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La politique régionale de l'union européenne

De
137 pages
En 2003, André Sapir, économiste et conseiller du Président de la Commission européenne, présentait un rapport d'experts qui se penchait sur la réforme du système économique de l'UE et préconisait de re-nationaliser la politique régionale européenne, principale composante de la politique de cohésion. Cette proposition engendre la colère du Commissaire Michel Barnier et les craintes des nombreux bénéficiaires des fonds structurels. En quoi ce rapport a-t-il pu donner lieu à une telle controverse ? Ce livre interroge l'avenir de l'Europe et des institutions européennes.
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LA POLITIQUE RÉGIONALE DE L'UNION EUROPÉENNE Entre expertise et réforme

@ L'Harmattan, 2004 ISBN: 2-7475-7649-3 EAN : 9782747576499

Jean-Philippe PEUZIAT

LA POLITIQUE RÉGIONALE DE L'UNION EUROPÉENNE Entre expertise et réforme

Préface de Didier GEORGAKAKIS

L'Harmattan 5-7, rue de l'École-Polytechnique 75005 Paris FRANCE

Harmattan Kônyvesbolt 1053 Budapest, Kossuth L. u. 14-16 HONGRIE

L'Harmattan Italia Via Degli Artisti 15 10214 Torino ITALIE

Collection « Inter-National» dirigée par Françoise Dekowski, Marc Le Dorh et Denis Rolland. Cette collection a pour vocation de présenter les études les plus récentes sur les institutions, les politiques publiques et les forces politiques et culturelles à l' œuvre aujourd'hui. Au croisement des disciplines juridiques, des sciences politiques, des relations internationales, de 1'histoire et de l'anthropologie, elle se propose, dans une perspective pluridisciplinaire, d'éclairer les enjeux de la scène mondiale et européenne. Déjà parus: A. Fléchet, Villa-Lobos à Paris, 2004. P. Beurier, Les politiques européennes de soutien au cinéma. L. Bonnaud (Sous la dir.), France-Angleterre, un siècle d'entente cordiale A. Chneguir, La politique extérieure de la Tunisie 1956-1987 C. Erbin, M. Guillamot, É. Sierakowski, L'Inde et la Chine: deux marchés très différents? B. Kasbarian-Bricout, Les Amérindiens du Québec P. Pérez, Les Indiens Hopi d'Arizona. D. Rolland (dir.), Histoire culturelle des relations internationales. D. Rolland (dir.), Political Regime and Foreign Relations. D. Rousseau (dir.), Le Conseil Constitutionnel en questions.
Série Sciences-Po Strasbourg (accueille les meilleurs mémoires de d'Etudes Politiques de Strasbourg): S. Huguenet, Droit de l'asile: le projet britannique d'externalisation. M. Decker, Structures et stratégies des compagnies aériennes à bas coûts. M. Leroy, Les pays scandinaves de l'Union européenne. A. Roesch, L 'écocitoyenneté et son pilier éducatif le casfrançais. l'Institut

M. Plener, Le livre numérique et l'Union européenne. Série Première synthèse (présente les travaux de jeunes chercheurs): A. Channet, La responsabilité du Président de la République. M. Larhant, Le financement des campagnes électorales. S. Pocheron, La constitution européenne: perspectives françaises et allemandes. C. Bouquemont, La Cour Pénale Internationale et les Etats-Unis. O. Dubois, La distribution automobile et la concurrence européenne. O. Fuchs, Pour une définition communautaire de la responsabilité environnementale, Comment appliquer le principe pollueur-payeur? M. Hecker, La presse française et la première guerre du Golfe. J. Héry, Le Soudan entre pétrole et guerre civile. J. Martineau, L'Ecole publique au Brésil. C. Speirs, Le concept de développement durable: l'exemple des villes françaises. Série Cahiers d'Histoire de Saint Cyr-Coëtquidan A.-C. de Gayffier-Bonneville, Sécurité et coopération militaire en Europe, 19191955, 2004.
Pour tout contact: Françoise Dekowski, fdekowski@freesurf. fr Marc Le Dorh, marc1edorh{â1yahoo. fT

Denis Rolland, denisrolland@freesurf.fr

SOMMAIRE

PREFACE W1RODUCTI N O PREMIERE PARTIE

...

7 .11

LE RAPPORT SAPIR OU LA REMISE EN CAUSE DE LA POLITIQUE RÉGIONALE DE L'UNION Chapitre 1 Le poids d'un discours à la fois savant et provocateur Chapitre 2 Un rapport qui inquiète les acteurs de la politique régionale

19 23 49

SECONDE PARTIE SOCIOLOGIE ET EFFETS EUROPEENNE Chapitre 1 Les oppositions ... Chapitre 2 Effets diffiIs et gouvemance cognitive D'UNE POLEMIQUE 71 73 95

CONCLUSION Table détaillée

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PRÉFACE

Ouvrir une des boîtes noires de l'Europe... C'est ce que fait cet ouvrage sur la politique régionale européenne. La publication du rapport Sapir représente un moment important dans le débat sur l'avenir de l'Europe sous la Commission Prodi, tant par son contenu que par les débats qu'il a suscités. En juillet 2002, le président de la Commission demandait à André Sapir, économiste belge déjà membre du groupe des conseillers politiques de la Commission de réunir des experts, économistes pour la plupart, pour faire un bilan des politiques de l'Union et des propositions pour l'avenir. Un an plus tard le rapport préconisait des solutions assez nouvelles et radicales, dont une refonte fondamentale du budget de l'Union au détriment de ce qui a longtemps représenté ses piliers: la politique agricole commune et les politiques régionales. Cette préconisation" d'une restructuration radicale du budget communautaire" a suscité débats et polémiques. Dans une conjoncture de fin de mandat de la Commission Prodi, le rapport a entraîné le mécontentement de plusieurs Commissaires et acteurs de l'Union européenne, ainsi qu'un ensemble de prises de position dans la presse. "Coup" du président Prodi? "Mauvais coup" pour la décision collégiale? "Accentuation du tournant néolibéral" ? Les interprétations furent multiples dans ce qui est très vite apparu - et le fait est plutôt rare à l'encontre des expertises européennes - comme une mobilisation contre les préconisations du rapport. Si les termes de cette polémique sont connus (pour ou contre la re-nationalisation de la Politique agricole commune (PAC) et de la politique de cohésion, pour ou contre une augmentation du budget permettant de relancer la recherche et la croissance, etc.) on n'en connaît toutefois peu les modalités et les soubassements politiques. C'est à cette étude que s'est livré Jean-Philippe Peuziat. Plutôt que de prendre position pour ou contre ou d'ajouter une énième

contribution au débat, l'auteur procède ici à une véritable sociologie politique de cette controverse et pose, de la sorte, un ensemble de questions de fond sur le fonctionnement politique et les transformations actuelles de l'Union européenne. Bien que peu connue d'un public souvent assez étranger aux concepts modernes de la science politique, la sociologie politique des controverses a fait ses preuves sur de nombreux terrains. Les controverses représentent en effet un révélateur puissant des forces en présence, des stratégies qui sont à l'œuvre au sein d'un secteur politique donné et, plus généralement, des transformations qui l'affectent en retour. Elles représentent également un bon angle de vue pour évaluer les effets des productions politiques ou intellectuelles qui font débats, leurs espaces de diffusion, leur traduction, ou encore les soutiens et les oppositions dont elles font l'objet. C'est le grand mérite de Jean-Philippe Peuziat de s'être livré à l'expérience dans le cas des politiques européennes et, plus encore, d'avoir su en tirer les fruits pour soulever un ensemble de problèmes assez centraux de la politique européenne. Sans déflorer ce texte stimulant, j'en indiquerai trois principaux. C'est d'abord la question des processus de décision et de mise en forme des politiques européennes, et ce tout particulièrement sur leur versant budgétaire. Les processus de décision de l'Union européenne sont, on le sait, complexes sur le plan formel. Mais ils le sont plus encore si l'on s'intéresse à la façon dont les problèmes sont construits en amont des décisions. Souvent rabattues sur leur dimension technique, les perspectives budgétaires représentent ainsi une boîte noire difficilement accessible aux non-spécialistes. Cet ouvrage les rend beaucoup plus lisibles, en montrant les enjeux politiques qu'elles recoupent. Loin d'être seulement techniques, les perspectives budgétaires portent sur l'enjeu même des fonctions de l'Europe. Avant de devenir techniques, elles font du même coup l'objet de débats, d'expertises sur le fond et, partant, de concurrences institutionnelles qui dépassent de loin le cercle relativement fermé des spécialistes du budget. C'est le cas de concurrences entre la Commission et le Conseil, très souvent pointées, mais également au sein même de la Commission, où s'affrontent des visions très différentes de l'Europe à construire et des moyens à mettre en œuvre. Comme le montre l'auteur, la polémique sur le rapport Sapir présente de ce point de vue l'intérêt

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de rendre visible ces clivages, avant qu'ils ne disparaissent sous leur nécessaire habillage technique. Ouvrir une des boîtes noires de l'Europe, l'auteur le fait ensuite en posant le problème de l'expertise et de la diffusion des idées dans l'espace politique européen. L'expertise fait l'objet de nombreux travaux en sciences sociales. Mais dans le débat commun, on considère encore trop souvent sa légitimité comme donnée. Le mérite est de renverser la perspective pour s'intéresser aux processus de légitimation de l'expertise, ici partiellement abouti. Ce problème se pose avec acuité dans le cas des politiques européennes: l'expertise est non seulement l'un des registres majeurs de la légitimation des décisions, mais elle est, et depuis longtemps, au cœur même des processus de négociation qui président à ces décisions. Que sait-on pour autant de l'origine des experts, des modalités concrètes de leur travail et de la valorisation politique de ce qu'ils ont produit? En analysant la polémique sur le rapport Sapir, le travail de Jean-Philippe Peuziat prend ces questions à bras le corps et se situe ainsi dans les travaux les plus en pointes de la science politique de l'Europe. Last but not least, ce travail éclaire enfin l'invention d'une « vie politique» européenne. La polémique autour du rapport Sapir pose en effet le problème de la fin de mandat de Romano Prodi, et plus généralement des dix ans de l'après Delors. Le recours aux conseillers parmi lesquels figurait André Sapir témoigne ainsi de la volonté d'autonomie du président de la Commission et montre en retour le risque qu'elle fait porter sur la nature collégiale des relations au sein de la Commission. Peut-on en tant que président de la Commission importer les savoir-faire et les formes d'autorités dont on pouvait disposer en tant que président du Conseil d'un pays membre? Peut-on le faire à tout moment au sein d'un mandat? Comment se dessinent ici les conjonctures politiques propices? En revenant sur ces différents points, ce livre interroge bel et bien l'avenir de l'Europe. Mais il le fait à l'aide d'un cas concret et à partir de la façon dont s'écrit son histoire quotidienne. Loin de l'histoire héroïque des manuels ou dénonciatrice des pamphlets. Simplement, mais suffisamment sûrement pour devoir être lu avec bonheur. Didier Georgakakis
Maître de Conférence à l'Institut d'Etudes Politiques de Strasbourg

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INTRODUCTION

La politique régionale de l'Union européenne, destinée à venir en aide aux régions les plus défavorisées ou confrontées à des difficultés structurelles, constitue sans nul doute une des plus grandes politiques européennes, du fait de sa résolution à garantir une cohésion économique, sociale et territoriale dans l'Union. Pour exemple, de nombreux panneaux indiquent, à travers toute l'Europe, que des chantiers sont en partie financés par les fonds européens. Cette politique, au même titre que les autres politiques publiques européennes, est aujourd'hui au cœur d'un processus de réforme, qui devra déboucher sur un futur accord portant sur la période 2007-2013. Cette situation est une parfaite occasion de découvrir les conditions dans lesquelles les politiques européennes sont élaborées. Le cas concret de l'analyse d'un rapport d'experts commandé par le Président de la Commission, Romano Prodi, et de son impact sur le processus de réforme de la politique régionale répond tout à fait à cette ambition de mieux comprendre le processus de production des politiques européennes. Le 19 juillet 2002, la Commission européenne publie ainsi un communiqué de presse pour annoncer la mise en place d'un groupe d'experts à la demande du Président: «Romano Prodi (...) a décidé de créer un groupe d'étude de haut niveau ». On découvre également le mandat de ce groupe: il sera chargé de « passer en revue l'ensemble des instruments économiques qui existent actuellement au niveau de l'UE et d'évaluer s'ils constituent bien des instruments de gouvemance économique adaptés dans le contexte de l'élargissement ». Enfin, il « examinera si de nouvelles politiques sont ou non indispensables pour garantir la croissance, la

stabilité et la cohésion» 1.

Le recours à l'expertise est très développé au sein de la Commission européenne. Pour Cécile Robert, il existe ainsi un «rapport privilégié de la Commission européenne à l'expertise

1. « Le Président Prodi crée un groupe d'étude Commission IP/02/11 0 1, 19 juillet 2002.

de haut niveau », communiqué

de presse de la

comme mode d'action et de légitimation »1.La Commission détient le monopole du pouvoir d'initiative. Elle est donc chargée de proposer dans les différents secteurs de sa compétence des textes réglementaires et législatifs. Mais par là même, cette administration communautaire, symboliquement considérée comme le «Moteur de l'Europe », s'est trouvée constamment engagée dans des activités proprement politiques. Or de queUe légitimité dispose cet organe, non issu de la volonté populaire, pour prendre de telles mesures? Le thème de l'illégitimité démocratique devient très tôt un thème récurrent. Par conséquent, « acteur politique sans pouvoir l'assumer publiquement, l'administration communautaire se trouve conjointement engagée dans des conflits de légitimité particulièrement intenses avec ses partenaires politiques. (...) De telles contraintes et conflits de légitimité conduisent ainsi l'administration communautaire à mobiliser, de manière privilégiée, des modes d'action et des registres de légitimation qui fonctionnent sur le principe d'un effacement de la dimension politique de son travail »2. Et c'est justement « parce qu'elle donne accès à des principes de justification de l'action publique qui en occultent la dimension proprement politique [que] l'expertise peut être envisagée comme un mode de légitimation ajusté aux contraintes de la Commission ». La Commission devient dès lors le lieu du technique. Comme le révèle Irène BeUier, « la distribution des rôles paraît claire: le politique appartiendrait aux délégations élues ou nommées qui représentent les Etats membres, le technique serait le domaine des experts, et par conséquent, celui de la Commission »3. Et la Commission met elle-même en exergue les «vertus du recours à l'expertise» en la présentant comme une «pratique incontournable pour améliorer la qualité du policymaking et, dans le même temps, accroître la confiance de l'opinion publique dans la gouvernance européenne »4. Il existe donc une
1. Cécile Robert, « L'expertise comme mode d'administration communautaire: entre logiques technocratiques et stratégies d'alliance », Politique européenne, Il, 2003, p. 57. 2. Cécile Robert, « L'expertise comme mode d'administration communautaire...», art. cité, p. 60. 3. Irène Bellier, « Le lieu du politique, l'usage du technocrate: hybridation à la Commission européenne », in Vincent Dubois & Delphine Dulong, dir., La question technocratique: de ['invention d'unefigure aux transformations de ['action publique, Strasbourg, PUS, 1999, p. 243. 4. Cécile Robert, « L'expertise comme mode d'administration communautaire: entre logiques technocratiques et stratégies d'alliance» art. cité, p. 57.

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réelle stratégie de dépolitisation et de technicisation des dossiers européens au service d'une légitimation apolitique du discours de la Commission sur ces mêmes dossiers. Jacques Delors avait parfaitement pris conscience de la richesse de cette ressource qu'est l'expertise. En 1987, il avait ainsi fait appel à un groupe d'experts, présidé par Tommaso PadoaSchioppa, qu'il avait chargé de réfléchir à une stratégie en vue de l'évolution du système économique de la Communauté de l'époque. Tommaso Padoa-Schioppa est un économiste italien, spécialiste des questions monétaires, aujourd'hui membre du Directoire de la Banque Centrale Européenne. Cette étude avait permis de légitimer par la suite la proposition de la Commission de fonder un système économique européen basé sur trois piliers (Marché unique, arrangements monétaires pour assurer la stabilité, accroissement du budget communautaire pour favoriser la cohésion). En 1989, Jacques Delors avait alors mis en place une Cellule de prospective, à l'image du Commissariat au Plan en France, placée directement sous son autorité en tant que Service de la Commission européenne. La fonction de recherche de ce regroupement d'experts visait explicitement à produire un conseil destiné à éclairer en amont la prise de décision. Après avoir été quelque peu abandonnée lors du mandat du Luxembourgeois Jacques Santer, la Cellule de prospective de la Commission retrouve un second souffle avec l'entrée en fonction de Romano Prodi en 1999. Par la suite, comme le révèle la lettre d'information de l'Association pour le Développement Européen de l'Ile-deFrance en date du 2 mai 2000, « le porte-parole de la Commission Ricardo Franco Levi devient le Directeur de l'ancienne Cellule de prospective, rebaptisée pour l'occasion Conseil économique et politique ». Le site Internet de la présidence de la Commission est très clair quant au rôle de ces Conseillers: « En sa qualité d'organe de conseil, les tâches des conseillers politiques se concentrent en amont du développement des politiques, c'est à dire dans la collecte des données, dans les analyses, et le développement des options à l'attention du Président et des Commissaires» 1. De la même manière, Romano Prodi décide de créer un cercle d'experts,

1. Lettre d'information de l'Association pour le Développement n° 7, 2 mai 2000, www.adeif.be/lettres/adeifpdf/adeif007.pdf.

Européen

de l'Ile-de-France

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