Cette publication ne fait pas partie de la bibliothèque YouScribe
Elle est disponible uniquement à l'achat (la librairie de YouScribe)
Achetez pour : 11,25 € Lire un extrait

Lecture en ligne (cet ouvrage ne se télécharge pas)

La politique régionale européenne

De
165 pages
La politique régionale européenne vise à satisfaire les objectifs de cohésion économique, sociale et territoriale énoncés dans les Traités communautaires. La convergence économique des régions constitue un élément déterminant. Plusieurs obstacles -telle la hausse des inégalités de richesse entre les Etats membres- et critiques -sur les fondements théoriques de la politique régionale et ses trop faibles résultats dans la réduction des disparités régionales- menacent la poursuite de cet objectif.
Voir plus Voir moins

La politique régionale européenne:
vers une remise en cause de l'objectif de convergence

@ L'HARMATTAN,

2007

5-7, rue de l'École-Polytechnique; 75005 Paris http://www.librairieharmattan.com diffusion.harmattan@wanadoo.fr harmattanl@wanadoo.fr ISBN: 978-2-296-02567-7 EAN:9782296025677

Fabien Mesclier

La politique régionale européenne:
vers une remise en cause de l'objectif de convergence

Préface de Damien Broussolle

L'Harmattan

Collection « Inter-National»
dirigée par Denis Rolland avec Joëlle Chassin, Françoise Dekowski et Marc Le Dorh. Cette collection a pour vocation de présenter les études les plus récentes sur les institutions, les politiques publiques et les forces politiques et culturelles à I'œuvre aujourd'hui. Au croisement des disciplines juridiques, des sciences politiques, des relations internationales, de J'histoire et de l'anthropologie, eHe se propose, dans une perspective pluridisciplinaire, d'éclairer les enjeux de la scène mondiale et européenne.

Série Première synthèse

(présente les travaux de jeunes chercheurs):

M. Ramot, Le lobby européen des fèmmes. É. Beretz, Ombre et mémoire de la guerre du Vietnam. A. Bizoux, Catalogne: l'émergence d'une politique extérieurs. Y.-S. Rittelmeyer, Les sommets restreints et l'Union européenne. A. Martin Necker, La politique étrangère de la Chine Populaire aux Nations Unies depuis 1989. N. Blarel, Inde et Israël: le rapprochement stratégique. N. Agostini, La pensée politique des génocidaires hutus. D. Lambert, L'administration de George w: Bush et les Nations Unies. P. Beurier, Les politiques européennes de soutien au cinéma. C. Bouquemont, La Cour Pénale Internationale et les Etats-Unis. A. Breillacq, La Tchétchénie, zone de non droit. A. Channet, La responsabilité du Président de la République. O. Dubois, La distribution automobile et la concurrence européenne. A. Fléchet, Villa-Lobas à Paris. O. Fuchs, Pour une définition communautaire de la responsabilité environnementale, Comment appliquer le principe pollueur-payeur? A. Hajjat, Immigration pos/coloniale et mémoire. M. Hecker, La presse française et la première guerre du Golfe. J. Héry, Le Soudan entre pétrole et guerre civile. 1. Martineau, L'Ecole publique au Brésil. E.Mourlon-Druol, La Stratégie nord-américaine après le 1 1 septembre: un réel renouveau? M. Larhant, Le financement des campagnes électorales. S. Pocheron, La constitution européenne: perspectives françaises et allemandes. C. Speirs, Le concept de développement durable: l'exemple des villes françaises.

Série Cahiers d'Histoire de Saint Cyr-Coëtquidan A.-C. de Gayffier-Bonneville, Sécurité et coopération militaire en Europe, 1919-1955. M. Motte et F. Thebault (sous la dir.), Guerre, idéologies, populations. 19//-1946.

Pour tout contact : Denis Rolland, denisrolland@freesurf.fr Françoise Dekowski, fdekowski@freesurf.fi

Marc Le Dorh, marcledorh@vahoo.fr

SOMMAIRE Préface Introduction 9 11

Première partie: La réduction des écarts de développement: la mise en oeuvre du principe de convergence 17 Chapitre 1. Les justifications traditionnelles enfaveur de la mise en place de la politique régionale européenne 21 Chapitre 2. Portée et limites de l'engagement de la Communauté dans la lutte contre les inégalités de développement sur le territoire européen 47 Deuxième partie: Critiques théoriques et empiriques de la politiquerégionale européenne dans sa mise en oeuvre du principe de convergence 67 Chapitre 1. Le manque de fondement conceptuel du principe de convergence tel qu'appliqué par l'UE 71 Chapitre 2. Résultats empiriques: une faible réduction des disparités régionales 83 Troisième partie: Vers une remise en cause de l'objectif de convergence dans la future politique régionale européenne 103
Chapitre 1. Nouvelles priorités et influence déclinante de l'objectif de convergence au sein de la politique structurelle et de cohésion 107 Chapitre 2. Le choix d'une convergence inter-étatique plutôt qu'une réduction des inégalités inter-régionales 127

Conclusion
Table des matières détaillée

145 163

PREFACE

L'ouvrage que Fabien Mesclier nous propose offre un tour d'horizon complet et accessible, des origines, des fonctions et des évolutions de la politique régionale européenne. Il vient à point, alors que le débat sur la nouvelle programmation budgétaire 20072013 est lancé, pour rappeler que la politique régionale européenne s'est construite progressivement, mais résulte aussi de choix politiques forts. La politique régionale est à l'heure actuelle confrontée à plusieurs défis: - Un défi financier tout d'abord, avec l'entrée des dix nouveaux pays d'Europe Centrale, mais aussi avec les élargissements dans un futur proche à la Bulgarie et à la Roumanie, puis à la Croatie. Celui de la Turquie se profile aussi à plus longue échéance et son coût est loin d'avoir encore été entièrement évalué. Certaines régions des quinze qui se considéraient jusqu'à présent en droit d'être aidées, se découvrent soudainement plus riches et vont perdre, ou devoir partager, les ressources communautaires qu'elles recevaient habituellement. Au total, les besoins augmentent sans que le budget ne suive. - Une mise en cause de sa légitimité ensuite, et ce, à deux niveaux. En premier lieu, si la volonté d'aider au développement des plus démunis n'est pas en cause, le canal de cette aide est discuté. Faut-il plutôt passer par les régions ou par les Etats? C'est que depuis 1993, il existe une politique de Cohésion qui transite par les gouvernements nationaux et semble plus efficace que la politique régionale. En deuxième lieu, ce sont les objectifs même de la politique régionale qui sont contestés. La convergence régionale

est-elle vraiment souhaitable et quel type de convergence doit être poursuivi? Fabien Mesclier éclaire, met en perspective et propose des réponses à toutes ces questions. Il souligne notamment la nécessité de préserver la politique régionale dans son ambition de réduction des inégalités régionales. En effet, la croissance, comme l'approfondissement du marché unique, sont de puissants vecteurs d'aggravation des disparités économiques et sociales locales. Il reste que, comme le souligne l'ouvrage, les régions d'Europe sont loin de constituer un ensemble homogène: leur richesse économique, leurs compétences institutionnelles, leur taille expriment une grande diversité. Cela est bien naturel puisque leur histoire, inscrite dans des trajectoires nationales, a suivi un cours propre. Il faut donc garder à l'esprit que la politique régionale européenne est finalement une politique envers des régions. A cet égard, s'il est souhaitable de développer les relations transfrontalières, avec notamment le programme communautaire Interreg, il serait erroné de chercher, en s'appuyant sur la politique régionale, à fonder une Europe des régions qui s'opposerait à celle des Etats. Il n'est pas possible de rendre compte dans cette préface de tous les apports et originalités de l'ouvrage, du reste cela n'est pas souhaitable. Tout ceux, et ils sont nombreux, qui souhaitent disposer d'une présentation de la politique régionale, simple mais complète, avec un point de vue argumenté sur les enjeux des grands débats en cours, trouveront dans le livre de Fabien Mesclier la réponse à leur besoin. Damien Broussolle

10

INTRODUCTION

L'année 2007 va constituer une date-clef pour la politique régionale européenne. C'est en premier lieu la date d'entrée en vigueur de la nouvelle période de programmation qui fixe à la fois le montant des fonds alloués et des contributions de chaque Etat à cette politique jusqu'en 2013, ainsi que les objectifs à atteindre pendant cette période. Mais 2007 coïncide également avec l'entrée probable de la Bulgarie et de la Roumanie dans l'Union européenne (le traité d'adhésion de ces deux pays a été voté le 25 avril 2005). Ce sixième élargissement représente sans conteste un nouveau défi pour l'Union puisqu'elle va accueillir des pays dont le niveau de vie est plus faible encore que celui des dix Etats ayant adhéré en 2004, mais également pour la politique régionale européenne qui va devoir faciliter le rattrapage économique et social de ces futurs membres. Ainsi, parallèlement à un processus européen d'intégration économique toujours plus poussé, la politique régionale mise en oeuvre par l'Union est en perpétuelle adaptation afin de répondre aux besoins des Etats. En effet, si l'on excepte le passage de l'Europe des douze à l'Europe des quinze, les élargissements successifs se sont tous caractérisés par une forte hausse des inégalités à la fois entre les Etats et au sein même de ces Etats. De plus, si l'on se place dans une perspective dynamique, il apparaît que la position des Etats et des régions en termes de richesse et de croissance évolue à mesure que s'amplifie l'intégration économique et monétaire. La mondialisation de l'économie nécessite également de profondes adaptations de la stratégie territoriale des entreprises afin de répondre au défi de la

Unique qui rentre en vigueur le 1er juillet 1987jette les bases d'un
vaste marché intérieur auquel les Etats les plus en retard doivent pouvoir s'adapter efficacement, ce qui justifie l'aide de l'Union européenne. Le Traité sur l'Union européenne, ratifié en 1993, renforce cette orientation en incluant la cohésion économique et sociale parmi les objectifs essentiels de l'Union. L'article 158 TCE du Traité stipule que "Afin de promouvoir un développement harmonieux de l'ensemble de la Communauté, celle-ci développe et poursuit son action tendant au renforcement de sa cohésion économique et sociale. En particulier, la Communauté vise à réduire l'écart entre

concurrence. Par conséquent, la participation au projet européen implique nécessairement une réorganisation spatiale des activités, une partie des régions profitant de l'intégration économique tandis que d'autres, moins préparées pour affronter la concurrence internationale voient leur situation se détériorer à la suite de l'ouverture des frontières. La volonté de favoriser une plus grande homogénéité du territoire européen, principalement afin de supprimer les freins au processus d'intégration figure dans les textes communautaires dès le Traité de Rome en 1957 puisque dans son préambule, il est stipulé que la Communauté s'engage à « assurer le développement harmonieux des économies des Etats membres en réduisant l'écart entre les différentes régions et le retard des moins favorisées », sans qu'il ne soit toutefois prévu de politique spécifique pour atteindre cet objectif. La poursuite du processus d'intégration européen a progressivement conduit les institutions communautaires à mettre en place une politique régionale à l'échelle européenne pour suppléer les initiatives déjà menées au plan national. Cette politique accompagne à partir des années 1970 le projet d'Union économique et monétaire dont le succès repose en grande partie sur des pays ne connaissant pas des rythmes économiques trop divergents. Cette problématique a conservé toute son actualité du fait des élargissements successifs qu'a connu l'Union. D'autre part, l'Acte

12

les niveaux de développement des diverses régions et le retard des régions les moins favorisées, y compris les zones rurales". Concrètement, le principe de cohésion économique et sociale implique de garantir, dans toutes les régions de l'UE, des possibilités de développement économique et social équitables en améliorant les structures de production, les niveaux de vie et d'emploi, ainsi que les infrastructures des régions les plus déshéritées. Par le biais de cette politique, l'Union veut contribuer au rattrapage des régions en retard, à la reconversion des zones industrielles en crise, à la diversification économique des campagnes en déclin agricole ou encore à la revitalisation des quartiers pauvres des villes. L'engagement de la Communauté dans la lutte contre les inégalités régionales s'est manifesté par l'augmentation progressive des compétences attribuées à la politique régionale européenne. Parallèlement à l'élargissement de ses prérogatives, cette dernière a peu à peu vu son budget augmenter à mesure que son domaine d'intervention s'élargissait. Ainsi, alors qu'à l'origine, la politique régionale européenne se voyait privée de moyens conséquents, l'Union européenne lui consacre aujourd'hui (pour la période 20002006) plus du tiers de son budget. Par ailleurs, quelques précisions terminologiques sont nécessaires afin d'éviter toute confusion. Ainsi, l'action communautaire dans le domaine régional a tout d'abord été désignée comme la politique régionale européenne. Avec la création de fonds de cohésion en 1994, la Commission a commencé à employer la formule de politique structurelle et de cohésion afin de bien différencier fonds structurels et fonds de cohésion. Enfin, depuis peu, la Commission qualifie son action régionale de politique de cohésion, abandonnant par là même la distinction précédemment évoquée. Par la suite, il sera donc indifféremment fait mention de politique régionale européenne ou de politique structurelle et de cohésion, ces deux formules renvoyant au même domaine de compétences. En revanche, la dernière formulation

13

utilisée par la Commission de politique de cohésion ne sera pas reprise afin de ne pas introduire de confusion. Le respect du principe de cohésion économique, sociale et territoriale, à la base de la politique régionale européenne nécessite l'existence d'une convergence économique entre les différentes régions. Ce terme est particulièrement complexe à définir puisqu'il fait l'objet de multiples acceptions, y compris dans son utilisation par les autorités communautaires. Historiquement, la convergence des économies correspond à celle des grandeurs apparentées. Ainsi, dans le cadre des critères élaborés par le Traité de Maastricht, la convergence se caractérise par les évolutions futures des grands indicateurs macro-économiques nationaux que sont la dette publique, le déficit public, le taux d'inflation et le taux d'intérêt. Initialement réservée aux valeurs nominales, la notion de convergence va progressivement s'étendre aux grandeurs réelles que sont les structures productives puis en dernier ressort aux niveaux de vie (Buzelay et Hannequart, 1994)1. Dans le cadre de la politique régionale, l'objectif de convergence économique s'attache à des valeurs réelles et désigne la diminution des inégalités régionales, soit en termes de réduction de la dispersion des niveaux de richesse par habitant (l'écart-type), soit par un rattrapage des pays ou des régions les plus défavorisées par le biais d'une croissance plus importante2. Or, ces deux définitions ne sont pas complètement synonymes et peuvent être présentées de manière à obtenir des résultats plus ou moins favorables des effets d'une politique. En effet, le rattrapage des pays les plus défavorisés ne signifie pas nécessairement une baisse de la dispersion des niveaux de richesse, car de nouvelles inégalités peuvent apparaître au cours de ce processus, au niveau intraétatique par exemple.

1. Buzelay A. et Hannequart A. (1994), «Problématique régionale et cohésion Communauté européenne », Economica, p. 20-21. 2. Voir les concepts de o-convergence et de ~-convergence dans la deuxième partie.

dans la

14

L'enjeu que représente l'élargissement de l'Union ainsi que les fortes disparités persistantes au sein des Etats membres justifient la mise en oeuvre d'une politique régionale par les institutions européennes afin de garantir une convergence inter-régionale. Toutefois, cette mission inhérente aux Traités souffre plusieurs contradictions. Tout d'abord, face à l'ampleur des inégalités régionales au sein de l'Union, la tâche des institutions qui est de lutter efficacement contre ces disparités de richesse est difficilement tenable, compte tenu des moyens somme toute limités au regard des besoins, ainsi que de la réticence des Etats à augmenter leur contribution. La taille du budget européen ne permet en effet pas aux autorités européennes de jouer le même rôle de régulation qu'autorise un budget national. Il faut en outre ajouter que si l'objectif de convergence intranationale des économies constitue bien une priorité dans la mission de la Communauté, son champ de compétence s'étend à d'autres domaines tout aussi importants comme par exemple la coopération trans-frontalière. Par voie de conséquence, les crédits utilisés à cette fin ne peuvent évidemment plus servir pour favoriser la convergence des régions les plus pauvres. De même, certains pays, particulièrement parmi les nouveaux Etats membres, se démarquent des autres du fait des inégalités inter-régionales relativement faibles dont ils font l'objet, tandis que le niveau de vie moyen du pays est lui largement inférieur à la moyenne communautaire. L'intérêt pour ces pays est donc avant tout de profiter d'une convergence inter-étatique afin de rattraper leur retard en termes de richesse sur les autres Etats membres. Enfin, certains économistes soulignent le manque de cohérence entre l'objectif de convergence inter-régionale fixé par le Traité et les instruments mis en oeuvre par la Communauté pour parvenir à cette fin. Ainsi, selon ces spécialistes des questions régionales, la politique régionale telle qu'appliquée par la Commission jouerait parfois un rôle contre-productif puisqu'en permettant une convergence inter-étatique, elle favoriserait au contraire le creusement des inégalités inter-régionales.

15

Par conséquent, on peut se demander si compte tenu des contraintes évoquées précédemment qui pèsent sur la politique régionale européenne, l'objectif d'une convergence inter-étatique est tenable. N'y a-t-il pas en effet une contradiction entre l'objectif il est vrai essentiel de favoriser le rattrapage des régions les plus pauvres et les moyens mis en oeuvre par l'UE pour parvenir à cet objectif? Mais si cette mission apparaît irréalisable ou tout au moins particulièrement difficile, la politique régionale européenne doit-elle pour autant abandonner à l'avenir ce rôle pour se concentrer sur d'autres objectifs? Pour tenter de démontrer le risque d'une remise en cause de l'objectif de convergence régionale, nous étudierons dans un premier temps l'ampleur des inégalités à la fois régionales et nationales en Europe afin de comprendre les raisons qui ont permis de justifier la mise en oeuvre d'une politique régionale par la Communauté, tout en expliquant à la fois la portée et les limites de cette intervention dans sa configuration actuelle. Dans une seconde partie, nous envisagerons des arguments à la fois théoriques et empiriques qui viennent remettre en cause le fonctionnement de la politique régionale européenne en contestant à la fois les fondements économiques de sa mise en oeuvre par la Commission ainsi que les résultats obtenus dans la lutte contre les inégalités régionales. Enfin, dans une troisième partie, nous effectuerons une mise en perspective en tentant d'analyser en quoi les futures orientations de la politique régionales à partir de 2007 vont avoir pour conséquence de remettre en cause la convergence intraétatique au bénéfice d'une convergence inter-étatique, du fait à la fois d'une politique régionale européenne moins ambitieuse et de la montée en puissance de nouvelles priorités.

16

Première partie La réduction des écarts de développement: la mise en oeuvre du principe de convergence