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La politique étrangère de la République Démocratique du Congo

De
153 pages
Cet ouvrage fournit des clés de compréhension et d'analyse de la réalité mondiale dans laquelle baigne la RDC. Il brosse d'abord à grands traits le cadre théorique des relations internationales, puis tente de décanter les variables structurelles et dépendantes de la politique étrangère de la RDC. La troisième partie est une autopsie de la politique étrangère de la RDC de l'indépendance à nos jours. Ce panorama s'achève sur un questionnement existentiel : quelle diplomatie pour le XXe siècle ?
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La politique étrangère de la République Démocratique du Congo
Continuités et ruptures

Collection Géopolitique mondiale Dirigée par Mwayila TSHIYEMBE
L'objet de la collection « Géopolitique mondiale» est de susciter les publications dont la vocation est double: d'une part, donner un sens aux mutations provoquées par la mondialisation, étant donné la perte des repères du monde ancien et la nécessité d'inventer des repères du monde nouveau; d'autre part, analyser la complexité des enjeux territoriaux, des rivalités d'intérêt et de stratégies qui pousse les acteurs à user de la force ou de la diplomatie, pour modifier ou tenter de modifier le rapport de force (ressources naturelles, humaines, culturelles), selon des idéologies qui les animent. A cette fin, la prospective et la pluridisciplinarité sont des approches privilégiées.

<9L'Harmattan, 2009 5-7, rue de l'Ecole polytechnique; 75005 Paris http://www.librairieharmattan.com diffusion.harmattan@wanadoo.fr harmattan l@wanadoo.fr ISBN: 978-2-296-08177-2 EAN:9782296081772

Mwayila Tshiyembe

La politique étrangère de la République Démocratique du Congo
Continuités et ruptures

L' Harmattan

Du même auteur

L'avenir de la question noire en France (sous la direction), Paris, L'Harmattan,2008 La renaissance de la République démocratique du Congo: enjeux et perspectives, Paris, L'Harmattan, 2008 Refondation de la nation et nationalité en Démocratique du Congo, Paris, L'Harmattan, 2007 République

Bilan de la transition en République Démocratique du Congo: enjeux et perspectives (sous la direction), Paris, L'Harmattan, 2005 Le défi de l'armée républicaine en République Démocratique du Congo, Paris, L'Harmattan, 2005 Géopolitique de paix en Afrique médiane, Paris, L'Harmattan, 2003 Etat multinational et démocratie africaine. Sociologie de la renaissance politique, Paris, L'Harmattan, 2001 Invention de l'Etat et projet de société démocratique en Afrique: le cas du Zaïre, Paris, Diane de Selliers Editeur, 1992 Problèmes et perspectives de l'industrie minière e Afrique, Paris, Présence Africaine/ONUDI, 1992 L'Etat postcolonial facteur d'insécurité en Afrique, Paris, Présence Africaine, 1990 La Namibie dans la tourmente de l'indépendance, Pa7ris, Présence Africaine, 1990 L'Afrique face à ses problèmes de sécurité et de défense, Paris, Présence Africaine, 1989 Francophonie et géopolitique africaine, Paris, Okem, 1987

Introduction

La politique étrangère de la République Démocratique du Congo dont il est l'objet ici, est une nouvelle matière inscrite par la réforme, au programme des universités congolaises, notamment les Facultés de droit et des Sciences sociales, politiques et administratives (Département des relations internationales). L'enjeu de cette réforme est de donner un enseignement de qualité aux jeunes universitaires congolais, soit pour les former à une carrière diplomatique, soit pour leur donner des outils d'analyse (recherche des causes) et de compréhension (recherche du sens) des enjeux de la globalisation qui, de loin ou de près, pèsent ou pèseront sur le destin de la République Démocratique du Congo. Pour ce faire, l'enseignement de la politique étrangère de la République Démocratique du Congo est divisé en trois parties: la théorie générale de la politique étrangère (première partie); les variables structurelles et dépendantes de la politique étrangère de la République Démocratique du Congo (deuxième partie) ; les étapes de la politique étrangère de la République Démocratique du Congo (troisième partie) La théorie générale de la politique étrangère a pour objet de saisir les idées et le cadre fonctionnel de la politique étrangère. Il s'agit de scruter et de décanter la politique étrangère comme instrument de l'Etat (chapitre 1); les mutations du monde autant que les conditions d'adaptabilité de la politique étrangère (chapitre 2) ; les théories explicatives de la politique étrangère (chapitre 3). Concernant les variables structurelles et dépendantes de la politique étrangère de la République Démocratique du Congo (première partie), elles sont de l'ordre de trois dans un cas et de quatre dans l'autre: Primo, les trois variables structurelles de la politique étrangère de la République Démocratique du Congo sont: l'équation de l'Etat indépendant du Congo, la géographique et les ressources, la diversité culturelle, ethnique, identitaire et biologique. L'Etat indépendant du Congo a généré une double conditionnalité : d'un côté, le monde est déjà au Congo et le Congo fait déjà partie de la communauté internationale, à cause de l'Acte de Berlin signé par

14 pays et ouvert à l'adhésion des autres; de l'autre, l'Etat indépendant du Congo est un champ clos des rivalités dont l'espace est soumis à l'expérimentation de la «liberté de commerce» accordée à toutes les parties prenantes sinon la globalisation avant la lettre. Dès lors, l'héritage de l'Etat indépendant du Congo inscrit la politique étrangère de la République Démocratique du Congo dans la dynamique structurelle d'une diplomatie de la porte ouverte sur le monde. Secundo, eu égard à la compétition Est-Ouest, la position géostratégique du Congo au cœur de l'Afrique et la géo-économie de ses ressources minières, forestières, énergétiques et aquatiques, l'ont ancré dans le camp occidental et fait monter les périls sur sa survie en tant qu'Etat souverain. Tertio, la diversité ethnique, culturelle, identitaire, biologique de la République Démocratique du Congo, révèle le substrat commun à toutes les sociétés plurales d'Afrique noire, sur lequel sont bâtis la vocation africaine du Congo (solidarité africaine, bon voisinage) et le recours à l'authenticité (réappropriation de l'histoire, de la culture et des valeurs émancipatrices qui constituent le patrimoine commun), principes cardinaux de la politique étrangère du Congo (chapitre 4). Quand aux variables dépendantes, elles viennent étayer l'instabilité chronique de la politique étrangère de la République Démocratique du Congo, due à la décolonisation bâclée, à une classe politique immature, à l'absence de l'Etat de droit (armée, administration, gouvernement, gouvernance, projet de société démocratique et de développement durable).Bref, l'inexistence d'un leadership sociétal, c'est-à-dire l'Etat et la société fondés sur un même projet, les mêmes valeurs, la même ambition, la même vision, regardant dans la même direction (chapitre 5). A ceci s'ajoutent les quatre étapes de la politique étrangère de la République Démocratique du Congo (troisième partie), caractérisées par la diplomatie de crise correspondante à la première République de 1960-1965 (chapitre 6); la diplomatie de la porte ouverte sur le monde ou la diplomatie agissante liée au second régime de Mobutu de 1965-1990 (chapitre 7); la diplomatie des temps perdus ou la diplomatie post-conférence nationale souveraine de 1990-1997 (chapitre 8); la diplomatie de l'impuissance couvrant la période allant du pouvoir AFDL et alliés 6

à la transition née de l'Accord global et inclusif de Pretoria de 1997-2006 (chapitre 9); avant de répondre à la question: quelle diplomatie congolaise pour le 21 ème siècle? (chapitre 10). Il s'agit de poser les conditions d'un leadership collectif, sociétal ou structurel qui fait défaut à la RDC et d'un leadership individuel qui, faute de s'appuyer sur un leadership sociétal, est devenu un pouvoir erratique et destructeur de la capacité des Congolais à se gouverner eux-mêmes; de dégager le fil conducteur et les principes de la diplomatie de la porte ouverte sur le monde, les objectifs, les moyens au niveau central et au niveau des missions diplomatiques, avant d'examiner, in fine, l'ère des choix stratégiques difficiles.

7

Première partie: La théorie générale de la politique étrangère

Il n'est point besoin de se méprendre sur la formule «théorie générale de la politique étrangère ». En effet, la politique étrangère autant que l'ensemble des relations internationales et des sciences sociales ne peut être régie par une théorie générale au sens poppérienl du terme, c'est-à-dire au sens des théories des sciences naturelles dont la validité peut être rigoureusement contrôlable. Selon Simmd, il existe dans l'étude de la réalité sociale de nombreux modèles et schémas explicatifs qui ne sont pas de véritables théories scientifiques au sens strict du terme, mais n'en constituent pas moins des éléments heuristiques, des facteurs d'intelligibilité capables de contribuer utilement à l'élaboration des théories scientifiques. C'est ce qui a conduit Raymond Boudon3 à distinguer d'une part, les théories formelles, qui ont une certaine portée générale mais sont dépourvues de toute application ou contenu empirique direct, et les théories au sens strict qui, elles, ont une application empirique mais sous un ensemble de conditions étroitement spécifiées. Si l'on cherche à appliquer cette distinction au champ de l'étude des relations internationales, note Philippe Braillard, «on voit alors que l'essentiel du corpus théorique développé au cours de ces quarante dernières années ne consiste pas en des théories au sens strict mais relève plutôt des théories formelles, se situant à un niveau métathéorique et non empirique. Il s'agit pour l'essentiel de simples cadres formels, de conjectures, d'énoncés de possibilité, de cadres d'analyse qui, tels qu'ils sont formulés, ne relèvent pas des critères poppériens de la vérification et ne sont pas à proprement parier scientifiques. Ils n'en font pour autant pas moins partie, à notre avis, d'une démarche scientifique, dans la mesure où ils constituent des éléments heuristiques, des cadres d'intelligibilité qui devraient permettre l'élaboration de théories au sens strict4 ».
I Karl Popper, Misère de l'historicisme, Paris, Plon, 1956 2 Georg Simmel, Problèmes de la philosophie de l 'histoire. Une étude d'épistémologie, Paris, PUF, 1984, pp.150 et suivantes
3

Raymond Boudon, La place du désordre. Critique des théories du

changement social, Paris, PUF, 1984 4 Philippe Braillard, « nature et possibilité de la théorie des relations internationales: une nécessaire évaluation », in revue Le Trimestre du monde, n015, 3è trimestre 1991, pp.II-25; également Les théories des relations internationales, Paris, PUF, Que sais-je, 7édition, 2004 Il

Autrement dit, il n'existe pas de loi générale des relations internationales au sens scientifique du terme, pas plus qu'il n'existe de telles lois s'appliquant aux autres sphères de la réalité sociale. En revanche, l'élaboration de telles théories générales ou partielles comme éléments heuristiques, comme cadres d'intelligibilité est une démarche utile et même indispensable au développement de théories au sens strict, théories qui, elles, ne peuvent avoir qu'une portée et une validité locales. Il en est ainsi des concepts d'intérêt national exprimé en termes de puissance dans la théorie réaliste de Morgenthau ; de polarité du système international ou encore de la hiérarchie des acteurs dans la théorie systémique; de la personnalité des acteurs, de la perception, des attributs des acteurs étatiques, de l'écart entre les capacités des Etats et leur place dans la hiérarchie internationale, de leur homogénéité culturelle et des facteurs démographiques dans la théorie des conflits internationaux; de la quantification statistique et recherche des corrélations comme critère de scientificité dans la théorie behaviorisme . On peut dire de même du choix rationnel de l'homme d'Etat en politique étrangère, sans ignorer le conditionnement de cette décision par des structures bureaucratiques fonctionnant selon certaines procédures et dont la routine tend à fragmenter les décisions et l'information. De même, la décision en matière de politique étrangère peut être également le résultat d'un marchandage, d'un jeu complexe entre les membres d'une hiérarchie bureaucratique, d'un appareil gouvernemental, marchandage dans lequel entre en jeu divers problèmes internationaux. Outre ces trois paradigmes (rationnel, organisationnel, bureaucratique), s'ajoutent la personnalité des décideurs, les attributs physiques, culturels et structurels des acteurs y compris les variables systémiques pouvant intervenir dans l'élaboration de cette politique, selon James Rosenau5, sans pour autant être capable d'établir une hiérarchie de ces facteurs en mettant en évidence les interactions complexes qu'ils peuvent avoir entre eux.

5 James N. Rosenau, The scientific study of Foreign Policy, New York, Free Press, 1971 12

Chapitre 1 La politique étrangère comme instrument

de l'Etat

1.

Qu'est-ce que la politique étrangère?

La politique étrangère est l'instrument par lequel l'Etat tente de façonner son environnement politique international6. Elle peut être définie comme « l'effort d'une société nationale de contrôler son environnement externe par la préservation des situations favorables et la modification des situations défavorables », selon le politologue américain James Rosenau. Autrement dit, la politique étrangère est la projection par les Etats de leur vision de la société et du monde, à un moment historique donné de leur évolution, selon leur capacité, soit pour défendre leurs intérêts, soit pour essayer de maintenir ou d'étendre leur influence. Il va de soi que poser la question de la politique étrangère, c'est aborder la problématique de l'Etat comme acteur des relations internationales, des instruments mis à sa disposition et de leur pertinence face aux mutations du monde. Ceci explique pourquoi l'étude de la politique étrangère doit être renouvelée de fond en comble, car loin d'être un instrument administratif docile d'une machine d'Etat à la poursuite d'un intérêt national clair, elle subit d'importantes transformations depuis la fin de la guerre froide, à l'épreuve de la globalisation. Certes, la politique étrangère est par essence une politique publique, c'est-à-dire une politique mise en œuvre par les services de l'Etat avec des moyens précis, afin d'atteindre des objectifs bien définis. Cependant, sa singularité réside non seulement dans le fait que son rayon d'action dépasse le territoire national, mais également dans le changement intervenu sur la nature de ses moyens, de ses missions, des questions soumises au débat ou l'agenda, et surtout l'irruption de nouveaux acteurs sur la scène mondiale. Abordée sous cet angle, la politique étrangère consiste souvent à réagir ou s'adapter à des événements externes sur lesquels les décideurs n'ont aucune prise. Dans ce même ordre d'idées, le
6 Amélie Blom et Frédéric Charillon, Théories et concepts des relations internationales, Paris, Hachette supérieur, 2005, p.94 et suivantes

processus décisionnel de la politique étrangère change et se complexifie. Cette complexité explique en partie son opacité à la différence d'autres politiques publiques. Et ce, d'autant que la politique étrangère a toujours été considérée comme un domaine réservé de plus hauts responsables de l'Etat. Cette conception traditionnelle de la politique étrangère ne correspond plus à la mobilité des temps modernes, c'est-à-dire de la globalisation. Pour l'adapter à cette nouvelle donne, la politique étrangère doit aborder les problèmes dont l'horizon s'élargit et qui sont traités par des nouveaux acteurs. Tant est si bien que la politique étrangère est un processus de médiation visant à articuler les sociétés nationales à la société internationale, dans le contexte bouleversé de l'aprèsguerre froide, de l'érosion de la souveraineté et de la globalisation. Dès lors, la politique étrangère est une somme des relations extérieures officielles et non officielles conduites par des acteurs indépendants (publics ou privés) dans les relations globales d'aujourd'hui. Elle doit être extirpée du ghetto où elle était enfermée aussi bien par les néo-réalistes intéressés par la structure du système international en termes de redistribution de la puissance et pas assez à la structure interne des Etats; par les néolibéraux centrés sur les processus de coopération et les organisations internationales; par l'école transnationaliste qui décrète l'obsolescence de la politique étrangère à l'ère de la globalisation, que par la tradition de l'analyse de la politique étrangère bloquée dans la tour d'ivoire de la théorie de « prise de décision », en se coupant des relations internationales. Pour toutes ces raisons, la politique étrangère a une portée globale même si elle ne couvre pas tout le champ des relations internationales. Par-delà les chancelleries, la politique étrangère s'ouvre aux domaines nouveaux tels que la protection des ressortissants à l'étranger, la projection de l'identité nationale sur la scène internationale, la prévention de l'intégrité territoriale, promotion du commerce et des intérêts économiques nationaux aux côtés des entreprises multinationales ou nationales, l'intervention humanitaire, protection des droits de l'homme et des biens commun de l'humanité (forêts, climat, monuments historiques).

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2. La politique étrangère est-elle l'expression des intérêts nationaux d'un Etat? La politique est à la fois l'expression officielle et la poursuite concrète des intérêts nationaux d'un Etat. Elle consiste donc à exprimer des positions, mais aussi à entreprendre des actions. Elle peut être réactive (la condamnation d'une invasion) ou proactive (une initiative qui constitue elle-même l'événement). Dans les deux cas (réaction et pro-action), la politique étrangère est supposée avoir été décidée rationnellement dans le sens des intérêts de l'Etat représenté.

3.

Quels sont les moyens de la politique étrangère?

Par moyens de la politique étrangère, il faut entre les ressources humaines, financières, technologiques, culturelles, qui constituent les « forces profondes» de la politique étrangère, qui déterminent les capacités et l'exercice de la puissance diplomatique sous des formes variables (force, dissuasion, persuasion, influence). Naturellement, la politique étrangère s'appuie soit sur une administration, soit sur un réseau d'ambassades, soit sur la compétence diplomatique de ses agents, soit le cas échéant, sur les moyens de pression tels que les armées (dans les pays comme les USA), les forces économiques et industrielles (les entreprises multinati onales ). En effet, ces structures ont la possibilité de fournir ou au contraire de retirer un soutien économique à un pays (par exemple l'aide économique des USA à Israël ou les sanctions économiques contre l'Irak). Tous les Etats n'ont donc pas les mêmes moyens à leur disposition, selon qu'ils sont industrialisés ou envoie de développement, des puissances à vocation planétaire ou des « souverainetés déchues7 », pour utiliser l'expression de Bertrand Badie. Par exemple, les USA et la Gambie ne discutent pas à arme égale.

7

Bertrand Badie, Le monde sans souveraineté, 15

Pads, Fayard, 1999