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La politique étrangère du Gabon

De
262 pages
Cet ouvrage étudie l'articulation qui est faite entre personnalisation et institutionnalisation dans la conduite de la politique étrangère. Il présente la configuration des acteurs dans les relations interafricaines et l'influence du système international sur l'évolution de l'Afrique. Ce livre comble surtout un vide, celui qui entourait la connaissance de la politique étrangère du Gabon depuis son indépendance en 1960.
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LA POLITIQUE ETRANGERE

DU GABON

Collection Études Africaines
Dernières parutions Tidiane N'DIA YE, L'empire de Ckaka Zoulou, 200l. Mwayila TSHIYEMBE, Etat multination et démocratie africaine, 2001. Marc BEILITO, Une histoire du Sénégal et de ses entreprises publiques, 2ool. Yves Ekoué AMAIZO, L'Afrique est-elle incapable de s'unir, 2002. Roger Bila KADORE, Histoire politique du Burkina Faso (1919-2000),2002. Franck HAGENBUCHER-SACRIPANTI, Le prophète et le militant (Congo-Brazzaville),2002. Souga Jacob NIEMBA, Etat de droit, démocratique, fédéral au CongoKinshasa, 2002. Pierre ERNY, L'école coloniale au Rwanda (1900 -1962),2002. Rita Mensah AMENDAH, Mosaïques africaines, 2002. Jean PING, Mondialisation, paix, démocratie et développement en Afrique .-l'expérience gabonaise, 2002.

Etienne BEBBE-NJOH,

«

Mentalité africaine»

et problématique

du

développement, 2002. Bibiane TSHIBOLA KALENGA YI, Roman africain et christianisme, 2002. Albert de SURGY, Syncrétisme chrétien et rigueur anti-pentecôtiste, 2002. Simon Pierre SIGUÉ, Gérer pour la croissance au cameroun, 2002. Junzo KA W ADA, Genèse et dynamique de la royauté, 2002. Laurent LUZOLELE LOLA NKAKALA, Scongo-Kinshasa.combattre la pauvreté en situation de post-conflit, 2002. Alban Monday KOUANGO, Cabinda, un Koweit africain, 2002. Jacques HUBERT, Rites traditionnels d'Afrique, 2002. Alhassane CONDE, La décentralisation en Guinée, 2002. Ndiaga LOUM, Les médias et l'Etat au Sénégal, 2003. Annie LE PALEC et Hélène PAGEZY, Vivre avec le VIH au Mali.stratégies de survie, 2003. DOUE GNONSEA, Cheikh Anta Diop, Théophile Obenga .- combat pour la renaissance africaine, 2003. MABIK-ma-KOMBIL, Ngongo des initiés. Hommage aux pleureuses du Gabon, 2003. GOMIS Souleymane, La relation famille-école au Sénégal, 2003. M. Franklin J. EYELOM, Le partage du Cameroun entre la France et l'Angleterre,2003. MINKO MVE Bernardin, Gabon entre tradition et post-modernité, 2003. CAST ANHEIRA J.P., Qui a fait tuer Amilcar Cabral ?, 2003 Pierre ERNY, L'enseig,nement au Rwanda après l'indépendance (19621980),2003

EUSTACHE

MANDJOUHOU

YOLLA

LA POLITIQUE ETRANGERE DU GABON

Etudes africaines

Etudes africaines
L'Harmattan 5-7, rue de l'École-Polytechnique 75005 Paris FRA'iCE L'Harmattan Hongrie Hargita u. 3 ] 026 Budapest HO'iGRIE L'Harmattan Italia Via Bava, 37 10214 Torino ITALIE

(Q L'Harmattan,

2003

ISBN: 2-7475-4976-3

A BAYA BA BOMA ET A TOUS SES FILS ET FILLES

INTRODUCTION

que «la politique étrangère est

Lorsque Marcel Merle considérait au début des années 80 la partie de l'activité
(00')

étatique qui est tournée vers le "dehors", c'est-à-dire qui traite, par opposition à la politique intérieure, des problèmes qui se posent au-delà des frontières »\ il n'avait pas naturellement connaissance des évolutions actuelles des relations internationales. D'un autre côté, il n'avait pas en totalité considéré la pratique africaine de la politique étrangère dans laquelle on peut souvent voir des acteurs autres que étatiques intervenir. Aujourd'hui la politique étrangère englobe l'ensemble des activités d'un pays qui ont une dimension internationale, l'Etat demeurant dans une position de centralité par rapport à la conduite de ces activités. Ainsi la politique étrangère est la gestion des relations interétatiques et de toutes les activités d'un pays dans leur dimension internationale, gestion dans laquelle l'Etat est l'acteur principal, le référent ultime. En Afrique, depuis quelques années il existe un consensus sur le rayonnement de la diplomatie gabonaise. Avec ses hauts et ses bas, Libreville serait devenue une des plaques tournantes de la diplomatie africaine. Le Gabon à l'instar du Nigeria et de l'Afrique du Sud, est un point de passage important de toutes les initiatives diplomatiques d'envergure continentale. Sur le plan diplomatique, le Gabon comptait au le' juin 1999, 32 missions diplomatiques permanentes auprès des autres pays et en accueillait 27 sur son territoire, dont 15 africaines, sans oublier les représentations des organisations internationales. Il est ainsi passé depuis les années 70 de son statut d'Etat à influence faible ou négligeable au niveau continental à celui d'Etat à grande influence, selon le classement de Augustin

lMarcel Merle, La politique étrangère, Paris, PUF, 1984, p.7.

Kontchou Kouomegni2. Sa prospérité économique par rapport à nombre de pays africains et la paix sociale interne contribuent à renforcer cette image de pays stable et actif hors de ses frontières. Son président, Omar Bongo, est le premier à en récolter les fruits symboliques. Qu'il s'agisse de diplomatie officielle ou officieuse il est consulté, surtout lorsque des crises éclatent. Il est devenu le doyen des chefs d'Etat africains en exercice, concurremment avec le président togolais Gnassingbé Eyadéma, du moins en termes de longévité au pouvoir et non en termes d'audience internationale. Cette audience Omar Bongo la tirerait de ses relations particulières avec la France et de ses différentes interventions dans les affaires continentales. Au niveau interne il apparaît comme la personnalité centrale de la politique étrangère de son pays. Les autres acteurs institutionnels bien que présents sont relégués au second plan. Cette politique étrangère du Gabon n'est pas née ex nihilo. Elle découle d'une longue évolution historique comme toutes les institutions qui régissent le gouvernement des sociétés. Sans remonter très long, ce qu'on peut retenir c'est que lorsque la «loi cadre Gaston Defferre n056-619 du 23 Juin 1956 autorisant à mettre en œuvre les réformes et à prendre des mesures propres à assurer l'évolution du territoire relevant du ministère de la France d'Outre-mer» institue les conseils de gouvernement pour ces territoires, dans son article 1er, la politique étrangère du Gabon reste gérée par la métropole. La

2 Cet auteur, en retenant comme variable de classement le nombre des missions diplomatiques permanentes reçues par les pays africains dans les échanges interafricains, va dresser un tableau du réseau diplomatique du continent. Il classe les Etats en trois groupes. Le groupe I, celui des puissances est celui des pays ayant reçu à l'époque au minimum 16 missions diplomatiques. Le groupe II, celui des Etats simplement influents, est celui des pays ayant reçu 9 missions au moins, ce qui à l'époque était le seuil d'influence. Le groupe III est celui des pays à rôle faible qui à l'époque recevaient moins de 9 missions diplomatiques. Ces seuils calculés en faisant une simple moyenne arithmétique entre le nombre de missions diplomatiques établies sur le continent et le nombre de pays devraient être mis à jour. Voir Augustin Kontchou Kouomegni, Le système diplomatique africain. Bilan et tendances de la première décennie, Paris, Pedone, 1977. 8

défense, l'enseignement et les relations internationales relevaient en effet de la compétence directe de la France. Deux ans plus tard, par le «oui» au référendum de 1958 le Gabon devient un Etat autonome dans le cadre de la Communauté prévue par le titre XTI de la Constitution française du 4 octobre 1958. La conséquence immédiate de cette évolution c'est qu'à la suite de la délibération du 13 février 1959, l'Assemblée territoriale devient l'Assemblée législative constituante et le Conseil de gouvernement devient le Gouvernement provisoire de la République gabonaise. Dans ce nouveau statut la politique étrangère comme la défense, la monnaie, la politique économique et financière commune, ainsi que la politique des matières premières stratégiques demeurent du domaine de compétence de la Communauté. Le Gabon se dote d'un ministère des Affaires étrangères après l'indépendance le 17 août 1960, et signe en même temps avec la France des accords de coopération qui concernent entre autres la politique étrangère, la défense et les matières premières stratégiques. Le décret n° 1611PM du ]4 octobre 1960 portant organisation et attribution des tâches du ministère des, Affaires étrangères et de l'Economie nationale est le premier en date. Il est remplacé par le décret n02611PRMAE du 28 novembre] 960 fixant attributions et organisation des services du ministère des Affaires étrangères, qui le sépare de l'économie. Par la suite le décret n0141IPR-MAE/CTA du 27 février] 969 fixant les attributions et la réorganisation des services de l'administration centrale du ministère des Affaires étrangères apporte une nouvelle pierre à l'édifice du département. Il devient ministère des Affaires étrangères et de la Coopération.avec le décret nOO1l82 PR du 7 décembre 1970 portant composition du gouvernement. L'organisation actuelle du ministère est prévue par le décret n0774/PR-MAEC du 25 août 1976 portant attribution et réorganisation du ministère des Affaires étrangères et de la Coopération. Autant dire qu'au regard des structures actuelles du ministère le décret 774 est à tout point de vue dépassé. De nouvelles directions et divisions non prévues en 1976 ont été créées. Par ailleurs la vie politique nationale est passée d'un système de parti unique au

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multipartisme depuis 1990, ce qui a bouleversé les institutions. Enfin, les structures internes du Gabon doivent aussi s'adapter à tous les changements que l'on observe au niveau des relations internationales. Pour comprendre la politique étrangère du Gabon il est donc important de bien saisir le contexte historique, dans lequel elle est née, et politique dans lequel elle s'est développée. Le contexte historique c'est sa relation particulière avec la France ancien pays colonisateur. Depuis 1956 la France est confrontée au problème algérien qui ne trouvera une solution qu'en 1962 avec les Accords d'Evian. Entre 1958 et 1960 il ne fallait donc pas se mettre à dos les autres pays africains et malgache. Ainsi le général de Gaulle réalise une décolonisation sans heurt, non violente en Afrique noire contrairement à ce qui s'est passé en Indochine, en Indonésie, au Zaïre et en Algérie où il y eut de véritables drames. Il convient de rappeler qu'entre 1958 et 1960 on est en pleine guerre froide et la scène mondiale est dominée par les deux superpuissances, Les Etats-Unis et l'URSS. Dans les relations internationales depuis 1945 la France doit faire face à un double défi. D'abord dans l'opposition Est-Ouest, la domination des deux grands laisse les autres pays dans une quasi inexistence malgré la création du mouvement des nonalignés depuis 1955 par les pays sous-développés pour se départir de cette configuration Est-Ouest. La France vit mal ce système. Ce pays n'avait pas participé à Yalta et bien qu'étant membre permanent du Conseil de sécurité, faisant partie des initiateurs de l'ONU, de Gaulle s'en méfiait car son pays n'y était pas vraiment en position de force. D'un autre côté, à l'intérieur du bloc Ouest la situation de la France n'est pas enviable. En Europe il y a la coalition anglo-américaine qui lui fait de l'ombre dans Ie cadre de l'Alliance Atlantique concernant la gestion de la sécurité européenne. En outre elle redoute la remobilisation de l'Allemagne dans un premier temps puis la contamination communiste. Par ailleurs les EtatsUnis militent contre la colonisation pour stopper la propagation de la révolution communiste dans les colonies, et la Grande-

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Bretagne manifestait depuis quelque temps sa volonté d'accorder l'indépendance à ses colonies. Pour maintenir son rang de puissance coloniale et mondiale la France crée avec les pays africains la Communauté en 1958. Elle ne survivra pas. En 1960 de Gaulle accorde l'indépendance aux pays africains. Des accords de coopération sont signés. A travers la coopération la France poursuit une politique de puissance au niveau mondial et cherche à maintenir une zone d'influence sur le continent noir. La démarche est facilitée par le fait qu'entre les gouvernants français et les élites africaines il y avait des rapports directs de personne à personne sous la colonisation. Ces rapports vont tout naturellement se poursuivre après les indépendances. Les accords de coopération signés par le Gabon sont de deux sortes. Les uns sont connus3 et les autres sont secrets4. En effet, outre les accords de défense et de coopération ou d'assistance militaire technique, il existe entre la France et certains Etats africains des «conventions spéciales ». Ces conventions spéciales secrètes concernent l'aide de la France à ces pays pour le maintien de l'ordre public intérieur. Pour leur mise en pratique, la France apprécie de façon unilatérale l'opportunité de cette aide. Au Gabon comme au Tchad ces
3 Voir numéro spécial du J.O.R.G. du 18 août 1960 sur les accords de 4 Voici ce qu'en dit André Dumoulin: «certains accords de coopération militaire ont intégré, à l'époque de leur signature, plusieurs clauses secrètes particulières réservant prioritairement à la vente au bénéfice de la France certains produits stratégiques comme les hydrocarbures ou l'uranium et ses autres produits (thorium, lithium et béryllium) affectés à l'industrie nucléaire et aux besoins de la force de dissuasion française en phase de réalisation. [...J Il existe également des accords ou des conventions en matière de maintien de l'ordre et de sécurité, annexés aux accords AMT (accords de coopération ou d'assistance militaire technique) - documents restés confidentiels et non publiés au journal officiel - sur l'aide que Paris peut apporter en matière d'ordre public, de soutien logistique aux forces de l'ordre. Ces clauses par lesquelles la France peut accepter de participer à des opérations de maintien de l'ordre si un Etat lui en a adressé la demande, sont restées secrètes. Ces accords particuliers concernent la Côte-d'Ivoire (février 1962), le Gabon
France coopération.

(1961), le Tchad (mars 1961) et le Sénégal.». Voir André Dumoulin, La militaire et l'Afrique. Coopérationet interventions: un état des lieux,
11

GRIP-COMPLEXE, 1997, pp. 18 et 27.

conventions ont été signées en mars 1961. En Côte d'Ivoire elles datent de février 19625. A propos de ces accords secrets, certains se sont posés la question de leur validité en l'absence de toute publication. Comment en effet, un Etat peut-il s'en prévaloir à la lecture du droit international? Sur un plan personnel, entre les acteurs de cette période, il y a l'établissement et la perpétuation de certains liens devenus particuliers et qui sont aujourd'hui l'objet de toutes les critiques dans le cadre de la dénonciation de ce qu'il est convenu d'appeler les réseaux. Et avec le temps, s'il ne fait aucun doute que ce type de relations n'était pas depuis l'origine le meilleur pour les Etats africains, on ne peut en dire autant pour la France. Eu égard à tout ce que nous avons dit plus haut, la marge de manoeuvre et les possibilités d'action dont disposaient les gouvernants français semblaient bien réduites. Une des fonctions des réseaux est qu'ils offrent aux individus un moyen de s'affranchir des déterminismes sociaux, de se reconstruire une nouvelle identité. Rapporté au niveau international comme nous l'avons dit, la France de De Gaulle s'engage dans les réseaux en Afrique pour échapper au déterminisme de la structure internationale en blocs qui lui imposait d'être un élément de seconde zone. Le contexte politique dans lequel s'est développée la politique étrangère du Gabon c'est celui du parti unique. Le Gabon a connu une longue période de parti unique de 1968 à 1990 avec le Parti Démocratique Gabonais créé par Omar Bongo. En réalité depuis le coup d'Etat de 1964 le pays a progressivement glissé vers une forte centralisation du système politique. Ce qui caractérise ce système c'est l'absence d'opposition, il n'y a pas de débat public sur les orientations prises par la politique étrangère qui nous préoccupe ici, ni sur aucun autre sujet. Toutes les décisions sont centralisées par la tête de l'Etat et le parti unique n'apparaît que comme une caution populaire à son action. Si depuis le retour du multipartisme en 1990 on ne peut véritablement pas parler de débat public en matière de politique
5 Le Monde, 21 juillet 1997, p.2. 12

étrangère au Gabon il est sans conteste qu'il est plus facile de repérer les acteurs qui participent à la conception et à la mise en œuvre de cette politique publique. Et l'observateur peut de la sorte étudier avec beaucoup plus d'aise les rôles qu'ils jouent. L'analyse du processus de décision sera donc l'objet de la première partie de cet ouvrage. Dans la deuxième partie, en étudiant les orientations de la politique étrangère du Gabon on verra que le contexte dans lequel les décisions sont prises affecte de façon certaine leur contenu. Mais ce n'est pas tout. Avec ses 267 667 Km2 de superficie et une population de 1 014 976 habitants selon le recensement de 1993 soit 1 206 000 habitants pour l'an 2000 d'après les prévisions6, le Gabon est un petit pays vide. Ce sont là des caractéristiques qui traditionnellement déterminent le comportement extérieur des Etats, et le Gabon ne constitue pas une exception comme on pourra le constater dans les développements qui vont suivre.

6

Marchés Tropicaux

et méditerranéens, 13

n02854, 21 juillet 2000, p.1412.

PREMIERE PARTIE LA CONDUITE DES RELATIONS EXTERIEURES AU GABON: ETUDE DU PROCESSUS DE DECISION

Il ressort de la lecture des textes et de la pratique que la politique étrangère du Gabon est gérée comme dans presque tous les Etats conjointement par le président de la République et le gouvernement par l'intermédiaire du ministre en charge de ce département, sans oublier le rôle bien que secondaire des autres départements ministériels et des autres acteurs qui participent à la mise en œuvre des relations extérieures du Gabon. Le président de la République garde l'initiative dans la définition et la conduite de la politique extérieure et le ministère des Affaires étrangères, de la Coopération et de la Francophonie (MAECF) ne vient qu'en seconde position en tant qu'agent d'exécution comme d'ailleurs tous les autres acteurs (chapitre 1). Afin de bien situer ces acteurs entre eux il est important de distinguer les domaines d'activité qui composent la politique étrangère au Gabon. Cette distinction est d'autant plus nécessaire que dans cette étude est menée une importante réflexion sur la personnalisation de la politique étrangère au Gabon. Ainsi le travail de politique étrangère peut être reparti entre l'administration, la coopération et les affaires politiques. L'administration c'est la gestion quotidienne du département que constitue le ministère des Affaires étrangères. On y retrouve donc des questions de personnel, de matériel, les préoccupations budgétaires, etc. La coopération s'entend de l'élaboration et de la gestion d'un cadre juridique concrétisant les échanges avec les autres Etats ou les organisations internationales. Tous les pays ont pour des raisons historiques, économiques ou géographiques développé des contacts avec des pays voisins ou même lointains. Ce type de relations est favorisé aujourd'hui par l'existence de véritables réseaux transétatiques comme les

réseaux commerciaux aux frontières des Etats. La caractéristique principale de ces relations informelles c'est qu'elles ne fonctionnent qu'en temps normal et non en période de crise. La coopération va donc avoir pour but de régulariser et ainsi de sécuriser ces relations. Lorsqu'il y a des accords il y a en plus la possibilité d'aller devant les tribunaux internationaux même lorsque les intérêts des individus sont en cause. Dans un monde où les inégalités entre les pays dans tous les domaines de l'organisation de la vie des hommes sont patentes, la coopération va rechercher les moyens d'harmoniser les situations, de réduire les inégalités entre les uns et les autres par l'instauration des échanges économiques, scientifiques et culturels. C'est l'administration du ministère qui a en charge l'essentiel du dossier de la coopération (chapitre 2).

Les

affaires

politiques 7 quant

à elles

désignent

la

détermination de la stratégie à adopter vis-à-vis de l'extérieur. Elles englobent la défense des intérêts de toutes sortes, ce que les réalistes ont appelé l'intérêt national, et ce individuellement ou collectivement en nouant des ententes avec d'autres Etats. C'est la gestion quotidienne et à moyen terme des tensions politiques, des conflits parfois armés pour ne pas parler dans le pire des cas de la guerre dans laquelle un pays peut se trouver plongé en tant que protagoniste ou plutôt en tant qu'agent de paix, médiateur. Elle englobe donc la diplomatie que l'on considère de plus en plus comme un art et la guerre qui, elle, fait surtout appel aux capacités techniques de nos jours. Dans la conduite de ces affaires politiques on peut encore constater la

7 Lorsque nous parlerons d'affaires politiques ou de politisation de certaines activités de l'administration, le terme politique sera synonyme «d'art de gouverner» au sens de Machiavel. C'est la politique au sens anglais de politics qui regroupe d'un côté les «mécanismes et procédures relatifs à la conquête et à l'exercice du pouvoir» et de l'autre les stratégies que les acteurs mettent en œuvre sur l'arène concurrentielle du pouvoir politique. Il ne s'agira donc pas de «gouvernement de la société » au sens ou le terme anglais polity l'exprime et qui correspond à la fonction de «maintien de la cohésion sociale » ni de celui de policies qui désigne les politiques spécifiques qui sont prises par les gouvernants pour produire des effets sociaux. Voir Jacques Chevallier, Science administrative, Paris, PUF, 1994(1986), pp.266-267. 16

résistance d'une certaine personnalisation de la politique étrangère par les acteurs (chapitre 3). Cette séparation des domaines d'intervention dans la politique étrangère du Gabon qui est retenue ici est quasiment celle qui existe dans tous les pays. Elle correspond à la distinction classique entre la haute politique (high politics) et la basse politique. A ce propos nous aurions pu retenir la division que propose Samy Cohen8 de la politique étrangère en cercles concentriques en s'appuyant sur l'exemple français. Le premier cercle, « chasses gardées », comprend les questions qui relèvent de l'autorité directe du président de la République ou qu'il entend connaître personnellement. Le cercle intermédiaire, celui des «affaires surveillées» est celui où l'on trouve toutes les questions que le président de la République consent à gérer de concert avec l'administration du ministère des Affaires étrangères et éventuellement des autres ministères. Enfin, dans le cercle des «affaires refoulées» l'intérêt du président de la République n'est que secondaire. Ajoutons encore qu'au Gabon l'administration et la coopération sont considérées comme deux domaines très techniques qui incombent au ministère car ils requièrent savoirfaire et compétence. Par contre les affaires politiques font plutôt appel au pouvoir discrétionnaire des décideurs, des dirigeants politiques. C'est à ce pouvoir discrétionnaire qu'est attaché le risque de personnalisation de la politique étrangère. Il faut donc toujours avoir en mémoire cet aspect de la séparation de la politique étrangère en domaines d'activités, même si, comme nous pourrons nous en apercevoir par la suite, cette distinction n'est pas rigide et peut se plier aux exigences de la situation.

8 Samy Cohen, «La politique étrangère dans les institutions de la ye République », RFAP, non, janvier - mars, 1996, pp.31-35. 17

CHAPITRE I : LES ACTEURS DANS LA CONCEPTION ET LA MISE EN ŒUVRE DE L'ACTION EXTERIEURE

En matière de politique étrangère, lorsqu'on se réfère au dispositif institutionnel tel qu'il est prévu par la Constitution, les textes législatifs et réglementaires, c'est le président de la République qui en est le principal inspirateur (section 1), et les autres acteurs ne se contentent que de l'exécution des décisions qu'il arrête (section 2). L'observation sur le terrain ne dément pas cette affirmation. Ces acteurs aussi divers que nombreux n'interviennent pas tous avec la même intensité dans la conduite de la politique extérieure du pays. Seul le MAECF qui a une compétence générale en la matière se distingue de façon significative des autres acteurs institutionnels. Toutefois on remarquera que depuis 1990, le multipartisme a favorisé l'émergence de nouveaux acteurs. Il s'agit de la presse et de l'opinion publique. Leur empreinte sur la politique étrangère reste certes non significatif mais ce sont des acteurs qui de façon épisodique peuvent peser lourdement sur les choix des gouvernants (section 3).

Section 1 : La prééminence de la présidence de la République dans la conception et la prise de décision
Dans cette première section destinée à analyser la place qu'occupe et le rôle que joue le président de la République dans la politique étrangère du Gabon nous nous référerons aux prescriptions constitutionnelles. Nous les replacerons ensuite dans le contexte général du système politique global car il est toujours judicieux de restituer les événements dans leur environnement. Les activités de l'Etat étant nombreuses et complexes, un seul individu quelles que soient ses capacités personnelles ne peut les traiter toutes sans aide ou soutien. Pour cela nous nous intéresserons à l'administration présidentielle qui est chargée

de l'épauler et surtout aux personnalités qui sont présumées jouer un rôle fondamental dans l'entourage du président. Afin d'être le plus explicite possible nous ne manquerons pas d'introduire des éléments de comparaison avec les autres pays. Le détour à l'étranger permet souvent de mieux apprécier les réalités locales. Les éléments qui viendront alimenter notre propos seront pour l'essentiel puisés dans les expériences française et ivoirienne de l'organisation du pouvoir politique et de la conduite des relations extérieures. l - Les attributions constitutionnelles Si l'administration présidentielle joue un grand rôle dans la diplomatie gabonaise c'est parce que le président lui-même dispose en la matière de prérogatives très étendues. Cette situation n'est pas propre au Gabon, c'est en quelque sorte une constante au niveau continental. A - Des prérogatives constitutionnelles étendues En matière de politique étrangère le président de la République a une compétence constitutionnelle générale en tant que chef de l'Etat, détenteur suprême du pouvoir exécutif qu'il tient de l'article 8 de la Constitution. Elle est complétée ou précisée par une compétence spécialisée en ce qui concerne les nominations (articles 20 et 21) et les traités et accords internationaux (article 113), de même, par extension ou par interprétation, à propos des accords de coopération et d'association (article 115)9.
9 Voir Constitution de la République gabonaise, Loi n° 3/91 du 26 mars 1991 modifiée par les lois nOl/94 du 18 mars 1994, n018/95 du 29 septembre 1995, n° 1/97 du 22 avril 1997 et n° 14/2000 du Il octobre 2000. Article 8 : Le Président de la République est le Chef de l'Etat; il veille au respect de la Constitution; il assure, par son arbitrage, le fonctionnement régulier des pouvoirs publics ainsi que la continuité de l'Etat. Il est le garant de l'indépendance nationale, de l'intégrité du territoire, du respect des accords et traités. Il détermine, en concertation avec le Gouvernement, la politique de la nation. Il est le détenteur suprême du pouvoir exécutif qu'il partage avec le Premier Ministre.

20

Nous entrons ici dans ce qu'il est coutume d'appeler le "domaine réservé" du chef de l'Etat en parlant de politique étrangère à côté d'autres comme la Défense. Cette expression est attribuée en France à Jacques Chaban-Delmas qui semble-til aurait été le premier à l'utiliser en 1959 pour permettre à de Gaulle d'agir plus librement en politique étrangère et de défense ainsi que dans le dossier sensible de l'Algérie. Ce concept a été développé pour attribuer au président de la République la compétence ultime dans les affaires qui touchent l'extérieur, qui engagent de ce fait plusieurs communautés et qui ont pour cela un caractère assez grave pour n'être connues que par les autorités les plus hautes des Etats. Depuis 1967, le président de la République a toujours joué un rôle central dans la politique étrangère du Gabon, en ce qui concerne tant la prise de décision que l'exécution de cette politique étrangère. Ce domaine est si important aux yeux d'Omar Bongo qu'il a lui même occupé le poste de ministre des Affaires étrangères en plus de sa fonction présidentielle du 25 janvier 1968 au 4 juillet 1968, puis du 3 octobre 1973 au 20 janvier 1975, avec à chaque fois un diplomate comme ministre délégué. De 1968 à 1989, l'absence de débat politique à cause du parti unique et de la centralisation du pouvoir ont créé un
Article 20 : Le Président de la République nomme, en Conseil des ministres, aux emplois supérieurs, civils et militaires de l'Etat, en particulier, les ambassadeurs et les envoyés extraordinaires ainsi que les officiers supérieurs et généraux. Une loi organique définit le mode d'accession à ces emplois. Article 21: Le Président de la République accrédite les ambassadeurs et les envoyés extraordinaires auprès des puissances étrangères et des organisations internationales. Les ambassadeurs et les envoyés extraordinaires étrangers sont accrédités auprès de lui. Article 113 (L.1/94 du 18 mars 1994) : Le Président de la République négocie les traités et les accords internationaux et les ratifie après le vote d'une loi d'autorisation par le Parlement et la véritication de leur constitutionnalité par la Cour Constitutionnelle. Le Président de la République et les présidents des chambres du Parlement sont informés de toute négociation tendant à la conclusion d'un accord international non soumis à ratification. 21

environnement favorable à l'expression unique du pouvoir présidentiel dans les matières de politique extérieure. Et comme en Côte-d'Ivoire le Parti Démocratique Gabonais (PDG) était un instrument de propagande au service du président de la République. L'Assemblée nationale était chargée de soutenir l'action du président en lui offrant les moyens législatifs nécessaires pour appliquer sa politique. Depuis le retour du multipartisme en 1990, la situation n'a pas évolué. La Constitution actuelle accorde des prérogatives importantes en matière de relations extérieures au président de la République. Ces prérogatives sont semblables à celles qu'il détenait en vertu des constitutions antérieures. Il demeure toujours au centre de la décision en matière de politique étrangère. Ajoutons que le président avait avant 1990 un rôle administratif très important qu'il continue d'ailleurs à exercer car c'est lui qui nomme aux emplois civils et militaires. Depuis 1981, c'est le Premier ministre qui est le chef du gouvernement mais dans les faits cela ne change rien à la prééminence du président de la République sur l'appareil administratif.lO
B - La prééminence du président de la République, une constante continentale Si on prend le cas de la Côte-d'Ivoire dont la diplomatie sous Houphouët-Boigny a souvent été citée en exemple on peut voir que l'organisation des pouvoirs est un peu la même. Alors que la plupart des pays avaient procédé à des révisions constitutionnelles suite aux événements du début des années 90, jusqu'à la mort du président Houphouët-Boigny, le 7 décembre 1993, la Constitution ivoirienne du 3 novembre 196011 restait en vigueur. Elle l'est même restée avec le président Henri Konan Bedié, chassé du pouvoir le 24 décembre 1999 par un petit groupe de militaires à la tête duquel se trouvait le général Robert Gueï tué en 2002. Ce dernier avait
10 Voir Max Remondo, Le droit administratif gabonais, Paris, LGDJ, 1987, pp. 65 et suiv. Il Jean du Bois de Gaudusson, Gérard Conac et Christine Desouches, Les Constitutions africaines publiées en langue française, Tome l, Paris, La documentation Française, 1997, pp.259- 27 6. 22

à son tour abandonné le pouvoir suite aux émeutes qui avaient suivi les élections présidentielles d'octobre 2000. Une nouvelle constitution n'a été adoptée par référendum que le 23 juillet 2000, elle marquait le début de la TI" République ivoirienne. Selon l'article 8 de cette constitution, en tant que garant des institutions, il assure l'indépendance nationale, l'intégrité du territoire et le respect des traités et accords internationaux. La Constitution fait du président de la République le «détenteur exclusif du pouvoir exécutif », c'est lui qui nomme ses ministres qui ne sont responsables que devant lui (article 12) et qui définit leurs attributions. Dans l'article 21 il est en plus prévu que c'est « le président de la République [qui] détermine et conduit la politique de la nation ». L'article 53 quant à lui précise que c'est lui qui « négocie et ratifie les traités et accords internationaux ». Ces articles font du président le décideur principal en matière de politique intérieure et extérieure au détriment de la représentation nationale et du parti du temps du parti unique. En réalité, durant les présidences successives d' Houphouët-Boigny, le Parti Démocratique de Côte-d'Ivoire (PDCI) s'est révélé comme étant un instrument dans ses mains. Les députés quant à eux disposaient de moyens de contrôle, c'est le cas de l' initiati ve de la loi et de la révision constitutionnelle qu'ils partageaient avec le président de la République (article 71) ou encore lors du vote du budget comme dans presque tous les Etats (article 51). Pourtant ils n'exerçaient pas ce contrôle car il y avait la pression du parti qui pesait sur eux. Souleymane Sakol2 rapporte que l'Assemblée nationale ivoirienne considérait à cette époque que son rôle n'était pas de contrôler la politique de l'exécutif mais de lui fournir les moyens de mener cette politique par le vote des lois et du budget.

12 Souleymane Sako, La politique extérieure de la République de Côted'Ivoire, Thèse de doctorat 3e cycle, Paris J, 1973, p.1S, cité dans Pierre Nandjui, Houphouët-Boigny. L'homme de la France en Afrique, Paris, l'Harmattan, 1995, p.n.

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Même au Cameroun voisin, le président de la République détient des prérogatives identiques13. C'est lui qui est «garant de l'indépendance nationale, de l'intégrité du territoire, de la permanence et de la continuité de l'Etat, du respect des traités et accords internationaux» selon l'article 5 de la Constitution de la République du Cameroun du 2 juin 1972 révisée le 18 janvier 199614. C'est encore lui qui envoie les ambassadeurs à l'étranger et qui reçoit les ambassadeurs étrangers au Cameroun (article 8, 4°). Enfin, c'est lui qui est aussi chargé de négocier et de ratifier les traités et accords internationaux (article 43). La Constitution de la République algérienne démocratique et populaire du 28 février 1989 révisée le 28 novembre 199615 est sans conteste la plus claire. L'article 77, 3° pose que «il [le président de la République] arrête et conduit la politique extérieure de la nation ». En Afrique, force est de constater que cette prééminence du président de la République dans la définition et la conduite de la politique étrangère est une constante. Cette situation est le prolongement logique de la concentration des pouvoirs internes dans les mains de ce dernier. En outre, et à la décharge des présidents, dans les négociations vis-à-vis des pays développés, l'unité à la tête de l'Etat est plus qu'ailleurs indispensable. Plus qu'une constante continentale, la prééminence de la tête de l'exécutif sur la politique étrangère est une pratique institutionnelle que l'on observe au niveau mondial. Aux EtatsUnis, la politique étrangère est orientée et conduite par le président de la République qui dispose d'une administration qui lui est fidèle. En France on parle de domaine réservé du président de la République et parfois de domaine partagé selon qu'on est en cohabitation ou pas pour caractériser la politique étrangère du pays. Nous verrons plus tard que plus qu'un problème de partage de la décision, il y a toujours eu un problème de démocratisation de la politique étrangère qui persiste même durant notre ère que l'on qualifie volontiers
Narcisse Mouelle Kombi, La politique étrangère du Cameroun, L' Harmattan, 1996. 14Jean du Bois de Gaudusson et alii, op. cit., pp.121-143. 15Idem, pp.13-39. 24 13 Paris,

comme celle de la communication, celle de la fin des cloisons de toute sorte. C - L'administration présidentielle Au niveau de la présidence, le chef de l'Etat dispose d'une administration composée de deux types de structure: les cabinets présidentiels et le secrétariat général de la présidence de la République. Au début il y avait le cabinet privé, le cabinet civil et le cabinet militaire. Un cabinet politique sera créé plus tard. Le cabinet privé, créé par le décret n01l69 du 2 décembre 1970, s'occupait des affaires privées du président. Il a été supprimé par le décret n0256 du 28 mars 1981, puis recréé et est occupé aujourd'hui par Michel Leslie Teale. Le décret n060 du 19 janvier 1982 fixe la composition du cabinet militaire et c'est un arrêté du même jour qui fixe les attributions de ses membres. Le cabinet civil est le plus important. Il a été réorganisé par le décret n0855 du 27 août 1981 modifié par le décret du 10 septembre 1984. De manière générale ce sont les directeurs de ces cabinets qui sont les personnalités les plus influentes de ces structures et les plus proches du président de la République. La direction du cabinet civil du président est souvent occupée par les hommes de confiance du président16. Ce fut le cas pour MM. Etienne Moussirou, Michel Essonghé, Jean-Pierre Lemboumba-Lepandou, ancien ministre des Finances, de Jean Ping, actuel ministre des Affaires étrangères, ou encore pour le fils et la fille du président Bongo, Ali et Pascaline Bongo. Le secrétariat général de la présidence de la République aurait été créé par le décret n0612/PR-MFP du 1er décembre 1967, et il a été ensuite réaménagé à maintes reprises. Il est le "coordonnateur de l'ensemble de l'administration présidentielle". La plupart des conseillers et autres représentants personnels du président de la République sont plus ou moins rattachés à cette structure. Le secrétaire général, peut-on dire, est la personnalité la plus écoutée par le président.
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Omar Bongo lui même fut directeur d'octobre 1962 à septembre 1965.

de cabinet

du président

Léon Mba

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La faible rotation des hommes au poste de secrétaire général de la présidence de la République par rapport au poste de directeur de cabinet est la preuve de l'importance relative de cette structure aux yeux du président et montre tout au moins l'attachement du président à la personnalité qui occupe ce poste. Depuis la création de ce poste deux fonctionnaires seulement se sont succédées à sa tête: René RadembinoConiquet (1967-1994) et Mamadou Diop de 1994 à nos jours. Ici un rapprochement avec les structures de l'Elysée en France peut déjà être opéré. Lorsque de Gaulle arrive à l'Elysée le 8 janvier 1959, il met en place quatre structures: . le secrétariat général de la présidence de la République qui assure le lien entre le président et le gouvernement, c'est l'organe politico-administratif.
le cabinet du président de la République qui relie la présidence aux autres groupes de la société, s'occupe de la presse, de la préparation des voyages, de la gestion financière du palais, des audiences, etc. le secrétariat général à la présidence de la République pour la Communauté et les Affaires africaines et malgaches dont le rôle est de mettre en liaison directe le président de la République avec les chefs d'Etat africains.

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. l'état-major particulier qui relie le président au ministère des Armées et qui s'occupe des questions militaires. Seuls les responsables de ces quatre structures sont en contact permanent avec le président de la République, ce sont en général des proches. Parmi les collaborateurs du président, c'est le secrétaire général de l'Elysée qui est certainement celui qui intervient le plus en matière de politique étrangère et de défense. Il informe le président, suit l'exécution de ses décisions, prépare les réunions internationales auxquelles assiste le président et est parfois chargé de rencontrer les hôtes étrangers. Le Secrétariat général est l'autorité administrative de la présidence de la République. Sur le plan administratif, les différents cabinets et départements, les représentants personnels et autres conseillers du président dépendent de lui.
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