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La pratique de la gouvernance au Cameroun

De
260 pages
L'auteur décrit des pratiques qui donnent sens au concept de bonne gouvernance, imposé aux pays sous-développés par les puissances occidentales et les institutions financières multilatérales. Il avertit que la bonne gouvernance repose sur un soubassement idéologique de type injonctif, situé au confluent de deux processus concomitants : un processus de désétatisation d'essence économique et un processus de démocratisation de nature politique.
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PRATIQUE DE LA GOUVERNANCE
AU CAMEROUN





















Hugues François Onana








PRATIQUE DE LA GOUVERNANCE
AU CAMEROUN


ENTRE DÉSÉTATISATION ET DÉMOCRATISATION










Préface de Jean-Emmanuel Pondi

















Du même auteur

La radio côté cour, Yaoundé, Editions MOL, 1994, 100 p.
Les transitions démocratiques en Afrique, le cas du Cameroun, Yaoundé, CEPER,
1995, 170 p.
Terrorisme international et contestation de l’ordre impérial : sociologie des attentats
du 11 Septembre 2001, Johannesburg, Sherpa, 2002, 255 p.



























© L’Harmattan, 2011
5-7, rue de l’Ecole-Polytechnique, 75005 Paris

http://www.librairieharmattan.com
diffusion.harmattan@wanadoo.fr
harmattan1@wanadoo.fr

ISBN : 978-2-296-56583-8
EAN : 97822965565838
PREFACE
Pratique de la Gouvernance au Cameroun : Les dynamiques
subversives
‹‹ du bas ›› face aux logiques institutionnelles. Sous ce titre qui
interpelle tout observateur attentif de la scène Camerounaise de ces
dernières années, se cache une analyse fine des processus de
gouvernance au Cameroun, prosée par le Dr Hugues François Onana.
En tant que directeur de la thèse qui a donné naissance au présent
1 ouvrage , je puis attesterde l’importance et de la necessité qu’il y
avait à entreprendre une analyse à froid du rôle joué par les
institutions de Bretton Woods (Banque Mondiale et Fonds Monetaire
International) dans la desente aux enfers des économeis des pays tels
que le Cameroun entre 1986 et 1996.
Dans ce contexte, les processus concomittants de désétatisation et
de démocratisation, pilliers de la gouvernance dans l’optique
néolibérale, sont passés au crible de l’analyse sociopolitique du chercheur
méticuleux qu’est le Dr Onana.
Dans cette déconvenue économique, la part jouée par les acteurs
nationaux n’est ni minorée ni occultée, d’où l’importance de cette
reflexion salutaire sur l’impact réel des différents plans d’ajustement
structurel et celle des nombreuses privatisations sur la recrudescence
de la mauvaise gouvernance qu’ils étaient censés éradiquer.
Le grand interêt du présent livre résude dans les prescriptions faites
par son auteur, qui plaide avec passion – comme à son habitude – pour
une gouvernance authentique et endogène.
En somme, je recommande vivement la lecture de cet important et
courageux ouvrage dont la publication vient à point.
Pr. Jean-Emmanuel PONDI
Professeur titulaire des Sciences Politique et de Relations
Internationales, embre de l’Académie des Sciences du Cameroun
INTRODUCTION
eA l’horizon du temps, le 21 siècle s’est levé dans un environnement où
les Etats, les systèmes et les organisations traversent une crise
multidimensionnelle.
Une crise accentuée par le conflit d’intérêt qui perdure entre nations
d’inégale importance au triple plan économique, démographique et
stratégique, entre le nord développé et le sud sous-développé, entre la
civilisation judéo-chrétienne et le monde arabo-musulman.
Dans ce contexte, où l’Afrique est qualifiée par l’OCDE (Organisation
de coopération et de développement économiques) d’obédience occidentale,
de zone à déficit de gouvernance, il s’opère des mutations visant
l’émergence d’un nouveau modèle de gestion des affaires publiques.
La bonne gouvernance, puisqu’il s’agit d’elle, a vocation à rationaliser
les conduites dans la société tant du point de vue économique que politique.
Son avènement est le résultat d’une conjonction des dynamiques « du
dehors » et des dynamiques du « dedans », selon une dichotomisation chère
1à Georges Balandier .
Si le concept de gouvernance resurgit au début des années 90 dans le
lexique des sciences sociales, c’est grâce à un rapport commis par la Banque
mondiale en 1989 sous le titre : l’Afrique subsaharienne, de la crise à une
croissance durable, étude prospective à long terme.
Sa publication a été suivie du déclenchement au plan interne, des
processus concomitants de privatisation et de démocratisation, deux
modalités pratiques de mise en œuvre de la gouvernance en Afrique et au
Cameroun en particulier.
2Ainsi qu’affirme Karim Dahou , « la bonne gouvernance n’est pas née
de génération spontanée ».
L’actualité et la pertinence de cette problématique sont d’autant plus
notoires que l’échec des politiques d’ajustement structurel qui l’ont précédée
est pour le moins patent. Cette déconvenue ayant – pour ainsi dire- consacré
une sorte d’épuisement et de paradigmes dans la théorie de développement,
les institutions financières multilatérales ont dû mettre un bémol à leur

1G. Balandier, Sens et puissance, Paris, PUF, 1991.
2K. Dahou, « La bonne gouvernance selon la Banque Mondiale au-delà de l’habillage
juridique », Marc Totte (dir.), La décentralisation en Afrique de l’Ouest entre politique et
développement, Paris, Karthala, 2011, p. 56.
7approche économiste pour adouber un nouveau modèle de gestion de la
société, intégrant des préoccupations plus politiques.
Aussi convient-il de rappeler que gouvernance et bonne gouvernance
sont loin de recouvrir la même réalité.
La gouvernance est l’exercice de l’autorité politique, économique et
administrative dans le cadre de la gestion d’un pays à tous les niveaux.
La bonne gouvernance, qui s’applique davantage à l’Afrique qu’à
d’autres continents, est une obligation internationale qui se matérialise dans
une société donnée par la transparence, la responsabilité, l’obligation de
rendre compte, la primauté du droit et l’équité.
En observant de très près son statut épistémologique et son mode
opératoire, l’on se rend à l’évidence que la bonne gouvernance repose sur un
soubassement idéologique de type injonctif. Dans la praxis, elle se situe au
confluent de deux processus concomitants :
- un processus de désétatisation d’essence économique ;
- un processus de démocratisation de nature politique.
Il en résulte que la problématique de la gouvernance ou de la bonne
gouvernance – c’est selon – peut être abordée sous trois angles différents
mais complémentaires.
Premièrement : quelles sont les conditions de réémergence du concept
de gouvernance dans un contexte où les institutions politiques sont instables
et où l’Etat postcolonial n’a pas encore renoncé à ses obligations
régaliennes ?
Deuxièmement : comment ce concept influence-t-il les orientations
politiques économiques et sociales du gouvernement camerounais ?
Troisièmement : au-delà de l’action publique qui en constitue le
paravent, la bonne gouvernance est-elle un vecteur de changement social ?
Est-elle une axiologie modernisatrice, une technologie politique réformatrice
du système ou une simple technique managériale ?
Au Cameroun, les politiques publiques qu’elle énonce, sous les couleurs
de la rigueur et de la moralisation dans une rhétorique rebaptisée « les
grandes ambitions », ne cachent-elles pas une stratégie de patrimonialisation
et d’accaparement des ressources de l’Etat par une classe dirigeante au
service de ce que Bayart appelle « la politique du ventre » ?
Tout bien pesé, l’importance de cette problématique est plurielle et
multidimensionnelle. A cet égard, divers types d’intérêts se croisent et
8s’entrechoquent dans le traitement systématique de la bonne gouvernance.
Ils sont d’ordre politique, économique, social et scientifique.
En prime, l’analyse sociologique que charrie la problématique en cause
présente l’intérêt d’une reformulation des questions classiques de la
sociologie par rapport au pouvoir.
Au plan économique, la « bonne gouvernance » apparaît comme un
ensemble de techniques modernes de gestion. Le NMP (Nouveau
management public) en est la forme la plus achevée. La gouvernance ré
instituée permet de techniciser des décisions et des choix que le politique
seul ne peut justifier. Les investigations menées dans le cadre du présent
ouvrage dévoilent plutôt l’existence d’un paradoxe. La subsidiarisation du
rôle de l’Etat dans la gestion économique, officiellement recherchée par les
caciques de la Banque mondiale, s’est transformée à bien des égards en un
processus de privatisation de la souveraineté camerounaise. La preuve : des
secteurs aussi névralgiques que ceux de l’approvisionnement en eau et en
électricité, ainsi que celui des télécommunications, sont passés entre les
mains des capitalistes étrangers. Les répercussions de ces mutations
économiques sur la situation sociale sont intéressantes à analyser. La
question de l’appropriation du concept de gouvernance par la société se pose
ici dans toute son amplitude.
Quant à l’intérêt scientifique que revêt l’étude de la problématique de la
gouvernance, elle découle de l’opportunité offerte au chercheur de revisiter
les fondements théoriques et épistémologiques d’un concept dont le statut
axiologique a la réputation d’être intimidant.
C’est pourquoi, pour mieux cerner les contours et les détours de la
thématique de la gouvernance au Cameroun, il nous a paru loisible de
privilégier la méthode qualitative. Celle-ci, en effet, a l’avantage d’aller
audelà de l’écume des phénomènes sociaux pour s’attaquer à leurs dimensions
latentes et sous-jacentes.
Au demeurant, le cadre théorique qui sous-tend la méthodologie
appliquée à cette recherche, est un trépied comprenant l’approche critique, la
sociologie dynamiste et la galaxie constructiviste.
Dans l’univers des sciences sociales, la sociologie critique vise
spécialement à étudier les sociétés occidentales longtemps marquées par un
certain nombre de dysfonctionnements au rang desquels figure la crise de la
démocratie et de la gouvernabilité.
Il s’agit, dans le cadre du présent ouvrage, de faire une lecture critique
du fonctionnement et de l’évolution des systèmes de gouvernance dans les
sociétés dites modernes, surtout en considérant la prétention du Cameroun
9d’en faire partie. Plus spécialement, l’approche critique nous permettra de
scruter minutieusement les stratégies et les logiques de mise en œuvre de la
gouvernance au Cameroun. Outil de dévoilement, de décryptage et de
démasquage, la sociologie critique a vocation à s’attaquer à l’ambivalence de
ce que « disent » et « font » les acteurs étatiques ou non, à l’ambiguïté de
leurs attitudes, aux rituels de leur interaction, à la gestuelle de leurs
pratiques.
Quant à la sociologie dynamiste, autre outil d’analyse auquel nous
avons eu recours, elle a été élaborée par Georges Balandier, sur la base d’une
étude des sociétés africaines, bien avant la colonisation. Pour lui, ces
sociétés, caractérisées par une sorte de dynamisme et de bouillonnement,
restent travaillées par la double rencontre des dynamiques « du dehors » et
des dynamiques « du dedans ».
Analysée à l’aune de la dynamique politique au Cameroun, la mise en
contexte politico-institutionnel marque bien une rupture dans le système
d’ordonnancement des affaires publiques. Elle traduit une nouvelle forme de
gestion des collectifs et des actifs publics, dans un contexte caractérisé par la
démocratisation politique et la libéralisation économique.
Appréhendée dans ce sillage, la gouvernance, surtout quand elle est
bonne, constitue une avancée dans l’histoire des institutions politiques
contemporaines. Tant il est vrai que l’appropriation du concept, c’est-à-dire,
son institutionnalisation endogène, procède d’une domestication des
contraintes induites par la conjoncture mondiale.
Dernier socle méthodologique de l’ouvrage, la galaxie constructiviste. Il
s’agit d’une perspective en nette progression dans l’univers des sciences
sociales. Elle se propose de battre en brèche les dichotomies du genre
holisme/individualisme, société/individu, objectif/subjectif, idéal/réel. Cette
approche veut saisir la société comme étant le résultat de pratiques
individuelles et collectives simultanément. Ce qui devrait être recherché,
3c’est la dynamique de « coproduction des parties et du tout » , afin de
restituer à la société sa propre historicité. Norbert Elias, à travers sa notion
de configuration, saisit la société comme un collectif d’individus
4interdépendants .
En dernière analyse, la galaxie constructiviste à laquelle nous avons eu
recours permet de comprendre les modalités de l’institutionnalisation de la
bonne gouvernance au Cameroun, à la lumière de la capacité de réceptivité
des structures publiques existantes et des logiques des acteurs. Cette galaxie

3 P. Corcuff, Les nouvelles sociologies, Paris, Nathan, 1995, p. 15.
4 N. Elias, Qu’est-ce que la sociologie, Paris, Minuit, 1984.
10situe la gouvernance au centre même des espaces où se nouent et se
dénouent les alliances ou les luttes pour le pouvoir.
Afin de mieux cerner les contours de la problématique du présent
ouvrage, il convient de maîtriser le registre lexical propre à son
environnement.
Gouvernance et bonne gouvernance étant déjà explicitées, nous
proposons une relecture des concepts voisins à savoir :
- gouvernabilité : c’est la capacité de chaque société ou pays à gérer
ou à prendre en charge sa propre destinée, à se conduire convenablement
selon les normes de la démocratie libérale. Pour Gaxie, « la gouvernabilité
5est le degré auquel une unité politique est susceptible d’être gouvernée » ;
- gouvernement : au-delà de l’élucidation théorique, épistémologique
et paradigmatique de la gouvernance, le présent ouvrage s’attelle à décrypter
et à analyser les processus concomitants de désétatisation et de
démocratisation qui constituent les moteurs de la gouvernance. La
refondation de l’Etat postcolonial à l’œuvre en Afrique s’est dotée d’un
leitmotiv consensuel à l’échelle mondiale : détruire l’autocratie pour
construire la démocratie. Avec comme corrélat au plan économique, la
désétatisation en vue d’installer durablement le Cameroun dans la prospérité
et la modernité.
Il s’agit en dernière analyse, de s’assurer que les différentes
composantes de la société camerounaise ont fait leur le concept de
gouvernance pour en faire un outil de développement. La question se pose de
savoir si celui-ci n’est pas resté une greffe mal accrochée, un produit
cosmétique pour amadouer les bailleurs de fonds, bref une simple formule
pour frapper les imaginations.
L’analyse sociologique qui découle de ce questionnement donne plus de
relief au titre de cet ouvrage qui se veut un précis de gouvernance au
Cameroun, avec en toile de fond, la sociologie des dynamiques
institutionnelles, économiques et politiques. C’est-à-dire qu’en dépit de
l’épuisement annoncé des paradigmes dans la théorie du développement de
l’Afrique, une gouvernance de bonne qualité peut encore donner à ce
continent, des raisons d’espérer.


5 P. Gaxie, « Gouvernabilité et transformations structurelles des démocraties », Jacques
Chevalier (dir), La gouvernabilité, CURAPP, Paris, Puf, 1996, p. 249.
11





PREMIERE PARTIE

LES FONDEMENTS THEORIQUES
ET EPISTEMOLOGIQUES DE LA GOUVERNANCE

La gouvernance est aujourd’hui au centre d’un interminable débat. Tout
en s’intéressant à ses aspects pratiques, les chercheurs d’horizons divers se
passionnent pour la quête de son statut théorique, et de ses fondements
épistémologiques.
Toutes les disciplines des sciences sociales se focalisent sur le sujet, de
la science politique à la philosophie en passant par le droit, l’anthropologie,
l’économie ou les relations internationales.
L’émergence du concept, à la fin des années 80, trouve son fondement
dans les mutations cruciales de la pensée et des pratiques universelles en
matière de gouvernement.
Consacrer toute une partie du présent ouvrage aux aspects théoriques et
épistémologiques du concept qui alimente cette réflexion est d’autant plus
nécessaire qu’à l’évidence, la gouvernance est une notion complexe
fortement discutée par différents courants et écoles de pensée. Salsabi Klibi
observe à ce propos, que la gouvernance n’a point de définition univoque
mais qu’ « elle se présente plutôt comme une valeur et en tant que telle,
toute société contemporaine qui se respecte doit s’en prévaloir et tout ce qui
6se situe en dehors de ses réquisits est discrédité voire condamné » . Nous
devons comprendre de ce qui précède que l’armature théorique à laquelle
nous consacrons cette première partie de l’ouvrage est bâtie autour d’un
triptyque :
- le premier chapitre traite de la sociogenèse, de l’historique et du statut
épistémologique de la bonne gouvernance ;
- le second revisite les écoles de pensée auxquelles se réfère ce concept ;
- le troisième chapitre étudie des cas pratiques de pays où la bonne
gouvernance a été instituée grâce principalement aux conditionnalités
imposées par le FMI et Banque mondiale.

6S. Klibi, « De l’utilité du concept de gouvernance », Ali Sedjari (dir.), Gouvernance et
econduite de l’action publique au 21 siècle, Paris, L’Harmattan, 2003, p. 50.
15CHAPITRE I

GENESE ET STATUT EPISTEMOLOGIQUE DE LA
GOUVERNANCE
Dans la recherche théorique en sciences sociales et particulièrement en
sociologie politique, gouvernance et bonne gouvernance ont tendance à se
confondre. A cet égard, la littérature pléthorique sur le concept d’origine et
surtout sur sa variante instituée, constitue un élément de complexification
supplémentaire dans la recherche du statut épistémologique de ce concept.
Salsabi Klibi apporte un premier élément de clarification en affirmant
qu’ « un concept est un outil de connaissance qui permet de saisir un monde
réel, fondamentalement complexe ; son efficacité varie donc en fonction de
7sa précision » .
Aussi convient-il d’établir un distinguo entre gouvernance et bonne
gouvernance, et vider une fois pour toute la fausse querelle qui menace en
permanence de plomber l’élan de la recherche théorique.
Bien que les deux concepts soient inscrits sur le même registre lexical,
ils sont loin d’être des synonymes. Par ignorance ou calcul politique, ils sont
utilisés l’un pour l’autre. C’est ce qu’ont fait les autorités camerounaises qui
ont mis en place un programme national de gouvernance, alors que son
contenu prescriptif renvoie aux conditionnalités imposées par les institutions
financières multilatérales donc, à la bonne gouvernance
A l’évidence, le programme camerounais répond précisément aux
exigences de la bonne gouvernance, concept dont il convient de dégager le
sens et la puissance.
I.1.1. Sens et puissance de la bonne gouvernance
Si, à ce jour, il n’existe pas une définition univoque, unique, uniforme et
stabilisée de la gouvernance, il n’en demeure pas moins que le concept a une
origine connue. Etymologiquement, le terme trouve son origine dans le
verbe ‘’gubernare’’ qui signifie en latin gouverner, piloter un navire.
Pour Catherine Baron,
« il s’agit de l’art et de la manière de gouverner, en favorisant un mode
de gestion des affaires original dans un environnement marqué par une
pluralité d’acteurs (une firme, un Etat, une collectivité locale, une
organisation non gouvernementale, une association ou une instance

7 S. Klibi, « De l’utilité du concept de gouvernance » Ali Sedjari (dir.), Op. cit., p.53.
17internationale) qui disposent chacun à des degrés divers et de façon plus ou
8moins formelle, d’un pouvoir de décision » .
Cette définition n’est pas complète, au regard de la pléthore de
propositions contenues dans la littérature sur le sujet. Mais, elle a l’avantage
d’être suffisamment représentative des différentes approches conceptuelles
de la gouvernance :
- elle fait référence à la manière de gouverner : c’est un concept à
connotation politique ;
- elle est assimilée au pilotage d’un navire, ce qui sollicite à la fois l’art
et la technique de piloter ;
- elle évoque le mode de gestion des affaires, ce qui renvoie à une
rationalité économique chère à Max Weber et aux économistes du « public
choice ».
Les mêmes références sont évoquées par le Programme des nations
unies pour le développement qui présente la gouvernance comme
« l’exercice de l’autorité politique, économique et administrative dans le
9cadre de la gestion des affaires d’un pays à tous les niveaux » .
Le PNUD postule que la gouvernance est une notion objective. Sans
doute entend-il rappeler qu’elle comprend les mécanismes, les processus, les
relations et les institutions complexes au moyen desquels les citoyens et les
groupes articulent leurs intérêts, exercent leurs droits et assument leurs
obligations.
La bonne gouvernance elle, est un nouveau mot pour désigner des
réalités anciennes. Et même si par moments, elle chasse sur les mêmes terres
que la gouvernance, son contenu est plus normatif et comporte de forts
relents d’idéologie.
I.1.2. Origine et parcours historique de la gouvernance
L’irruption de la bonne gouvernance dans le lexique des sciences
sociales à la fin des années 80 est le résultat de ce qu’on pourrait appeler
dans les stratégies de développement (de l’Afrique), l’épuisement des
paradigmes. Le rapport commis en 1989 par la Banque mondiale, et qui
s’intitule L’Afrique subsaharienne, de la crise à une croissance économique
durable, étude prospective à long terme, est un constat d’échec des plans

8C. Baron, « La gouvernance – débats autour d’un concept polysémique », Droit et société,
n°54, 2003, p. 330.
9 PNUD, La gouvernance en faveur du développement humain durable, document de
politique générale, New York, 1994, p. 40.
18d’ajustement structurel, établi par ceux-là mêmes qui en sont les
concepteurs.
Car, à partir du début des années 90, les effets de la dynamique des
réformes vont se faire sentir, à un rythme plus rapide qu’on ne l’avait prévu.
I.1.2.1. Le concept depuis la genèse
En effet « confrontées à une contestation permanente, les élites de l’Etat
commencèrent bientôt à reconnaître que, sans un renouveau de légitimité,
10elles avaient perdu la capacité de gouverner » .
Impensable avant l’institutionnalisation de la bonne gouvernance, l’idée
que certains régimes à parti unique allaient courir le risque d’affronter des
concurrents à la faveur d’élections démocratiques, commençait à
s’échafauder dans les esprits.
Derrière la formule lapidaire du ‘’moins d’Etat’’, ‘’mieux d’Etat’’, la
bonne gouvernance conférait unilatéralement à quelques acteurs
internationaux, notamment les institutions de Bretton Woods, une légitimité
que leur déniaient de plus en plus la plupart de leurs Etat-clients.
C’est cet environnement institutionnel qui vit émerger de nouveaux
termes décrivant le renouveau du libéralisme : la fin de l’Etat-providence, la
libéralisation économique, la privatisation des entreprises publiques, la
déréglementation, etc.
De manière implicite, le ‘’moins d’Etat, mieux d’Etat’’ qu’implique la
bonne gouvernance entraîne un recentrage des missions de l’Etat et une
redéfinition de son profil.
En clair, ‘’le moins d’Etat’’ est un regard sur le passé pour désigner ce
qu’il faut changer. Mathématiquement et étymologiquement, le moins est
réducteur ; il s’agit, soit de décharger l’Etat d’un surpoids, soit de lui
administrer une cure d’amaigrissement, ce qui revient au même.
Le ‘’mieux d’Etat’’ quant à lui est un regard vers l’avenir. Il tente de
dessiner un nouveau profil de l’Etat. Le « mieux » exprime une amélioration.
C’est un jugement de valeur qui suggère un changement qualitatif. Un État
reconfiguré, « relooké » surtout dans les pays africains, principaux champs
où se déploie la stratégie néo-libérale, est forcément plus vendable, moins
exposé aux dérapages dirigistes et à la tentation totalitaire que celui qui a
actuellement droit de cité.

10 M. Bratton et V. de Walle., « Vers la gouvernance en Afrique, exigences populaires et
réactions gouvernementales », Goran Hyden et Michael Bratton (s.d.), Gouverner l’Afrique.
Vers un partage des rôles, Lynne Rienner Publishers, Boulder, Colorado, 1992, p. 56.
19L’engagement des responsables du FMI et de la Banque mondiale fait
penser à celui des religieux du temps des campagnes d’évangélisation. De
fait, les missionnaires de ces deux institutions vont effectuer un travail de
prosélytisme. Il s’agit, reconnaît Christophe Eberhard,
« de convertir et former de nouvelles élites dans chaque pays concerné.
Car, si l’on entend se passer au moins pour partie des bureaucraties
traditionnelles et des entourages compromis des chefs d’État, il faut se doter
11de nouveaux interlocuteurs, les former et les sensibiliser » .
Cette vocation des institutions de Bretton Woods, cette mission
quasidivine de proposer ‘’la doctrine’’ de la bonne gouvernance est mieux
précisée, expliquée et explicitée par Béatrice Hibou :
« La vulgate de la Banque Mondiale est un catéchisme économique,
comme le suggère la propension des catéchistes à utiliser des adjectifs
normatifs comme bon ou mauvais ; les volontés de "faire le bien" et de
"développer" partagent une naïveté que partageaient les mouvements
12religieux et rappellent leur ambition civilisatrice » .
À ce stade de l’analyse, il convient d’énoncer que cette ambition
civilisatrice est l’un des facteurs qui donnent à penser que la bonne
gouvernance n’est pas exempte d’arrière-pensées politiciennes.
Pour s’en convaincre, il n’y a qu’à faire le constat que, depuis
l’introduction du nouveau paradigme de bonne gouvernance dans les
stratégies de développement, les Institutions financières internationales
couvrent dorénavant un champ plus large que la gestion économique et
financière des Etats-clients. A elles incombe désormais l’élaboration des
ordres du jour politiques, orientés vers le choix des modes de légitimation
démocratique des régimes en place dans les environnements où ils
interviennent.
Les fondements symboliques et culturels des réformes économiques que
la Banque mondiale et ses alliés entendent promouvoir en Afrique ont été
clairement identifiés par Jean-Marc Ela, pour que lesdites réformes reposent
sur un certain nombre de piliers.
« - Placer les sociétés africaines sous l’emprise du capitalisme et la
religion du marché.

11C. Eberhard, « Droit, gouvernance et développement durable », Laboratoire juridique de
Paris, Faculté université Saint-Louis, 2004.
12 B. Hibou, « Banque Mondiale : les méfaits du catéchisme économique » in L’Afrique
estelle protectionniste ? Les chemins buissonniers de la libéralisation extérieure, Paris, Karthala,
1996, p.59.
20- Reconstruire toute la vie en société en accordant la priorité à la
13culture de l’immédiat et de l’instant en ignorant le long terme » .
On comprend que l’échec des réformes entreprises sonne le glas d’une
vision du libéralisme que l’ajustement structurel entendait imposer.
La bonne gouvernance introduit donc dans la recherche théorique un
changement paradigmatique, basé sur une dizaine de commandements
élaborés par les institutions de Bretton Woods.
L’énumération de Jean-Marc Ela est à cet égard édifiante.
« - Les mesures d’austérité, tu adopteras,
- Le rôle de l’État, tu réduiras,
- Les entreprises publiques, tu privatiseras,
- La fonction publique, tu dégraisseras,
- Les subventions de l’Etat, tu supprimeras,
- La monnaie, tu dévalueras,
- A la loi du marché, tu te soumettras,
14- Les barrières douanières, tu aboliras » .
La bonne gouvernance signifie qu’à ces directives économiques
incompressibles, il faut ajouter des expériences politiques non négociables.
La plus importante est l’universalisation de la démarche à suivre pour
accéder à la démocratie : les élections pluralistes.
En dernière analyse, il faut convenir avec Christophe Eberhard, que la
bonne gouvernance est plus prescriptive et normative que la gouvernance.
Paradoxalement, « La bonne gouvernance a vidé la gouvernance de toutes
ses potentialités émancipatrices et porteuses d’une grande participation
15au "vivre ensemble" » .
D’une part, cela signifie qu’elle instaure par son caractère prescriptif, un
certain nombre de blocages à la participation et assure de « facto » et parfois
« de jure », un contrôle sur les États et les gouvernements par institutions
financières interposées.
D’autre part, la bonne gouvernance n’est pas un concept pur et purement
informatif. Elle n’est pas capable de s’imposer par la force intrinsèque de sa

13 J-M. Ela, Innovations sociales et renaissance de l’Afrique noire. Les défis du monde
d’enbas, Paris, L’Harmattan, 1998, p. 364.
14 J-M. Ela, Op.cit., p.367.
15 C. Eberhard, Op.cit.
21vérité. C’est un véhicule d’un mode de gestion qui porte les germes d’une
idéologie, et dont la potentialité est d’autant plus grande que les intérêts pour
ses concepteurs sont à tout le moins vitaux.
Ce qui fait sa différence d’avec la gouvernance, c’est non seulement son
caractère prescriptif et normatif, mais aussi sa parenté évidente avec le
capitalisme, qui peut donner à penser que la bonne gouvernance a partie liée
avec l’idéologie néo-libérale. Elle repose essentiellement sur un
sousbassement idéologique de type injonctif. Bien que son statut
épistémologique ne soit pas encore entièrement construit, nous allons
convenir que le concept de bonne gouvernance constitue bel et bien la
préoccupation centrale du présent ouvrage.
L’on notera cependant que son émergence découle d’une évolution
paradigmatique opérée dans les politiques de développement. Si la
gouvernance reste la pierre angulaire de notre démarche scientifique, la
bonne gouvernance elle, peut être étudiée comme concept, mais surtout
comme mode de gestion d’une société nouvelle.
Qu’un nouveau paradigme se soit imposé pour servir de ligne de
démarcation entre les deux, ne peut qu’accroître la pertinence de la
problématique de notre étude déjà énoncée dans l’introduction. D’autant que
les inquiétudes soulevées au plan paradigmatique sont apaisées par cette
mise au point de Thomas Kuhn, d’une évidente scientificité. En effet, ce
dernier définit les paradigmes comme « des découvertes scientifiques
universellement reconnues qui, pour un temps, fournissent à une
16communauté de chercheurs des problèmes-types et des solutions » .
Au regard de ce postulat, il apparaît que les mutations paradigmatiques
subies par le concept de gouvernance, notamment sa variante instituée sous
le vocable bonne gouvernance, ne constituent pas un réel obstacle à la
validation de cette définition.
Thomas Kuhn souligne lui-même que :
« un paradigme peut être limité, tant en émergence qu’en précision au
moment de sa première apparition. Ce qui est important, ce n’est ni sa
précision ni son pouvoir explicatif, mais qu’il apporte le moyen de choisir
17les problèmes dont on peut penser qu’ils ont une solution » .
L’adjonction du qualificatif de « bonne » au terme de gouvernance n’est
pas, est-il besoin de le réitérer, une simple clause de style. Il s’agit d’une

16 V Simoulin., « La gouvernance et l’action publique : l’accès d’une forme simmelienne »,
Droit et Société, n°54, p. 317.
17 V. Simoulin, Op. cit.
22tentative d’autonomisation d’un concept qui a encore besoin d’une
consolidation analytique pour prétendre à l’universalité qu’on reconnaît aux
concepts voisins comme la gouvernance, la gouvernabilité ou la
gouvernementalité. Dans le contexte propre qui l’a vue naître, la bonne
gouvernance mérite d’être « re questionnée », voire soupçonnée. Car, il
existe une distanciation nette entre les buts proclamés et les objectifs
poursuivis. Comme l’affirme Pierre Bourdieu pour illustrer des situations
analysées dans d’autres champs d’investigation,
« tout oppose la cohérence intentionnelle des pratiques et des discours
engendrés à partir d’un principe explicite et explicitement politique et la
systématicité objective des pratiques produites à partir d’un principe
implicite, donc en deçà du discours politique, c’est-à-dire à partir des
schémas de pensée et d’action objectivement systématiques, acquis par
simple familiarisation, en dehors de toute inculcation explicite, et mis en
18œuvre sur le mode pré réflexif » .
Le constat ainsi établi par Bourdieu positionne la bonne gouvernance
dans le champ des problématiques proprement politiques, alors qu’à
l’origine, elle avait vocation à codifier et à normaliser l’environnement
économique dans les régions qualifiées par l’OCDE (Organisation de
coopération et de développement économiques), de « Zones à déficit de
gouvernance ».
Pareille formulation nécessite une clarification qui ne soit pas
uniquement sémantique. Dans l’analyse des modes de gestion des sociétés et
des stratégies de développement, l’on a sans doute fait le constat d’une
évolution paradigmatique. Entre la naissance de ce paradigme, et le statut
conceptuel de la gouvernance, il y a tout un débat qui ne peut être tranché
que par des outils épistémologiques bien appropriés.
I-1-2-2 Fondements divers de la gouvernance
D’entrée de jeu, convenons avec Madeleine Grawitz, « Que
l’épistémologie est une élucidation critique faite a posteriori, axée sur la
validité des sciences considérées comme des réalités que l’on observe,
19décrit, analyse » .
Il convient toutefois de relever que le terme épistémologie demeure
utilisé par les chercheurs dans le sens étroit, lorsqu’il s’agit, non plus
seulement des sciences en général, mais d’une science particulière. De ce
constat, il ressort que l’évolution de la gouvernance au plan historique,
n’aura pas été un long fleuve tranquille. En effet, rechercher le statut

18 P. Bourdieu, La distinction critique sociale du jugement, Paris, Ed. de Minuit, 1979, p.491.
19 M. Grawitz, Méthode des sciences sociales, Paris, Dalloz, 1996.
23épistémologique de la gouvernance et s’interroger sur sa genèse et son
évolution, c’est remonter aux sources du concept qui n’est pas une création
de la littérature politique contemporaine.
I-1.2.3. Historique de la gouvernance : une réalité intangible
C’est un truisme d’affirmer que le terme gouvernance ne brille pas par
sa nouveauté. Il faisait déjà partie du vocabulaire français médiéval. « Au
XIIIe siècle, le terme apparaît dans la langue française comme équivalent à
gouvernement, puis comme terme de droit (1478), pour s’employer au sens
large de « charge de gouvernance ». Les origines françaises de gouvernance
20ne font donc aucun doute » .
Certes, comme tout concept qui a connu un grand succès, il est bien
difficile dans le cas d’espèce, de tracer une chronologie détaillée et
d’attribuer des paternités définitives à la gouvernance. L’on sait cependant
que le terme anglais gouvernance est apparu il y a près de soixante ans chez
les économistes américains. En 1937, Ronald Esase, jeune économiste
américain, publie un article intitulé « The nature of the firm » (La nature de
l’entreprise), dans lequel il explique que la firme émerge par ses modes de
coordination interne qui permettent de réduire des coûts de transactions que
fédère le marché. L’auteur précise que la firme s’avère plus efficace que le
marché pour organiser certains échanges.
Cette théorie, redécouverte dans les années 70 par les économistes
institutionnalistes et en particulier par Olivier Williamson, débouche sur les
travaux qui définissent la gouvernance comme étant l’ensemble des
dispositifs mis en œuvre par la firme pour mener des coordinations efficaces
qui relèvent de deux registres :
- les protocoles internes lorsque la firme est intégrée (hiérarchie) ;
- les constats, partenariats, l’usage de normes lorsqu’elles s’ouvrent à
des sous-traitants.
Le terme « corporate governance », qu’on peut traduire par
21« gouvernance d’entreprise » peut ainsi être considéré comme la pierre
angulaire de la gouvernance.
D’après les études menées par Vincent Simoulin,

20 B. Campbell, « La gouvernance, une notion éminemment politique », Haut conseil de
coopération internationale (dir.), Les non-dits de la bonne gouvernance, Paris, Karthala, 2001,
p. 120.
21 V. Simoulin, « La gouvernance et l’action publique : le succès d’une forme simmelienne »,
Droit et société, n°54, p. 313.
24 « on distingue chronologiquement une période de gestation
(19761983) durant laquelle le terme relativement banal, est repris dans quelques
rapports isolés, une période de spéculation et d’extension de ce
terme(19841993) et une période de diffusion exponentielle, (depuis 1994) durant
laquelle il a conquis et continue à conquérir l’ensemble du domaine de
22l’action publique » .
Vers la fin des années 80, la notion de gouvernance est importée dans
les politiques anglaises à la faveur du financement par le gouvernement d’un
programme de recherche sur le thème de la recomposition du pouvoir local.
Il convient de le rappeler, 1979 est une année charnière dans le processus de
conception de la gouvernance.
A partir de cette date, le gouvernement de Margaret Thatcher met en
place une série de réformes visant à limiter le pouvoir des autorités locales,
jugées inefficaces et trop coûteuses par le renforcement de la centralisation
et la privatisation de certains services publics. A la suite de quoi le
gouvernement britannique s’est restructuré pour survivre aux réformes et aux
pressions diverses.
Au plan lexical, les chercheurs qui se sont penchés sur ces
transformations des modes de gouvernement des institutions locales
anglaises ont jeté leur dévolu sur le terme « urban governance » pour
qualifier leurs recherches.
Historiquement, c’est en 1989 que la bonne gouvernance prend
effectivement racine, dans un rapport de la Banque mondiale intitulé :
L’Afrique subsaharienne, de la crise à une croissance durable. Étude
prospective à long terme.
Mais c’est au début des années 90 que la corrélation entre bonne
gouvernance et développement sera faite, conséquence de l’échec lamentable
des politiques d’ajustement structurel, avec leur énorme coût social.
L’histoire de la sociologie politique retiendra que face à ces deux grands
maux, les instances financières internationales vont appliquer deux grands
remèdes.
Joseph Vincent Ntuda Ebodé rappelle à ce propos que :
« dans un premier temps, on va incorporer la dimension culturelle dans
le paradigme classique du développement. C’est ainsi qu’une conférence
internationale sur le thème culture et développement en Afrique sera
organisé en 1992 par la Banque Mondiale et le Fonds Monétaire

22 V. Simoulin, « La Gouvernance et l’action publique : le succès d’une forme simmelienne »
Op. cit., p. 5.
25International. L’on fera alors admettre que l’échec de ces programmes avait
une origine simple : le déficit culturel. Dans un second temps, après s’être
aperçu que la culture n’était pas le seul facteur déterminant du
23développement, l’on admettra alors la dimension politique » .
La remise en cause des politiques publiques à l’échelle des institutions
monétaires va s’amplifier avec l’entrée en scène des Nations Unies à travers
ses organismes spécialisés. En effet, le PNUD, dans son premier rapport sur
le développement humain, procède à une critique sans complaisance du
paradigme classique du développement, rejoignant en cela l’UNICEF qui
avait auparavant exigé un ajustement structurel à visage humain.
Dans ce contexte, le Programme des nations unies pour le
développement préconise un dépassement du concept de croissance en
valeur absolue. Car, il est constant que des déterminants sont absolument
indispensables pour éviter que la croissance se fasse sans création d’emplois,
sans libération de la parole et de l’expression, sans valeurs culturelles et
donc, sans avenir.
En première approximation, il est permis de croire que « l’apparition de
la bonne gouvernance correspond à un changement de paradigme dans la
24problématique du développement » .
Sous ce rapport, il apparaît nettement que les puissances financières
mondiales ont cherché à faire refluer la puissance publique au point de
libérer totalement le champ de l’initiative privée.
Toutefois, « Les IFM se voyant interdire toute ingérence dans les
affaires intérieures des États, c’est finalement à la coopération bilatérale
qu’il est parfois revenu d’élargir le concept de gouvernance jusqu’à en faire
25un instrument de conditionnalité politique » .
L’occupation du champ politique par les institutions de Bretton Woods
constitue l’une des caractéristiques essentielles de la bonne gouvernance,
entendue comme modèle de gestion de la société. Désormais, les
« gendarmes » de l’économie mondiale vont s’investir dans les dynamiques
de refondation de l’État et les processus de changement politique en Afrique.
Giovani Sartori, analyste réputé de la théorie démocratique, a commenté ce
changement de perspective au cours de la réunion de l’American political
science (Association américaine de science politique) tenue à San Francisco

23 J.V. Ntuda Ebode, « Enjeux et défis de la gouvernance », Gouvernance et Développement,
ENAM, Séminaire aux élèves DARF, Yaoundé, 2003, p. 5.
24 K. Dahou, « La bonne gouvernance selon la Banque Mondiale : au-delà de l’habillage
juridique », Marc Totte (dir.), Op. cit., p. 55.
25 K. Dahou, Op. cit., p.60.
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