populations du continent la conviction de leur destin commun; c'est la conscience de l'appartenance à cette identité européenne et à ce destin commun qui concourt à la formation d'une volonté politique commune et qui offre la légitimité à l'exercice par une autorité européenne interétatique des attributions décisionnelles en matière de politique extérieure. C'est bien entendu un processus de longue haleine qui ne s'improvise pas, et ne se décrète pas. Une politique commune appelle qu'il y ait au préalable un intérêt commun conçu comme tel par les Etats et approuvé comme tel par l'opinion publique. Dans cette

matière - elle est difficile - les bonnes intentions ne suffisent pas
pour concilier ce qui est inconciliable. Et surtout, il faut éviter de se fier aux déclarations flamboyantes sans rapport avec des réalités: elles ne créent que des illusions et des apparences dont la politique étrangère a horreur. Le respect des réalités est primordial. « Europa braucht eine Aussenpolitik, die mehr ist ... aIs papieme Erklarungen von Diplomaten »1. Pour l'instant, l'Union européenne ne dispose que d'une « quasi-diplomatie »2. Un certain nombre de premisses plaident cependant en faveur de cette entreprise. Le premier président de la Commission, Walter Hallstein, notait que « les politiques extérieures des pays de notre Communauté sont concordantes sur un grand nombre de points.
Eberhard Rhein, Europaische Aussenpolitik: eine unerfüllte Hoffnung, dans Europa-Archiv, avril 1980. 2 Jean-Victor Louis, dans Commentaire J. Megret. 12. Relations extérieures. Bruxelles, Ed. de l'Université de Bruxelles, 2005, p. 21.
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Ce qui s'explique par une similitude ou tout au moins par une parenté des traditions, des notions de valeurs et des intérêts.» Il soulignait qu' « il existe dans le monde des régions où les intérêts de la Communauté ne vont pas au-delà de relations économiques ou culturelles. Là, l'action de la Communauté devrait pouvoir bientôt s'étendre aux domaines non économiques». En effet, concurremment à l'affermissement du rôle économique de la CEE et à l'élargissement de ses intérêts, on assista à une extension progressive des compétences qui n'avaient pas été attribuées expressément à la Communauté. En 1961, la Cour de Justice européenne a admis l'éventualité «des incursions de la compétence communautaire dans les souverainetés nationales, là où elles sont nécessaires pour que du fait des pouvoirs retenus par les Etats membres, l'effet utile du Traité Ide Rome/ ne soit pas grandement diminué et sa finalité compromise» 1.En 1977, la Cour a reconnu la validité de la théorie des pouvoirs dits « implicites », en affirmant que «la compétence pour prendre des engagements internationaux peut non seulement résulter d'une attribution explicite par le traité, mais également découler de manière implicite de ses dispositions» 2. De nos jours, l'Union européenne entretient des relations diplomatiques avec la plupart des pays de la communauté internationale lesquels ont accrédité des missions diplomatiques auprès d'elle; à la fin de 2003, la Commission disposait de 130 délégations à l'étranger. Depuis 1961, date de la conclusion d'un accord économique avec la Grèce, la Communauté a développé un vaste réseau d'accords d'association et de coopération avec des pays d'Europe, du Moyen-Orient, d'Amérique latine et d'Afrique, accords qui sont négociés par la Commission, soumis à l'approbation du Conseil et à l'avis conforme du Parlement. Plusieurs de ces accords ont instauré un dialogue politique permanent qui consolide le rapprochement entre les parties et encourage le respect de la démocratie et des droits de 1'homme. La Convention de Yaoundé signée en 1963 avec les 18 Etats africains et malgache (renouvelée en 1969), les conventions de Lomé avec les Etats d'Afrique, du
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Gesamelijke Steenkolenmijnen, Aff. 30/59,23 février 1961, Recueil, 46.
Avis 1/76, 26 avril 1977, Recueil, 754.

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Pacifique et des Caraïbes, et l'accord de Cotonou du 23 juin 2000 entre l'Union et 77 pays ACP revêtent pour les pays signataires une importance primordiale pour leur développement économique, qui est au cœur de leurs relations extérieures. Dès 1973, la Commission a commencé à définir sa politique de coopération avec les pays de la Méditerranée, laquelle déborde les aspects purement économiques. Elle a signé des accords de coopération avec l'Association des nations de l'Asie du Sud-Est (ANSEA) lesquels approfondissent le dialogue politique et la coopération économique avec ces pays, et a conclu plusieurs accords prévoyant un tel dialogue avec les pays d'Amérique latine. Les Etats membres de la Commission ont fini par parler d'une seule voix lors des pourparlers Est-Ouest sur la sécurité et la coopération européenne ayant conduit à l'adoption de l'Acte final d'Helsinki en 1975, ont réagi en commun à l'intervention soviétique en Afghanistan et à la guerre des Falkland, et ont adopté les mêmes positions - il est vrai le plus souvent déclaratives - vis-à-vis d'un grand nombre de problèmes internationaux. Consécutivement au traité d'Amsterdam, l'Union européenne a développé des stratégies communes à l'encontre de la Russie, de l'Ukraine, de la Méditerranée et du Moyen-Orient. Souhaitant maintenir sa présence politique dans les zones conflictuelles, elle a nommé des représentants spéciaux dans la région des Grands Lacs, dans l'ancienne république yougoslave de Macédoine, en Ethiopie/Erythrée et en Afghanistan. La Communauté est entrée en relations avec un grand nombre d'institutions internationales et a adhéré à la FAO et à l'OMC. De nos jours, les Etats membres adoptent dans la majorité des cas la même attitude lors des votes des Résolutions de l'Assemblée générale des Nations unies et depuis 1975, le président du Conseil de la Communauté européenne fait à l'Assemblée générale annuelle une déclaration explicitant la politique commune des Etats membres de la Communauté. Les Etats membres ont condamné sans réserve l'invasion du Koweït par l'Irak (1990), ont demandé le retrait sans conditions des forces irakiennes et ont décrété des sanctions à l'encontre de l'Etat agresseur. Tout au long de ces dernières années, l'Union européenne

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a œuvré pour s'imposer comme un acteur crédible sur la scène internationale et un partenaire libre des Etats-Unis; à plus d'une reprise, elle a contribué à relancer le dialogue entre des parties en conflit en offrant sa médiation ou en apportant une aide humanitaire aux populations civiles. Le respect des droits de l 'homme qui est une des pierres angulaires de la coopération européenne et un élément important dans les relations entre les pays tiers et l'Union, constitue à lui seul un programme de politique étrangère de l'UE. Celle-ci est intervenue en de multiples occasions auprès de maints Gouvernements pour chercher à améliorer la situation des populations en matière des libertés fondamentales. C'est une tâche ardue: au cours des années 1985-1986, les droits de I'homme ont été violés par plus de 50 gouvernements avec lesquels la Communauté avait conclu des accords préférentiels. Le Parlement européen s'insurge contre cette situation, et rappelle que « la promotion des régimes démocratiques, régis par des lois et des institutions propres à un Etat de droit, garantissant la sauvegarde des libertés fondamentales de l'individu et la protection des droits de I'homme, sont des éléments essentiels de la définition de la politique étrangère de l'Union» 1. Depuis 1992, une clause insérée dans les accords conclus entre l'UE et les pays tiers stipule que le respect des principes démocratiques et des droits de 1'homme constitue un élément essentiel des relations contractuelles; sa violation peut conduire à la suspension de l'accord international. De nos jours, ce «dispositif de suspension» figure dans les accords conclus par l'Union avec les pays tiers. Des événements de ces dernières décennies ont confirmé qu'il y a en Europe des problèmes politiques qui ne peuvent pas être résolus par les Etats individuellement mais collectivement: ce fut le cas de la crise de l'énergie en 1973, qui a hélas tourné à la débâcle, les pays européens continuant à agir individuellement. La lutte antiterroriste nécessite elle aussi, impérativement, une coopération de tous: elle a donné lieu à la signature le 10 novembre 1976 de la Convention européenne pour la répression du terrorisme. Il faut donc tenter de prendre des positions communes à l'égard de tels
Résolution du Parlement européen, 21 avril 1994, Journal officiel, C 128 du 9 mai 1994.
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problèmes: dans un grand nombre de domaines, les intérêts étatiques sont identiques et se prêtent à des prises de position communes, à quoi s'ajoute le fait qu'il existe parmi les Etats membres des affinités qu'il faut chercher à rapprocher et à harmoniser. Si les vingt-cinq pays membres de l'Union devaient conduire des politiques étrangères contradictoires, cela conduirait à les diviser au point que l'UE ne s'en remettrait pas, ce serait la fin de l'Union. Cette coordination et cette harmonisation doivent se faire pragmatiquement, pas à pas, en prenant en considération tous les vecteurs et tous les intérêts en présence. Il faut aboutir, si possible, à un consensus, trouver une voie qui soit acceptable pour tous. Cela implique beaucoup de patience et prend naturellement du temps. Ceci dit, les problèmes sont beaucoup plus difficiles à régler lorsqu'il s'agit de gérer les crises, lorsqu'il faut harmoniser des rapports intergouvernementaux dans les régions où règnent des tensions politiques, ou lorsqu'il s'agit de situations conflictuelles où les puissances ont des intérêts spécifiques ou des relations privilégiées avec certains Etats: de nos jours, l'Union européenne ne dispose pas encore d'une capacité de gestion des crises. La guerre de Bosnie-Herzégovine a été un cruel révélateur de l'impuissance de l'Europe de gérer une crise: «je vois dans la tragédie yougoslave, dit Jacques Delors, la preuve de la non-existence de l'Europe comme acteur dans la politique étrangère» I. La situation au Moyen-Orient et le conflit israélo-palestinien ont amené les Etats membres à adopter des positions verbales répétitives n'ayant aucun impact concret sur les agissements des parties concernées; leur attitude à l'égard de l'éclatement de l'Union soviétique n'a pas été très cohérente, la politique étrangère européenne s'avéra franchement inexistante dans la guerre d'Irak, les Etats membres adoptant dans ce conflit des positions opposées. L'UE n'a pas les moyens d'agir militairement lorsque les circonstances appellent une telle action. Elle ne s'est guère engagée au Rwanda où le génocide ethnique de 1994 se solda par 800 000 morts2. Ce n'était pas une abstention isolée: le 10 avril 2003, le Parlement européen a regretté la division entre les Etats membres sur « les questions cruciales de politique étrangère ».
1 Le Monde, 1er juin 1994. 2 Roméo Dallaire, J'ai serré la main du diable. La faillite de l'humanité au Rwanda. Outremont (Québec), Editions Libre Expression, 2003.

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Etant fondée sur le principe de l'unanimité, la politique étrangère et de sécurité commune « se réduit souvent au plus petit commun dénominateur », elle réagit aux événements plutôt qu'à les prévenir, et dans ces conditions reste en grande partie déclaratoire, ce qui pose des problèmes, car entre « parler» et « agir» d'une seule voix, il y a une grande différence, parfois un fossé. Sans dénier que la diplomatie du verbe n'a pas toujours été inutile, par exemple en matière de la défense des droits de l'homme, de la démocratie et de l'Etat de droit, il avait été souligné que les déclarations de l'DE plus d'une centaine chaque année - constituaient en fait une sorte d'alibi visant à dissimuler les faiblesses et les possibilités de l'Europe d'agir efficacement, d'autant plus que la qualité (et la banalité) de certaines de ces prises de positions paraît être inversement proportionnée à leur quantité. L'Union européenne pourrait-elle mener une politique étrangère digne de ce nom en continuant à se confiner dans un stérile verbalisme répétitif et dans des déclarations n'ayant aucune portée contraignante? C'est une question de responsabilité. Selon le témoignage d'Etienne Davignon, ardent protagoniste de l'intégration européenne et d'une politique étrangère commune, « the participants in the early 1970s hoped that the excursion into diplomatic cooperation might reinforce the Community's external dimension in areas not covered by the Treaties» 1 , mais il est vite apparu que cette coopération laissait à désirer. L'inflation de déclarations publiées à l'occasion des différentes calamités affectant la paix et la sécurité internationales n'ont le plus souvent conduit à aucun résultat tangible: dans le conflit du Moyen-Orient - « cette source inépuisable de divergences au sein de l'Union »2 - les prises de position verbales de l'UE ne se comptent plus, mais les choses restent ce qu'elles sont; s'agissant de la crise yougoslave, rien qu'en 1991 il y en avait 22, destinées pour la plupart à masquer l'impuissance des Etats membres à maîtriser ces tragiques événements. On aurait voulu espérer un changement de ces pratiques qui ne plaidaient pas spécialement pour la crédibilité de la
Préface d'Etienne Davignon à l'ouvrage de Panayiotis Ifestos, European Political Cooperation. Towards a Framework of Supranational Diplomacy? Avebury, 1987, p. XIII. 2 L'année politique, économique et sociale. Paris, Editions Evénements & Tendances, 1996,p.246.
1

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PESC, mais cet espoir fut déçu: au cours de 2003, il y avait 152 déclarations de la présidence de l'Union dans le domaine de la politique étrangère commune, et il est arrivé que certaines de ces déclarations se sont avérées franchement contradictoires par rapport à l'attitude adoptée antérieurement par la Commission. On estime généralement que les grandes puissances qui occupent une place privilégiée dans l'ordre international et qui jouent un rôle de premier plan dans les affaires de l'UE, sont à plus d'un égard responsables de certaines de ces discordances en matière de la PESC. Pour Eneko Landaburu, directeur général à la Commission où il est chargé des relations extérieures, «la réalité est que les grands pays ne veulent pas partager la souveraineté sur les éléments essentiels de politique extérieure. Ils considèrent que leurs intérêts

vitaux sont en jeu - c'est légitime - et ne veulent pas être mis en
minorité par une agglomération de petits pays ». Il a été affirmé que la politique étrangère est réservée prioritairement aux seuls Grands de la planète: «seules les grandes puissances ont une politique étrangère, les autres Etats ayant pour seule alternative soit d'être protégés, soit d'être neutres» 1. Il y a une bonne dose de vérité dans cette assertion qui doit être cependant nuancée, car s'il est exact que dans le passé, seules quelques grandes puissances jouaient un rôle déterminant dans le jeu des relations interétatiques en Europe, la place des petits pays ne doit pas être sous-estimée. Tout au long de 1'histoire du continent européen, l'Autriche, l'Espagne, la France, la Grande-Bretagne, la Prusse et la Russie faisaient la guerre et la paix, créaient et défaisaient les Etats, se partageaient des zones d'influence réciproques: les décisions du Congrès de Vienne en 1815 ou la création d'un Etat belge indépendant en 1930 avec le concours décisif de la Grande-Bretagne, en sont des exemples significatifs. Ces actions trouvaient leur limitation par l'application du principe de l'équilibre européen, la Grande-Bretagne veillant à ce qu'il n'émerge pas sur le continent européen une puissance dominante. Le système politique prévalant à l'époque se référait également à la notion d'ennemis héréditaires: l'animosité franco-allemande en était une parfaite illustration. Depuis le XVIIe siècle, ces deux grands peuples se combattaient continuellement voulant dominer l'un l'autre, leurs
Philippe Moreau Defarges, De la politique étrangère et de sécurité commune, dans Défense nationale, mars 1997, p. 83.
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conflits débordant le contexte national, pour se situer au niveau européen en prenant finalement une dimension planétaire. Il a fallu attendre la fin de la Seconde Guerre mondiale pour qu'ils prennent conscience de l'absurdité de ces luttes ruineuses et procèdent à la réconciliation de leurs relations séculaires en participant à la création de la CECA en 1950 et de la CEE en 1957 : désormais, un conflit armé franco-allemand est impensable. De nos jours, les choses ont bien entendu évolué, notamment sous l'impact de la décolonisation qui a ébranlé les empires coloniaux dans le monde, mais le rôle joué par les grandes puissances dans les affaires mondiales est resté prépondérant: la Charte des Nations unies reconnaît aux cinq Grands une place privilégiée dans l'ordre international. Membres permanents du Conseil de sécurité dont les décisions peuvent avoir une importance capitale en matière de guerre et de paix, ils y disposent d'une prérogative exceptionnelle dans la prise des décisions, à savoir du droit de veto. C'est dire que la place des Etats dans les relations internationales est restée très inégale, et cette situation se reflète également au sein de l'Union européenne: depuis 1945, seules la Grande-Bretagne et la France sont membres permanents du Conseil de sécurité et à ce titre contribuent activement à ses prises de décision, mais ce n'est pas le cas de l'Allemagne, de l'Italie ou de l'Espagne. Peut-on imaginer que les Britanniques et les Français consentiraient à renoncer à cette position privilégiée pour y être remplacés par un représentant unique de l'Union européenne? Il serait bien naïf de le croire. En second lieu, la Grande-Bretagne et la France sont devenues des puissances nucléaires, et à ce titre occupent dans la politique mondiale une place exceptionnelle qui ne se partage pas, et qui crée une situation d'inégalité par rapport aux autres Etats membres de l'Union européenne. Il serait illusoire de penser qu'une puissance qui dispose d'armes de destruction massive admette que dans ce domaine les décisions ne relèvent plus de sa souveraineté nationale mais seraient partagées avec les autres Etats membres de l'Union: « la décision d'emploi de l'arme nucléaire française ne peut

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se partager »1. Lors d'un débat animé au Parlement européen sur les essais nucléaires français en septembre 1995, Wilfried Martens, ancien premier ministre de la Belgique et chef du groupe du Parti populaire européen, déclara qu'il est « dépassé» que la France et la Grande-Bretagne soient les deux seules puissances européennes qui disposent d'armes nucléaires: « Leurs arsenaux nucléaires devraient être rassemblés et mis à la disposition de l'Union européenne », a-t-il dit. Bien entendu, cette démarche n'a eu aucune suite. Les représentants français ont simplement réitéré la proposition de la France de placer l'Europe sous son parapluie nucléaire. Les puissances jouent également un rôle prépondérant sur le plan économique: quatre Etats de l'Union européenne (GrandeBretagne, France, Allemagne, Italie) font partie du Groupe des sept puissances les plus industrialisées G-7 qui se réunissent périodiquement pour examiner des problèmes cruciaux qu'affronte la communauté internationale. Ce n'est qu'à partir du Conseil européen de Rome en 1976, qu'il a été décidé d'inviter le président de la Commission et le président du Conseil à siéger à ces réunions comme observateurs. Troisièmement, les politiques étrangères de la GrandeBretagne et de la France décèlent des spécificités qui sont loin d'être concordantes et qui ne facilitent pas I'harmonisation de la politique extérieure de l'Union. Certains politiciens sont convaincus - mais sont-ils convaincants? - que « seules la Grande-Bretagne et la France ont actuellement une vision pour l'Europe» ; la France qui fait partie de l'alliance politique de l'OTAN, mais n'adhère point à ses structures militaires, reste « en quête d'une grande politique» et rêve d'une « Europe puissance» qui aurait la capacité « de rivaliser avec les Etats-Unis à la manière de Paris »2. Quant aux Britanniques, si leurs relations commerciales préférentielles avec les pays du Commonwealth se sont de nos jours atténuées, elles restent toujours présentes; de surcroît, ils maintiennent des liens politiques spéciaux avec les Etats-Unis, lesquels exercent par ailleurs un droit de regard
François Mitterrand, Réflexions sur la politique extérieure de la France. Paris, Fayard,1986,p.277.
1

2

Thierry de Montbrial, Les Etats-Unis contre l' « Europe puissance», dans Le

Monde, 1er août 2003.

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sur leur arsenal nucléaire. Devenue aujourd'hui la première puissance mondiale, l'Amérique mène une politique hégémonique qui ne va pas toujours de pair avec les positions de la majorité des Etats membres de l'Union européenne. Or, pour cette dernière, les relations avec Washington revêtent malgré tout une importance qualifiée de décisive, étant donné le rôle exceptionnel joué par les Américains dans l'ordre international, ainsi que du fait que la plupart des Etats membres de l'UE alignent leur défense sur celle des EtatsUnis et font partie de l'Alliance atlantique, ce qui assure leur sécurité, mais ne facilite pas la mise en place d'une politique commune de sécurité et de défense. Si plusieurs Etats membres de l'Union, y compris la France, ont pris leurs distances vis-à-vis de l'intervention militaire américaine en Irak, ce n'était pas le cas de la Grande-Bretagne qui, tout au long de ce malheureux conflit, se rangea fidèlement aux côtés des Etats-Unis. Bien entendu, ces divisions - cette absence d'une politique commune de sécurité et de défense - freinent considérablement la mise en place d'une véritable politique étrangère commune de l'Europe. Depuis la signature du Traité de Rome, chacune des grandes puissances disposait à la Commission de deux postes, au lieu d'un seul réservé aux autres pays, et tout compte fait, il est normal qu'étant donné leur poids politique et économique, elles se soient toujours efforcées de jouer un rôle directeur dans les affaires européennes. Dans une certaine mesure, cette influence exercée par les Grands varie selon le rôle joué par la Commission: une éventuelle faiblesse de celle-ci ne peut que profiter aux puissances pour renforcer leur influence. Et les Grands ne cachent pas leurs ambitions. En sa qualité de président de la République, Valéry Giscard d'Estaing déclara le 15 mai 1979 : « Nous autres Français ne sommes pas doués pour jouer les traînards. Le génie de la France la porte à se placer en tête de ceux qui défendent les idées neuves et généreuses. C'est l'intérêt de la France de conduire l'organisation de l'Europe» 1. Depuis des années, l'axe franco-allemand s'érigea en un

1 Françoise de la Serre, L'Europe communautaire entre le mondialisme et l'entente franco-allemande, dans La politique extérieure de Valéry Giscard d'Estaing. Sous la direction de Samy Cohen et Marie-Claude Smouts. Paris, Presses de la Fondation nationale des Sciences politiques, 1985, p. 88.

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véritable moteur de l'intégration européenne en prenant un certain nombre d'initiatives qui ont facilité ce processus; seules l'Allemagne, la France et la Grande-Bretagne faisaient partie du « Groupe de contact avec la Bosnie » mis en place par les Etats-Unis avec le soutien de la Russie, et ainsi de suite. Bien qu'essentiellement positive, cette situation soulevait certaines réserves, notamment des petits pays. Mark Eyskens qui fut ministre des Affaires étrangères de la Belgique de 1989 à 1992, a soutenu que «les grands pays européens, à savoir l'Allemagne fédérale, la France et la GrandeBretagne ont tendance, consciemment ou inconsciemment, à former un directoire implicite à l'intérieur duquel ils s'accordent sur une série de questions. Ces accords sont alors virtuellement imposés aux plus petits pays. Ce n'est que dans la mesure où les petits pays de la Communauté peuvent faire appel à des institutions européennes, tel le Conseil des ministres, où l'on prend des décisions à la majorité qualifiée dans un nombre croissant de cas, qu'ils peuvent se sentir protégés contre les abus de puissance implicite ou explicite de la part des plus grands pays» 1. Néanmoins, si ces récriminations peuvent être parfois fondées, toute exagération au sujet du rôle des Grands est à proscrire, car certaines de leurs interventions sont hautement positives, pour ne citer que l'action entreprise en 2003-2005 par la Grande-Bretagne, la France et l'Allemagne à l'encontre de l'Iran afin d'engager ce pays à n'utiliser le nucléaire qu'à des fins strictement pacifiques et non militaires. Les petits - les Pays-Bas, la Belgique ou le Luxembourg - n'ont pas un poids politique suffisant pour agir en une telle affaire avec quelque succès. Certains Etats membres ont manifesté leurs réserves à l'occasion de l'affaire du Pacte de stabilité, en faisant savoir que ce dernier devrait être appliqué par la France et l'Allemagne de manière non discriminatoire, et en février 2004, ils se sont montrés sceptiques vis-à-vis de la réunion à Berlin entre Jacques Chirac, Gerhard
Le même son chez François Mitterrand: « La France doit tenir son rang. Son rang est élevé parmi les nations du monde. C'est aujourd'hui, toujours, l'un des quatre ou cinq premiers pays du monde pour ce qui touche au développement économique, à la réalité économique. C'est le quatrième, certainement, pour ce qui touche à sa capacité d'exporter les biens qu'elle produit. C'est la troisième puissance militaire ». Président Mitterrand: « Le rôle de la France est de tenir son rang », dans Marchés Tropicaux, 26 mai 1989.
1

Mark Eyskens,Affaires étrangères.Knokke,Créart, 1992,p. 294.

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Schroder et Tony Blair et de leur proposition de créer au sein de la Commission un poste de super-commissaire économique. Voyant dans cette démarche une tentative d'instaurer une espèce de directoire à trois - ce que ces derniers ont nié énergiquement l'Espagne, l'Italie, la Pologne, les Pays-Bas, le Portugal et l'Estonie ont réagi par des contre-propositions adressées à la présidence irlandaise de l'Union. S'il est normal que les Etats de l'UE ne soient pas en mesure d'avancer toujours au même rythme sur tous les sujets, il y a lieu d'éviter la constitution d'un seul noyau dur regroupant quelques puissances d'avant-garde. « Comment ne pas voir l'inquiétude qui naîtrait d'une pareille initiative dans nombre d'Etats membres qui redouteraient la formation d'un directoire au sein de l'Union et la mise en place d'une forme de hiérarchie entre les pays? I S'agissant plus spécialement des « petits Etats », ces derniers essaient de sauvegarder leur place et leurs intérêts par le jeu de bascule entre les grandes puissances, à telle enseigne qu'on arrive de temps à autre à un affrontement entre les Grands et les Petits: réunis à Luxembourg en mars 2003, les Pays-Bas, la Belgique, le Luxembourg, le Portugal, la Finlande, l'Irlande et l'Autriche ont formé un front commun pour s'opposer à la proposition francoallemande relative à la double présidence de l'Europe. Grosso modo, on peut dire que les petits pays ont plus facile à s'intégrer dans le processus intégrationniste européen que les Grands dont les intérêts revêtent une dimension politique qui va au-delà du contexte communautaire. En règle générale, leur coopération au sein de l'Union européenne est loin d'être figurative, elle est positive et appréciée: si dans l'Europe des Quinze, chacun des cinq Grands avait deux commissaires à la Commission, les «petits pays» n'étaient pas oubliés, ils y avaient chacun un commissaire disposant du droit de vote et investi de réelles attributions. Charles-Ferdinand Nothomb dit qu' «ils sauvegardent mieux leur liberté par des transferts de souveraineté à l'Europe que par un abandon au leadership de tel ou tel plus grand Etat. Ils puisent d'ailleurs dans les

1 Edouard Balladur, Une nouvelle méthode pour l'Europe, dans Le Monde, 9 décembre 2004.

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mécanismes institutionnels de la Communauté le moyen d'y jouer un rôle qui dépasse leur taille physique» 1. Bien entendu, ces pays décèlent eux-aussi une spécificité dans la conduite de leur politique étrangère, mais on peut difficilement imaginer que dans une Europe des Vingt-cinq, un mini-Etat se permette d'utiliser le droit de veto pour s'opposer à une décision communautaire. Un pays comme le Luxembourg n'a qu'une présence très limitée dans la politique internationale, mais le rôle conciliateur et modérateur qu'il joue dans l'Union européenne ne doit pas être sous-estimé, loin de là: deux personnalités luxembourgeoises ont déjà assumé la présidence de la Commission. La Belgique et les Pays-Bas, deux pays qui tenaient autrefois une grande place dans l'expansion coloniale Outre-mer, ont perdu leurs colonies et leurs territoires sous tutelle et, toutes proportions gardées, leur influence sur le cours des événements mondiaux est devenue aujourd'hui peu significative. Il n'en est pas moins vrai que leur attachement à l'idée européenne a toujours été très ardent: défendant le principe de supranationalité, les Belges se sont déclarés en faveur des décisions communautaires à la majorité qualifiée. Tant les Belges que les Hollandais estiment que leur adhésion à l'Union offre une alternative exceptionnelle à l'exiguïté de leurs marchés nationaux et présente donc des possibilités accrues pour améliorer leur situation économique. En outre, cette présence les protège contre un éventuel interventionnisme des puissances, car pendant des siècles ils étaient une proie ou un enjeu des impérialismes antagonistes, un territoire de passage de leurs armées et de leurs entreprises guerrières. M. Couve de Murville soulignait que parmi les petits pays, «la Belgique et les Pays-Bas, fatalement n'ont pas en politique internationale les mêmes préoccupations qu'un pays comme la France, pour ne pas parler de l'Allemagne, de l'Italie ou de la Grande-Bretagne. Ils n'ont ni les mêmes traditions historiques, ni les mêmes intérêts partout, ni les mêmes responsabilités, ni, si je puis dire, les mêmes moyens. L'idée qu'une Europe unie pourrait avoir sa
1

Charles-Ferdinand Nothomb, La vérité est bonne. Bruxelles, Didier Hattier, 1987,

p.239.

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place et son rôle dans le monde n'est donc que bien peu de nature à les séduire. Leur souci traditionnel, car eux aussi ont le sens de leur indépendance et la volonté de la préserver, est de n'être dominés par des voisins immédiats plus puissants, Allemands et Français. Depuis des siècles, ils se sont appuyés pour y parvenir sur une Angleterre
extracontinentale » 1

.

Tout au long de leur histoire tourmentée, les trois pays baltes

- l'Estonie, la Lettonie et la Lituanie - ont été plutôt l'objet de la
politique des puissances, surtout de la Russie, et disposaient de peu de moyens pour jouer un rôle politique autonome, mais leur situation géopolitique dans le voisinage russe leur confère une évidente importance stratégique. Plus d'une fois, le Danemark récusa les projets européens portant - prétendait-il - atteinte à sa souveraineté, tandis que l'Irlande, l'Autriche ou Malte qui pratiquent ou s'efforcent de pratiquer une politique de neutralité, récusent une

politique européenne de sécurité et de défense - une composante de la politique étrangère commune - qui ferait fi de leurs postulats en
matière de neutralité; l'on se souvient que la signature de l'Acte unique en 1986 a suscité une plainte auprès de la Cour suprême irlandaise alléguant que ce document violait la neutralité du pays. Ces derniers temps, l'Autriche, la Finlande, l'Irlande et la Suède ont adopté une position excluant l'obligation d'assistance dans le cas où un Etat membre serait l'objet d'une agression armée, mais il est vrai qu'on peut se demander si celle-ci est vraiment à redouter dans le contexte de l'après-guerre froide. Ajoutons qu'à l'exception de l'Irlande, les Etats membres de l'Union font partie de l'Organisation du Traité de l'Atlantique Nord, ce qui soulève le problème de la concordance de cette adhésion avec les options de la politique extérieure de l'DE. Une politique étrangère européenne ne signifie pas une politique unique. La mise en place d'une politique extérieure commune dans le secteur des relations internationales ne supprime nullement les politiques nationales et les ministères des Affaires étrangères nationaux qui, bien entendu, subsistent: on est alors en présence d'un dualisme institutionnel impliquant la coexistence de
1

Maurice Couve de Murville, Une politique étrangère 1958-1969. Paris, Plon, 1971, p. 379.

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deux systèmes diplomatiques, potentiellement à la fois coopérants et concurrents. Cette situation est de nature à poser de sérieux problèmes lorsque les intérêts vitaux des Etats sont en jeu, sans qu'on puisse savoir exactement à l'avance quels sont ces intérêts: il s'agit de notions essentiellement variables, définies unilatéralement et discrétionnairement par chaque puissance. Le cas échéant, on ne peut que tenter de coordonner des actions nationales dans un cadre commun, sans y substituer un mode d'action unique. La pratique internationale abonde en exemples de ces difficultés, comme cela fut confirmé à l'occasion des explosions nucléaires françaises en 1995, lors des événements sanglants en Bosnie ou au Kosovo, lors des tueries qui se sont produites en Afrique ou dans la guerre d'Irak. Le gouvernement belge ayant refusé de fournir à la Grande-Bretagne, engagée dans la guerre du Golfe, des obus d'artillerie qu'elle avait demandés, ce refus a porté un préjudice à l'image internationale de la Belgique auprès des Etats membres de la Communauté. Les différentes vagues d'élargissement de la Communauté ont singulièrement compliqué la mise en œuvre d'une politique étrangère et de sécurité commune: l'esprit communautaire s'estompe au profit de l'esprit national, et un seul Etat peut bloquer l'adoption d'une décision commune. Déjà l'entrée de la Grande-Bretagne en 1973 a confirmé l'extrême difficulté de cette entreprise, Londres restant fermement opposé à toute idée de supranationalité des institutions communautaires ainsi qu'à l'adoption majoritaire des décisions en matière de relations extérieures. Le problème de l'Irlande du Nord est loin d'être réglé et l'adhésion de l'Espagne à la Communauté en 1986 n'a nullement mis fin à son conflit avec Londres au sujet de Gibraltar: tout au plus, certains aspects de ce différend ont pu être atténués, la CEE adoptant dans cette affaire une position fort discrètel. En fait, la politique extérieure commune fait fi
1 Gibraltar fait partie de I'DE en tant que « territoire européen dont les relations extérieures sont assumées par un Etat membre» (Art. 227.4 du Traité CEE). L'Art. 28 de l'Acte d'adhésion de la Grande-Bretagne à la Communauté a prévu l'exclusion de Gibraltar du domaine d'application de la politique agricole commune et de I'harmonisation des législations relatives à la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), sous réserve de l'abrogation de ces exclusions par le Conseil, sur la proposition de la Commission. Gibraltar ne fait pas partie du territoire douanier commun et il est exclu de l'élection de représentants au Parlement européen.

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des relations mutuelles des Etats européens, lesquelles ne sont plus considérées par les Etats de l'Union comme relevant de la politique étrangère, mais plutôt comme constituant une « modalité transeuropéenne de leur politique intérieure ». Il y a également le problème de la neutralité qui fut soulevé lors de la présentation de certaines candidatures d'entrée à la Communauté: malgré l'atténuation de la portée politique de ce concept à la suite de la désintégration de l'URSS et la fin de la guerre froide, il reste que l'adhésion de l'Autriche, de la Suède et de la Finlande en 1995 a amené l'Union européenne à tenir davantage compte de leurs préoccupations de neutralité.

L'élargissement de l'VE à 25 Etats membres le 1er mai 2004,
a rendu la vie de l'Union plus difficile, un certain esprit national s'opposant désormais avec plus de vigueur à l'esprit communautaire. Certains pays parmi les nouveaux Dix, alignés sur les Etats-Unis sur le plan de la sécurité et de la défense, se sont dits très sceptiques quant à l'opportunité (ou le bien-fondé) d'une politique extérieure européenne. Le président de la république tchèque, Vaclav Klaus, déclara carrément: «Ich brauche keine europaische Aussenpolitik, das ware gefahrlicher aIs alles andere... Ich brauche nicht die Konfrontation mit den Vereinigten Staaten, einmal bin ich rur die amerikanische Politik, manchmal dagegen ». La prochaine adhésion de la Bulgarie, de la Roumanie et de la Croatie ne réduira pas ces difficultés. Malgré un vote largement favorable du Parlement européen et une décision équilibrée du Conseil européen, de grandes divergences se sont manifestées au sujet de l'adhésion de la Turquie qui risque d'être mise en question par le vote négatif d'un référendum français.
L'obligation d'appliquer le droit communautaire sur l'île est obligatoire tant pour la Grande-Bretagne que pour l'Espagne. L'adhésion de ces deux Etats à l'UE n'a pas modifié le statut juridique international de Gibraltar. Le 31 janvier 1985, le gouvernement espagnol a signalé à la Commission que ses négociations entamées avec Londres en 1984 ne devaient pas être interprétées comme une reconnaissance de la souveraineté britannique sur l'île. Par leur échange de notes du 13 juin 1985, la Grande-Bretagne et l'Espagne ont affmné que l'adhésion de cette dernière à la Communauté n'impliquait aucune modification de leurs positions respectives en ce qui concerne le statut de Gibraltar.

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L'avenir des relations extérieures de l'UE élargie est marqué par l'incertitude: pourra-t-on éviter les prises de décision au plus petit dénominateur commun? N'y a-t-il pas un danger de paralysie? Si la communautarisation de la politique étrangère européenne ne résulte pas d'un simple prolongement des politiques nationales, on peut se demander dans quelle mesure les nouvelles fonctions prévues par la Constitution crééront de véritables organes. Tout dépend en fait de l'enracinement de l'idéal européen dans la conscience politique des gouvernants et des populations: la politique étrangère de l'Europe ne pourra pas avancer sans l'appui actif des citoyens. Après la ratification (souhaitée) du traité constitutionnel, les mécanismes nationaux en matière de politique étrangère seront toujours présents, mais sans être exclusifs: les ministères des Affaires étrangères des grandes puissances garderont leur position dominante, alors que, selon toute probabilité, ceux des petits Etats perdront progressivement d'influence. Bien entendu, les relations avec les Etats-Unis seront au coeur de la future politique extérieure de l'Union européenne: alors que les Américains avaient soutenu l'unification de l'Europe tant qu'elle se limitait à l'économie, l'unification politique du vieux continent leur apparaît plutôt comme une certaine menace impliquant la contestation de leur leadership mondial. Ils freineront donc les tentatives de l'UE d'ériger une «grande» politique extérieure européenne qui se voudrait être à la mesure de ses potentiels économiques. Ceci étant, une confrontation majeure avec les EtatsUnis est à éviter à tout prix: seule une coopération mutuellement avantageuse permettra à l'Europe et à l'Amérique de faire face aux durs défis qui domineront la vie internationale de demain. Ajoutons qu'avec le déplacement ces derniers temps du centre de gravité des intérêts stratégiques américains vers l'Asie et le Moyen-Orient, le rôle de l'Europe dans le système de sécurité américain s'est quelque peu atténué. Dans ses conclusions sur le Service européen pour l'action extérieure, le futur service diplomatique de l'UE, le Conseil européen a invité en décembre 2004 Javier Solana, la Commission et les Etats membres à poursuivre leurs travaux préparatoires visant à mettre en place ce Service. Des débats à ce sujet auront lieu au sein

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du Comité des représentants permanents de l'VE (Coreper) lors de la préparation du Conseil « Affaires générales ». J. Solana fut invité à présenter un rapport sur l'état d'avancement de ces travaux pour la réunion du Conseil du 17 juin 2005. Le budget de l'Union européenne pour 2005 (106,3 milliards d'euros) a prévu 5,2 milliards d'euros pour les actions extérieures de I'VE.

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2. Le général de Gaulle et la coopération politique européenne. Le Plan Fouchet La spécificité de la politique étrangère française depuis l'arrivée au pouvoir du général de Gaulle Guin 1958) allait grandement compliquer la définition d'une politique européenne commune des Six. Pour l'homme d'Etat français, «la diplomatie, sous des conventions de forme, ne connaît que les réalités» 1, et celles-ci se réfèrent essentiellement au fait national, en dehors de toute idée de supranationalité européenne, atlantique ou onusienne. De Gaulle voulait restituer à la France son prestige en Europe et dans le monde, pour lui, «la France ne saurait durer qu'au premier rang» : la France, c'était la grande ambition du général. Il s'érigeait contre la solidarité atlantique sous prétexte de laquelle, affirmait-il, on soumettait la France à 1'hégémonie des Anglo-Saxons. Bien que

la France- comme les autres Etats membres de la Communauté - fût
signataire du traité de l'Atlantique-Nord en 1949, le général estimait que par la mise sur pied de I' OTAN, la défense française, et par là, la politique française, «disparaissaient dans un système dirigé par 2. l'étranger» Cette attitude s'expliquait, tout au moins en partie, par les démêlées qu'avait de Gaulle tout au long de la guerre avec le premier ministre Churchill et le président Roosevelt: pour les Britanniques, « il se fit un devoir quotidien et impératif de se comporter en enfant terrible, parmi la foule des dignitaires en exil. Churchill devait dire un jour qu'il avait eu de lourdes croix à porter pendant la guerre, mais qu'aucune n'avait été aussi lourde que la Croix de Lorraine. Et nul n'en était plus fier que le général de Gaulle» 3. A cela s' ajoute le
1 Charles de Gaulle, Mémoires de guerre. Vol. II - L'Unité. Paris, Plon, 1956, p. 229. 2 Charles de Gaulle, Mémoires d'espoir. Le Renouveau 1958-1962. Paris, Plon, 1970, p. 16. 3 Nora Beloff, Le général dit non. Paris, Plon, 1964, p. 34.

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fait que la France fut tenue à l'écart par les Américains et les Britanniques dans le règlement des grands problèmes politiques de l'après-guerre: elle n'a participé ni à la conférence de Yalta, ni à celle de Potsdam, et n'a joué qu'un rôle de second plan dans la mise en place de l'Organisation des Nations unies. Le général de Gaulle en fut profondément outré. Il s'efforça donc de redonner à la France le rôle devant lui revenir dans les affaires internationales. Il s'éleva contre la conception de la division du monde en deux blocs hostiles, dirigés par les Américains et les Soviétiques, et préconisa la mise en place d'une sorte de multilatéralisme dans lequel la France jouerait un rôle primordial. De Gaulle plaida pour une «Europe européenne ». Il critiquait âprement les «technocrates du soi-disant Exécutif européen de Bruxelles », s'érigeait contre toute idée de supranationalité et soulignait que « pour aller à l'union de l'Europe, les Etats sont les seuls éléments valables ». «Tout système qui consisterait à transmettre notre souveraineté à des aréopages internationaux serait incompatible avec les droits et les devoirs de la République française. Mais aussi, un pareil système se trouverait, à coup sûr, impuissant à entraîner et à diriger les peuples et, pour commencer, le nôtre, dans des domaines où leur âme et leur chair sont en cause. Cette abdication des Etats européens, en particulier de la France, aboutirait inévitablement à une sujétion extérieure» 1.Pour de Gaulle, l'Alliance atlantique n'était que «la subordination militaire et politique de l'Europe occidentale aux Etats-Unis d'Amérique ». Henry Kissinger explique que « what de Gaulle had in mind

was a Europe organized along the lines of Bismarck's Germany that is, unified on the basis of states, one of which (France) would play the dominant role, with the same function that Prussia had had inside imperial Germany. ... But, unlike Prussia, France was not the strongest state in Western Europe; it did not have the economic muscle to dominate the others and, finally, it was in no position to dominate an equilibrium containing the two superpowers,,2. La
1

Charles de Gaulle, Discours et messages. Pour l'effort, Août 1962 - Décembre Henry Kissinger, Diplomacy. New York, Simon & Schuster, 1994, p. 606.

1965. Paris, Plon, p. 95.
2

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politique de l'Elysée suscitait donc des réserves des autres pays de la Communauté: méfiants vis-à-vis des arrière-pensées hégémoniques de l'homme d'Etat français, ils se sentaient sécurisés par le parapluie atomique américain et se montraient sceptiques quant à l'efficacité d'une éventuelle protection militaire française malgré l'accession de la France à l'arme atomique. Et il y avait aussi le problème de la Grande-Bretagne, dont l'adhésion était souhaitée par les Etats membres de la Communauté. C'est dire que l'Europe des Six décelait à cette époque bien des divergences politiques et était loin de parler d'une « seule voix ». Une crise entre la France et ses partenaires de la Communauté s'est produite en novembre 1958, lorsque le gouvernement français a rejeté la proposition britannique d'une Zone de libre-échange, à laquelle dixneuf pays travaillaient ensemble depuis juillet 1956. Jean-Charles Snoy, un des négociateurs du Traité de Rome, dira que « la France ne pouvait pas traiter avec plus de mépris les autres pays européens et les deux organisations internationales dont elle prétendait continuer à faire partie: l'OECE et la CEE. C'était la première des grandes crises européennes provoquées par le général de Gaulle» 1. Le 17 septembre 1959, de Gaulle adressait un mémorandum au président Eisenhower et au premier ministre Macmillan proposant la modification des structures de l'Alliance atlantique pour en confier la direction à un triumvirat formé par les Etats-Unis, la France et la Grande-Bretagne, lequel dirigerait au nom de l'Occident les affaires mondiales. Comme ce projet risquait de substituer à l'Alliance à Quinze une Alliance à Trois, il provoqua une réaction des Etats membres de la Communauté: « pouvait-on admettre une minute que des pays comme l'Allemagne et l'Italie, que les autres Etats plus petits, accepteraient de se rallier aveuglement à des décisions prises en dehors d'eux? »2 Mais la tempête fut de courte durée, la demande gaullienne fut rejetée sèchement: on lui a fait savoir qu'il n'existait pas de Directoire anglo-américain, et que les deux Grands n'avaient nullement l'intention d'institutionnaliser leur coopération en une sorte
Snoy, Rebâtir l'Europe. Mémoires. Paris - Louvain-la-Neuve, Duculot, 1989, pp. 132-133. 2 Jacques Willequet, Paul-Henri Spaak. Un homme, des combats. Bruxelles, La Renaissance du livre, 1975, p. 226. 1 Jean-Charles

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de DirectoireI. De Gaulle a réagi par une série de mesures visant à marquer l'indépendance de la France vis-à-vis de l'OTAN. Il refusa d'aider à l'intégration des aviations alliées, n'a pas voulu appliquer les règles de financement commun des engins balistiques à portée moyenne (IRBM), a retiré la flotte française de la Méditerranée du commandement de I' OTAN, refusa d'accepter pour les avions américains le stockage de leurs armes atomiques. La volonté de la France de se doter dès 1960 d'une arme atomique et donc de fonder sa défense sur sa force de frappe nucléaire, déboucha sur une divergence fondamentale avec ses partenaires européens, ces derniers articulant leur système de sécurité sur la dissuasion nucléaire américaine. Désormais, les relations politiques avec les Etats-Unis ne seront pas perçues de la même manière. D'autres divergences se sont manifestées à l'occasion de la décolonisation, tant bilatéralement qu'aux Nations unies. Si au Conseil de sécurité, la France et l'Italie ont adopté en 1959 une position identique dans l'affaire du Laos2, ainsi qu'en 1960 dans la résolution relative au rôle assigné aux grandes puissances dans le maintien de la paix internationale3, dans l'affaire Eichmann4, en ce qui concerne la plainte de Cuba contre les Etats-Unis5 et pour ce qui est de la situation en République dominicaine6, en revanche, dans l'affaire de l'Union Sud-africaine, l'Italie s'est prononcée en faveur de la résolution adoptée par le Conseil7, alors que la France s'est abstenue. Ces disparités se sont manifestées également à l'Assemblée générale: lors du vote sur le Sud-Ouest africain à la 4ème Commission, l'Italie a voté pour, alors que la France, la Belgique et les Pays-Bas se sont abstenues.

1

2 Rés. 132 du 7 septembre 1959. Avant l'adhésion de la Grande-Bretagne à la Communauté en 1973, la France était le seul pays de l'Europe des Six à siéger au Conseil de sécurité comme membre permanent. L'Italie est devenue membre du Conseil en 1959 et 1960 ; les Pays-Bas en 1965 et 1966 ; l'Italie et la Belgique ont été élues membres du Conseil en 1971 et en 1972. 3Rés.135 du27 mai 1960. 4 Rés. 138 du 23 juin 1960. 5 Rés. 144 du 19juillet 1960. 6 Rés. 156 du 9 septembre 1960. 7 Rés. 134 du 1er avril 1960.

HaroldMacmillan,Erinnerungen.Frankfurt/Main, erlagUllstein,1972,p. 281. V

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A l'occasion de l'accession du Congo à l'indépendance, des divergences se sont manifestées dans les relations franco-belges, la France rappelant que son droit de préférence sur le Congo subsistait et continuerait à subsisterl. Au Conseil de sécurité, l'Italie a voté en
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Le 13 janvier 1959, le gouvernement belge fit état de sa détermination d'

«organiser au Congo une démocratie, capable d'exercer les prérogatives de souveraineté et de décider de son indépendance », et un an plus tard, la Conférence de la Table ronde belgo-congolaise (20 janvier - 20 février 1960) a déclaré qu'un gouvernement central sera organisé pour le 30 juin 1960 « afin de permettre la proclamation dès cette date, de l'indépendance du Congo ». Or, le 26 février 1960, le gouvernement français a fait verbalement savoir à l'ambassadeur de Belgique à Paris qu'à son avis « le droit de préférence de la France sur le Congo /dont la première version remonte à 1884/ subsistait et continuerait à subsister». L'ambassadeur de Belgique prit acte de cette déclaration et éleva une protestation: pour le gouvernement belge, il n'était pas question que l'indépendance de sa colonie se traduise pour le Congo par un changement de maître. Tous les partis congolais étaient unanimes là-dessus: le M.N.C.-Lumumba a émit la crainte que, tout en n'intervenant directement, la France favorise la création d'un « grand Etat bakongo à cheval sur le fleuve, destiné à servir de base d'une Ruhr africaine faite avec des capitaux franco-belges. Cet Etat, fermant la porte de l'Occident au reste du Congo, servirait en outre de gigantesque poste douanier et demanderait son entrée dans la Communauté française, puis, à l'autre extrémité du Congo, le Katanga se détacherait soit pour se proclamer indépendant en se liant économiquement au même ensemble, soit pour se fédérer avec les Rhodésiens ». Le 8 mars 1960, le ministre belge des Affaires étrangères, Pierre Wigny, affIrn1a à la Chambre des Représentants que, naturellement, il n'était pas question de traiter le Congo comme une possession dont on pourrait disposer contractuellement. Et d'ajouter: « Le gouvérnement belge ne croit pas qu'il faille exagérer ces incidents, mais il profite de l'occasion pour réaffIrn1er avec force sa politique et pour demander la collaboration amicale des autres Etats. Lorsque d'autres nations, ayant des responsabilités outre-mer, ont eu des difficultés, la Belgique, toujours et naguère encore, leur a donné son appui loyal chaque fois qu'elle était convaincue que leur politique était inspirée par l'intérêt réel des populations. Aujourd'hui, où elle parachève sa propre œuvre colonisatrice en accordant l'indépendance au peuple congolais, elle est en droit d'attendre des autres Etats que, loin de lui créer des difficultés, ils l'aident à réussir une action politique généreuse, désintéressée, conforme à la Charte des Nations unies et passionnément désirée par le peuple congolais». Romain Yakemtchouk, L'Afrique en Droit international. Paris, Librairie Générale de Droit et de Jurisprudence, 1971, pp. 303-312. Romain Yakemtchouk, Les origines du séparatisme katangais. Bruxelles, Académie Royale des Sciences d'Outre-Mer, 1988, pp. 139-142. L'indépendance du Congo n'a pas mis fm aux divergences franco-belges. Suite à une communication de l'ambassadeur de Belgique à Léopoldville, Charles de Kerchove (9 septembre 1962), le ministre des Affaires étrangères, P.-H. Spaak, a émis l'avis que l'attitude française vis-à-vis du Congo «conduira sous peu à

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faveur de l'envoi des Forces des Nations unies au Congo, tandis que la France s'est abstenue: de Gaulle était catégoriquement opposé à toute action de l'ONU dans ce pays 1. En revanche, l'Italie a suivi l'exemple de la France en s'abstenant, comme elle, dans l'affaire du retrait des troupes belges du Katanga2.

C'est dans ce contexte international trouble - on était en
pleine ascension des pays du Tiers monde et la guerre froide battait son plein - que se situe la tentative française d'instaurer une Union politique de l'Europe des Six, qui comporterait le début d'une politique étrangère et de sécurité commune pouvant éventuellement conduire à l'instauration d'une confédération européenne. Etant d'avis que la construction politique était implicitement contenue dans l'intégration économique, et qu'à la longue, « celle-ci ne subsisterait pas sans celle-là »3, le général lança son projet de coopération politique lorsqu'il fut clair pour lui que la France se dégageait de l'emprise de la guerre algérienne et qu'elle retrouvera bientôt sa liberté de manœuvre. Les 14-15 septembre 1958, il recevait à Colombey-Ies-deux-Eglises le chancelier Konrad Adenauer auquel il assura que l'Union de l'Europe exige avant tout la coopération de Paris et de Bonn. Il annonça à l'homme d'Etat allemand que la France comptait « proposer aux Six de se concerter régulièrement sur toutes les questions politiques qui se posent à l'univers» et le chancelier acquiesça. De Gaulle signala également que la France envisageait de sortir «unjour ou l'autre» du système de l'OTAN, et qu'elle « va se doter d'armements nucléaires auxquels l'intégration ne saurait être applicable»; c'est le 13 février 1960 qu'aura lieu l'explosion au Sahara de la première bombe atomique française. Une autre rencontre entre de Gaulle et Adenauer eut lieu le 29 juillet 1960 à Rambouillet: tout en n'étant pas absolument rassuré par les idées du général sur l'avenir de l'Europe, mais ayant besoin de l'appui inconditionnel de la France dans la question de Berlin, le
évoquer l'idée d'un « front commun» hollando-belge anti-français, destiné à nettoyer les administrations congolaises truffées de Français ». Michel Demoulin, Spaak. Bruxelles, Ed. Racine, 1999, p. 640. 1Rés. 143 du 14juillet 1960. 2 Rés. 146 du 9 août 1960. 3 Maurice Couve de Murville, Une politique étrangère 1958-1969, op. cité, p. 372.

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chancelier allemand appuya les vues de son interlocuteur sur la question de la coopération politique européenne. Sans l'expliciter ouvertement, le général ambitionnait pour la France un rôle dirigeant dans l'Europe des Six, l'Allemagne participant dans cette entreprise en reconnaissant le leadership français. Lors de sa visite officielle à Rome, le 24 juin 1959, le général de Gaulle proposa au président G. Gronchi «une coopération européenne organisée» : un Secrétariat permanent préparerait des réunions périodiques des ministres des Affaires étrangèresl. Le président italien se déclara d'accord. Au cours des conversations préparatoires engagées par le gouvernement français, Eugène Schaus, ministre luxembourgeois des Affaires étrangères, s'est dit partisan convaincu de la coopération politique des Six, faute de quoi, a-t-il souligné, «les membres les plus importants ont tendance à se consulter entre eux et à négliger les autres ». Le Premier ministre Pierre Werner ajoute qu' «un certain leadership français ne nous déplaisait pas. Aucun autre Etat membre n'était dans la situation de pouvoir le revendiquer2. Ceci dit, la thèse luxembourgeoise était celle de « l'intangibilité des Traités conclus et ratifiés »3, et dès lors, le Luxembourg se trouva dans une situation assez inconfortable vis-à-vis de ses partenaires belges et néerlandais qui lui reprochaient « de rompre le front Benelux ». L'Allemagne et l'Italie se sont dites plutôt favorables aux propositions françaises, tout en marquant quelques réserves. En Belgique on craignait que l'initiative française avait pour but de vider la CEE de toute autorité
1

« La France, l'Allemagne, l'Italie ont été abîmées,mais ces trois pays reprennent

les éléments de leur puissance et il n'y a pas de raison d'abandonner la direction de l'Europe continentale aux Anglo-Saxons, et notamment aux Américains. C'est une mauvaise chose, car nos peuples se désintéressent de leur politique nationale. Un Etat ne peut survivre que si le peuple est convaincu que son gouvernement est responsable de ses destinées et non pas une organisation à initiales ou un pays étranger, si amical puisse-t-il être. Il faut que nous pratiquions une coopération organisée et pour cela, se débarrasser de la fiction du supranational. On a inventé les organismes supranationaux mais, en fait, comme le montre l'expérience de la CECA, c'est en définitive, aux Etats qu'incombe de prendre les décisions. On pourrait prévoir des réunions périodiques des ministres et créer un petit secrétariat permanent destiné à préparer les réunions». Documents diplomatiques français,
2

1959,Tome I (1er janvier-30juin). Paris, ImprimerieNationale, 1994,pp. 874-875. Pierre Werner,Itinéraires luxembourgeoiset européens.Luxembourg,Ed. Saint-

Paul, 1991, p. 23. 3 Ibid., p. 25.

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et de toute compétence propre «et à détruire ainsi ce qui pouvait exister potentiellement pour un pouvoir européen indépendant» 1 ; le gouvernement a donc examiné les propositions françaises avec pragmatisme, en insistant «que soient respectées les compétences des Communautés économiques européennes »2. En second lieu, la politique européenne de la CEE ne devait pas éloigner les Six Etats membres de la Grande-Bretagne, ou donner l'impression à celle-ci qu'ils aimeraient former « une entente à part ». Lors de son entretien avec l'ambassadeur de France Bousquet, le 15 juillet 1959, le chef de la diplomatie belge, Pierre Wigny, a noté que « s'il n'était pas possible d'associer le ministre des Affaires étrangères britannique aux contacts périodiques des Six, il était tout à fait essentiel que les réunions des ministres membres de la CEE n'apparaissent pas dirigées contre la politique britannique ou, tout au moins, comme un moyen de contrebalancer, par une sorte de directoire continental européen, l'action anglo-saxonne sur l'OTAN ». Pour les Pays-Bas, l'adhésion de la Grande-Bretagne était « le préalable de la coopération politique ». Une autre objection avait trait à l'incidence de la coopération politique sur l'Alliance atlantique. Dans ses « Considérations sur le développement de la coopération entre les six pays des Communautés européennes et sur leurs relations extérieures », présentées à la réunion des ministres des Affaires étrangères de la CEE tenue à Bruxelles le 13 octobre 1959, le gouvernement belge a estimé que les consultations ministérielles« seront conduites sans préjudice des consultations qui ont lieu à l'Organisation atlantique et à l'DEO » ; «lorsque ces organisations sont intéressées, elles seront tenues informées en tant que de besoin»; la Commission et la Haute-Autorité des Communautés européennes «seront informées dans le cadre de leur compétence et pourront être invitées à prendre part aux consultations des six ministres ». Pierre Wigny a précisé qu' « une partie importante de la politique étrangère qui intéresse les six pays fait déjà l'objet de consultations approfondies au sein de l' OTAN, où toutes les nations de l'Alliance, petites et grandes, ont leur mot à dire. Il faut donc, avant tout, éviter de laisser penser que
1 Jean-Charles Snoy, Rebâtir l'Europe, op. cité, p. 147. 2 Sénat de Belgique, Session de 1961, Doc. 63, Réunion du 5 janvier 1961, p. 26.

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« les problèmes qui sont de la compétence de l'OTAN doivent être normalement exclus des conversations à Six ». Ces idées étaient partagées par le gouvernement des Pays-Bas, dont l'attitude fut franchement en opposition avec les thèses françaises. Pour le ministre des Affaires étrangères Joseph Luns, l'Alliance atlantique devait rester «le fondement essentiel de la politique étrangère européenne. En dehors de l'OTAN, il ne peut pas y avoir de politique étrangère autonome ». Il importait d'éviter toute procédure qui, en déplaçant le centre d'intérêt des consultations en matière de politique extérieure, pourrait paraître comme un affaiblissement de 1' OTAN dans ce domaine. Si d'ores et déjà, la Communauté européenne constitue dans le monde un bloc économique important, elle n'est pas encore une puissance militaire et sur ce plan, elle aura encore longtemps besoin de l'appui de ses alliés d'outre-manche ou d'outreatlantique. Réunis à Strasbourg le 23 novembre 1959, les ministres des Affaires étrangères des Six ont néanmoins fini par approuver le principe des consultations trimestrielles sur la politique extérieure, dont les modalités d'application restaient à être précisé. Le gouvernement français a continué ses démarches auprès de ses cinq partenaires en essayant d'atténuer les oppositions: un Sommet des Six fut organisé à Paris le 10 février 1961. Peu après, un changement politique eut lieu en Belgique: le gouvernement Eyskens fut remplacé par celui de Théo Léfèvre, et Paul-Henri Spaak qui venait de quitter le 31 mars son poste de Secrétaire général de I' OTAN, redevenait le 25 avril ministre des Affaires étrangères. Initialement, ce signataire du Traité de Rome se déclara plutôt favorable aux propositions françaises, mais resta très attentif et multiplia ses contacts. Un deuxième Sommet, réuni à Bonn le 18 juillet 1961, se déroula dans une ambiance détendue: il fut convenu que les Six se réuniraient, à intervalles réguliers, pour confronter leurs attitudes en matière de politique étrangère. Une Commission préparatoire soumettrait des propositions sur les modalités de ce dessein communautaire. Des divergences sont néanmoins apparues sur plusieurs aspects du projet: selon les partenaires de la France, la construction de l'unité politique de l'Europe devait aller de pair avec le renforcement de la coopération atlantique. Une autre pierre d'achoppement avait trait aux intentions françaises de réduire les

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attributions de la Commission au strict minimum: soutenu par les Hollandais, Spaak a fait à ce sujet « les réserves les plus expresses» 1. Les propositions françaises remaniées allaient être formellement présentées aux cinq Etats membres sous forme de « Plan Fouchet », rendu public dans sa version initiale le 19 octobre 1961, par le fidèle collaborateur du général de Gaulle, Christian Fouchet, ambassadeur au Danemark2. Aux termes de ce document, l'Union européenne aura pour but« de parvenir, dans les questions qui présentent un intérêt commun pour les Etats membres, à l'adoption d'une politique étrangère commune », ainsi que «de renforcer, en coopération avec les autres nations libres, la sécurité des Etats membres contre toute agression grâce à l'adoption d'une politique commune de défense» (Art. II), laquelle contribuerait au renforcement de l'Alliance atlantique. L'Art. XVI ajoutait que trois ans après l'entrée en vigueur du traité instaurant l'Union, celui-ci sera soumis à une révision générale qui devrait avoir pour objectifs principaux «l'établissement d'une politique étrangère unifiée»; cette révision permettrait d'associer plus étroitement l'Assemblée parlementaire européenne à la mise en œuvre des politiques communes. Aux termes de l'Art. XVII, l'Union était ouverte à l'adhésion des membres du Conseil de l'Europe, qui, au préalable, adhéreraient aux Communautés européennes. Le projet du traité prévoyait la création d'une Commission exécutive et d'un Secrétariat général. Bien entendu, il s'agissait d'une coopération exclusivement intergouvernementale, les Etats membres prenant leurs décisions à l'unanimité. «Comment croire, écrivait le ministre des Affaires étrangères, Couve de Murville, que d'autres autorités que les gouvernements responsables puissent débattre de sujets qui tiennent à la vie même de ces nations, tels que les rapports avec l'Est, la question allemande, les liens avec les Etats-Unis ou l'organisation de la défense? Imagine-t-on nos Etats décidant à la majorité de la question de savoir s'ils approuvent la politique américaine au
1 Paul-Henri Spaak, Combats inachevés. 2. De l'espoir aux déceptions. Paris, Fayard, 1969, pp. 360-361.
2

Robert BIoes,Le « Plan Fouchet » et le problème de l'Europe politique. Bruges,

Collège d'Europe, Studies in Contemporary European Issues, 1970.

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Vietnam, quelle politique ils adoptent dans le conflit israélo-arabe, ou comment ils définissent leur position par rapport à tels ou tels pays d'Afrique? »1

Vivement soutenue par la France, la première mouture du Plan Fouchet a reçu un accueil plutôt favorable, les cinq pays de la CEE se félicitant que le Traité de Rome et le statut de la Commission n'avaient pas été contestés. Mais ils ont exprimé en même temps un certain nombre de réserves, notamment en ce qui concerne le problème de supranationalité, négligé dans le projet. Des pourparlers s'engagèrent donc pour opérer un rapprochement des points de vue, mais cela ne se fit pas. Le 18 janvier 1962, Paris présentait une seconde version du Plan Fouchet qui comportait d'importants changements: «apparemment, les négociateurs français ont été désavoués par le Quai d'Orsay ou, plus probablement, par le général de Gaulle »2. Les structures communautaires étaient modifiées, la compétence de l'Union étant étendue au domaine de l'économie; le Plan ne mentionnait plus l'Organisation atlantique, le rôle de l'Assemblée parlementaire était réduit, et la clause de révision devant permettre ultérieurement les prises de décision à la majorité fut supprimée3. La démarche française allait provoquer une véritable tempête: les Pays-Bas, mais aussi la Belgique, étaient d'avis qu'elle préconisait une Europe des Patries, « une Europe qui serait conçue à l'écart de l'égalité des Etats» 4, placée en fait sous l'autorité française. Joseph Luns qui dirigeait la politique étrangère des Pays1 Maurice Couve de Murville, Une politique étrangère 1958-1969, op. cité, p. 353. J.H. Huizinga, Paul-Henri Spaak. De l'émeute à l'OTAN Bruxelles, Paul Legrain, 1988, p. 266. 3 La version du Plan Fouchet du 18 janvier 1962 disait que « l'Union a pour but de rapprocher, de coordonner et d'unifier la politique des Etats membres dans les domaines d'intérêt commun: politique étrangère, économie, culture, défense» (Art. II). Il stipulait que l'Assemblée parlementaire européenne « délibère sur les questions relatives à la politique étrangère, à la défense et à l'éducation au sujet desquelles le Conseil demande son avis» (Art. X). Les Etats membres se devaient solidarité et concours mutuel. Ils s'engageaient « à ne pas prendre d'initiative ou de décision qui serait de nature à entraver ou retarder la réalisation des objectifs de l'Union» (Art. XI). 4 Paul-F. Smets, Il faut faire l'Europe. Trente ans de la vie et des combats de Pau/Henri Spaak. Bruxelles, 1992, p. 75.
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Bas depuis bientôt une quinzaine d'années, s'est dit absolument opposé au caractère régulier des réunions des chefs d'Etat ou de gouvernement et s'éleva avec force contre l'intention des Français de

réduire le rôle de la Commission. En plus, les Hollandais - mais également les Belges et les Italiens - continuaient à penser que
l'édification de l'Union européenne n'avait pas beaucoup de sens sans une participation britannique et réclamaient au préalable l'élargissement de la Communauté par l'adhésion de la GrandeBretagne, laquelle avait d'ailleurs engagé de discrets sondages en vue de sa participation aux discussionsI. Pour les pays du Benelux, l'adhésion de la Grande-Bretagne à la CEE s'inscrivait dans une politique d'équilibre européen, à leurs yeux indispensable afin de garantir aux petits pays leur indépendance, mais alléguant le special relationship des Britanniques vis-à-vis des Etats-Unis, de Gaulle s'y opposa catégoriquement. A la réunion des ministres des Affaires étrangères de Luxembourg du 20 mars 1962, les Cinq ont présenté leur projet de traité, mais il s'avéra incompatible avec le texte français. Pour PaulHenri Spaak, ce dernier ne contenait aucune promesse pour l'avenir et comportait en plus «certaines menaces pour la poursuite des activités des Communautés existantes ». Le ton n'était plus à la conciliation: reprochant à l'homme d'Etat belge son incohérence Spaak savait parfaitement que les Anglais n'accepteront pas une formule de type supranational2 - Couve de Murville dira que l'hostilité de l'homme d'Etat belge est devenue «presque agressive ». En fin de compte, à la dernière rencontre des Six, le 17 avril 1962, l'opposition belgo-hollandaise fit définitivement échec au plan français: chacun est resté sur ses positions3. A Paris, ce fut une
1 Christian Fouchet, Mémoires d'hier et de demain. 1. Au service du général de Gaul/e. Paris, Plon, 1971, p. 199. 2 Pierre Ptlimlin, Mémoires d'un Européen. De la IVe à la Ve République. Paris, Fayard, 1991, pp. 202-203.
3

Dans sa note aux agents diplomatiques belges à l'étranger, P.-H. Spaak

expliquait: « L'argument essentiel de la position belge est qu'en entrant dans l'Union politique projetée, les petits pays ont deux ordres différents de sauvegarde possibles: soit les procédures communautaires, soit le contrepoids de la GrandeBretagne. Or les plans fiançais essaient de démontrer qu'il est illogique de défendre en même temps une conception supranationale de l'Europe et la participation britannique à cette Europe. Certes, il y a trop d'optimisme dans l'état

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déception, et pas seulement à Paris: le chancelier Adenauer regretta cette déconvenue, et pendant longtemps il en voudra à Joseph Luns pour son opposition à ce plan. Le ministre des Affaires étrangères Schroder confirmera que « the federal government will do everything in its power to promote the plan for a European Political Union» 1. Le président Kennedy a réagi lui aussi en proposant à l'Europe, le 4 juillet 1962, un « partenariat atlantique» devant lier le Vieux Continent à l'Amérique sur un pied d'égalité, mais ces propos n'ont nullement ébranlé la détermination du général de Gaulle à poursuivre son désengagement vis-à-vis de l'OTAN. Le 24 juillet, Spaak fit une tentative de compromis en proposant à de Gaulle d'ériger la Commission politique - prévue dans le Plan comme

instrument du Conseil des Etats - « en un pouvoir indépendant des
gouvernements », mais l'homme d'Etat français refusa net; quant à son ministre des Affaires étrangères, il tira des conclusions en expliquant la spécificité de la position des petits Etats de l'Europe face aux puissances. En fait, les deux points de vue étaient difficilement conciliables: laissant de côté toute prudence rhétorique, Spaak affirma hautement que « l'Europe ne peut se concevoir et se faire que dans l'égalité des Etats. C'est là peut-être une idée difficile à accepter par les grandes puissances, mais c'est la condition sine qua non de la réussite de l'opération. Ce qui serait dangereux et vraiment inacceptable, c'est que certains grands pays puissent s'imaginer que, lorsqu'ils sont arrivés à un accord entre eux, les problèmes sont automatiquement résolus »2. La réplique de certains observateurs politiques ne tarda pas: ce refus catégorique d'une domination des puissances était-il pleinement conciliable avec la
actuel des choses à espérer atteindre simultanément les deux objectifs. Mais la Belgique estime indispensable d'obtenir au moins l'un des deux. Les conceptions politiques françaises enlevant tout espoir de créer une union politique supranationale, la Belgique veut au moins que la Grande-Bretagne soit un des membres de cette union insuffisante qu'on veut lui imposer». Paul-Henri Spaak, Combats inachevés, Vol. 2, op. cité, pp. 368-369. 1 Gerhard Schroder, Decision for Europe. London, Thames and Hudson, 1964, p. 180. Alessandro Silj, Europe's Political Puzzle. A Study of the Fouchet Negotiations and the 1963 Veto. Harvard University Press, 1967. 2 La pensée européenne et atlantique de Paul-Henri Spaak (1942-1972). Textes réunis et présentés par Paul-F. Smets. Bruxelles, J. Goemaere, 1980, Tome 2, p. 850.

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ferme acceptation par l'homme d'Etat belge d'une obédience vis-àvis des Etats-Unis? Après sa déconvenue communautaire, la France allait s'orienter, faute de mieux, dans la voie d'une coopération bilatérale accrue avec l'Allemagne: le 22 janvier 1963, le général de Gaulle signait le traité franco-allemand prévoyant que les deux gouvernements se consulteront, avant de prendre une décision, sur toutes questions importantes de politique étrangère, plus spécialement sur les questions d'intérêt commun, afin d'arriver, dans la mesure du possible, à une position analogue. Le rapprochement avec l'Allemagne fut conçu, tout au moins en partie, « comme une alternative à l'impasse européenne» l, sous cette réserve cependant qu'il ne modifiait en rien l'attitude de l'Allemagne en ce qui concerne ses relations avec les Etats-Unis2. Opposé à toute idée de directoire de grandes puissances en Europe, Spaak accorda une interview aux Izvestias de Moscou, dans laquelle il critiqua le traité instaurant le dialogue franco-allemand, critique qui lui a valu une réplique du gouvernement de Bonn. Quant au général, il persistera dans son refus d'adhésion de la Grande-Bretagne à la Communauté, adhésion préconisée pourtant par les cinq Etats membres: les négociations relatives à cette adhésion se sont ouvertes le 8 novembre 1961. Dans sa conférence de presse du 14 janvier 1963 Charles de Gaulle annonça ce refus. Il expliqua que le traité de Rome a été conclu entre six pays continentaux qui, économiquement parlant, sont de la même nature, mais ce n'est pas le cas de la Grande-Bretagne qui est une puissance insulaire, «liée par ses échanges, ses marchés, son ravitaillement, aux pays les plus divers et souvent les plus lointains. Elle exerce une activité essentiellement industrielle et commerciale et très peu
1Frédéric Bozo, La France et l'OTAN. Paris, Masson, 1971, p. 77. 2 « Nachdem der Vertrag am 22.1.1963 in Paris unterzeichnet worden war, lag er dem Bundestag am 16.3.1963 zur Ratifizierung yore Bei dieser Gelegenheit wurde dem Vertrag erne Praambel beigefügt, die deutlich machte, dass die Mehrheit des Bundestages keine praferenzielle Beziehung zu Frankreich eingehen wollte, die das Verhaltnis zu den USA belastet hatte". Heinz-Jürgen Axt, Bundesdeutsche Aussenpolitik zwischen transatlantischer und westeuropaischer Orientierung, dans Beitrage zu einer Geschichte der Bundesrepublik Deutschland. Kôln, PahlRugenstein, 1979, pp. 181-282.

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agricole. Elle a, dans son travail, des habitudes et des traditions très marquées, très originales. Bref, la nature, la structure, la conjoncture, qui sont propres à l'Angleterre, diffèrent profondément de celles des Continentaux ». Parmi les Cinq, ce fut la stupeur. Henri Brugmans dit que, contrairement aux stipulations du traité franco-germanique, «the French decision to veto the British entry into EEC was not worked out in co-operation with the Germans, but came as a surprise to them, as to all the European partners» 1. Joseph Luns, ministre des Affaires étrangères des Pays-Bas, n'a pas retenu son sentiment de déception, Paul-Henri Spaak, ministre belge des Affaires étrangères, s'est dit indigné et contesta la description que le général a donné de la Grande-Bretagne, M. Schroder, ministre des Affaires étrangères de l'Allemagne fédérale, refusa l'idée d'un éventuel octroi à la GrandeBretagne du statut de membre associé: non, a-t-il dit, ce pays doit être un membre de plein droit; le gouvernement italien annonça qu'il continuerait de soutenir fermement l'entrée des Britanniques dans le Marché commun. Le veto du général ouvrait parmi les Six une crise qui portait sur la conception même d'une organisation politique de l'Europe: Spaak dira qu'il n'y avait pas possibilité «de concilier fondamentalement l'idée de l'Europe des patries et l'idée de l'Europe supranationale »2. La crise s'aggrava par le fait que, défendant ses positions en matière de politique agricole et manifestant son mécontentement vis-à-vis des mécanismes de prise de décision communautaires, la France pratiquera au sein de la Communauté, de juin 1965 à janvier 1966, la politique de la « chaise vide », laquelle n'a pris fin que le 30 janvier par l'adoption du «compromis» de Luxembourg sacralisant le principe d'unanimité. Tout au long de ces années, les relations extérieures des Six sont restées disparates. Contrairement à ses partenaires européens, c'est déjà le 27 janvier 1964 que la France a reconnu la Chine populaire. Certes, en 1965, la France et les Pays-Bas ont adopté au
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Henri Brugmans, Vingt ans d'Europe. Témoignages 1946-1966. Bruges, De

Tempel, 1966, p. 231. 2 « A fundamental reconciliation of the idea of « Europe des Patries» and the idea of a supranational Europe is today out of the question». Paul-Henri Spaak, A new effort to build Europe, dans Foreign Affairs, janvier 1965, p. 204.

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Conseil de sécurité la même attitude dans l'affaire de Chypre, en ce qui concerne la situation prévalant en République Dominicaine, dans le conflit opposant l'Inde au Pakistan et vis-à-vis de la plainte du Sénégal contre le Portugal. Néanmoins, si les Pays-Bas ont voté en faveur des résolutions portant sur la situation en Rhodésie du Sud l, ainsi que sur la politique coloniale du Portugal2, la France avait opté dans ces affaires pour une abstention. Ces clivages se sont confirmés au cours de l'année 1966 : les deux pays avaient la même attitude en ce qui concerne Chypre, dans l'affaire des mercenaires venus du Portugal au Congo, ainsi que dans le conflit israélo-jordanien; pour ce qui est de l'imposition des sanctions économiques à la Rhodésie du Sud, les Pays-Bas se sont exprimés en leur faveur, tandis que la France s'est abstenue3. Le 10 mars 1966, le général de Gaulle annonça officiellement l'intention de la France de se retirer de la structure militaire intégrée de l'Alliance atlantique. Les 14 Etats membres de celle-ci ont réagi en réaffirmant le 18 mars leur attachement à I' OTAN: « we are convinced, disait leur communiqué, that this Organization is essential and will continue. No system of bilateral arrangements can be a substitution ». En effet, pour les cinq pays de la Communauté, le parapluie américain «offrait plus de sécurité qu'une dissuasion nationale française dont la crédibilité était contestée» 4. En fait, le geste français avait une signification qui dépassait largement le cadre européen ou atlantique: se montrant exagérément optimiste, de Gaulle estimait qu'il n'y avait en fait aucun risque de conflit armé avec l'Union soviétique, et dans ces conditions, le général s'est rendu en juin à Moscou pour discuter des modalités des relations privilégiées avec les dirigeants soviétiques; il y fut reçu avec faste. de Gaulle a dénoncé la responsabilité américaine dans la guerre du Vietnam et condamna « une escalade de plus en plus proche de la Chine, de plus en plus provocante à l'égard de l'Union soviétique... ». S'élevant contre l'hégémonie américaine dans le
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Dans son discours de Phnom-Penh, prononcé le 1er septembre 1966,

Rés. 202 du 6 mai 1965. Rés. 216 du 12 novembre 1965, Rés. 217 du Rés. 221 du 9 avril 1966,Rés. du 16 décembre 1966.

20 novembre 1965. 2 Rés. 218 du 23 novembre 1965.
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4 Frédéric Bozo, La France et l'OTAN, op. cité, p. 103.

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