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La politique spaciale des États-Unis

De
304 pages
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Ajouté le : 01 janvier 1997
Lecture(s) : 223
EAN13 : 9782296337732
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LA POLITIQUE SPATIALE DES ÉTATS-UNIS 1958 - 1995

Technologie,

intérêt national et débat public

@ Éditions l'Hannattan, 1997 ISBN: 2-7384-5270-1

Xavier Pasco

LA POLITIQUE SPATIALE DES ÉTATS-UNIS 1958-1995
Technologie, illtérêt national et débat public

L'Harmattan 5-7, rue de l'École-Polytechnique 75005 Paris - FRANCE

L'Harmattan Ine 55, rue Saint-Jacques Montréal (Qc) - CANADA H2Y lK9

Collection Logiques Politiques dirigée par Pierre Muller Dernières parutions:

FAURE Alain, POLLET Gilles et WARIN Philippe, La construction du sens dans les politiques publiques, 1995. ~ SPENLEHAUER Vincent, L'évaluation de politique, usages sociaux, 1995. LE GALÈS Patrick, THATCHER Mark (ed.), Les réseaux de politique publique, 1995. DROUIN Vincent, Radiographie des générations, 1995. JOURDAIN Laurence, Recherche scientifique et construction européenne. Enjeux et usages nationaux d'une politique communautaire, 1995. PETITEVILLE Franck, La coopération décentralisée. Les collecti vités locales dans la coopération Nord-Sud, 1995. URFALINO Philippe, VIL KAS Catherine, Les fonds régionaux d'art contemporain. La délégation du jugement esthétique, 1995 SMITH Andy, L'Europe politique au miroir du local, 1995 Stephano ZAN, Massimo FERRANTE, Le Phénomène organisationnel, 1996 CHAUSSIER Jean-Daniel, Quel territoire pour le Pays Basque? Les cartes de l'identité, 1996. THOMAS H, Vieillesse dépendante et désinsertion politique, 1996. GAUDIN JP, Négocier d'abord; la contractualisation des politiques publiques, 1996. MARCOU G., TIDEBAULT J.C., La décision gouvernementale en Europe, 1996. Textes sous la direction de : L. DEBLOCK, C. EMERY, J. C. GAUTRON, A. MACLEOD, Du libre échange à l'union politique, 1996. JOSSELIN Daphné, Les réseaux en action, 1996 MASSARDIER Gilles, L'Etat savant, Expertise et aménagement du territoire, 1996. BOURGEOIS Catherine, L'attribution des logements sociaux. Politique publique et jeux des acteurs locaux, 1996. LARDÉ D., Syndicats et syndiqués en France depuis 1945,1996. LACASSE F., THOENIG J.-C., L'action publique, 1996. CRA TY Lionel, L'administration face au management, 1997. DELOYE Yves, HAROCHE Claudine, IHL Olivier, Le protocole ou la mise en forme de l'ordre politique, 1997. PAOLETTI Marion, La démocratie locale et le référendum, 1997. SAEZ G., LERESCHEJ.-Ph., BASSAND M.,(dir.) Gouvernance métropolitaine et transfrontaJière. Action publique territoriale, 1997. PÉROUSE DE MONTCLOS M.A., Violence et sécurité urbaines en Afrique du Sud et au Nigéria, 1997.

N. MAYER (Sous la direction de),Lesmodèlesexplicatifs du vote, 1997.

Marie-France Toinet jugeait ridicules les remerciements adressés par l'impétrant à son directeur de thèse. De fait, la fonction même implique une «remise sur rails» permanente dont le candidat, par principe, découvre seulement progressivement les vertus. Mais elle n'oblige en revanche ni à la chaleur humaine ni aux leçons de courage. Autant dire toute la richesse de l'enseignement de Marie-France Toinet en mémoire de qui cet ouvrage existe.

INTRODUCTION

Nées de la confrontation des superpuissances, les politiques spatiales obéissent a priori aux contraintes très strictes que fixent, d'un côté, l'évolution technologique et l'avancement de la science et de l'autre, les impératifs de politique étrangère ou militaire. Cela semble particulièrement vrai aux États-Unis, où ces deux volets participent de l'image de puissance et du rayonnement du pays dans le monde. La politique spatiale américaine réunit en apparence toutes les conditions pour satisfaire aux exigences d'une stratégie rationnellè de long terme mise en place par les gouvernements successifs en fonction d'objectifs précis et quantifiables. De nombreuses histoires de la politique spatiale américaine ont déjà été écrites qui se sont attachées le plus souvent à exposer les enjeux politiques qui sont à l'origine des programmes spatiaux à la fin des années cinquante. Elles insistent pour la plupart sur l'importance des enjeux militaires directs ou indirects qui leur étaient liés dans le cadre de la guerre froide, avec l'émergence simultanée des arsenaux nucléaires américains et soviétiques.l Pour l'essentiel, ces travaux insistent sur le lien que les programmes spatiaux militaires et, plus largement, les politiques d'occupation de l'espace (aux États-Unis comme en Union Soviétique) ont entretenu avec les politiques de défense nationale. De la même façon, les années soixante ont vu se développer le rôle des programmes spatiaux comme facteurs de prestige et comme instruments de la suprématie américaine. La course à la Lune vient évidemment à l'esprit, mais il faut aussi mentionner Intelsat par exemple, l'organisation internationale de télécommunications spatiales créée à l'instigation des États-Unis. Au-delà d'une confrontation militaire, la compétition pour l'espace reflète en effet plus largement l'affrontement de deux systèmes, de deux «blocs» dont chacune de ces puissances a la charge. Elles entendent alors l'affirmer en constituant des normes et des systèmes concurrents.2
1 L'une des analyses les plus complètes parues à ce jour sur cette question demeure l'ouvrage de Paul Stares, The Militarization of Space, u.s. Policy, 1945-1984, Ithaca, Cornell University Press, 1985, 334 p. Pour une histoire plus générale de la naissance des programmes spatiaux soviétiques et américains, on peut aussi citer MacDouglas (Walter), The Heavens and the Earth, A Political History of the Space Age, New York, Basic Books, 1982, 555 p. 2 Proposée par John Kennedy en 1961, l'organisation Intelsat voit le jour en 1964. Le nombre de voix au Conseil des directeurs de l'organisation est alors fonction du niveau des investissements consentis et du degré d'utilisation du réseau de satellites. Cette règle de fonctionnement faisait ainsi la part principale à la Comsat (Communication Satellite Corporation), l'organisation

8 - La politique spatiale des États-Unis La stratégie spatiale américaine apparaît ainsi à ses débuts comme l'expression d'une véritable logique de puissance faisant l'objet de constantes évaluations de la part des autorités publiques. Depuis plusieurs années, cette vision d'une intervention publique forte, sous-tendue par l'existence d'un pouvoir centralisé, est de plus en plus mise en question. On assisterait en effet à une domination accrue du facteur technologique, incarné par des administrations techniciennes et professionnalisées, sur le facteur «politique », représenté, quant à lui, par des institutions en retrait, elles-mêmes sans cesse contraintes de «professionnaliser» leurs services et d'en accroître la taille. Il y aurait « technicité» croissante de la politique spatiale américaine et du fonctionnement politico-administratif sur laquelle elle repose. Du même coup, l'un des pans majeurs de la politique étrangère américaine serait plus l'objet de considérations techniciennes que proprement politiques, en s'offrant comme un lieu d'expression privilégié d'intérêts administratifs ou corporatistes interférant directement avec la décision politique. En quelque sorte, depuis les années soixante-dix, la politique spatiale conférerait un véritable caractère prémonitoire au discours d'adieu prononcé en 1961 par Dwight Eisenhower, le président qui signa avec réticence la création de la NASA, et dans lequel il appelait ses successeurs à se prémunir «contre l'acquisition par le complexe militaro- industriel d'une influence hors de tout contrôle, qu'elle soit volontaire ou non. » C'est ce construit « évolutionniste» qu'évoquent, sans réellement le questionner, les quelques travaux universitaires consacrés aux ÉtatsUnis à ce secteur de la politique publique américaine. Nous est ici livrée non seulement une interprétation du fonctionnement du système politique américain, mais aussi une conception normative du fait «politique », séparé de «l'administratif », conception qui s'inscrit de fait dans une tradition webérienne3, à l'origine d'une grande partie des réflexions sur le pouvoir aux États-Unis.

américaine créée par le Communication Satellite Act voté par le Congrès en 1963. Les Soviétiques refuseront d'adhérer à Intelsat et, défendant le principe d'une voix par pays, ils créeront en 1971 une organisation concurrente, Interspoutnik. 3 « Le véritable fonctionnaire ne doit pas faire de politique, justement en vertu de sa vocation» écrit par exemple Max Weber dans son ouvrage Le savant et le politique, Paris, Plon, Coll. « 10/18 », 1959, p. 128.

Introduction
UN CHAMP D'ÉTUDE DOMINÉ PAR LE PARADIGME DE L'« EFFICACITÉ» DE L'ACTION PUBLIQUE

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Une approche générale qui met l'accent sur l'importance des structures

L'analyse des décisions de politique publique aux États-Unis s'inscrit naturellement dans les réflexions que, depuis Max Weber, la science politique mène sur le pouvoir et sur les conditions de son exercice. En insistant, sur la localisation des lieux de pouvoir et sur le poids des structures dans la marche des différents systèmes politiques, ces analyses sont d'abord apparues dominées par une perspective fonctionnaliste. Inspirées de types-idéaux wébériens prônant une rationalisation accrue de l'action politique, avec pour corollaire un essor de la bureaucratie considéré comme aussi souhaitable qu'inéluctable,4 nombre de théories contemporaines se sont en effet consacrées à l'étudier selon des critères essentiellement fonctionnels. Certaines d'entre elles ont ainsi tendu à ramener le problème du pouvoir à celui du fonctionnement de «systèmes» (pour reprendre la terminologie rendue célèbre par Talcott Parsons ou David Easton), d'autres à celui de l'adaptation des structures, en présentant en quelque sorte les choix des gouvernements comme les productions d'une sorte de « machinerie» politique. La «technicité» de celle-ci, supposée croissante, devait alors reléguer au deuxième plan la pertinence des débats et des batailles idéologiques en tant que facteurs politiques. Cette branche de la science politique s'est ainsi trouvée bien vite marquée au sceau du behaviouralisme en défendant une vision volontiers «scientifisante» de processus politiques dépouillés de tout arbitraire humain, et selon laquelle l'exercice du pouvoir est avant tout conçu comme le résultat d'actions gouvernementales nécessairement neutres et «a-politiques », soumises au caractère essentiellement « technique» de la fonction politique dans les sociétés occidentales.5 Dans cette perspective, de nombreux auteurs contemporains ont estimé

4 «Le grand État moderne », nous dit encore Max Weber, «dépçnd techniquement de manière absolue de sa base bureaucratique. Plus l'Etat s'accroît et davantage il se trouve dans une telle situation. » Weber (Max), « !3ureaucracy », cité in Badie (Bertrand), Birnbaum (Pierre), Sociologie de l'Etat, Paris, Grasset, Coll. PluJjel, 1982, p. 42. Ce thème central est traité dans l'ouvrage de Max Weber, Economie et société, réédité en 1995 en deux volumes dans la collection Agora, Paris, Plon. Voir notamment le chapitre III du volume I, pp. 297-300. 5 Pour une présentation des théories sur le sujet qui ont vu le jour notamment aux États-Unis, on peut voir l'ouvrage de Pierre Birnbaum, La fin du politique, Paris, Seuil, 1975, 283 p.

10 - La politique spatiale des États-Unis nécessaire de détailler le fonctionnement de ces systèmes pour identifier les ressorts de l'action politique. L'école dite «élitiste », par exemple, situe l'analyse décisionnelle dans cette évolution théorique. Les tenants de cette école considèrent le pouvoir à partir de sa détention par des « élites» spécifiques, axant leur réflexion sur les facteurs qui déterminent l'action de ces élites. Le débat politique n'est plus alors considéré de manière spécifique puisque, pour ces auteurs, «les institutions politiques font figure de groupes de pression parmi d'autres ».6 Réintroduisant au passage l'affrontement que se livrent dans la science politique perspectives individualistes et structuralistes,7 ces théories ont en fait jeté les bases des analyses décisionnelles telles qu'elles ont ensuite été conçues, là encore, aux États-Unis principalement. C'est en s'appuyant sur ces conceptions du pouvoir que les analyses décisionnelles se sont attachées à montrer l'importance de l'agencement et des stratégies des structures dans un système politique donné en prenant pour objet d'étude la manifestation qu'il donne à voir de la façon la plus évidente, la décision politique. Bien sûr, là encore, plusieurs écoles peuvent être distinguées, dont les efforts ont notamment porté sur la remise en cause des conceptions les plus classiques de la prise de décision. Pour l'ensemble des auteurs, il s'agit d'abord de remettre en cause les visions excessivement ratio6 Comme le souligne P. Birnbaum, «L'action de l'État: différenciation et dédifférenciation », in Grawitz (Madeleine) et Leca (Jean), Traité de science politique, op. cit., Vol. IV, Chapitre X, p. 647. 7 On peut déjà mentionner à ce niveau les divergences qui ont opposé par exemple Robert Dahl (auteur notamment de Qui gouverne ?, Paris, Armand Colin, 1971, 374 p.) à C. Wright Mills (auteur par exemple de l'ouvrage L'élite du pouvoir, Paris, Maspero, 1969, 384 p.), deux auteurs phares qui ont jugé du pouvoir des élites selon des perspectives très différentes, opposant notamment le poids de l'individu à celui de la structure dans laquelle il agit. Car l'affrontement entre «pluralistes» et «élitistes» se résume bien à ce débat fondamental comme le montre, sans le dire, l'analyse qu'en fait encore Denis Lacorne : « L'argument pluraliste est inacceptable pour Mills parce qu'il réduit les manifestations de pouvoir à un simple 'mécanisme d'équilibre automatique' qui serait guidé spontanément par un ensemble de forces anonymes et d'influence égale. [...] La réalité pour Mills est tout autre: il y a bien au sommet de l'État une 'élite du pouvoir' qui prétend incarner l'intérêt national et qui décide, seule, des grands choix de la nation. »Lacorne (Denis), «Pluralistes et élitistes: le grand débat », in Kempf (Hube~~ Lacorne (Denis) et Toinet (Marie-France), Le libéralisme à l'Américaine, l'ft"tat et le marché, Paris, Economica, Coll. Politique comparée, 1989, pp.232-233. On trouve une analyse détaillée de ~e débat dans l'ouvrage de Pierre Birnbaum, La structure du pouvoir aux Etats-Unis, Paris, Presses universitaires de France, Coll. Sup., 3ème partie, chap. II, en particulier des pages 131 à 140. Voir aussi ses commentaires in La fin du politique, op. cit., chap. II, IV, pp. 147180 et 213-226 notamment.

Introduction

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Il

nalistes, présentes le plus souvent dans les analyses stratégiques ou dans les travaux portant sur la politique étrangère,~t qui tiennent la décision politique comme une «solution calculée. à un problème stratégique ».8 Comme le souligne Graham Allison, il ne s'agit plus de parler de façon réductrice de «"la décision soviétique de s'abstenir d'attaquer", de "la politique chinoise de défense du territoire" ou de "l'action du Japon en vue de la reddition"»9 mais bien plutôt de détailler les facteurs qui ont contribué à l'émergence de ces positions nationales. Cette mise en perspective novatrice n'a pas été sans susciter chez nombre d'auteurs contemporains certains réflexes témoins des ambitions opérationnelles propres aux «Social Sciences» américaines. En considérant les modalités de la prise de décision, et en s'appuyant sur leur «réussite» plus ou moins grande jugée à l'aune de « l'intérêt national », il s'agit alors de montrer l'importance de l'organisation des structures du pouvoir dans la « qualité» des décisions.lO Au-delà de la seule étude des formes empruntées par la structure de décision politique, Graham Allison s'est attaché à établir des modèles d'analyse qui tiennent compte non seulement des stratégies qui sont à l'oeuvre, mais aussi des perceptions qui les font naître et qu'elles entretiennent et confortent en retour. Considérant «le 'fabricant' de politique gouvernementale non pas comme un décideur calculateur mais plutôt comme un conglomérat d'acteurs politiques et de grandes organisations », Il il définit ainsi, à côté du modèle classique dit « rationnel» évoqué plus haut, deux modèles, l'un dit «organisationnel» où la décision apparaît «moins comme le produit (output) d'un choix délibéré et plus comme celui de grandes organisations
8 Allison (Graham), Essence of Decision, Explaining the Cuban Missile Crisis, Glenview, London, Scott, Foresman and Company, 1971, p. 13. 9 Idem, p. 28. 10On peut citer Alexander George, qui se donne pour tâche «d'améliorer la qualité de l'information, de l'analyse et des conseils livrés au président et à ses conseillers principaux pour la prise de décision importante en politique étrangère.» (George (Alexander), Presidential Deeisionmaking in Foreign Policy, The Effective Use of Information and Advice, Boulder, Westview Press, 1980, p. 1.) Pour cet auteur, la qualité de la décision devient alors essentiellement liée à celle des schémas qui président à l'organisation des cabinets présidentiels aux États-Unis. A George propose ainsi une typologie des différentes organisations gouvernementales possibles qu'il met en relation avec les «succès» ou les «échecs» enregistrés par la politique étrangère américaine. D'autres auteurs comme M. Halperin ou I. Destler ont de leur côté mis plus largement en évidence le poids des structures «bureaucratiques» dans le jeu d'acteurs entourant les décisions politiques. (Destler (I.M.), Presidents, Bureaucrats and Foreign Policy, The Politics of Organizational Reform, Princeton, Princeton University Press, 1972, 355 p. et Halperin (Morton), Bureaucratic Politics and Foreign Policy, Washington D.C., The Brookings Institution, 1974, 340 p.) 11Allison (Graham), Essence of Decision, op. cit., p. 3.

12 - La politique spatiale des États-Unis fonctionnant selon des modèles de comportement habituels et répertoriés (standard) », l'autre, le modèle gouvernemental ou «bureaucratique », où ces groupes ne sont plus «monolithiques» mais composés eux-mêmes d'acteurs à part entière, partie prenante chacun d'un jeu de « marchandage », à la fois « central et concurrentiel. »12
Les limites d'une approche mono-factorielle de la «politique spatiale»

De fait, les structures en jeu et les intérêts qu'elles représentent paraissent revêtir une importance significative dans le cas de la «politique spatiale» américaine. Celle-ci peut être définie comme un champ où entrent en relation des acteurs aux intérêts variés dont les stratégies s'affrontent pour rendre légitime et imposer leur conception particulière de «l'intérêt national ». Les administrations considérées comme les plus «techniciennes» apparaissent directement partie prenante dans ces débats, jusqu'aux niveaux en apparence les plus arides de leur action. En soi, le fait n'est pas curieux. Pour la sociologie de Pinnovation par exemplel3, l'objectivité dans la conception des techniques n'existe pas plus que la neutralité des conceptions politiqués'- qui leur contèrent substance ou identité. L'ingénieur, pour imaginer son projet, y transpose nécessairement ses propres perceptions de l'environnement dans lequel il projette. Un projet, technique en apparence, traduit donc par essence les valeurs et les constructions mentales de celui qui l'a conçu. Il incorpore bien de ce fait une construction implicite de son environnement. Dans le cas des programmes spatiaux, il apparaît bien vite impossible de dissocier les projets de la NASA, l'agence spatiale américaine, de la «mission» dont se sentent investis ses responsables. Cette confrontation permanente de logiques d'action variées et ses effets sur la définition même des enjeux spatiaux amènent donc d'abord à reconsidérer l'idée d'une «politique spatiale» considérée comme une simple suite de décisions émanant d'un pouvoir monolithique, décisions certes plus ou moins bien «calculées », mais qui relèveraient somme toute d'une « stratégie. politique» nationale. Il faut
12Idem, p. 67 et p. 144. On peut rappeler que Robert Dahl parle également de ces « innombrables marchandages» qui conduisent à la décision politique, ce qui, selon lui, confère au pouvoir une nature « polyarchique ». Dahl (Robert), A Preface to Democratic Theory, Chicago, The University of Chicago Press,

1956,p. 128.

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13 Sur l'exemple de ses travaux menés sur «la production des faits scientifiques» (Latour (B.) et Woolgar (S.), La vie. de laboratoire. La production des faits scientifiques, Paris, La Découverte, 1988), on peut se référer par exemple à.« l'enquête» présentée par Bruno Latour sur la portée et les limites du concept d'innovation technologique in Aramis ou l'amour des techniques, Paris, La Découverte, 1992, 242 p.

Introduction

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à l'évidence prendre en compte l'interaction des différents acteurs et les perceptions respectives des enjeux spatiaux conune des éléments à part entière du débat spatial américain. Mais il convient alors de se demander dans quelle mesure ce jeu d'acteurs que de nombreux observateurs américains estiment être à l'origine de ce qu'ils dénoncent comme «l'incohérence» de la politique spatiale suivie par leur pays, peut expliquer à elle seule, avec son cortège de stratégies et de résistances bureaucratiques, l'évolution des programmes spatiaux. La concurrence n'est certainement pas « pure et parfaite» dans le champ politique, et le pouvoir d'y décider de la légitimité des enjeux dominants dépend en effet largement des ressources des acteurs dans ce champ. Comme l'ont souligné par exemple Peter Bachrach et Morton Baratz, la capacité à établir puis à maintenir des rapports de force dans le champ social et politique réside moins dans les structures de pouvoir elles-mêmes que dans la maîtrise des processus qui les pérennisent. 14Mesurée à l'aune de leur capacité à définir les enjeux du débat politique, l'intervention d'acteurs aux
14 En effet, pour eux, le pouvoir ne s'exprime pas seulement à travers la décision; il se mesure aussi à la capacité à éviter que certaines questions ne fassent débat et ne deviennent objet de décision: «Le pouvoir s'exerce également lorsque A consacre ses forces à créer et. à renforcer des valeurs sociales et politiques ou encore des pratiques institutionnelles qui limitent le champ du processus politique aux décisions qui ne présentent aucun danger pour lui. [...] Ces non-décisions restreignent le champ d'application des décisions aux 'enjeux sûrs' à l'aide de la manipulation des valeurs dominantes de la communauté, des mythes, des institutions et des pratiques politiques. » Bachrach (peter) et Baratz (Morton), Power and Poverty, New York, Oxford University Press, 1970, p. 7 et 18. C'est là, nous dit par exemple Frédéric Bon, une fonction essentielle du discours politique, «une représentation sociale [quelque groupe ou institution qu'elle concerne] trouvant son identité à travers un style de discours et une capacité à ordonner le réel selon une logique propre autant que par un contenu particulier» (notons au passage qu'à ses yeux, « la science, le progrès technique et la recherche» font figure à ce titre d'exemples privilégiés). Bon (Frédéric), Les discours de la politique, textes de Frédéric Bon réunis par Yves Schémeil, Paris, Economica, 1991, p. 226. n s'agit bien là en définitive de la relation de pouvoir telle que la conçoit Michel Foucault, comme « un mode d'action qui n'agit pas directement et immédiatement sur les autres, mais sur leur action propre. » Gouverner, même s'il «faut laisser à ce mot la signification très large qu'il avait au XVIème siècle» et le considérer par delà «les structures politiques et la gestion des États », c'est avant tout «structurer le champ d'action éventuel des autres », en politique comme ailleurs. Foucault (Miche!), « Le pouvoir, comment s'exerce-t-il ? », in Dreyfus (H.) et Rabinow (p.), Michel Foucault. Un parcours philosophique. Au-delà de l'objectivité et de la subjectivité, Paris, Gallimard, 1984. Pour une introduction générale à la question du pouvoir en politique, on peut se rapporter également à l'article de Philippe Braud, « Du pouvoir en général au pouvoir politique» in Grawitz(Madeleine)et Leca (Jean), Traité de science politique, Paris, Presses universitairesde France, Vol. I, chapitre VI, 1985, pp. 338-341 notamment.

14 - La politique spatiale des États-Unis ressources très différentes apparaîtra donc marquée.par des capacités d'influence très inégales. Or de ce point de vue, les travaux américains récents ne sont guère éclairants. Ils interprètent le plus souvent la politique spatiale américaine comme le seul produit de compromis «politico-administratifs », s'intéressant le plus souvent au seul jeu des structures entre elles. Ils n'analysent pas de manière spécifique les relations de pouvoir sousjacentes et tendent à évacuer du même coup la dimension politique des entreprises spatiales. Si le programme spatial Apollo, qui a permis aux Américains de faire atterrir, les premiers un homme sur la Lune (en juillet 1969), est vu le plus souvent dans ces analyses sous l'angle de ses retombées internationales, comme «l'acte politique» par excellence dans l'histoire spatiale américaine, le programme qui lui a fait suite en 1970 se caractériserait lui par une perte de cohérence due au moindre intérêt pour l'espace manifesté par le Congrès et la présidence. Pour la plupart des auteurs américains, la politique spatiale américaine souffrirait depuis cette époque d'un manque d'objectifs véritables, ce qui lui aurait valu nombre des problèmes ou des échecs qu'elle a subis ultérieurement. Les années soixante-dix marqueraient donc une rupture fondamentale dans l'évolution politique du programme américain.15 Cette tendance aurait pour corollaire un affaiblissement de l'acteur politique traditionnel dans la maîtrise de l'évolution du programme au profit des bureaucraties, en particulier de la NASA. Cette analyse fait écho aux travaux plus larges de Théodore Lowi, théoricien du système politique américain et l'un des chefs de file des analyses de l'intervention de l'État outre-Atlantique, et pour qui ce dépérissement de l'acteur étatique affecte la fabrication même de la politique étrangère américaine. Il y aurait en l'espèce un exemple flagrant du dessaisissement des pouvoirs institués, et notamment de l'exécutif, au profit d'intérêts corporatistes. Cet auteur est ainsi conduit à dénoncer l'apparition progressive de ce qu'il décrit comme une « deuxième république des États-Unis» : « Dès lors que le fractionnementet le conflit se perpétuentsous la forme d'agencesdistinctes,pourvueschacuned'une intégritéstatutaire,mais dont aucune n'a réellementles moyens de s'imposer aux autres, les décisions politiquesse trouventdictéesinévitablementpar la nécessitéà court terme de tomber d'accord,au détrimentdes objectifsde politique étrangère.Des agences atomisées, le splendide isolement de différents services, une
15 Telle est par exemple la thèse de l'universitaire Nathan Goldman, auteur d'une récente étude sur ce sujet et pour qui, de manière exemplaire, « au cours des années soixante-dix, le Congrès et les présidences successives ont constamment sous financé le programme [spatial], cette période [pouvant] être identifiée par le manque de cohérence de la politique spatiale. » (Goldman (Nathan), Space Policy, An Introduction, Ames, Iowa, Iowa State University Press, 1992, p. 113).

Introduction

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NASA indépendante, une CIA souterraine, tout cela n'a pu, dans ces conditions, que gravement compromettre les efforts .visant à mettre ces instruments au service d'une stratégie politique. »16

De nombreux observateurs de la vie spatiale américaine reprennent cette thèse à leur compte et font valoir par exemple que le programme de navette spatiale décidé par Richard Nixon en 1972 représenterait la victoire de ces stratégies bureaucratiques sur un intérêt public incarné par des institutions en retrait.17Non seulement l'acteur gouvernemental ne serait plus au centre de l'action publique dans ce domaine, mais la régulation induite par «l'interdépendance entre les acteurs» céderait désormais le pas à la domination exercée par l'administration et par les intérêts qu'elle représente. L'analyse se porte naturellement sur l'efficacité des structures dans l'action publique, en insistant, en pariant même, sur « l' autonomisation croissante des sous-systèmes sociaux », idée que l'on trouve aujourd'hui à la base des approches en terme de réseaux (ou « policy networks» ).18 Manifestement imprégnées par le constat d'échec que dresse la science politique américaine ~uand elle analyse l'intervention publique pendant les années soixante, 9 les visions critiques de l'évolution du programme américain posent pourtant bon nombre de problèmes lorsqu'il s'agit d'en comprendre la signification. Pour justifiées qu'elles apparaissent dans la description des mécanismes de réappropriation et de construction de l'intérêt national par les différentes administrations concernées, ces études, en se fondant seulement sur la « qualité» de la politique spatiale pour juger de l'action politique de tel ou tel gouvernement, expliquent cette action de manière réductrice. Peut-on parler
16 Lowi (Theodore), La deuxième république des États-Unis, la fin du libéralisme, Paris, Presses Universitaires de France, 1987, p. 207. 17Par exemple: Byerly (Radford), Ed., Space Policy Reconsidered, Boulder, San Francisco et Londres, Westview Press in Science, Technology and public policy, 1989, 196 p.; Logsdon (John), «The Space Shuttle, A Policy Failure », Science, 30 mai 1986, pp. 1099-1105 ; McCurdy (Howard E.), The Space Station Decision, Incremental Politics and technological Choices, Baltimore, The Johns Hopkins University Press, 1990, 286 p. 18 Voir Lascoumes (pierre), «Rendre gouvernable: de la «traduction» au « transcodage»: l'analyse des processus de changement dans les réseaux d'action publique» in La gouvemabilité, C.U.R.A.P.P., Paris, PUF, 1996, pp. 325-338. Voir aussi Le Galès (patrick), Thatcher (Mark), Les réseaux de politique publique: débat autour des policy networks, Paris, L'Harmattan, Coll. Logiques politiques, 1995, 274 p. 19Pour de nombreux analystes, les difficultés de mise en oeuvre de la Great Society de Lyndon Johnson symbolisent tout l'écart qui existe entre décision et exécution. Ces difficultés vont être notamment à l'origine des réflexions de T. Lowi qui voit finalement dans les prétentions généralistes du «politique» une source d'affaiblissement de son pouvoir sur le terrain, éventuellement au profit d'acteurs concurrents.

16 - La politique spatiale des États-Unis d'une «politique spatiale» alors même (et ces analyses le reconnaissent) qu'elle n'apparaît que comme le produit d'un faisceau d'intérêts convergents dont l'objectif semble parfois très éloigné de l'évolution du programme spatial lui-même ? Considérer la réalité comme un fait acquis dans l'analyse puis l'utiliser comme critère objectif d'analyse pose déjà un problème d'interprétation des processus en jeu. En érigeant la «politique spatiale» en concept central de l'analyse, ces travaux font de la «qualité» d'une politique un critère rationnel, objectif et observable, dont l'existence ou l'absence serait suffisante pour comprendre l'action des gouvernements successifs et évaluer leurs capacités à s'imposer dans ce domaine. Or, une telle démarche suppose que l'action du pouvoir politique s'exerce dans l'objectif de mener une véritable stratégie spatiale dans «l'intérêt national », ce qui pose un réel problème méthodologique; elle suppose ensuite que cet objectif, s'il existe, ait constitué, sinon le seul, du moins le critère majeur de la prise de décision politique dans ce domaine. Or ces deux propositions, dont l'étude représente le thème central de cette thèse, sont à l'évidence directement contestables; si bien que l'on ne peut tenir pour critère valide d'analyse l'existence ou non d'une «politique spatiale cohérente» qui, en ce sens, ne montre pas de réelle valeur méthodologique.
LA NÉCESSITÉ D'UNE ÉTUDE DE LA« POLITIQUE SPATIALE» MAINTENUE À DISTANCE DES ANALYSES INTERACTIONNISTES CLASSIQUES

Une indispensable mise en lumière des conditions dans lesquelles s'exercent les rapports deforce

Certains auteurs américains ont bien mis en évidence la complexité des relations entre l'exercice du pouvoir politique et les intérêts particularistes dans l'élaboration de la politique étrangère outreAtlantique. Stephen Krasner a ainsi pu mettre en évidence les signes d'une action d'essence proprement étatique à partir de l'étude de quelques points saillants de la diplomatie américaine.20 Il démontre notamment comment les acteurs centraux s'avèrent parfois en mesure de faire prévaloir leur vision de «l'intérêt général» sur les intérêts privés quels qu'ils soient.21Mais au-delà des seuls rapports de force qui s'établissent entre les structures et dont le résultat serait alors
20Krasner (Stephen D.), Defending the Nationallnterest, Princeton, Princeton University Press, 1978. 21 Ce qui constitue selon lui le véritable critère d'autonomie de l'État. Cette analyse a contribué à renouveler l'étude des modalités d'action de l'État aux États-Unis, que l'on trouve systématisée par exemple chez des auteurs comme Theda Skocpol (Bringing the State Back In, New York, Cambridge University Press, 1985).

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fondé sur une sorte d'appréciation de 1'« intérêt général », concept «bien peu élaboré en science politique» comme le rappelle Denis Lacorne22, l'élaboration d'une «politique spatiale» participe à l'évidence des processus de légitimation du pouvoir, objet central du jeu politique. Dans ce cas, il s'agit d'étudier non seulement les stratégies différenciées qui s'expriment en fonction de lectures spécifiques de l'environnement politique, mais aussi l'efficacité dont elles font preuve selon les acteurs, selon les ressources dont ils disposent à un moment donné. La démarche adoptée doit donc nécessairement déborder la seule analyse de la «mécanique» administrative et gouvernementale, que l'on considérera ici moins déterminante en elle-même que la partie moins visible qui la sous-tend, c'est-à-dire la façon dont se fixent et évoluent les règles du jeu entre les acteurs et les mécanismes institutionnels, sociologiques et politiques qu'elles recouvrent et qui sont l'expression même du «pouvoir politique ».23S'il ne s'agit pas ici de tenter de «hiérarchiser les systèmes d'action» selon l'expression de Jean Leca et Bruno Jobert24, pour distinguer le pouvoir politique d'autres types d'organisations, ce travail n'en analysera pas moins « l'importance des institutions et de l'État à la fois comme des organisations au travers desquelles des agents publics (élus ou administratifs) poursuivent des buts qui ne sont pas exclusivement des réponses à des demandes sociétales, et comme des configurations d'organisations et d'actions qui structurent, modèlent et influencent aussi bien les processus économiques que les classes ou les groupes d'intérêts. »25 Pour les mêmes raisons qui amènent à dépasser les seules interactions administratives, le doute doit s'exercer à l'encontre d'une historiographie américaine souvent prompte à mettre en avant l'importance de certains hommes d'influence, comme Lyndon Johnson ou James Webb (le second directeur de l'agence spatiale), dont les convictions et la personnalité ont paru aux yeux de nombreux auteurs les clefs essentielles, sinon exclusives, des décisions prises. Il s'agit donc aussi
22Lacome (Denis), in Le libéralisme à l'Américaine, op. cit., p. 291. 23 Ainsi, pour Philippe Braud, «le pouvoir politique, système d'interactions, apparaît comme un processus décisionnel institutionnalisé à des degrés forts divers; et du fait de sa visibilité sociale accrue, lui-même apparaît plus clairement comme un enjeu autour duquel vont se nouer les luttes politiques, s'articuler la politique. » Braud (philippe), «Du pouvoir en général au pouvoir politique», art. cit., in Grawitz (Madeleine) et Leca (Jean), Traité de science politique, op. cit., Vol. I, p. 384. 24 Jobert (Bruno), Leca (Jean), «Le dépérissement de l'État, A propos de l'acteur et le système de Michel Crozier et Ehrard Friedberg », Revue française de science politique, décembre 1980, p. 1164. 25 Meny (Yves), Thoenig (Jean-Claude), Politiques publiques, Paris, Presses universitaires de France, 1989, p. 115. Souligné dans le texte original.

18 - La politique spatiale des États-Unis d'aller au-delà des explications de type individualiste26 pour réintroduire les logiques propres au champ politique, telle la lutte de pouvoirs entre les institutions politiques, la compétition pour les mandats électifs...27 Un premier impératif de cette étude consistera à éviter de tenir
pour acquises les distinctions ou les classifications
(<<

civil-militaire

»,

«scientifique-commercial», ...), autour desquelles les débats portant sur l'espace américain s'articulent habituellement. Objet d'étude plutôt qu'outil d'analyse, cette catégorisation des activités spatiales fait en soi partie intégrante du jeu des acteurs, et apparaît aussi comme un enjeu de pouvoir entre les groupes concernés. De la même façon, comprendre comment naît l'espace aux ÉtatsUnis suppose de s'interroger sur les fondements de l'intérêt que lui manifeste le pouvoir. En elles-mêmes très techniques, peu goûtées par de nombreux présidents et peu gratifiantes pour les parlementaires les plus en vue qui préfèrent de loin siéger dans des commissions plus prestigieuses, les entreprises spatiales ne mobilisent jamais mieux le pouvoir politique que lorsqu'elles touchent aux intérêts suprêmes du pays, d'ordre le plus souvent militaire. Née des missiles et du nucléaire, la politique spatiale a toujours accueilli plus aisément les satellites espions, opérationnels dès 1960 aux États-Unis, qu'elle ne s'est prêtée aux expériences scientifiques. Mais bien sûr, ce choix d'ordre stratégique dissimule un travail éminemment politique. Dès l'origine, l'espace a bien été perçu comme un élément à part entière de la puissance américaine dans le monde, avec pour corollaire institutionnel la confrontation constante du Congrès et de la présidence, ces « associés-rivaux» selon l'expression de François Bourricaud. La définition des éléments de la puissance américaine aux premiers temps de la guerre froide est apparue dès la
26 Au sens strict où l'ont par exemple défini Pierre Birnbaum et Jean Leca, c'est-à-dire comme une «problématique [...] qui tend à expliquer des phénomènes collectifs « macroscopiques» à partir des comportements et des stratégies individuelles (« microscopiques») [...] [et caractérisant] non pas le processus étudié mais la méthode de son étude. » Birnbaum (pierre), Leca (Jean), Sur l'individualisme, Paris, Presses de la fondation nationale des sciences politiques, 1991, pp. 13-14. 27Yves Meny et Jean-Claude Thoenig soulignent ainsi que pour toute analyse de politique publique, « deux logiques opposées sont à l'oeuvre: l'une met en lumière les stratégies des acteurs en interaction, l'autre souligne les contraintes et les effets de système qui vont s'imposer du fait même des jeux dans lesquels rentrent les acteurs.» Dès lors, pour eux, «la combinaison de ces deux approches constitue une voie étroite, mais nécessaire pour tenir les deux bouts de la chaîne et ne pas donner une vision réductrice du social et du politique. » Meny (Yves), Thoenig (Jean-Claude), Politiques publiques, op. cit., p. 112.

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fin des années cinquante comme un enjeu politique majeur, opposant rapidement la présidence d'Eisenhower au Congrès, mené en cette occasion par Lyndon Johnson, alors sénateur du Texas. En faisant appel au sens de l'État, les concepts comme « l'intérêt national» ou la « sécurité nationale» apparaissent alors précisément mobilisés par les pouvoirs institués qui trouvent dans le consensus qu'ils suscitent l'essentiel des ressources politiques qui pérennisent leur légitimité. En touchant à la définition de la notion même de sécurité nationale, l'espace se présentait comme un domaine de prédilection pour la présidence où achoppent traditionnellement les rapports entre les branches exécutives et législatives.28 C'est dans la surenchère idéologique associée à l'utilisation de l'espace qu'il faut voir l'amorce des conflits de pouvoir les plus déterminants, avec pour conséquence le renforcement, même implicite, d'une tendance à la centralisation institutionnelle au large bénéfice de l'exécutif. La mise en question de l'existence d'une «politique spatiale» Le type d'intérêt manifesté pour l'activité spatiale par le pouvoir politique a conféré d'emblée un sens général à l'entreprise spatiale américaine. Sa place dans cette quête permanente de légitimité a marqué toute l'évolution de l'organisation spatiale américaine. L'existence d'un programme civil officiellement séparé du programme militaire a ainsi toujours été entachée d'une ambiguïté fondamentale au regard du peu d'intérêt politique qu'elle suscite en elle-même. L'échec des efforts tentés par les «acteurs techniques» pour orienter le programme spatial à leur profit apparaît patent. Ainsi, les militaires ont-ils par exemple revendiqué pendant longtemps leur propre programme habité militaire, en bataillant au besoin contre la NASA, sans jamais avoir réussi à l'obtenir. De la même manière, la NASA et les principales fmnes industrielles n'obtiendront jamais les programmes qu'ils demandaient au lendemain d'Apollo, les agences civiles ou militaires n'emportant la décision sur tel ou tel programme que lorsque leurs objectifs correspondaient aux analyses de politique intérieure oulet extérieure du moment. Le maintien de programmes civils et militaires séparés traduirait alors moins les efforts de chacune de ces composantes pour s'imposer qu'il n'apparaîtrait surtout comme un élément d'une politique d'ensemble bien différenciée.
28 C'est Arthur Schlesinger qui rappelle que «la présidence impériale fut essentiellement le fruit de la politique étrangère. » Selon lui, « un mélange de doctrines et de réactions émotionnelles - la croyance à une crise permanente et universelle, la peur du communisme, la conviction que les États-Unis avaient le droit d'intervenir sur-le-champ dans tous les coins du monde - avait entraîné au profit de la Présidence, une centralisation sans précédent des décisions de guerre et de paix.» Schlesinger (Arthur), La présidence impériale, Paris, Presses universitaires de France, p. 219.

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La politique spatiale des États-Unis

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Il faut dès lors s'attacher à préciser la marge d'action dont l'autorité politique a pu bénéficier, en insistant notamment sur l'importance de ses motivations propres dans son action «en interdépendance avec d'autres secteurs ». Au début des années soixante-dix, une communauté spatiale renforcée par les grandes entreprises passées défendait en effet des intérêts particuliers en fonction d'une logique propre. Il convient alors d'apprécier précisément les spécificités de l'action gouvernementale en les distinguant tout à la fois des compromis « politico-administratifs » et des « décisions» pour le long terme telles que le discours politique tend à les présenter de son côté. L'évaluation de la cohérence de cette action ne peut donc faire l'économie d'une analyse détaillée de l'interaction entre les différents protagonistes à l'occasion des grandes décisions programmatiques. On s'interrogera à cette occasion sur les périodes de «force» ou de «faiblesse» du pouvoir politique dans ses relations avec les acteurs administratifs, en tentant de mettre en évidence l'unité de l'action politique proprement dite, notamment à la période charnière que constitue dans l'histoire spatiale américaine le tournant des années soixante-dix. A ce stade, l'analyse portera surtout sur les débats et les réflexes idéologiques suscités par l'espace, issus de la période fondatrice de l'activité spatiale américaine. On retrouvera bien sûr, ponctuant cet ouvrage, les quelques temps/forts autour desquels s'est façonnée la «politique spatiale» aux Etats-Unis. La présidence Eisenhower (qui jette les bases de la politique spatiale) puis le passage à la présidence Kennedy, la présidence Nixon ensuite (qui intervient après le paroxysme Apollo) et enfin les présidences Carter et Reagan seront ainsi privilégiées dans l'analyse. Mais il s'agira alors de redonner sens aux évolutions et aux « ruptures» que constate l'histoire spatiale jusqu'à nos jours en questionnant la notion même de « politique spatiale» comme référent de l'action gouvernementale. C'est donc aussi le choix d'un parti pris méthodologique, celui d'une approche privilégiant les procédures de choix politiques, tels qu'ils sont définis notamment en fonction des valeurs idéologiques ou des conceptions du pouvoir qui gouvernent le système politique américain, que cette étude se propose de présenter. L'idée même de «politique spatiale» n'apparaîtra donc pas ici comme un concept de référence puisque c'est la façon dont elle s'impose comme telle, et autour de laquelle se règlent les conflits institutionnels et se reproduit la légitimité de ses principaux acteurs, qui sera ici considérée comme objet d'étude privilégié. Dans quelle mesure ces rapports de force peuvent être ou non considérés comme un facteur important de l'évolution de la politique spatiale américaine en dehors du seul contexte historique? Par extension, quelle est la place de l'acteur administratif dans l'échelle des autorités publiques et comment se détermine l'attitude de l'acteur politique par rapport aux intérêts propres d'un domaine spatial constitué de manière autonome? Plus largement, comment s'exerce le

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pouvoir de décider dans le domaine spatial et comment se fabrique la politique spatiale? Telles sont les questions qui guideront donc cette étude.

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Une variété de méthodes, de nature à la fois historique, institutionnelle et sociolôgique, doit donc être mise en oeuvre pour comprendre la capacité des acteurs à faire valoir leurs propres systèmes de valeurs. Il faut insister à nouveau sur la difficulté méthodologique que pose d'emblée la distinction souvent opérée entre acteurs «techniques» et «politiques» qui parait ici très artificielle, réductrice dans sa définition même du fait politique. Ces procédés qui contribuent dans le même temps à pérenniser les identités et les rôles qui leurs sont associés, marquent de leur empreinte bien des discours officiels, des ouvrages de mémoires ou même des archives officielles ainsi que les entretiens qui ont pu être mené$. Conscientes ou non, de telles logiques ne concernent pas seulement les stratégies individuelles ou bureaucratiques mises en œuvre à différents niveaux, mais elles se retrouvent aussi dans l'activation ou la réactualisation de structures de pouvoir dans le champ politique. L'articulation de différentes approches répond donc à la nécessité de saisir, outre la spécificité des conditions historiques de la constitution du champ politique dans le domaine spatial aux États-Unis, la pluralité des formes d'intervention et les types d'autorité différents qui s'y expriment. Dans une première partie, il s'agira moins de faire de «l'interdépendance» entre les acteurs29 le principal objet d'étude que d'étudier plus précisément dans quelle mesure l'acteur politique traditionnel et le type de pouvoir qu'il détient, pris dans cette « interdépendance », se manifestent dans l'orientation initiale de la politique spatiale américaine. A ce stade de l'étude, il s'agira de restituer les manifestations de pouvoir à travers les procédés et les enjeux de gouvernement qui s'attachent aux premières décisions spatiales, en essayant notamment de montrer dans quelle mesure les questions ou les problèmes qu'elles abordent ne sont pas donnés d'avance mais bien plutôt tels que cette action les façonne. Ce cadrage permettra d'aborder dans une deuxième partie l'évolution des rapports de pouvoir en les resituant dans les évolutions propres au « système politique américain ». Cette mise en perspective débouchera sur une tentative de définition du rôle de l'acteur politique dans l'élaboration et la conduite des affaires spatiales aux États-Unis
29Comme l'ont par exemple définie Jean-Claude Thoenig et Yves Meny dans leur ouvrage Politiques publiques, op. cit., pp. 150-151.

22 - La politique spatiale des États-Unis avec pour corollaire la mise en évidence des spécificités du champ politique aux prises avec la modernité technicienne. Les grands programmes spatiaux américains, d'Apollo à la navette spatiale, se prêtent particulièrement à la mise en évidence de ce travail de «construction» des enjeux spatiaux. L'étude de ces programmes permet d'abord de montrer la diversité des acteurs et des motivations qui leur ont donné naissance et de comprendre les logiques distinctes qui, à travers eux, sous-tendent l'évolution générale de la politique spatiale américaine. Accessibles au chercheur et très révélatrices des mécanismes et des débats qui forment la politique spatiale, ces grandes décisions spatiales constituent donc la base de l'analyse proposée dans cette étude. Les sources utilisées Ce travail s'est appuyé pour l'essentiel sur une analyse de documents collectés à l'occasion de plusieurs séjours aux États-Unis. Ils proviennent principalement des archives nationales, des archives de l'administration spatiale américaine (NASA) et des archives présidentielles, notamment des archives de la présidence Nixon actuellement gérées non loin de Washington D.C. par les archives nationales.30 Par ailleurs, il a été possible de bénéficier du centre de documentation mis en place par l'Institut de politique spatiale de l'Université George Washington à Washington D.C. et de toutes les facilités pour l'exploiter. Cette analyse documentaire a été complétée par quelques interviews avec des personnalités qui ont directement pris part, à un titre ou à un autre, à la formation du programme spatial américain. L'intérêt d'une analyse menée à partir d'entretiens reposant notamment sur la possibilité d'en comparer et d'en confronter un nombre suffisant pour restituer une image de la situation étudiée, il ne s'agit évidemment pas d'en faire le matériau premier de cette étude. Ces entretiens viennent seulement compléter l'analyse quand cela est possible. Néanmoins, des études conduites par ailleurs sur certains aspects du programme spatial américain ont toutefois permis la rencontre de nombreux acteurs, qui, pour n'avoir pas été au centre de l'activité politique, n'en ont pas moins été des témoins privilégiés de l'élaboration du programme spatial américain. Ils étaient alors directeur de programme à la NASA, scientifiques membres de la communauté spatiale, attachés parlementaires... Ils occupent encore aujourd'hui des fonctions liées au programme spatial américain. Certains sont aujourd'hui membres du gouvernement
30 Le décès en 1994 de l'ancien président mettra sans doute un terme aux difficultés suscitées par la tenue de ces archives et par leur ouverture au public qui fait l'objet de procès depuis plusieurs années.

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ou de commissions présidentielles consultatives. De ces contacts devenus réguliers depuis quatre ans, il a été possible de tirer, au-delà d'informations et d'avis personnels, toujours précieux dès lors qu'il s'agit de replacer les événements dans les perceptions de l'époque, une image générale de ce que représente, pour ces acteurs dans leur diversité, le secteur spatial aux Etats-Unis. Loin de pouvoir constituer un élément d'analyse rigoureux, ces contacts ont cependant.. permis une meilleure connaissance générale de l'objet étudié, bien éloigné à l'origine de l'étudiant français en sciences politiques. Dans les limites propres à toute analogie, l'observation « sur le terrain» des conditions actuelles de l'élaboration politique du programme spatial américain par le biais de visites effectuées à plusieurs reprises au Congrès où à la présidence, notamment au Conseil national de l'espace créé. en 1989 et aboli par Bill Clinton en 1993, nous ont permis d'aborder de façon plus réaliste, le problème général de l'élaboration de la politique spatiale aux États-Unis.

PREMIÈRE

PARTIE:

LA GENÈSE D'UNE POLITIQUE ET DE SES ACTEURS

CHAPITRE 1 LA POLITIQUE SPATIALE COMME REPRÉSENTATION DE L'INTÉRÊT NATIONAL

On date habituellement les débuts de l' histoire spatiale américaine du deuxième mandat du président Dwight Eisenhower. Près d'un an après sa réélection, avec le lancement par les Soviétiques, le 4 octobre 1957, du premier satellite artificiel Spoutnik, la nécessité apparaît de ne pas laisser l'URSS accéder seule à l'espace et disposer ainsi d'un instrument de pression psychologique et stratégique. A la fin 1957 et au début 1958, alors que se multiplient les tentatives américaines de satellisation, l'Amérique met alors en place les structures qui lui permettront de développer un programme spatial. Deux principes généraux caractérisent l'attitude adoptée à cette époque. Pour Eisenhower, l'intérêt de l'espace est d'abord d'ordre militaire, à l'heure où l'équilibre stratégique repose à la fois sur les performances des vecteurs nucléaires et sur la connaissance et la surveillance du potentiel adverse. L'effort technologique porté sur les missiles intercontinentaux et la volonté d'acquérir en priorité une capacité de surveillance stratégique à l'aide de satellites militaires constitueront donc le noyau dur du développement spatial. En corollaire, et c'est le second principe qui transparaît déjà dans les choix gouvernementaux, ce qui n'est pas militaire, l'exploration de l'espace, n'a pas d'intérêt en soi, en dehors des bénéfices politiques que peuvent apporter ponctuellement au plan international les entreprises «scientifiques» américaines. Dès lors que ces expériences ne couvrent pas

d'expérimentations militairesl, on insiste alors pour qu'elles soient
ouvertes aux chercheurs du monde entier. Ces arguments ne seront pas négligeables dans la décision prise en 1955 de construire un satellite artificiel «scientifique» et de le lancer pendant l'année 1957-1958 décrétée «année géophysique internationale », la deuxième du genre. Néanmoins, mener une activité dans ce domaine ne signifiait pas pour autant se doter d'une «politique d'exploration spatiale» si elle n'est pas utile. Eisenhower enjoindra constamment ses collaborateurs de ne
1 Ce qui était le cas par exemple de la série des satellites Discoverer de l'Air Force, satellites prétendument scientifiques qui faisaient en fait office de bancs d'essai pour les futurs « satellites espions ».

28 - La politique spatiale des États-Unis pas assimiler son engagement en faveur du programme de satellite scientifique, qui présentait à ses yeux des avantages politiques précis, aux débuts d'une véritable politique d'exploration spatiale. Il rappellera à Richard Nixon, vice-président des Etats-Unis alors en lice pour les élections présidentielles de 1960 et qui comptait mettre l'accent dans sa campagne sur le dynamisme de la présidence républicaine dans le domaine spatial, qu'il n'était pas question de «dépenser l'argent des impôts pour envoyer un homme sur la Lune [...] Et que le bon sens existait, même dans le domaine de la recherche». 2 De nombreux auteurs ont vu dans ce réalisme politique une incompréhension profonde des enjeux spatiaux naissants. La réaction « modérée» lors du lancement de Spoutnik a fait de lui, non seulement celui qui «n'avait pas compris» les enjeux politiques de Spoutnik, mais qui du même coup ne tenait pas l'espace pour un enjeu important. Pourtant, le développement spectaculaire de l'espace, notamment au plan militaire, sous sa présidence montre le contraire. Au-delà, la critique politique rigoureuse à laquelle l'espace s'est ainsi trouvé soumis par l'exécutif dès 1957 établissait une tradition que l'on retrouve exprimée de manière parfois différente chez les successeurs d'Eisenhower mais qui, depuis près de quarante ans maintenant, a constitué l'un des traits dominants de l'action politique dans le domaine spatial.
L'INTÉRÊT POUR LES PROGRAMMES MILITAIRES : UN ENJEU DE POUVOIR ET UN FACTEUR DOMINANT DU DÉVELOPPEMENT SPATIAL

Une courte phrase tirée des minutes d'une réunion intervenue le 4 février 1958 entre le président Eisenhower et quelques uns des parlementaires les plus impliqués dans le débat post-Spoutnik indique à elle seule quelle était alors la ligne directrice de l'effort spatial américain: «Le président a souligné que les objectifs spatiaux liés à la défense sont ceux qui ont la ~lus haute priorité parce qu'ils touchent à notre sécurité immédiate.» Les priorités se trouvaient ainsi clairement rappelées par l'exécutif après la confusion qu'avait fait naître le lancement de Spoutnik quatre mois plus tôt, notamment dans la presse américaine et, au moins partiellement, au Congrès. A l'époque, un lien avait alors été établi de manière plus ou moins consciente entre la

2 Cité in Ambrose (Stephen), Eisenhower, Paris, Flammarion, 1986, p. 590. 3 Cité in Stares (Pau!), The Militarization of Space, u.s. Policy, 1945, 1984, Ithaca, Cornell University Press, 1985, p. 42.

Chapitre

1

- Ùlpolitique

spatiale comme représentation...

-

29

crainte à l'égard d'un satellite soviétique «survolant les États-Unis »4 et ce qui était perçu comme une érosion globale de la sécurité américaine. La nécessité d'être présent dans l'espace quel qüe soit le moyen utilisé était alors devenue une urgence nationale à laquelle le gouvernement devait consacrer tous les efforts possibles. Les échecs successifs enregistrés par la fusée Vanguard, censée propulser le premier satellite américain baptisé de manière ironique «pamplemousse» par la presse américaine, n'avaient fait que renforcer ce sentiment d'impuissance. Le président américain rappelait donc ici, quatre jours après le lancement réussi du satellite Explorer-l à raide du missile de l'armée de Terre Jupiter-C le 31 janvier 1958, que l'utilisation de l'espace à des fins militaires demeurait la priorité et qu'à ce titre elle faisait d'ailleurs l'objet de toutes les attentions gouvernementales depuis plusieurs années. Pour lui, l'importance de la réalisation soviétique ne résidait pas tant dans la satellisation d'un objet artificiel que dans la maîtrise de la technique des missiles balistiques intercontinentaux. A ses yeux, Spoutnik prouvait «la possession par les Russes d'une propulsionfusée très puissante, et cela est important », mais le satellite en luimême, disait-il alors, n'avait pas accentué ses préoccupations «d'un iota ».5 Même si ce discours masquait en fait une attention soutenue portée aux répercussions internationales du lancement de Spoutnik, le programme spatial soviétique naissant lui évoquait d'abo}d un programme militaire de missile balistique que, de leur côté, les Etats-Unis avaient également entrepris dès le début des années cinquante, et auquel Eisenhower avait lui-même donné une importance particulière.6

4 Ce symbole est par exemple utilisé par Lyndon Johnson lors d'un entretien télévisé cité in Logsdon (John), The Decision to go to the Moon: Project Apollo and National Interest, Cambridge, M.lT. Press, 1970, p.21. II évoquera également cette perception dans son livre The Vantage Point: Perspectives of the Presidency, 1963-1969, New-York, 1971, p. 272. 5 The Washington Post, 10 octobre 1957, p. A.I.
6 En cinq ans plus de quarante V -2 seront tirés par les différents services

militaires. Parmi eux, l'armée de Terre surtout utilisera cette expérience technologique comme base de développement de missiles à portée intermédiaire sur une plus grande échelle. Werner Von Braun lui-même dirigera au sein de l'Agence de l'armée de Terre pour les missiles balistiques (ABMA) la mise au point des missiles Redstone. C'est précisément une version améliorée de ce missile, la fusée Jupiter-C, qui lança le premier satellite américain en 1958.

30 - La politique spatiale des États-Unis
L'effort spatial dans la situation d'« urgence» stratégique

Alors que la première bombe à hydrogène soviétique explosait en août 1953, le président nouvellement élu demandait au célèbre cybernéticien John Von Neumann une étude sur la mise au point des missiles balistiques. En février 1954, le comité réuni par le savant concluait à la possibilité de réduire la taille des têtes nucléaires et de concevoir ainsi des missiles balistiques pleinement efficaces. Un autre groupe de scientifiques de renom, formant le Technology Capability Panel créé sous l'égide de l'Office of Defense Mobilization, reçut pour tâche à l'été 1954 d'entreprendre une étude sur les possibilités d'une «attaque surprise» contre les États-Unis et sur les moyens à mettre en oeuvre pour l'éviter.' Placée sous l'autorité de James Killian, alors président du Massachussets Institute of Technology (MIT), qui devint ensuite conseiller scientifique auprès d'Eisenhower, l'étude achèvera de convaincre le Conseil de sécurité nationale de l'importance des missiles balistiques et du caractère prioritaire de leur développement. L'inconnue principale résidant dans la date de réalisation des premiers missiles balistiques intercontinentaux par chacune des deux puissances, le groupe dirigé par Killian qualifiait ainsi le développement par l'armée de l'Air de son missile Atlas à longue portée de la plus « haute importance ».8 La présidence Eisenhower décida très rapidement de mettre une panoplie complète de moyens balistiques en place en se donnant pour tâche essentielle d'atteindre une efficacité maximum dans l'organisation de la recherche sur les missiles. Des directives furent régulièrement adressées à partir de 1955 aux différents services pour éviter les affrontements internes à l'institution militaire. A ce titre, devant les doutes émis par le Congrès sur l'efficacité de son organisation, Eisenhower avouait en 1958 «regretter amèrement de ne pas avoir organisé le programme de missile au sein du bureau du secrétaire à la Défense (OSD) plutôt que dans chacun des services ».9
Les empiétements administratifs étaient alors nombreux et n' aIlaient pas sans susciter des antagonismes jusqu'aux plus hauts niveaux de

, Le rapport final présenté en février 1955 s'intitulait « Meeting the Threat of
Surprise Attack ». Cette étude est le plus souvent mentionnée comme « l'étude du TCP» (Technology Capability Pane!). 8 Voir notamment McDougall (Walter), The Heavens and the Earth, A Political History of the Space Age, New-York, Basic Books, 1985, pp. 115 et suive 9 Stares (Paul), The Militarization ofSpace, op. cit., p. 42.