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La réforme territoriale

De
158 pages
Est ici posée l'hypothèse que la réforme territoriale de décembre 2010 marque le retour de l'Etat sur le territoire. La République serait davantage "déconcentralisée" que décentralisée, l'Etat modelant le territoire en tenant compte de ses intérêts et des contraintes nées de nouvelles exigences de la gestion publique. Le rôle des collectivités et leur "principe d'action" sont profondément remis en question.
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LA

RÉFORME

TERRITORIALE

Du même auteur :

G sousuillaume Protière la direction de E du droit ets aces
droits desEs aces Paris L’HarmattanColl “Administration
et aménagement du territoire” 9

Guillaume ProtièreLa uissance territorialeEssai sur la
décentralisation politique enFrance SarrebruckEditions
universitaires européennes 

© L’Harmattan 
57 rue de l’Écolepolytechnique ; 755 Paris
http:wwwlibrairieharmattancom
diffusionharmattan@wanadoofr
harmattan@wanadoof
ISBN : 978965645
EAN : 978965645

LA

Sous la direction de
Guillaume PROTIÈRE

RÉFORMETERRITORIALE

Une

politique

en

fauxsemblant

Aminisrin eAménemen u erriire
Collection dirigée par JeanClaude Némery

Administrer aménager le territoire constitue une des
missions fondamentales desEtats modernesGérer les espaces
de quotidienneté et de proximité dans le cadre de la
décentralisation et de la démocratie locale assurer le contrôle
administratif et financier de laction publique anticiper lavenir
pour assurer un meilleur développement grâce à la prospective
sont les objectifs essentiels des pouvoirs publics
Cette collectionAdministration etAménagement du
territoiredoit répondre aux besoins de réflexions scientifiques
et de débats sur cet ensemble de sujets

Déjà prus

Loeiz LAURENTPetits départements et grandes régions
Proximité et stratégies 
Jebril OULDMAHMOUDLes stratégies de lutte contre la
pauvreté enAfrique subsaharienneDe léchec des politiques
néolibérales aux alternatives potentielles 
Christian LEMAIGNANPensées pour le futur de nos
territoiresDe la société de la connaissance à une nouvelle
civilisation dans nos territoires 
AnnePauleBEIS etCyrille PLANSONSpectacle vivant jeune
public Réseaux et coopération internationale 9
ValérieAnne JANSSENSPEYREGAL’influence du droit
communautaire sur la pratique des aides locales aux
entreprises 8
SylvieDIARTBOUCHERLa réglementation vitivinicole
champenoise : Une superposition de règles communautaires
nationales et locales 7
PBOOTH MBREUILLARDCFRASERD PARIS Sous
la dirAménagement et urbanisme enFrance et enGrande
Bretagne 7

Les communications ci-après reproduites sont issues des Xes
Rencontres juridiques, organisées le 3 novembre 2010, sous le
haut-patronage de M. Michel Mercier, ministre de laustÉeecpiite
entuCon
’raéscicueil «Droitsseilcgoémnéprarléuetihnôtneernatoionjnoailntdeemsenatffpairrel’»qs1al,u
FultéeDroit etiene politiquee l’niversitéyon 2 et le
Conseil général du Rhône, dont les locaux accueillaient la
manifestation.
utre lesontriuteursqu’il soit permise remerier ici les
personnes qui ont activement participé à la tenue de ces
rencontres : MmeMarie-Odile Nicoud,Doyen de laFaculté de
Droit et Science politique, M. Pierreamet, directeur général des
services et directeur de cabinet du Président duConseil général du
Rhône, M.ean-ouisvrro ireteure l’Équipe’ueil
aître
«VaDcu.Clu.es.A,M,»meMAémeileGolli-naBaK-tolrget,sitpaBalMlnlecs,CéneliogMélnéilellterenseicoéuèleanrdl
urpy, M. Vincent Thibaud,A.T.E.R. à laFaculté deDroit et
Science politique et les services administratifs de cette même
Faculté (particulièrement MmesKarineGuignabaudet etDelphine
Lonati et M.BrunoFayolle).

1Depuis le 1erjanvier 2011, celle-i estevenue l’Équipe’ueil «Droits,
contrats, territoires ».
7

P

ROPOS

INTRODUCTIF

S

LALOIDU DÉCEMBREDERÉFORME DES
COLLECTIVITÉS TERRITORIALES :
’ARNAQUE ETETERRITOIRE
BertrnFure rofesseuràl’niversitéentes
 elles :l en va un peu des réformes comme des révolutions
s’opposentàl’orre prééent tout en réutilisnt les élémentse
cet ordre et les réflexes qui l’ontonstruit.De sorte que répuition
et continuité vont toujours ensemble.Ceci se vérifie
particulièrement dans cette réforme territoriale.
La continuité se situe dans la panacée technocratique qui
consiste dans une tendance à régler lesprolèmes sous l’ngleu
tehniien às’en remettreàl’hommee l’rt tehnortique etux
ressources de sa méthode scientifique qui, fussent-elles appliquées
àlmtière vivnte qu’est uneolletivité territorileprvienront
à livrer une sorte de produit juridique irréfutable.Et, de la même
mnière qu’on plnifiit hier le progrès éonomiqueon enten
ujour’hui plnifier une orgnistionministrtiveu territoire
simple et efficace.
Mais, on touche là la première limite du pouvoir
technocratique : le redressement de nos institutions passera par un
foisonnement de règles, une floraison de solutions tâtonnantes et
ponctuelles,toutesempiriques,quiellebo2usAtleseronescadrlsuacptuafe
classiques et les solutions traditionn s . lors, il n
s’ttendre à une recomposition du paysage institutionnel
puissamment redessinée de la main du législateur. Pour
recomposition, on aura un raccommodage. On verra des régions
reconfigurées en syndicats forcés de départements et auxquelles on
remet la bride surleur lierté’inititive en qurillnt
précisément tous les cas dans lesquels cette liberté devra désormais
s’exerer.n enttenune unité politique’or ministrtive
ensuite.is’est une figuree tleu noir.Ce ser à oup sûr
un saut dns l’inonnu etpeut-êtrele risque’une plus grne
1Cette étue est puliéevel’imleutoristiones orgnisteursuolloque
e l’niversitéeoulouse 1CpitoleRéformes et mutations des collectivités
territoriales, les 21 et 22 octobre 2010. On se sera servi pour la rédaction du titre
du dernier livre de Michelouellebecq,La carte et le territoire, Paris,
2Flaomumraurinoen,il2lu0s1t0r.tion’uneertineontinuiténs l’évolutionvoirinfra, à
propos des circonscriptions électorales législatives, la communication de Philippe
Blachèr «Constitution et territoire.’exempleuéoupgeesironsriptions
électorales », p. 21.

11

complexité administrative.Curieuse interrogation pour une
réforme qui prétenresturer l lrtée l’tion pulique.
simplifitionàlquelle lréforme invite l’ministrtion
décentraliséetout entière ne s’étenr éjàpsàson équipement
juriiqueveles muttions’espèeinsi infligéesu sttut plus
que centenaire de collectivité territoriale.
Mais les difficultés viennent également de la bataille qui aura
mrqué l’option prlementireu texte.Bienes éléments n’ont
pu aboutir sous leur forme initiale. La loi devra être plus
globalement présentée comme issue des tractations entre un
pouvoir qui s’est misà outere sréforme et unontre-pouvoir
local, puissamment représenté au sein du Sénat, se traduisant par
des arrangements et des concessions risquant de compromettre
’emlée srélistion.u’unessemlée ns un mouvement
’oppositionrefuseertinshngements exigés pr lréforme et
voici la simplification poursuivie sur tel point, freinée sur tel autre :
tout l’éifie est érnlé et l’ministrtionéentrlisée exposéeà
e nouveuxésorres.C’est lesvelmétropoleevenuepr
renonementu gouvernementun moèle’étlissement puli
de coopération intercommunale de plus, concurrent de la
communuté urine ete l ommunuté’gglomértion lors
que le rapportBalladur lui voyait une autre ambition elle’une
collectivité territoriale de plein exercice absorbant les grandes
agglomérations avec leur département. On a aussi assisté à de très
nombreuses corrections parlementaires qui, au bout du compte,
oiventien s’interpréteromme fvorlesux petitesommunes
etu mone rurl.l s’git même’une entreprise systémtique:
référendum impératif pour les fusions de communes, relèvement
du seuil démographique entraînant le changement de leur mode de
scrutin avec liste bloquée, rétablissement de la majorité qualifiée
des communes pour de nouveaux transferts de compétence à
l’ECmintiene lpossiilité’être soutenu finnièrement pr
les départementsgeetluesseriéngioensl,’ErétCablissementtèdgerla3g…arCanettitee
minimle ent les in qui’un siè
immunité relative des petites communes signe le couronnement du
paradoxe pour une réforme qui s’ffihe moerne etonuità
s’interroger sielle-i ne mrquerps plus l’venir pr ses
contresens que par son inspiration de départ.

3Voirinfrala communication de StéphaneG réforme de Lauérard «
l’interommunlitéàllumièree lréforme territorile frnçiseu 16
décembre 2010 », p. 89.

12

ise n’est ps tout.l n’yrien’ussi reoutle qu’une
technocratie rudimentaire qui se réclame du « bon sens », de
l’évieneeshosespour reherher sesignostisnses
clichés, des accusations–les collectivités sont dépensières -.l est
un fit que lréformesesttenusportent lsuspiion’un
gaspillage des deniers publics jusque sur les collectivités
territoriales. Leur liberté de décider qui a toujours été la leur, leur
collaboration pour tous les domaines qui regardent leur population
entrent désormais dans le viseur enn’é lus
conformeàunenouvellepolitiqueadmtiannisttrpative4n.éclesss’airgeitmeennt
rélité e l’extensionu proessuse l évision générlees
politiques puliques jusque sur l’ministrtionéentrlisée.
C’estevenu letéhisme’un orreu
vis-à-vise l’ministrtion’État quicmoinnissttitruteifsnoonuvdeomaqiunie
’origineple tous lesutres ministères sous lmîtrise effetive
du ministère duBudget.Cet ordre se signale par le rejet de tout ce
qui ne se chiffre pastoute qui n’est psugétire n’est ps
pertinent.n suoronner lors touteéisionàl’solues
hiffres snsherheràs’éleveràune vision gloleu prolème
pourritrer entre sesifférents impértifs.Etl’ptitueàse
placer au-dessus des acquis institutionnels locaux pour ne pas
s’esleurs éléments essentiels est assez considérabletimer tenu par
chez les territorialistes improvisés du gouvernement.Ce souci de
l’éonomie se révèlee fçoniffuse toutu longu texte5: la
disparition des conseillers généraux et régionaux au profit des
onseillers territoriuxl’enremente l ompétene générle
des départements et des régions, la réduction du nombre de vice-
présients’EC…Au fonles frnçis peuvent entenre les
leçons sur le bon usage des deniers publics, sur les vices du
« millefeuille» territoril et espérerns le souffle’une réforme
qui balayera le bric-à-r ’unsystème confus et réputé couteux.
Mais si indiscutables soient ces généralités, il faut, pour en
apprécier exactement les dommages, faire la part des
responsabilités.Alors on prendra une vue plus juste de la réalité
avec le rapport de laCnourre ldeesprCixomeptles«duo2n7uoitcetopbrrel’2É009 où il
de la
eDsétciennttérraelsissatniton’»psperelgents et les serviese l’Étatttatnaya

4Voirinfralaritcoroimlemuneicla’tÉiontrdeelqu:Gmrdeeib«,éRofèuvdeviauovuneoKenee
l’ministrtion ter te la déconcentration ? »,
3.
5ourlPp.3isaflicalotélecaiov,rinfral ommunition’livierégrin
« Territoire et fiscalité directe locale », p. 137.
13

continué de croître, avec une multiplication par trois des dépenses,
dans les vingt-inqernièresnnées oùsimultnémentl’effort fit
pour décentraliser aurait dû se manifester par leur recul. Pour
résoudre le problème qui lui était posé, le réformateur aurait trouvé
des ressources considérables à élargl’irÉle viseur et porter une égale
ppréitionritiqueuxhosesetat et aux choses locales.
Mais encore fait-il qu’àlstisftione l’impértif
économique affiché, la réforme apporte des solutions utiles. Les
déchirantes révisions que celle-ci inflige à la vie locale et à son
roit ne prennent leur sens que pr l’effiité réellee l’entreprise
à redresser les finances publiques. Or, au réformateur, ces solutions
risquent pourtnt’pprendre la modestie, un rapide examen
critique suffisant à montrer que le gain obtenu par la suppression
de 3903 conseillers généraux et 1757 conseillers régionaux pour
3471 conseillers territoriaux sera compensé par la réévaluation des
indemnités offertes à ces derniers (+ 20 %) et les frais de transport
et’héergement liésàleuroule mnt.l seren outre
néessire’impliquer leur supplént on e l’inemniseren vue
e mintenir leonttvel’életeur.
Et qui sit lorsqu’on réformerutalement dans un pays qui
s’étitouementéentrliséon ne livre ps le terrinà e
rutux fteurs’inpttion ?En éloignnt l’életeure l’élu
pr le fit’unonseiller territorilpré pr ses fontions
délibératives, on risque de laisser la direction effective des
départements et des régions un peu plus dans les mains des agents
ministrtifs qui pourrient finir préloger l’homme politiquee
sa gestion quotidienne et, finalement, de ses libres choix.
pLaratesmuepnptrsesestiodnesprroécgliaonmsé6emelagéanslentdadelasensmocaetépledeedalesegncérén
dé v
restriction de la dépense pulique.is le réformteur s’est
employé de manière tellement confuse, cherchant à ménager la
solidarité des territoires et envisageant tous less’espèes s’y
rpportntsnsompter lesomines exlusqu’on n’est pas loin
e penser qu’onoutir àune sitution équivlentu sttu quo.
Alors, on se sera détourné du contact démocratique entre le citoyen
et l’élu orps étrngeràlréforme pre qu’élément non
quantitatif, pour tout subordonner à une orientation du présent,
mais sans pour autant parvenir à des solutions considérables.

6Voirinfra spécialisation des Lala communication de Mathilde Kernéis, «
administrations intermédiaires, la consécration en trompe-l’œile lrégion»,
p. 115.

14

Finalement, identifier cette réforme à la simplification
ministrtive etàl’ssinissementugétirerisque de passer
pour un faux-semblant.
Mais si la « suppression » de la clause de compétence générale
ressemble à un affaiblissement de la démocratie locale en ce
qu’elle mnifeste le méprise l’homme orgnisé en soiété lole
l’ssoitionéprtements-région s’pprenterit plutôtàun
étournementeetteémortie lole.D’orene quemotif
pris’un fontionnement plus simplees rouges institutionnels
louxs’yissimule une sortee réforme invisile: la fusion
entre les départementset leur région est entrevueàl’horizon.e
éprtement n’pprîtrplus queomme une pièeéthée’un
nouvel engin institutionnel auquel il finira par ne plus être
indispensable. Mais, face à son dessein, le réformateur devait user
de prudence. Le passage par une réforme future qui tirera les
conséquences de celle-ci est habile à échapper aux reproches
’inonstitutionnlité et’impopulrité soulevée pr l’opértion
ainsi masquée par le temps.
Mais il y a ensuite que si la façade région-départements est
ompliquéele ressort sersimple.’il est enoreventurée
donner une figure définitive et générale de la fonction du groupe
départements-régionon peut nénmoins s’ttenreà e
qu’életionsu sommet fitesonssisteàuneiretionu
territoire au niveau central de la région par le parti politique
vainqueur–encore que certains départements seront de taille
politique et finnièreàs’opposer –.De telle mnière qu’onur
remplacé une décentralisation territoriale multiple par une
recentrlistion prtisne.l fut voiren effetqu’lors qu’u
niveau communal les partis apparaissent plus provinciaux, plus
multiples, il est possible que ces mêmes partis se présentent de
manière plus structurée et disciplinée au niveau régional,
aboutissant à une confiscation de la volonté locale et à une
direction de la société locale devenant un simple jeu de
professionnels de partis.
Enore qu’unémol s’imposeissu’un srutin uninominl et
non de liste, le conseiller territorial ne devra son élection qu’àlui-
même puisqu’ilur insi réussiàrssemler sur spersonne une
majorité de voix, contrairement au cas du « notable » que son parti
décide de placer en bonne position sur une liste.Alors, davantage
arrivé par sa situation personnelle, le nouvel élu sera voué à se
comporter, au sein des deux assemblées, de manière beaucoup plus
libre vis-à-vis de leur président.

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