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LA REGION, UNE INSTITUTION

De
381 pages
L'échelon régional n'a pas pleinement bénéficié en France, des transformations induites par la réforme de décentralisation. Cet ouvrage s'appuyant sur l'analyse des pratiques de responsables politiques et socioprofessionnels, mais aussi plus largement sur l'observation des échanges noués dans la négociation des décisions publiques, tente de rendre compte des conditions d'émergence de la région conçue comme une institution particulière.
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UNE INSTITUTIIN

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Collection Logiques Politiques dirigée par Pierre Muller

Dernières parutions

CHATY Lionel, L'adnlinistrationface au management, 1997. DELOYE Yves, HAROCHE Claudine, IHL Olivier, Le protocole ou la mise enforme de l'ordre politique, 1997. PAOLETTI Marion, La démocratie locale et le référendum, 1997. SAEZ G., LERESCHE 1.-Ph., BASSANO M.,(dir.) Gouvernance métropolitaine et transfrontalière. Action publique territoriale, 1997. PÉROUSE DE MONTCLOS M.A., Violence et sécurité urbaines en Afrique du Sud et au Nigéria, 1997. MAYER N. (Sous la direction de), Les modèles explicatifs du vote, 1997. PASCO X. , La politique spatiale desÉtats-Unis. Technologie, intérêts et débat public, 1997. BRISSET-SILLION C., Universités publiques aux Etats-Unis, 1997. FREEDMAN 1., Femmes politiques: mythes et symboles, 1997. GENIEYS W., Les élites espagnoles face à l'État, 1997. MOREL L., La transition italienne, recul des partis et activation de la fonction présidentielle, 1997. SUREL Y., L'État et le livre, 1997. LE BRAS-CHOPARD A., MOSSUZ-LAVAU J., Lesfemmes et la politique, 1997. LASCOUMES P., LE BOUHRIS J.-P., L'environnement ou l'administrration des possibles, 1997. DUBOIS J., Communautés de politiques publiques. Etude comparée de deux grandes opérations d'urbanisme municipales contemporaines, 1997. PAPADOPOULOS Yanni, Les processus de décisionfédéraux en Suisse, 1997. CAITACIN Sandro, PANCHAUD Christine, TAITINI Véronique, Les politiques de lutte contre le VIHI Sida en Europe de l'Ouest. Du risque à la normalisation, 1997. lM TOBIM:, Le préfet dans la décentralisation, 1997. PARINI Lorena, La politique d'asile en Suisse. Une perspective systémique, 1997. HOLLIFIELD James F., L'immigration et l'état-nation à la recherche d'un modèle national, 1997.

@ L'Harmattan,

1997

ISBN: 2-7384-5909-9

Olivier NAY

UI RtIlIBN, UNE INSTITUTIBN

La,.,'Bs.nlalilln,l. ,lIurlli,., la r;,/.
IIans/'Bs,ac. r"illna'

Éditions L'Harmattan 5-7, rue de l'École-Polytechnique 75005 Paris

L'Harmattan Inc. 55, rue Saint-Jacques Montréal (Qc) - CANADA H2Y lK9 '

Préface

En écrivant une préface, on s'expose à résumer maladroitement ce que contient le livre, ce qui n'est pas d'un grand intérêt, voire à déformer la pensée de son auteur, ce qui est détestable. Deux raisons m'ont pourtant amené à accepter de faire cet exercice périlleux: une grande admiration pour ce travail, ét une dette d'amitié pour celui qui l'a réalisé. Dans la littérature de jour en jour plus riche sur l'institutionnalisation, que nourrissent à la fois les thèses de Durkheim, de Foucault ou de Bourdieu - pour ne citer qu'eux -, de5 travaux récents de la sociologie américaine hâtivement regroupés sous l'étendard du «néo-institutionnalisme», mais aussi maintes recherches œ science politique, l'apport du livre d'Olivier Nay me semble particulièrement important de deux points de vue. Sans négliger les effets propres des règles et des pratiques en vigueur au sein de l'institution, il incite d'abord à privilégier l'étude des espaces d'action habituels des acteurs dont les savoirs, les intérêts et les logiques ne se réduisent pas, tant s'en faut, à ceux qui résultent de leur engagement dans l'institution considérée. Sans ignorer ce qui lie progressivement les acteurs à l'institution et tend à rapprocher leurs conduites, il montre d'autre part que les accords se réalisant dans le jeu trouvent leur origine et leur raison d'être dans les conflits, non dans une hypothétique adhésion à des finalités collectives. Pour Olivier Nay, l'institution régionale est le produit de la mise en rapport d'espaces sociaux soumis à des logiques spécifiques et d'une
sédimentation de pratiques expérimentées dans le temps

-

sans

doute

pourrait-on dire les temps propres des différents groupes d'acteurs -- au cours d'interactions antérieures. Vécues dans les rencontres et les affrontements que l'opportunité juridique a suscités, ces combinaisons d'espaces et de temps font exister l'institution. A l'origine, des acteurs que la loi désigne comme de5 représentants, et qui se pensent et se comportent comme tels, sont amenés à s'investir dans le jeu régional et, d'une certaine manière, à l'inventer. Les considérations stratégiques ne leur sont pas étrangères, puisqu'ils peuvent concevoir la région comme «un ensemble d'opportunités leur permettant ce renforcer leur position dans les instances dont ils sont issus». Mais, plus encore que par cette sorte de calcul, les acteurs régionaux sont entraînés par des logiques de cumul qui structurent leurs espaces d'action habituels, professionnels, syndicaux ou politiques. Leur engagement dans le jeu ne résulte donc pas, ou seulement de façon marginale, d'une croyance initiale dans l'importance des enjeux régionaux, quoi qu'ils puissent en dire parfois, mais bien d'habitudes acquises, d'enchaînements et de dispositions qui ne sont 7

pas orientés à la construction d'une institution. Nul besoin, par conséquent, de rapporter l'intérêt pour l'institution à une hypothétique croyance en la valeur des objectifs qui lui sont assignés et qu'elle affiche. Si le jeu prend forme, c'est que de ces combinaisons d'engagement naît l'expérience des effets positifs que chaque participant peut en attendre et celle d'un accroissement dffi ressources qu'il pourra mettre en jeu dans d'autres espaces, politiques ou professionnels, qui restent ses espaces d'action privilégiés. C'est aussi que les façons de jouer s'en troùvent progressivement modifiées, comme le montre cE manière exemplaire la «politisation» des représentants agricoles - infléchissement de leurs pratiques, non pas reniement - ou encore l'invention d'un cursus politique ancré dans les activités régionales mais tourné vers d'autres horizons. Ainsi, l'origine des règles du jeu régional est à chercher essentiellement, au-delà du cadre que fixe la loi, au-delà des logiques propres de ce site d'interaction, hors de ce jeu, dans des «univers déjà institutionnalisés, avec leurs règles, leurs croyances, leurs normes sociales, leurs mythes, leurs organisations, leurs manières de faire». Ce sont ces savoirs et ces savoir-faire variés, ces intérêts et ces valeurs diversifiés, que les différents groupes cE représentants importent en quelque sorte dans les activités régionales, s'efforçant de les y imposer, tâtonnant pour les ajuster, ou plus simplement pensant et agissant comme ils ont pris l'habitude de penser et d'agir. L'institution prend place dans des temps d'histoires sociales que l'interaction met en présence. Par cette démarche, Olivier Nay appréhende à la fois la variété des espaces sociaux concernés par l'institution, et les effets d'interdépendance et de séquences d'interaction antérieures; il combine, pour parler vite, une approche synchronique et une approche diachronique, l'étude du jeu lui-même, avec ses particularités, et celle d'autres jeux dans lesquels les acteurs sont simultanément et depuis longtemps engagés. En cela, il rejoint les préoccupations théoriques d 'historiens et de sociologues qui, tels Anthony Giddens, ont plaidé pour une prise en compte de l'espace-temps; et il apporte la preuve de la fécondité de ce programme dans l'étude des processus d'institutionnalisation. Le risque est grand, on le sait, de postuler que les agents engagés dans le jeu institutionnel partagent des valeurs et des normes communes, qu'ils souscrivent à des croyances identiques concernant la nature et l'importance cE ce jeu, et la validité de ses enjeux; leur engagement continu et leur aptitude à bien jouer résulteraient ainsi, d'une certaine manière, de leur foi en l'institution. Cela est sans doute valable pour d'autres institutions; mais pas ici. Prenant le contre-pied d'autres travaux traitant de l'émergence des régions, Olivier Nay choisit de montrer vigoureusement la permanence des clivages et des conflits, entre groupes de représentants, entre élus de diverses tendances, entre leaders locaux et conseillers régionaux de second rang, entre détenteurs d'un seul mandat et cumulants, comme entre porte-parole et média8

teurs d'intérêts départementaux divergents. Dans la concurrence et les rapports de force qui déterminent les conduites des acteurs, le seul accord réalisé mais cet accord suffit pour que se poursuive le jeu - est une entente pratique sur les règles de l'affrontement: marchandages où chacun trouve son compte et dont chacun peut espérer un accroissement des ressources qu'il mobilisera en d'autres espaces, ou du moins le maintien des positions qu'il y a acquises; rappels à l'ordre quant un acteur tente de s'attribuer tous les avantages d'un financement ou d'une délégation; alliances provisoires par lesquelles sont liés les partenaires tant que tous peuvent en tirer quelque bénéfice. .. Si bien que les pratiques permettant l'institutionnalisation du conflit (d'aucuns diraient sa régulation), qu'elles aient été expérimentées antérieurement en d'autres sites ou bricolées dans les instances régionales, se consolident, deviennent des routines et des modèles d'action, prennent progressivement la forme de règles d'action collective. On lira avec le plus grand intérêt ces passages du dernier chapitre où l'auteur montre comment les principes de classification mis en œuvre par l'administration régionale dans la constitution des dossiers, les procédures de composition et de fonctionnement du bureau et des commissions, les modalités de désignation des délégués permanents ou occasionnels, prolongent, formalisent et objectivent des pratiques très étrangères aux intentions du législateur, voire en contradiction flagrante avec les textes. Si convergence il y a entre les représentants, elle ne se réalise et ne se consolide que «dans les multiples formes de compromis par lesquelles les acteurs s'accordent progressivement sur les modalités œ l'échange», ainsi que dans les procédures et les règles qui résultent de cette confrontation stabilisée des intérêts contradictoires mis en présence dans l' institution. On pourra certes faire valoir que cette forme d'accord témoigne œ l'importance que les partenaires rivaux sont conduits à reconnaître aux activités de l'instance régionale, aux ressources engagées dans le jeu, aux possibilités de carrière qu'elle ouvre et, finalement, à la nature même de ce site d'interaction... ce qui, tout compte fait, serait une forme de foi en l'institution. Sans doute. Mais à condition de ne pas oublier que I'horizon des conseillers régionaux est ailleurs, dans leur univers professionnel, dans leur circonscription, dans leur organisation politique ou syndicale, à Biarritz et à Paris. A condition aussi de garder à l'esprit que l'accord réalisé est le produit largement involontaire de la rencontre des conduites qui ne sont pas orientées à la construction de l'institution. Point n'est besoin par conséquent de croire en l'institution, en sa valeur, en sa nécessité, pour être intéressé à son fonctionnement et pour en apprendre les usages. Des acteurs conduits à s'y investir par l'opportunité juridique qui leur est offerte, poursuivant des objectifs hétérogènes et parfois contradictoires, et qui ne cessent pas œ s'opposer parce qu'ils sont amenés à travailler ensemble, se trouvent engagés dans des formes d'interdépendance nouvelles, quoique partiellement fami9

lières (c'est en 1954 qu'est créé le Comité d'Expansion Aquitaine). Le temps, les routines administratives, les réseaux d'interconnaissance, la crainte dffi rappels à l'ordre, le souci de ne pas être exclu d'un jeu où il y a quelque chose à gagner, stabilisent ces formes d'interdépendance et font ainsi exister la région. On est bien loin alors de la vision d'une institution régionale tenant par la croyance partagée en une histoire spécifique, en une identité particulière, en un devenir commun. Ce discours, qui attribue à la région une fonction et un rôle irremplaçable, et qui de surcroît l'idéalise, les représentants peuvent certes le tenir et savent bien qu'il convient de le tenir en certains lieux et en certaines circonstances (fût-ce simplement quand ils répondent à un enquêteur). Les géographes, les économistes, des professionnels de la planification, tous différemment intéressés à la construction régionale, et professionnellement portés à penser dans ce cadre, leur fournissent d'ailleurs arguments et modèles. Tout incite cependant à ne pas les prendre aux mots quand ils parlent ai ns i ; notamment leurs actes, leurs stratégies, leurs apartés et parfois leurs aveux. Seule une collecte systématique de multiples données empiriques, assortie d'une analyse rigoureuse de ces données, pouvait percer la carapace des propos officiels auxquels tant d'observateurs se sont arrêtés; cette collecte et cette analyse, Olivier Nay a eu le courage de les faire. Les registres de justification auxquels recourent les acteurs ne sont pas sans intérêt, loin s'en faut. Encore faut-il s'intéresser à ce que sont et à ce que font ceux qui en font usage, aux situations qui les y incitent, aux publics auxquels ils s'adressent. On entend alors ces registres comme l'expression d'une double contrainte, d'appartenance et de circonstance. Comment l'oublierait-on après avoir lu cette belle étude?

Jacques

LAGROYE

10

Introduction

La région comme phénomène institutionnel

Si l'on recourt à la sociologie des institutions pour observer certaines formes d'aménagement politique de la société, c'est parce que le jeu des pouvoirs y est rarement enfermé dans des systèmes positifs qu'il suffirait œ démonter. Entreprendre de repérer les phénomènes de domination à travers les organisations formelles qui sont censées encadrer la vie politique, ce serait ignorer en effet que les jeux de pouvoir entre groupes d'individus et l'émergence des ordres politiques s'inscrivent dans des formes d'action collective complexes qui ne peuvent être identifiées aux seules structures politiques organisées. La sociologie politique des institutions se donne pour objet de rechercher à identifier les ressorts sociaux qui assurent la stabilité et la solidité de certaines pratiques et de certaines croyances associées à l'exercice du pouvoir politique. La difficulté immédiate à laquelle est confrontée toute analyse institutionnelle des phénomènes politiques tient à la polysémie de la notion d'institution et à la pluralité des approches qui lui sont associées (Lourau, 1970; Chevallier, 1981). La fécondité actuelle des différents courants dits «néo-institutionnalistes» aux Etats-Unis est loin, à ce titre, d'avoir contribué à clarifier le concept. Si la multiplication récente des débats a incontestablement contribué à renouveler la réflexion sur les institutions et soulève des hypothèses stimulantes pour l'analyse des phénomènes politiques, la variété des perspectives revendiquées n'est pas sans introduire quelque ambiguïté sur l'objet même de l'analyse institutionnelle. Aux analyses inspirées par la phénoménologie sociale (Monnerot, 1952; Berger et Luckmann, 1986), la psychosociologie (Lapassade, 1969; Authier et Hess, 1981 ; Hess et Savoye, 1988), l'étude des imaginaires sociaux (Castoriadis, 1975) et des productions symboliques (Lévi-Strauss, 1958; Mauss, 1950 ; Parsons, 1951) ou culturelles (Laswell et Kaplan, 1950), définies généralement en contrepoint des perspectives objectivistes (notamment Durkheim, 1988) ou normatives1, ont succédé des approches institutionnelles ouvertes sur la sociologie des organisations, I'histoire sociale, les théories du
1 Etudes issues de l'analyse juridique, privilégiant l'analyse des règles émanant constitutions, des législations, des organes judiciaires et des administrations. Il des

développement économique et même la théorie des choix rationnels1. Dans le domaine de la science politique, l'approche institutionnelle a ainsi été convoquée pour observer des phénomènes aussi divers que la conduite des politiques publiques, la formation ou l'intervention des groupes sociaux organisés dans la vie politique nationale, les modes d'implication des exécutifs locaux ou nationaux dans la régulation des systèmes politiques complexes, l'influence de la structure étatique dans l'organisation et l'évolution des systèmes démocratiques, les relations internationales, le fonctionnement des instances judiciaires, ou encore les comportements des élus au sein des assemblées politiques. L'ensemble des analyses convergent pour reconnaître que le monde social est structuré autour d'ensembles stabilisés de pratiques et de croyances qui exercent des contraintes plus ou moins fortes sur les conditions de l'action politique et sur la structuration des rapports de pouvoir dans la société. Si elles s'accordent sur l'essentiel, il faut bien reconnaître que des divergences nombreuses traversent les différentes perspectives, sur la nature de ces contraintes2, sur le degré d'influence exercé par les institutions sur les conduites humaines et l'organisation de la société politique, ou encore sur l'autonomie des institutions vis-à-vis des luttes politiques et des orientations stratégiques des acteurs sociaux3.

LA REGION COMME INSTITUTION L '-impossible accord sur une définition sociologique de l'institution politique et la pluralité des outils conceptuels utilisés pour rendre compte des phénomènes institutionnels constituent à l'évidence une première difficulté pour l'analyse du processus d'émergence de l'institution régionale en France. Cette difficulté est posée dès le départ puisque la région nous est donnée comme une institution par le droit. L' édiction d'un corps de règles législatives et réglementaires destinées à définir des positions, des statuts, des compétences, des droits et des devoirs dans l'espace régional, la mise en place d'instances publiques vouées à accueillir des acteurs désignés solennellement pour participer aux jeux institutionnels, et enfin la création d'un ensemble œ procédures et de techniques organisant son fonctionnement, contribuent en effet à identifier la région à ce que l'on appelle dans le langage ordinaire une «institution politique». Etablie en droit, la région est fondée à ce titre à
1 Se reporter à la bibliographie générale de ce travail. 2 Suivant qu'elles sont considérées dans leur dimension culturelle, cognitive, normative, pratique, technique ou procédurale, et qu'elles sont appréhendées comme des données objectives ou inversement comme des formes intériorisées. 3 On évitera ici de confronter les différentes perspectives évoquées. On pourra se reporter à tout un ensemble d'articles: Scott, 1987; Powell et DiMaggio, 1991 ; Campbell, 1993 ; Scott, 1994 ; March et Olsen, 1994 ; Hall et Taylor, 1997.

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devenir un lieu d'expression et de représentation des intérêts des citoyens, et un lieu d'intervention de l'autorité publique. Dans une telle perspective, les institutions politiques sont définies comme des ensembles de structures, œ règles et de mécanismes publics, d'origine réglementaire ou coutumière, participant à l'organisation et à la régulation des échanges politiques dans une société donnée. Cette vision est d'autant plus fondée qu'elle prend corps dans un «savoir commun» partagé sur les institutions, qui tend à identifier ces dernières aux organes de pouvoir dont le fonctionnement est régi par la loi (Ie gouvernement, les assemblées parlementaires, les collectivités territoriales, etc.), ainsi qu'aux/onctions qu'elles remplissent dans l'organisation de la vie politique nationale (fonction exécutive, législative, judiciaire, diplomatique, etc.). Elle est relayée par des corps de spécialistes appartenant à des disciplines très différentes (l'expertise administrative, le droit, l'économie, l'histoire politique, la géographie, etc.) qui mobilisent des savoirs et des instruments spécifiques tendant à valider cette représentation des institutions politiques. Une institution ne saurait toutefois être définie sociologiquement comme le lieu de réalisation de certaines «fonctions» identifiées, même lorsqu'elle est encadrée par un ensemble complexe de règles et de normes juridiques. Une telle définition serait irrémédiablement confrontée aux apories sur lesquelles
ont buté aussi bien les tenants de la sociologie fonctionnaliste américaine

-

définissant les institutions comme des instances structurées appelées à répondre à l'émergence d' «exigences» sociales et permettant ainsi l'accomplissement de «fonctions» déterminées dans la société - que ceux

attachés à une vision normativeet téléologiquede l'institution - l'institution
serait le lieu de réalisation de fonctions définies a priori par un corps de règles édictées en droit et destinées au règlement d'un ensemble de problèmes déterminés. Les institutions politiques ne peuvent être appréhendées à partir de fonctions universelles qui seraient déterminées soit par le degré de cohérence qu'elles sont censées introduire dans un ordre social plus vaste (logique mécaniste), soit par les résultats sociaux qu'elles sont supposées induire (logique finaliste). Une telle conception, particulièrement réifiante, conduirait inévitablement à «cacher les hommes» qui composent les institutions (Elias, 1991, p. 152). Il existe autant de «fonctions» qu'il existe d'ensembles œ relations associant différents groupes d'individus dans le cadre d'une institution déterminée. Autrement dit, une institution politique se structure autour d'usages et de croyances variées, et les fonctions sociales qu'elle remplit sont diversement déterminées par les multiples formes d'intéressement des acteurs sociaux et par les structures d'échange spécifiques auxquelles leurs interactions donnent lieu. Dans cette perspective, l'institution régionale ne sera pas appréhendée ici comme le système de règles, d'instances, œ mécanismes et de procédures institués par les dispositifs de réforme mis en place depuis les années 1950-1960 ; elle sera identifiée comme l'ensemble dffi 13

combinaisons stables de valeurs, de normes, de comportements, de pratiques, de rôles et de sanctions assurant l'intégration des acteurs dans une structure complexe de relations sociales1. La notion d'institution indique en effet que certaines formes sociales établies dans la société - c'est ainsi que l'on peut qualifier ces combinaisons stables - ont une existence qui n'est pas réductible à la confrontation dffi actions conduites par des individus ou des groupes d'individus à un moment donné. On a ainsi I'habitude de qualifier d'institution toute réalité sociologique présentant une certaine permanence et une autonomie qui la distinguent des simples complexes d'événements (dont l'existence peut être éphémère). L'institution se présente au sens large comme un ensemble œ modèles de comportement et de systèmes de valeurs partagés par une communauté sociale, et quz:par leur stabilité et leur récurrence, orientent les pratiques et les conduites des acteurs sociaux. Elle s'exprime sous des formes sociales très diverses, qui peuvent être observées dans des savoir-faire, des rites sociaux, des modèles d'action et des formes d'organisation, des attitudes typifiées et des rôles sociaux, ou encore dans des routines, des techniques et des procédures, auxquels recourent les acteurs sociaux dans leurs activités quotidiennes sans qu'ils aient pour autant l'impression d'avoir à s'en expliquer. Mais l'institution prend également corps dans des dispositifs symboliques, c'est-à-dire dans des ensembles de normes, de croyances, œ représentations, de significations, de connaissances, de codes, de conventions sociales, de valeurs culturelles et même de mythes, sur lesquels les acteurs sociaux s'appuient pour conduire, interpréter et justifier leur pratique. L'institution apparaît comme le résultat d'un processus œ dépersonnalisation et d'objectivation de certaines pratiques sociales (et cb représentations qui leur sont liées). Elle ne peut toutefois être considérée indépendamment des personnes humaines dans la mesure où cette objectivité se traduit largement dans les dispositions intériorisées des individus, c'est-àdire dans des formes d'attitudes et de croyances s'imposant comme «naturelles» ou «évidentes» dans un contexte d'action donné. Dans cette perspective, les institutions se construisent sur un mouvement permanent d'intériorisation de formes d'attitudes et de croyances institutionnalisées, et d'objectivation de ces mêmes formes dans des pratiques collectives; elles se structurent ainsi simultanément et indissociablement dans les manières d'agir et de penser des acteurs individuels d'une part, et dans des logiques sociales globales, des dispositifs d'action collective, des procédures organisationnelles,
1 Il est bien évident qu'un tel choix ne doit pas conduire à ignorer les dispositifs juridiques et organisationnels mis en place par les réformes, ou à considérer qu'ils sont d'un intérêt mineur pour l'observation sociologique des institutions politiques. Non seulement ces dispositifs ont des effets non-négligeables sur les anticipations et les croyances des acteurs, et donc sur leurs comportements institutionnels, mais ils prennent une importance particulière dans un cadre régional dont l'origine est issue d'une volonté technocratique et non de l'existence de pratiques sociales antérieures.

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etc., d'autre partI. On voit ainsi toute la difficulté de dégager une définition à la fois générale et précise de l'institution; une telle définition doit rester étroitement liée à l'objet que l'on se propose d'observer. Néanmoins, l'analyse d'un phénomène institutionnel invite à orienter le regard dans deux directions qui nous semblent essentielles, et qui seront privilégiées dans l'investigation conduite sur l'institution régionale.

L'institution politique comme ensemble de règles et comme structure sociale
Rendre compte de l'existence d'une institution politique, c'est tenter d'appréhender, tout d'abord, les systèmes relativement stables et cohérents ~ valeurs, de normes de comportement, de rôles, de routines et de procédures, qui sont dominants dans un même espace de relations de pouvoir. A ce titre, l'analyse des règles institutionnalisées présente l'intérêt majeur de permettre d'appréhender sous un même vocable l'ensemble très varié de formes pratiques et de structures symboliques qui établissent la figure complexe de l'institution politique2 (March et Olsen, 1989). Les règles peuvent être définies comme la reproduction, dans le temps et dans l'espace, de pratiques et de savoirs relatifs à l'action, et suffisamment institutionnalisés pour permettre aux acteurs sociaux de savoir comment s'engager dans un ensemble particulier de relations sociales et d'établir des anticipations sur les comportements de leurs interlocuteurs. Elles visent essentiellement à montrer que les relations politiques, dans le cadre d'une institution, ne sont pas gouvernées seulement par les conditions immédiates de l'interaction, mais s'inscrivent également dans un univers de codes, de valeurs, de routines, de pratiques récursives, etc. Les règles sont ainsi tous ces ensembles stables de comportements, œ significations et d'usages qui, parce qu'ils s'institutionnalisent et acquièrent un certain degré d'objectivité, «pèsent» sur l'orientation individuelle des acteurs ainsi que sur les formes de l'action collective. Ces règles présentent de multiples facettes. Elles peuvent avoir un caractère essentiellement pratique, lorsqu'elles sont utilisées par les acteurs de façon pragmatique comme des modèles d'action dotés d'efficacité; ~lles peuvent également se présenter comme des règles normatives, dès lors qu'ell~s s'imposent
I

Ces formes d'action

collective,

dès lors qu'elles

font l'objet

d' une reconnaisdance

explicite,

peuvent être encadrées et régies ar des normes sociales et juridiques spécifiques (comme pour le droit de grève par exemple r et même conduire à la naissance d'organisations formelles (syndicats et partis politiques par exemple) ; mais elles peuvent tout aussi bien demeurer comme un simple ensemble de pratiques et de croyances dont les indivfdus n'ont pas véritablement conscience (Ie vote paysan par exemple). 2 Que les règles soient nommées normes, valeurs, idées (Goldstein et Kêhoane, 1993), structures (Orren et Skowronek, 1991), répertoires d'action, modèles de comPOrtement, cadres normatifs, jurisprudence politique (Sarat, 1984 ; Smith, 1988), «goûts congelés» (Riker, 1980), etc., importe peu.

i

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aux acteurs comme des prescriptions sociales liées à des valeurs et à des ensembles particuliers de sanctions (positives ou négatives)1. La contrainte exercée par ces règles peut être explicite, extérieure aux individus et s'imposer à eux d'une façon coercitive2. Mais elle est le plus souvent simultanément intériorisée dans des manières d'agir et de penser, et s'exprime ainsi sous la forme de comportements perçus comme ordinaires, comme «allant-de-soi». Si ces règles s'imposent comme des contraintes pour les acteurs dans la mesure où ceux-ci ne sont pas libres de s'en défaire, où elles conditionnent les jeux et déterminent des résultats politiques (political outcomes), elles gagnent aussi à être considérées comme des possibilités d'action et donc comme des ressources que ces mêmes acteurs utilisent pour intervenir dans l'espace institutionnel (Jepperson, 1991, p. 146). En outre, les règles institutionnalisées ne sont jamais invariables dans le temps et dans l'espace. Elles sont soumises à un processus continu de négociation et de redéfinition, qui découle des conduites stratégiques que les acteurs engagent pour les modifier dans un sens conforme à leurs intérêts3, mais aussi pour une grande part des effets involontaires liés aux multiples ajustements induits par les jeux d'interaction entre ces acteurs. Enfin, l'analyse des règles institutionnalisées apparaît comme une perspective particulièrement intéressante pour l'observation des institutions politiques et des phénomènes de domination qui les accompagnent, dans la mesure où l'on peut considérer une grande partie de ces
règles

-

celles qui sont issues de processus

de négociation

-

comme

une forme

de «sédimentation» des rapports de force et des multiples compromis réalisés entre des acteurs institutionnels engagés dans un même système de pouvoir.

Mais évoquer les ensembles complexes de comportements et œ significations stables comporte le risque d'appréhender l'institution comme une entité immatérielle détachée de ses incarnations spatio-temporelles. Si les règles sont bien le produit d'un processus d' objectivation qui les distingue des simples comportements individuels, si elles sont caractérisées par leur stabilité et leur permanence, elles ne sont en rien des réalités objectives qui existeraient en dehors des activités pratiques des individus. Elles ne prennent corps qu'au cours des actions concrètes que les acteurs sociaux engagent dans des jeux d'interaction. En ce sens, elles sont des «règles du jeu» qui ne sauraient être dissociées des individus qui les partagent. C'est la raison pour laquelle l'institution gagne à être considérée non pas comme un simple complexe de règles prenant des formes multiples (manières d'agir, savoirs, valeurs, routines, procédures, etc.), mais aussi comme une construction morphologique, c'est-à-dire comme une entité sociale composée d'ensembles d'individus interdépendants. Dans cette perspective, l'analyse sociologique œ
1 Pour une distinction entre règles normatives et règles pragmatiques, voir: Bailey, 1971, pp. 17

et s.

2 Certaines règles font même l'objet d'une codification, et acquièrent ainsi une dimension formelle (c'est le cas des lois, des règlements, des décrets, des conventions ou des contrats). 3 Les règles sociales ne s'imposent jamais sous une forme «pure», mais font toujours l'objet d'une négociation, qui est à la fois une négociation pour l'interprétation de la validité et de la légitimité de la règle (lorsque celle-ci est explicite), et une négociation pour l'identification de ses usages conformes.

16

l'institution gagne à considérer les systèmes complexes de relations sociales construits au cours des jeux ordonnés par ces règles, comme une expression de la réalité institutionnelle elle-même. Considérer l'institution comme un ordre social spécifique invite à s'interroger sur la structuration des rapports sociaux dont cette institution est le lieu et l'enjeu. L'analyse des formes d'échange stabilisées, établies dans le cadre d'ensembles de règles institutionnalisées, constituera ainsi le second axe d'analyse du phénomène institutionnel régional.
Cette perspective a déterminé le choix de la notion de configuration, telle qu'elle est entendue dans les travaux de Norbert Elias (1990, 1991 et 1995), pour rendre compte de l'inscription des règles institutionnelles dans des situations concrètes d'échange. La configuration peut être identifiée comme la figure globale que forment des joueurs en situation d'interdépendance. Dans une perspective ouverte sur les institutions, elle présente tout d'abord l'intérêt de permettre d'appréhender l'application concrète des règles institutionnelles comme le résultat d'un processus relationnel. En effet, l'influence des règles ne s'exerce pas «mécaniquement» sur les comportements des individus (et cela même si une grande partie d'entre elles sont intériorisées dans des manières de faire et de penser); les règles ne s'expriment véritablement que dans des situations d'échange lorsque les acteurs sociaux les utilisent concrètement comme des registres d'action et de compréhension pour intervenir dans le jeu. La configuration présente ainsi l'intérêt d'être un concept permettant de rendre compte des modèles de jeux ordonnés par les règles. Invitant à l'analyse des liens d'interdépendance autour desquelles s'établissent des relations sociales durables, la notion permet ensuite de saisir les phénomènes de structuration des rapports sociaux qui caractérisent l'existence d'une institution. Elle permet plus précisément de montrer que le processus d'extériorisation et d' objectivation des règlesl, qui est une manifestation centrale du phénomène institutionnel, s'accompagne d'une polarisation des acteurs dans des chaînes d'interdépendance plus ou moins complexes, mais toujours situées dans l'espace et dans le temps. Dans l'analyse que l'on conduira dans ce travail, on parlera ainsi de «configurations institutionnelles» pour identifier les chaînes relationnelles autour desquelles se consolident les échanges dans l'espace régional2.

1 On parlera ainsi de la cristallisation des règles institutionnelles. 2 Si la notion de configuration évoque des formes d'échange stabilisées
ne se confond pas avec une simple interaction dont l'existence peut être

- c'est-à-dire qu'elle
éphémère

vise pas moins à souligner la dimension dynamique, et donc évolutive et changeante, des situations d'interdépendance. Les configurations ne sont en rien statiques; elles sont «mouvantes» et s'établissent comme un «équilibre fluctuant de tensions» (Elias, 1991, p. 158). Elles permettent en ce sens de penser le changement au sein de l'institution, et en particulier d'aborder les processus d'institutionnalisation qui concourent à l'émergence (ou au renouvellement) des liens d'interdépendance et des règles institutionnelles.

-

elle

ne

17

Les sites institutionnels
Parce qu'elles sont utilisées pour rendre compte de formes sociales extrêmement variées manifestant l'existence d'un ordre institutionnel, les notions de règle et de configuration se présentent comme des concepts souples, des concepts «intermédiaires» dont la visée reste essentiellement empirique. L'idée que l'institution politique constitue un ordre social spécifique ne doit toutefois pas laisser penser qu'elle se présente comme une totalité achevée dont les règles et les structures sociales seraient figées dans le temps et homogènes dans l'espace. Elle ne peut être appréhendée, tout d'abord, que dans une perspective dynamique. Si les institutions sont caractérisées par des formes sociales établies qui leur confèrent une stabilité et une certaine immanence, elles n'en sont pas moins soumises à des pressions constantes qui induisent de multiples transformations, certes limitées, mais dont l'agrégation engendre des effets inattendus sur l'ensemble des équilibres institutionnels. Au cours du temps, de nouveaux acteurs sociaux sont susceptibles de s'imposer dans les jeux, d'autres de disparaître ou de voir leur position et leurs ressources modifiées, contribuant par là même à redéfinir leur statut et leurs rôles dans l'institution, à affecter leurs représentations et leurs croyances relatives aux jeux, à transformer lentement les routines et les procédures institutionnalisées, modifiant ainsi à la fois les ensembles de règles institutionnelles et la structuration globale des jeux régis par ces règles. En ce sens, il est impossible de déterminer de manière définitive les formes sociales d'une institution, ses «frontières», les unités sociales qu'elle regroupe, les types de relations qui l'animent, les modes d'action et de représentation privilégiés par les groupes d'acteurs, etc. L'institution apparaît en définitive comme un processus de construction et de déconstruction incessante de formes d'action collective (Chevallier, 1981). L'observation de l'institution conduit ainsi à porter une attention constante aux processus d'institutionnalisation qui sont continuellement à l'œuvre et participent à son renouvellement. En d'autres termes, il semble préférable de ne pas chercher à isoler l'institution dans ses formes établies, indépendamment des tensions qui la traversent; il convient plutôt de rechercher, dans une perspective dynamique, à saisir comment certains événements, certaines situations d'échanges, certaines transformations dans l'espace politique sont affectées par l'existence de procédures, de manières d'agir, de croyances, de savoirs propres à l'institution considérée. Il semble difficile, en second lieu, de considérer l'institution comme une entité sociale marquée par une cohérence d'ensemble et une unité de système. Les différents acteurs intervenant dans un même espace institutionnel n'ont jamais les mêmes dispositions à entrer dans les jeux; ils ont une histoire qui leur est propre, vécue au sein même de l'institution considérée, mais aussi au sein d'autres espaces institutionnels. Non seulement leur trajectoire sociale et les positions occupées simultanément en différents lieux de l'espace social déterminent en grande partie leur intérêt à participer à l'institution, mais elles contribuent aussi à structurer 18

les représentations qu'ils se font de leur participation, et donc à orienter les manières de se comporter et d' interagir dans le cadre de l'institution. En fonction des savoirs et des croyances qui leur sont propres, de leur statut et de leur position dans le jeu, des intérêts dont ils sont porteurs, ils sont ainsi conduits à s'engager d'une manière spécifique dans les jeux institutionnels, à intérioriser différemment les façons d'agir propres à l'institution, et à faire un usage particulier des routines et des modes d'action dominants dans l'institution. Au sein des différentes configurations d'acteurs, les procédures, les normes d'interaction, les rôles tenus par les acteurs, prendront une tournure spécifique en fonction des dispositions, des intérêts et des attentes propres de ces derniers. Si l'institution est bien le produit d'un ensemble de règles différenciées dont aucun acteur n'est libre de se défaire, on ne peut supposer en effet que ces règles s'appliquent de façon uniforme dans l'espace institutionnet. Non seulement elles conduisent à des usages et à des interprétations hétérogènes en fonction des différentes catégories d'acteurs impliquées, des contextes d'action et des moments où il en est fait usage (Lacroix, 1985), mais elles concourent à la formation de nouveaux sous-ensembles de règles propres à chaque configuration institutionnelle. L'observation sociologique implique en ce sens d'adopter une posture de recherche volontairement paradoxale, visant d'une part à rendre compte de certaines logiques sociales spécifiques2 qui sont propres à l'institution politique observée, et d'autre part à saisir la pluralité des usages et des représentations que ces logiques induisent dans des contextes d'interaction particuliers mettant aux prises des acteurs porteurs de rationalités et d'exigences différenciées.

On ne peut ainsi appréhender empiriquement une institution politique que dans la diversité de ses constructions, c'est-à-dire dans la formation d'ensembles de règles s'imposant différemment dans les diverses configurations sociales emboîtées qui structurent l'espace institutionnel. En d'autres termes, l'institution s'exprime concrètement comme un phénomène localisé dont les formes sociales ne peuvent être saisies que situées dans le temps et dans l'espace. Ces raisons ont déterminé le choix empirique d'analyser les processus d'émergence et de consolidation de l'institution régionale en focalisant l'observation sociologique sur des sites institutionnels particuliers. Ces derniers ne sont pas appréhendés ici simplement comme les lieux particuliers où s'opèrent des transactions dans le cadre de l'institution, et qui sont généralement définis comme les «scènes», les «arènes», ou encore les «sites d'interaction» au sein desquels se nouent les échanges entre acteurs. Ils
1 C'est ainsi institutionnelles 2 On entend représentations d'organisation, une contrainte cet espace. Si comme ordre sont toutefois intériorisées. que l'on entend l'espace social formé par l'ensemble des configurations enchevêtrées les unes aux autres. par logiques sociales l'ensemble des règles objectivées (normes sociales, typifiées, routines institutionnelles, rôles sociaux, modèles d'action, règles etc.) qui sont caractéristiques d'un espace institutionnel donné, et qui exercent sur l'orientation des comportements et des pratiques des acteurs évoluant dans elles concernent plutôt l'analyse macrosociologique de l'institution -l'institution social fondé sur un univers de représentations et de pratiques partagées -, elles indissociables, au niveau des individus, des manières d'agir et de penser

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sont entendus plus largement comme des espaces sociaux identifiés par trois cn"tères: un ensemble d'acteurs interdépendants (configuration),. l'existence d'interactions menées en continu (dynamique de jeux) ,.et enfin la présence lÉ règles institutionnalisées exprimées dans un ensemble de manières d'agir et lÉ penser (niveau microsociologique) et de logiques sociales (niveau macrosociologique) pesant sur l'ensemble des comportements et des usages des acteurs en situation de co-présence. L'analyse présentée ici est issue d'un travail de terrain mené dans la région Aquitaine sur deux sites institutionnels dont nous n'avons cherché à identifier les «contours» qu'au cours de l'observation empirique. Le premier se rapporte à la configuration réunissant dans l'espace régional tous les acteurs mobilisés autour des enjeux et des problèmes de l'agriculture. Elle associe principalement des représentants de la profession agricole, des responsables œ l'administration et des élus politiques. Le second site se rapporte à l'ensemble des jeux regroupant les acteurs politiques locaux et régionaux qui interviennent dans la conduite des affaires publiques régionales et participent à la compétition pour la conquête des postes de pouvoir. Les configurations y sont plus étendues car elles impliquent également les nombreux responsables administratifs et sectoriels amenés à intervenir dans le processus décisionnel régional.

L'institutionnalisation de la région comme apprentissage et comme genèse de configurations
L'observation des phénomènes d'institutionnalisation est étroitement liée à la réflexion menée sur les institutions politiques puisque ces dernières sont soumises en permanence à des processus de transformation de leurs règles et des structures d'interaction au sein desquelles ces règles prennent formel. Néanmoins, le choix d'orienter la recherche vers l'étude des processus œ construction de l'institution régionale n'est pas sans modifier la perspective générale de l'analyse et les objectifs qui lui sont assignés. En effet, dès lors que l'on privilégie l'étude de la sociogenèse d'une institution, on est conduit à s'intéresser moins aux contraintes qu'exercent des règles institutionnelles
1

Certes, l'institution se présente comme un ordre de pratiques et de significations présentant

permanence et stabilité. Elle n'est toutefois jamais une totalité achevée; elle est constamment soumise à des tensions internes; elle évolue sous la pression de comportements et d'usages hétérogènes, désordonnés et bien souvent contradictoires (Chevallier, 1981). C'est cet ensemble complexe fait d'ordres et de mouvements que l'on peut appréhender comme phénomène institutionnel. Un nombre croissant de politologues anglo-saxons tentent à ce titre, entre les théories du choix rationnel (qui concentrent leur intérêt sur les préférences, les choix, les calculs et les stratégies des acteurs) et les perspectives institutionnalistes (qui cherchent à appréhender les règles, les valeurs et les normes qui orientent l'activité sociale), d'aborder les institutions dans une perspective dynamique à travers la notion d' «équilibre institutionnel» (p.e. ; Snidal, 1995). Riker, 1980 et 1982 ; Schotter, 1981 ; Shepsle, 1986 et 1989

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établies, qu'aux dynamiques sociales par lesquelles ces règles prennent forme, se consolident et s'objectivent dans un ordre de pratiques et de valeurs communes, perçues (ou simplement vécues) comme nécessaires et incontournables. Autrement dit, l'objectif n'est pas tant d'observer l'exercice de la contrainte institutionnelle que les processus de création de la contrainte institutionnelle. On sera conduit à privilégier deux modes d'observation pour rendre compte des processus d'institutionnalisation. On peut tenter de comprendre ces processus à partir d'une problématique de l'apprentlssage. La construction institutionnelle peut être envisagée, en effet, comme le résultat d'une adaptation progressive des acteurs sociaux à œ nouvelles règles gouvernant les rapports sociaux. Il s'agit tout autant d'un apprentissage de pratiques, de techniques et de façon de faire nouvelles, que d'une intériorisation de représentations, de croyances et de savoirs relatifs à l'action (qui permettent aux acteurs à la fois de se situer et d'intervenir dans les jeux institutionnels). Cet apprentissage ne saurait être conçu, en premier lieu, autrement que comme un processus relationnel. En ce sens, il ne renvoie pas à un processus par lequel les acteurs seraient conduits à assimiler des règles institutionnelles qui existeraient préalablement sous une forme objective. Celles-ci sont pour une grande part construites au cours des interactions multiples et répétées auxquelles les acteurs participentl. Elles apparaissent ainsi bien souvent comme le produit d'ajustements mutuels et œ compromis durables entre ces acteurs. Dans une perspective stratégique, l'existence de ces règles peut être identifiée dès lors que les acteurs se servent de certaines valeurs et de certaines normes d'action partagées pour établir des anticipations sur les comportements de leurs partenaires et sur l'évolution globale des jeux auxquels ils prennent part. Dans une perspective nonstratégique, cette existence se révèle dans l'émergence progressive de références communes, dans la construction de procédures et de circuits spécifiques, ou encore dans l'émergence de rôles nouveaux dont les individus ne peuvent s'écarter sans risquer d'être exclus de l'interaction. Plus largement, la dimension relationnelle de l'apprentissage des règles invite à envisager la socialisation comme une dimension importante des processus d'institutionnalisation, puisque c'est au contact des uns avec les autres que les acteurs sont conduits à intérioriser des principes communs et des manières œ faire qui s'imposent progressivement comme des contraintes et des modèles pour l'action (Berger et Luckmann, 1986; Boudon et Bourricaud, 1982). En second lieu, l'apprentissage des règles est un ensemble de processus différenclés. Chaque groupe d'acteurs tend à intérioriser les règles et à en faire
1

Ce qui ne veut pas dire qu'elle sont toujours le produit de l'interaction. Bien souvent, ces

acteurs sont amenés à «importer» dans les jeux institutionnels des normes sociales, des savoirs, des techniques et des routines qu'ils maîtrisent dans d'autres arènes sociales. Ainsi, la construction de règles institutionnelles relève tout autant de mécanismes de reproduction et d'adaptation de règles déjà existantes, que de mécanismes d'innovation proprement dits. Voir le développement en conclusion.

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usage en fonction de ses intérêts, des enjeux qu'il perçoit comme prioritaires, de sa position dans le jeu, de son aptitude à modifier ses propres règles, etc. On veut souligner par là que les règles institutionnelles ne sont pas dffi réalités autonomes, et qu'elles ne prennent une existence que retraduites dans l'univers des pratiques et des valeurs propres aux acteurs. Enfin, l'apprentissage institutionnel ne peut pas être identifié à un seul acte œ volonté. Certes, les périodes où les groupes d'acteurs «s'engagent» ou «se mobilisent» stratégiquement autour d'enjeux nouveaux sont des périodes souvent décisives, dans la mesure où ces groupes sont généralement tenus cE réaliser des compromis, d'apprendre à composer avec leurs partenaires et cE s'adapter au système de jeux auquel ils prennent part. Il reste que la construction de nouvelles manières d'agir, de nouvelles représentations et cE nouvelles procédures s'opère généralement de la façon la plus invisible, au cours des échanges quotidiens auxquels se prêtent ces acteurs. L'apprentissage de règles institutionnelles est en ce sens lié à la construction de pratiques «ordinaires», à l'émergence de nouvelles routines, accomplies parce qu'elles entrent progressivement dans ce qui est perçu comme étant «l'ordre normal des choses». Les routines institutionnelles sont tout un ensemble de solutions pratiques devenues quotidiennes et dont les acteurs n'ont pas toujours conscience, mais qui s'imposent parce qu'elles sont perçues comme allant-desoi; si elles apparaissent pertinentes aux yeux des acteurs, c'est tout simplement parce qu'elles sont établies de façon conforme (Zucker, 1983) ou appropriée (March et Olsen, 1989) à un ensemble de pratiques devenues courantes et habituelles. L'apprentissage de routines n'est toutefois pas un simple apprentissage pratique; il implique des ajustements sociaux. Les routines se construisent en effet toujours relationnellement, et elles ne deviennent véritablement des procédures et des modèles pour l'action que parce qu'elles sont intériorisées comme des pratiques socialement acceptables (Campbell, 1993), c'est-à-dire des pratiques dont la validité est reconnue par l'ensemble des acteurs engagés dans une même interaction. Autrement dit, si elles s'imposent progressivement comme des formes d'action stables, perçues comme appropriées et pertinentes, c'est parce qu'elles font l'objet d'une reconnaissance mutuelle par les acteurs, â travers de multiples compromis tacites le plus souvent - réalisés au cours d'interactions répétées. Au delà de l'apprentissage des règles, la sociologie institutionnelle gagne à observer également les processus d'institutionnalisation à partir dffi phénomènes de structuration des liens sociaux. La formation de l'institution politique peut en ce sens être appréhendée à partir des dynamiques relationnelles qui participent à la construction de nouvelles structures de jeux propres à l'institution. C'est à travers la formation des liens d'interdépendance que l'on se proposera d'analyser les conditions d'émergence et de consolidation de l'institution régionale, dans une perspective ouverte par Norbert Elias dans 22

son étude sur la construction de l'Etat en Occident (Elias, 1990). En focalisant l'observation sur la formation de configurations institutionnelles, on s'attachera à étudier les processus sociaux par lesquels des relations sociales tendent à se stabiliser et à se structurer dans l'espace et dans le temps. A travers la métaphore du jeu, il s'agit non seulement de repérer les conditions par lesquelles des acteurs sociaux sont amenés à s'engager dans des échanges durables, mais surtout d'observer les processus d'ajustements mutuels auxquels les acteurs sont conduits (volontairement ou non). Il s'agit plus largement de comprendre comment certaines structures de jeu deviennent progressivement des cadres de relations incontournables, dont les acteurs ne peuvent librement se défaire sans engendrer des coûts, et dont ils subissent les règles (qu'ils ont bien souvent eux-mêmes contribué à institutionnaliser par leur «entrée» dans le jeu et par les compromis d'interaction qu'ils ont acceptés). Enfin, il apparaît bien évident que l'on ne saurait empiriquement dissocier les deux processus d'apprentissage des règles et de structuration des liens d'interdépendance, ces processus étant étroitement mêlés dans la réalité concrète.

L'institution régionale et les secteurs de la vie sociale
L'analyse de la construction institutionnelle de la région, et des phénomènes de pouvoir qui l'accompagnent, invite à porter le regard sur la genèse de systèmes d'échange ordonnés par des règles. Considérer l'institution régionale comme le résultat de rencontres consolidées ne doit pas toutefois conduire à appréhender les processus d'émergence à partir des seuls systèmes d'interaction construits en région. Les acteurs engagés ont une histoire sociale particulière. Ils exercent le plus souvent des responsabilités dans différents secteurs de la vie sociale. Ils ont un statut et une position sociale dans des espaces non-régionaux, par lesquels ils sont tenus de respecter des rôles, œ répondre à des attentes et de préserver des intérêts individuels ou collectifs. Ils sont porteurs de croyances, de savoir-faire et de modèles d'action - acquis antérieurement dans de multiples instances de socialisation dans différents lieux de la vie sociale - qui orientent leurs manières d'agir, de penser et œ sentir. Ainsi, si les acteurs s'engagent dans l'espace régional pour y faire prévaloir leurs intérêts et y conquérir une position de pouvoir, les comportements qu'ils adoptent ne peuvent être considérés indépendamment œ tout un ensemble de contraintes découlant de leur appartenance à d'autres espaces institutionnels qui leur sont plus familiers. Plus largement, l'analyse des dynamiques d'échange qui construisent l'institution régionale implique œ porter sans cesse le regard sur les espaces sociaux qui constituent l'environnement quotidien des acteurs régionaux. Cette perspective a une 23

portée significative pour Itobservation du phénomène institutionnel régional dans la mesure où elle suppose que pour appréhender les formes particulières que prennent les interactions entre groupes dtacteurs dans un cadre institutionnel donnét I tanalyse stattache à comprendre Ithistoire sociale de ces groupest et surtout à restituer les logiques spécifiques qui structurent les espaces sociaux dans lesqu~ls les acteurs évoluent hors du champ institutionnel observé. C test la raison pour laquelle la démarche adoptée ici accorde un intérêt particulier aux secteurs de la vie sociale dont sont issus les
acteurs engagés dans I institution régionale.
t

Ltidée qu'il existet dans la sociétét des sphères sociales différenciées, nt est pas nouvelle. De très nombreux travaux en sciences sociales se donnent pour ambition de déterminer les marques objectives par lesquelles des espaces sociaux élargis acquièrent une relative autonomie dans la société globale (Webert 1995 ; Durkheimt 1960 et 1985 ; Perrowt 1970 ; Luhmannt 1982 ; Bourdieu, 1976 ; Dobry t 1986). De multiples études ont à ce titre entrepris de repérer, dans des sociétés marquées par une forte division du travail social, l'existence d'espaces sociaux différenciés par des structures et des modes cE régulation spécifiques. Que les démarches mettent l'accent sur des critères fonctionnels et organisationnels (étude des «systèmes» et des «organisations»), sur les systèmes de luttes et les formes de domination entre acteurs sociauxt ou sur des entités sociales fondées sur un principe d'appartenance culturelle, religieuset économique ou historique, elles convergent généralement pour montrer que ces espaces sociaux induisent dffi logiques sociales spécifiques qui orientent sensiblement les comportements et les pratiques sociales. Ltintérêt de ces remarques pour la compréhension des mécanismes d'institutionnalisation est central: elles permettent en effet cE rappeler que les agents engagés dans l'institution régionale agissent en fonction d'intérêts constitués et de dispositions acquises antérieurement dans leur environnement quotidien. Ces intérêts et ces dispositions structurent leurs comportements et leurs pratiques dans Itespace régional, et en définitive, orientent les formes originales que prennent localement les jeux dans les différents sites institutionnels, ainsi que les ensembles de règles qui les régissent. On parlera ainsi de champs d'activités pour désigner les différents secteurs de la vie sociale dans lesquels sont engagés les acteurs sociaux qui prennent part aux échanges régionaux. On entend par là tous les ,espaces d'interaction élargis et stabilisés, fortement objectivés autour d'organisations, de règles, de procédures et de routines particulières. Suivant les angles d'observation adoptés, on pourra identifier ces champs d'activités au milieu d'appartenance ou à l'environnement social d'un acteur,dès lors que le champ constitue pour celui-ci l'espace quotidien

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où il exerce son activité sociale!. Enfin, parce que l'espace régional constitue un lieu privilégié où sont représentés de multiples intérêts organisés (politiques, administratifs, socio-économiques.. .), on sera également conduit à utiliser la notion de secteur pour désigner plus particulièrement les espaces structurés autour d'activités productives (production de biens ou de services)2. Les secteurs sont, en d'autres termes, de vastes structures d'interaction stabilisées, institutionnalisées autour d'un ensemble d'activités similaires. Plus largement, c'est à partir d'un critère fonctionnel que les champs d'activités sont ici appréhendés: ils peuvent ainsi être entendus comme des espaces d'activités spécifiques dans lesquels les unités sociales (individus, groupes sociaux, organisations) son t fonctionnellement en situation d'interdépendance. Le choix de privilégier un critère fonctionnel n'est toutefois ni rigide, ni exclusif; il ne cherche notamment pas à sous-estimer la place des phénomènes de concurrence et de domination dans la structuration des champs, ni le rôle des idéologies et des croyances. L'observation des champs d'activités présente un intérêt majeur pour l'analyse institutionnelle. En effet, l'une des orientations de recherche adoptées ici entend montrer que l'émergence des sites institutionnels peut difficilement être appréhendée si l'on ne rapporte pas les pratiques des acteurs à l'environnement social dans lequel ils évoluent quotidiennement. Autrement dit, pour analyser les mécanismes particuliers par lesquels des représentants s'engagent dans des jeux de coopération, de négociation ou de conflit avec d'autres acteurs institutionnels, il faut ressaisir les logiques sociales spécifiques qui structurent le (ou les) champ(s) d'activités au(x)queI(s) ils appartiennent. L'analyse entend montrer ainsi que leurs attitudes et leurs stratégies sont étroitement dépendantes de tout un ensemble de propriétés structurelles propres à leur environnement social familier (normes sociales, règles professionnelles, intérêts organisationnels, manières d'agir et de penser dominantes, etc.).

Il reste que les comportements et les pratiques des acteurs sociaux en région ne peuvent être rapportés aux seules logiques propres des champs d'activités dans lesquels ils évoluent. Ces derniers ne constituent pas des «horizons indépassables» dans lesquels ils seraient enfermés. Ils ne sont qu'une modalité par laquelle un grand nombre d'activités sont organisées dans une société où le travail est de plus en plus divisé. Les acteurs qui participent à la dynamique régionale évoluent également dans des espaces d'interaction plus restreints, dont le caractère informel et contingent les distingue des espaces fortement objectivés que sont les champs d'activités. A ce titre, les formes d'investissement des acteurs sociaux dans l'espace régional ne
1 On sera même amené à parler de territoires d'appartenance dans la mesure où certains espaces territoriaux constituent des lieux d'échange et de régulation collective organisés autour de logiques sociales particulières. Dans l'espace politique par exemple, le département, parce qu'il est un lieu privilégié où s'organise la vie politique locale, constitue incontestablement un territoire de la vie sociale (forme territorialisée du secteur de la vie sociale) . 2 Sur la notion de secteur, on pourra voir notamment: Dobry, 1986; Scott et Meyer, 1991. La notion de secteur est sensiblement proche de celle de «champ organisationnel» ou «champ interorganisationnel»: Leblebici et Salancik, 1982; Powell et DiMaggio, 1983; Leblebici, Salancik, Copay et King, 1991. 25

sauraient être ramenées exclusivement à leur position dans un champ; elles s'inscrivent toujours dans des contextes d'interaction particuliers qui ont des effets propres sur leurs comportements et leurs pratiques. D'une part, en tant que responsables administratifs, économiques ou politiques, les dirigeants régionaux sont depuis longtemps engagés - au niveau
du département, de la commune ou de l'Etat

-

dans des processus

de négociation,

de collaboration ou de concurrence avec des acteurs issus d'autres champs d'activités. Ils sont des acteurs qui communiquent sans cesse, qui ont des contacts permanents avec des interlocuteurs d'horizons divers. Leur activité les conduit ainsi à intérioriser des modes d'action et des savoirs d'interaction qui ne sauraient être rapportés à leur position dans leur milieu d'appartenance. D'autre part, leur fonction de responsable public ou catégoriel leur assure le plus souvent une place privilégiée parmi une certaine élite sociale; elle les conduit généralement à entrer dans des cercles de sociabilité au sein desquels se retrouvent les catégories dirigeantes locales. Ces cercles (ou réseaux d'interconnaissance) sont localisés, souvent informels (Becquart-Leclerc, 1979), constitués selon des critères d'affinité ou d'intérêt, et la définition des rôles et des positions n'y est le plus souvent pas
codifiée. Leur particularité est de regrouper des acteurs de multiples horizons

-

qui

se reconnaissent mutuellement comme membres «de même rang» - et de ne pas se confondre avec les circuits de pouvoir fortement hiérarchisés qui prévalent au sein des champs d'activités. Ces cercles et réseaux informels sont loin d'être négligeables; ils sont en effet d'intenses lieux de socialisation secondaire dans lesquels s'acquièrent des savoir-faire spécifiques permettant aux acteurs d'échanger et de nouer des liens durables. En ce sens, ils ont un rôle manifeste dans l'intégration «horizontale» des différents secteurs de la vie sociale. Enfin, si l'on considère que les logiques propres des champs d'activités orientent les comportements et les pratiques des acteurs sociaux, on ne peut appréhender ces logiques indépendamment des situations concrètes dans lesquelles elles prennent forme. Les contraintes qu'elles exercent sur les conduites ne s'appliquent en effet jamais d'une façon uniforme; elles s'expriment sous des formes variées étroitement dépendantes du contexte singulier dans lequel elles s'insèrent. Dans cette perspective, il serait illusoire de considérer ces contraintes indépendamment de la trajectoire particulière des acteurs concernés, de l'agencement localisé des intérêts entre les différents groupes évoluant dans le champ d'activités, ou encore des règles spécifiques autour desquelles sont organisés les échanges concrets entre ces groupes.

En définitive, les processus d'interaction par lesquels se construit l'institution régionale prennent toujours corps dans des ensembles structurés de relations sociales, dans des univers déjà institutionnalisés, avec leurs règles, leurs croyances, leurs normes sociales, leurs mythes, leurs organisations, leurs manières de faire. .. Ces processus ne peuvent donc être considérés comme de simples «rencontres» fondées sur la seule logique d'opportunité; ils s'ancrent dans l'histoire sociale des groupes d'acteurs impliqués dans les jeux institutionnels, qui ont leurs propres savoir-faire, 26

leurs propres normes, leurs propres intérêts. Les formes que prennent ces processus ne tiennent ainsi pas seulement à la situation de rencontre! ; elles sont étroitement dépendantes des systèmes d'action collective qui structurent la vie sociale, et des contraintes que ceux-ci exercent sur les manières d'agir et de penser des acteurs. Il convient toutefois de rappeler que l'on ne suppose bien évidemment pas ici les comportements et les pratiques des acteurs régionaux, leurs croyances et leurs représentations, comme strictement «déterminés» par les logiques spécifiques des milieux et des contextes sociaux dans lesquels ils sont inscrits. Ces acteurs sont aussi des «joueurs». Ils sont malins. En ce sens, on verra qu'ils sont capables de développer des stratégies adaptées à l'organisation particulière des échanges dans l'espace régional, œ modifier leurs plans en fonction de l'évolution des jeux et des enjeux institutionnels, d'adapter leurs pratiques et leurs comportements aux règles et aux rôles spécifiques qui se construisent en région, etc. Ils sont conscients œ leurs intérêts dans l'espace régional, du statut qu'ils y occupent, des rôles qu'ils doivent endosser et des ressources qu'ils peuvent y mobiliser.

INSTITUTION

ET REPRESENTATION

La recherche menée sur l'institution régionale invite à porter l'attention sur l'intervention d'acteurs dont la caractéristique commune est d'assurer une fonction de représentation. A partir de 1964, date de la création des «Commissions de développement économique régional», les régions administratives françaises sont en effet conçues et organisées pour constituer un lieu de concertation collective, ouvert aux élus politiques ainsi qu'aux représentants du monde socio-économique2. Pour permettre la réussite de la «greffe» institutionnelle de la région, le législateur a entendu établir au niveau régional un système de représentation «sur-imposé», c'est-à-dire associant des dirigeants déjà désignés à d'autres échelons politico-administratifs locaux (le département et la commune) pour représenter des intérêts politiques, administratifs ou catégoriels3. Certes, les dispositifs de réforme restent loin d'avoir suscité l'intérêt et la mobilisation de l'ensemble des groupes d'acteurs
1 C'est l'une des limites de certaines études interactionnistes qui, en prenant pour objet d'analyse les seules conditions de l'interaction, tendent à occulter l'importance du cadre sociohistorique dans lequel se déroulent les échanges. 2 La création des «régions de programmes» (décret du 28 octobre 1956), puis la constitution de vingt-et-une «circonscriptions d'action régionale» (décrets du 7 janvier 1959 et du 2 juin 1960), visaient plus modestement l'harmonisation des actions des services extérieurs de l'Etat dans la mise en œuvre des «programmes régionaux» de développement économique et d'aménagement du territoire. 3 Députés, sénateurs, représentants des Conseils généraux et des municipalités, préfet du département-chef-lieu, responsables consulaires locaux, représentants de syndicats professionnels et d'organismes de gestion départementaux, «personnalités qualifiées» appartenant au monde économique ou universitaire locaL.. 27

désignés pour participer aux consultations régionales, et les échanges engagés sur le terrain se sont accompagnés de nombreux effets pervers (monopolisation des postes de responsabilité par les représentants w département chef-lieu, incapacité de la mission régionale à intervenir sur le territoire, faible participation des représentants des départements périphériques, etc.) (Grémion et Worms, 1968 ; Grémion, 1976) ; mais ces dispositifs n'en ont pas moins contribué à habiliter certaines catégories d'acteurs à intervenir dans les procédures de concertation organisées par l'Etat. L'une des caractéristiques de l'institution politique régionale est ainsi d'être le lieu d'intervention de responsables désignés à raison de leur statut de représentant d'intérêts sociaux et organisationnels identifiés. Il reste que l'on ne saurait identifier les acteurs qui participent aux échanges régionaux aux seuls responsables mandatés pour occuper des postes de responsabilité dans les instances formelles régionales (Coder, Conseil régional, Comité économique et social régional, préfecture de région, chambres consulaires régionales, fédérations syndicales régionales, etc.). L'analyse des phénomènes d'institutionnalisation de la région implique de considérer l'ensemble des représentants qui, par leur position et leurs ressources, sont susceptibles œ participer aux processus de négociation et de décision dans l'espace régional. Un grand nombre d'acteurs «locaux», issus d'organisations constituées à d'autres échelons territoriaux, sont conduits en effet à prendre part aux jeux régionaux, et à participer ainsi à la construction des règles institutionnelles. La qualité de représentant des acteurs engagés dans les échanges régionaux n'est pas sans conséquence sur les dynamiques d'échange et la genèse des configurations institutionnelles. La position particulière qu'occupent les représentants (et les équipes auxquelles ils appartiennentl) dans l'espace social, le lien de dépendance qui les lie aux intérêts constitués d'un groupe, d'une instance publique ou d'une organisation privée, et plus largement leur appartenance à des univers institutionnels non-régionaux, orientent sensiblement les processus par lesquels ils sont amenés à s'engager dans la vie régionale et à y exercer leur activité publique.

La notion de représentation
Avant toute réflexion, il convient de préciser le sens accordé à l'idée œ représentation tant l'ambiguïté sémantique attachée à ses multiples usages est susceptible de nuire à la clarté de l'analyse. On peut distinguer trois acceptions possibles. La représentation peut être entendue tout d'abord comme
1 L'activité de représentation ne saurait se limiter à l'activité du représentant. Exercée généralement dans le cadre d'entreprises collectives, elle est largement le fruit d'un travail d'équipe associant, aux côtés du représentant, d'autres représentants, des collaborateurs informels, des responsables administratifs et des techniciens. 28

une structure signifiante, comme un ensemble d'images et de perceptions dI monde articulant des éléments affectifs, cognitifs et idéologiques, permettant la symbolisation d'une réalité et conférant des éléments d'interprétation œ cette réalité. C'est en ce sens que l'on entend généralement la notion œ «représentation sociale» 1. La représentation peut également être entendùe comme l'ensemble des attitudes de présentation de soi que des acteurs sociaux sont amenés à adopter dès lors qu'ils sont en présence d'un (ou plusieurs) public(s). La représentation, dans sa dimension théâtrale, renvoie alors à l'ensemble des attitudes sociales conscientes ou inconscientes par lesquelles un individu ou un groupe d'individus se donne à voir à autrui en cherchant à contrôler son image, afin d'orienter les perceptions que les publics sont susceptibles d'avoir de la réalité sociale. En ce sens, la représentation est l'expression des pratiques par lesquelles les agents sociaux assurent une mise en scène d'eux-mêmes et de l'environnement qui les enIDure, et tentent ainsi de contrôler la situation œ jeu dans laquelle ils sont engagés2. Enfin, la représentation peut être définie comme l'ensemble des mécanismes par lesquels un individu se voit reconnaître, par un processus œ délégation, un rôle de mandataire des intérêts spécifiques d'une communauté d'individus et/ou d'une organisation. Le représentant est ainsi un acteur qui est investi d'une fonction de porte-parole légitime d'une personne morale, et qui a en charge d'agir et de parler au nom d'intérêts collectifs3. Cette perspective découle directement de la «théorie de la représentation» sur laquelle se sont appuyés les théoriciens de la démocratie représentative depuis plus d'un siècle. Entendue ainsi, la représentation comme exercice de l'autorité déléguée
1 L'étude des représentations collectives introduite par Emile Durkheim (1963 et 1967) et la sociologie compréhensive wébérienne (1990 et 1995) ont donné toute leur importance à l'analyse des croyances des individus et des groupes pour l'interprétation de phénomènes sociaux. L'étude des significations est également un des champs privilégiés par les travaux d'Arthur Schopenhauer (Schopenhauer, 1966; Pernin, 1988) et par l'ensemble des sociologies inspirées par la phénoménologie sociale (Schütz, 1987), l'interactionnisme symbolique (Blumer, 1969 ; Strauss, 1992) ou l'ethnométhodologie (Garfinkel, 1984 ; Cicourel, 1979). Mais c'est surtout, depuis les années 1960, la réflexion menée dans le cadre des études de psychologie sociale qui replace l'analyse des représentations au centre de l'investigation sociologique (HerzIich, 1972; Moscovici, 1984 et 1988; Jodelet, 1990; Farr, 1990; Kaës, Jodelet, Moscovici et Sperber in Jodelet, 1993). 2 Les études interactionnistes américaines se sont attachées à repérer les techniques sociales couramment utilisées par des individus pour contrôler la situation sociale au cours des interactions en face-à-face (p.e. Goffman, 1973). Mais c'est aux études d'anthropologie politique que l'on doit les recherches les plus abouties sur les techniques de représentation du pouvoir. L'étude la «dramaturgie» politique dans les sociétés primitives, c'est-à-dire de l'ensemble des signes, des symboles et des images par lesquels un pouvoir (qu'il soit différencié ou «diffus») se donne en spectacle, manifeste par là-même les marques de son autorité et s'assure la reconnaissance de son existence légitime auprès des membres de la société, est au cœur de la recherche anthropologique (Balandier, 1967 et 1980; Augé, 1974; Goodin, 1978 ; Lane, 1981 ; Lagroye, 1985 ; Rivière, 1988 ; Edelman, 1991). 3 Pitkin, 1967; Eulau, 1967; Eulau et Karps, 1977; Gaxie, 1978; Crone et Kuklinski, 1979; Bourdieu, 1981 et 1984 ; Maresca, 1983 ; d'Arcy, 1985 ; Schwartz, 1988 ; Hassenteufel, 1991 ; Manin, 1995. 29

introduit un rapport d'identité entre le représentant et le groupe qui l'a mandaté, puisque le premier est censé incarner le second dans son unité. La distinction établie entre les trois sens de la notion de représentation (comme structure signifiante, comme présentation de soi, comme exercice cE l'autorité déléguée) ne suppose pas de faire le choix a priori d'une approche sociologique, et d'écarter celles qui relèvent des autres sens (d'Arcy, 1985, p. 8 ; Daloz, 1991). Si c'est bien la troisième perspective qui est au cœur cE notre recherche, il est bien évident que nous accordons une place fondamentale aux représentations symboliques et à la représentation théâtrale dès lors qu'elles contribuent à la compréhension des comportements et des pratiques institutionnelles.

Qu'est-ce

que représenter?

Si l'on s'en tient à une définition générique, le représentant est un agent mandaté pour assumer unefonction d'expression et de représentation (à la fois métonymique et théâtrale) des intérêts particuliers d'un groupe et/ou d'une organisation. Autrement dit, sur un plan général, le représentant est engagé dans un rôle de porte-parole par lequel il est tenu d'agir et de parler au nom dl groupe (ou de l'organisation) qu'il est censé incarner, de faire voir et de faire valoir ses intérêts dans différents segments de l'espace social. Bien que chaque secteur de la vie sociale ait des spécificités et des logiques propres qui conditionnent l'exercice de la représentation, et que les représentants soient présents dans des formes d'organisation collective extrêmement diverses (allant de petits groupes sociaux aux organisations internationales), les fonctions sociales attachées à l'activité de représentation peuvent être ramenées à deux grandes caractéristiques. Le représentant assure une fonction de figuration, fonction symbolique par laquelle il incarne le groupe qui l'a mandaté, symbolise son unité, exprime la solidarité qui relie l'ensemble dffi unités sociales et des individus qui le composent, et constitue en définitive le lien imaginaire fondant l'existence même du groupe. Placé au cœur cE processus d'interaction multiples, il assure ensuite une fonction de médiation par laquelle il est conduit à articuler et concilier sans cesse les attentes et les exigences diverses et contradictoires de différents groupes d'acteurs situés à l'intérieur et à l'extérieur du groupe qu'il représente. La fonction de figuration ne doit pas être entendue dans un sens purement théâtral qui ferait du représentant un simple élément de mise en scène du groupe, une pièce du décor par laquelle le groupe se présenterait à ses publics. Car le représentant, dans le rapport métonymique qui le lie aux représentés, est au centre des dispositifs symboliques qui construisent et fondent le groupe lui-même. Il est un élément fondamental qui établit la «figure» du groupe parce qu'il est porteur d'un ensemble d'images et cE 30

représentations sociales par lesquelles le groupe se représente, se pense et se perçoit comme groupe. La figuration est complexe dans la mesure elle s'exerce en direction du groupe dont le représentant tient la délégatiÇ>n,mais aussi en direction des acteurs «extérieurs» au groupe avec lesquels le représentant est amené à établir des relations d'échange au nom de la communauté d'intérêts qu'il représente. En d'autres termes, la représentation permet de faire exister le groupe aux yeux de ses membres, mais aussi aux yeux des acteurs situés dans son environnement. Cette relation symbolique par laquelle le représentant construit la figure du groupe a de nombreuses incidences sur l'exercice de la représentation. Le fait que le représentant n'ait de légitimité à intervenir dans le monde social que celle qui lui a été conférée par ceux qui l'ont mandaté, influe en effet sur les croyances et les représentations (au sens de signification) qu'il peut avoir œ son propre rôle, des devoirs qui sont liés à sa fonction et des possibilités d'action qui lui sont offertes. La relation de délégation influe également sur les perceptions que l'entourage direct du représentant ou ses interlocuteurs se font de son rôle, et conditionne ainsi fortement les attentes et les exigences qu'ils sont amenés à formuler à son égard. En ce sens, l'un des objectifs œ l'analyse est de montrer que le lien de figuration, c'est-à-dire cette confusion permanente établie entre la personne individuelle du représentant et la personne morale du groupe, a une incidence déterminante sur la façon dont celui-ci est amené à exercer son métier, à conquérir des postes de pouvoir, à établir des contacts avec d'autres responsables, à s'assurer l'adhésion de ses membres, etc.
Deux types d'exigences liées à la fonction de représentant peuvent permettre de présenter les contraintes qu'exerce le lien de figuration sur les pratiques de représentationl. Ce lien impose en premier lieu la dissimulation de l'intérêt personnel. Conformément aux principes philosophiques et moraux issus des
théories de la représentation

-

qui

supposent

que l'accès

à une position

représentative reste un acte désintéressé par lequel le représentant fait don de sa personne à la communauté qui l'a élu - les représentants dont la charge es t d'assurer l'expression d'intérêts collectifs sont en effet tenus, dans leurs comportements publics, de s'effacer au profit du groupe ou de l'organisation dont ils sont porte-parole, d'écarter toute considération personnelle, et de dissimuler tout intérêt individuel à agir au nom des intérêts collectifs qu'ils ont en charge de défendre. Cette exigence constitue une contrainte substantielle dans la mesure où le représentant est incité à confondre en permanence ses actes et ses paroles avec

1 On parlera ainsi de pratiques de représentation (ou de pratiques représentatives) pour évoquer les attitudes et les pratiques adoptées par les représentants, dès lors qu'elles se rapportent aux actions qu'ils entreprennent pour promouvoir les intérêts collectifs de leur groupe (ou de leur organisation), ainsi qu'aux rôles sociaux qu'ils sont conduits à endosser pour entretenir le lien symbolique qui les rattache à ce groupe. 31

ceux des représentés., et doit mobiliser régulièrement des figures symboliques par lesquels il réaffirme son «attachement» au groupe qui l'a mandaté. Une autre exigence importante est le travail de conservation auquel est tenu le représentant. La légitimité à représenter, issue de la reconnaissance par le groupe d'une compétence particulière du représentant à parler au nom de tous, est intrinsèquement liée à la légitimité même du groupe à exister comme communauté d'intérêts au sein de la société. Que ces intérêts reposent sur une logique catégorielle, territoriale, culturelle, économique, sociale ou proprement politique, importe guère; ce qui compte, pour le représentant, c'est que le groupe (ou l'organisation) existe, aux yeux de ses propres membres et aux yeux de ses interlocuteurs, comme un groupe identifiable par des critères bien définis. La légitimité à représenter est donc largement conditionnée par l'aptitude dl représentant à «faire vivre» la communauté qu'il a en charge de représenter. Tenu d'activer les principes de légitimité qui fondent le groupe, le représentant es t astreint à une fonction importante qui est celle de la conservation des «frontières» du groupe. C'est donc par un travail de consolidation des normes et des représentations qui définissent le groupe, ainsi que des intérêts autour desquels es t rassemblé ce dernier, que le représentant construit ou maintient sa légitimité à représenter2.

On ne saurait cependant limiter l'étude des pratiques représentatives à l'analyse des comportements liés aux contraintes exercées par le lien ce figuration. L'intervention du représentant dans des processus de transaction divers et complexes est une seconde composante essentielle à laquelle il convient de porter attention. C'est la raison pour laquelle on s'intéressera à la fonction de médiation exercée par le représentant. On entend par là toutes les actions par lesquelles ce dernier est tenu d'établir des équivalences entre des attentes et des exigences contradictoires formulées par des agents aux intérêts différenciés, tant à l'intérieur du groupe qu'à l'extérieur (avec des représentants d'autres secteurs de la vie sociale). La double fonction du représentant comme dirigeant et comme porte-parole du groupe lui assure une position essentielle dans les différentes arènes au sein desquelles se construisent les enjeux et les problèmes touchant le groupe. La fonction de dirigeant occupée par le représentantplace celui-ci au cœur des interactions entre les différentes unités sociales participant à la vie du groupe (les autres représentants, les techniciens, les responsables administratifs, les membres
. C'est ce que Pierre Bourdieu (1984) appelle l'effet d'oracle, par lequel le porte-parole autorisé s'autorise à agir au nom du groupe grâce au passage permanent du nous au je. Si l'auteur y voit là le «coup de force symbolique» par lequel le représentant parvient à exercer sa domination sur le groupe, il convient également d'analyser l'effet d'oracle comme une contrainte avec laquelle le représentant doit constamment composer s'il veut pouvoir conserver son statut. 2 Cette disposition particulière des représentants au conservatisme apparaît d'autant plus forte qu'aujourd'hui, dans les sociétés libérales où le principe électif a été généralisé à l'ensemble des secteurs de la vie sociale, ceux qui sont amenés à exercer la fonction de représentation voient de façon régulière leur mandat remis en jeu lors des périodes électorales. Pour se maintenir aux postes dirigeants, ils sont incités à multiplier les signes d'appartenance, et par làmême à renforcer sans cesse les représentations sociales qui fondent l'existence du groupe. 32

ordinaires, mais aussi les «tendances», les «courants», les «clans», etc.). Ces unités sont loin de constituer un corps homogène. Elles occupent des positions sociales particulières dans le groupe et hors du groupe, représentent des intérêts spécifiques de sous-groupes au sein du groupe, et sont même souvent en concurrence pour la conquête de postes de pouvoir dans l'organisation du groupe; à ce titre, elles sont porteuses d'intérêts contradictoires et d'attentes hétérogènes. Toute entreprise qui a vocation à rassembler et qui est fondée sur la convergence d'intérêts (comme un syndicat, un parti politique, un groupe d'intérêt...) est toujours traversée par des tensions internes entre les unités qui la composent. L'une des dimensions tacites du travail du représentant est, dans de tels contextes, d'assurer régulièrement la conciliation des attentes et des demandes diverses formulées par ces unités. Par la fonction d'arbitrage qu'il exerce au sein du groupe, il a un rôle décisif d'une part dans la mise en cohérence des attentes diffuses des (groupes de) représentés, et d'autre part dans l'émergence des enjeux et des problèmes qui justifient l'existence du groupe et son intervention dans certains secteurs de la vie sociale. La fonction de porte-parole, quant à elle, conduit le représentant qui entend assurer la diffusion à l'extérieur du groupe de revendications spécifiques, à entrer dans des jeux avec d'autres représentants issus d'autres champs d'activités. Pour défendre les intérêts collectifs dont il a la charge dans les multiples arènes où se résolvent les tensions entre les différents secteurs de la vie sociale, il est en effet conduit à entrer en relation, à échanger, à négocier, à s'opposer ou à coopérer avec divers acteurs situés à la périphérie du groupe mais dont l'action intéresse la vie dJ groupe. Etre représentant, c'est ainsi participer simultanément à différents espaces d'interaction et assurer un rôle d'intermédiaire entre son propre groupe et des représentants d'autres groupes. Plus globalement, ce sont les représentants qui, par leur action, jouent un rôle déterminant dans les transactions durables qui peuvent se tisser et s'institutionnaliser entre plusieurs secteurs de la vie sociale. La réflexion menée sur l'exercice de la représentation invite ainsi à se pencher sur les systèmes d'échange qui assurent l'intégration des différents champs d'activités, en même temps qu'ils en garantissent les frontières. L'analyse de la représentation pose à l'évidence le problème de l' intersectorialité. Enfin, le travail de médiation auquel est tenu le représentant rend plus complexe encore sa position de «figurant», de tenant-lieu. En effet, si par son mandat, il incarne symboliquement le groupe (ou l'organisation) dont il est le délégué, son activité de figuration ne s'arrête pas là, aux seules frontières dJ groupe. L'intervention du représentant dans de multiples espaces d'interaction est susceptible de modifier son statut social, de le rendre plus complexe, de faire de lui non plus le simple figurant d'un groupe mais aussi le représentant des procédures d'échange multiples dans lesquelles il est engagé. Autrement dit, le «représentant» n'est pas seulement le porte-parole d'un groupe (ou d'une organisation); il représente aussi et surtout, aux yeux de nombreux acteurs, des systèmes de jeux et des modalités de transactions particulières qui sont associés à sa personne.

33

L'exercice de la représentation et la construction de l'institution
Les remarques établies sur la représentation apparaissent déterminantes pour l'observation des processus d'émergence et de consolidation œ l'institution régionale. En ce sens, on fait ici l'hypothèse que les logiques d'action liées au statut de représentant dont sont investis les acteurs régionaux expliquent pour partie les formes particulières de leur contribution à la construction des règles institutionnelles et de leur implication dans les jeux. C'est donc à partir des logiques de représentation, c'est-à-dire l'ensemble dffi conduites et des usages consolidés associés à l'exercice d'un pouvoir délégué, que l'on entend rendre compte des processus d'institutionnalisation dans l'espace régional. Du côté de l'institution considérée comme ordre social, on peut supposer en effet que c'est à partir du moment où des manières de faire, des routines et des savoirs construits dans l'espace régional s'imposent dans les pratiques quotidiennes et les croyances ordinaires des représentants, qœ l'on peut postuler l'existence de règles institutionnelles régionales 1. Du côté de l'institution comme processus dynamique, on peut supposer inversement que les pratiques et les croyances associées à l'exercice de la représentation orientent de façon sensible les conduites des acteurs dans l'espace régional, et conditionnent ainsi la forme des jeux institutionnels ainsi que les règles qui les régissent. On sera ainsi conduit à s'interroger d'une part sur les conditions d'intervention des représentants dans les échanges régionaux rapportées aux exigences multiples qu'implique l'exercice de leur statut de porte-parole, et d'autre part sur leur participation à l'émergence de systèmes de jeux et d'ensembles de règles propres à l'espace régional. La première perspective, menée sur les activités quotidiennes ~ représentants, entend montrer que les formes de leur engagement et de leur intervention dans l'espace régional ne sont compréhensibles que si elles sont rapportées à leur position dans d'autres champs d'activités, et aux logiques sociales spécifiques qui ordonnent ces champs. Dans leur conduite régionale, les acteurs sont en effet «tenus» par tout un ensemble de contraintes liées à leur appartenance à un secteur ou à un territoire particulier dont ils ne peuvent ignorer les règles dominantes. Ces contraintes sont d'autant plus fortes que les acteurs exercent une fonction de représentation à laquelle sont attachées un certain nombre d'obligations sociales. Non seulement les représentants sont nécessairement conduits à prendre en considération les intérêts de ceux au nom desquels ils s'expriment, mais ils sont également tenus d'observer tout un
t On ne suppose pas ici que l'existence de la région soit nécessairement liée à la croyance en cette existence. L'institution peut exister en dehors de la conscience qu'en ont les acteurs, et un individu peut malgré lui être porteur de logiques institutionnelles tout en niant l'existence de cette institution. Ce que l'on veut souligner ici, c'est que l'institution existe à partir du moment où les acteurs prennent en compte dans leur calculs quotidiens (et donc dans leur système de valeurs) des normes, des savoirs et des représentations qui leur étaient antérieurement étrangers.

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ensemble de prescriptions d'attitudes liées à leur statut de représentant et dont l'existence génère des attentes fortes dans leur entourage immédiat. Leur intervention dans l'espace régional est soumise au respect des croyances, des normes sociales, des procédures et des routines spécifiques de leur environnement quotidien. C'est par l'analyse des rôles attachés la fonction ~ représentant que l'on sera conduit à envisager les contraintes sociales qui pèsent sur les attitudes et les pratiques des acteurs régionaux. On tentera ainsi
de montrer que les conduites des représentants dans l'espace régional

-

et

notamment celles qui sont orientées vers l'exercice d'un pouvoir - ne sont intelligibles que si elles sont rapportées aux ensembles de règles (ou logiques sociales) dominantes dans le champ d'activités dont ils sont issus, et en particulier à l'ensemble des prescriptions de rôle liées à leur statut de porteparole. On ne saurait toutefois considérer les comportements régionaux des représentants comme strictement déterminés par des contraintes découlant œ leur appartenance à un milieu spécifique. Leur «entrée» dans les jeux régionaux n'est en effet pas sans modifier leur statut de représentant, et les rôles qu'ils doivent endosser dans leurs conduites publiques. Certes, chaque représentant intervient dans l'espace régional avant tout comme porte-parole d'un secteur d'activités, d'un ensemble d'organisations ou d'un territoire particulier; c'est même en sa qualité de représentant qu'il est autorisé à participer, et c'est en tant que tel qu'il est perçu et reconnu par ses interlocuteurs régionaux; dans un tel contexte, il ne peut s'écarter radicalement du rôle de porte-parole qui justifie sa présence et sa place dans les jeux d'échange régionaux. Mais il reste que la participation régionale, en conférant au représentant des responsabilités nouvelles et en l'engageant dans des configurations sociales inédites, induit également de nouveaux rôles. L'apprentissage de comportements institutionnels implique ainsi de savoir endosser ces nouveaux rôles tout en maintenant ceux qui justifient la participation à l'institution. Si les contraintes de rôle liées au statut de représentant apparaissent essentielles à l'analyse des attitudes et des pratiques régionales, elles ne suffisent toutefois pas à déterminer leurs comportements. Aux manières d'agir prescrites sont toujours associés des comportements stratégiques (Boudon et Bourricaud, 1982). On ne saurait en effet sous-estimer la place œ l'anticipation, du calcul, de la prévision, dans les conduites de représentation adoptées dans l'espace régional. Les représentants sont des acteurs porteurs d'intérêts et agissent au mieux pour y répondre. Ici encore, on ne peut saisir la pluralité des orientations stratégiques poursuivies par ces derniers dans l'espace régional si l'on ne les rapporte pas à la position qu'ils occupent dans leur propre champ d'activités. L'une des tâches à laquelle le représentant consacre tout d'abord une grande part de son action est bien évidemment la 35

promotion et la défense des intérêts spécifiques du groupe qui l'a élu ou nommé. Mandaté pour assurer le succès de revendications et d'attentes collectives, il est conduit en permanence à faire voir et faire valoir les intérêts catégoriels ou organisationnels au nom desquels il est autorisé à agir et parler. L'analyse des comportements stratégiques du représentant ne saurait ensuite occulter l'importance des intérêts tacites, dissimulés, qui inspirent sa conduite. Par son appartenance à des structures d'action collective, à des communautés d'individus, à des ensembles d'acteurs regroupés par affinité idéologique ou par intérêt, le représentant est également conduit à défendre les intérêts spécifiques

de différentsgroupements sociatifs1 auxquels il appartient et dont il retire
généralement des ressources personnelles pour son action. Enfin, les représentants poursuivent des intérêts qui leur sont propres. L'ambition personnelle, si elle doit être dissimulée derrière les intérêts du groupe représenté, n'en a pas moins une incidence déterminante sur les comportements intéressés du représentant. C'est la raison pour laquelle l'activité de représentation ne saurait être limitée aux pratiques visant la défense d'intérêts collectifs; la recherche de positions de pouvoir, l'ambition de carrière, l'aspiration à la reconnaissance sociale, la peur d'être écarté ~ jeux, sont des paramètres qui conditionnent fortement les calculs stratégiques des acteurs en représentation. La seconde perspective de recherche conduite sur les processus d'institutionnalisation entend analyser les conditions d'émergence et ce consolidation de systèmes de jeux dans l'espace régional. Elle prête ainsi une attention plus particulière aux rencontres et aux interactions successives nouées entre les représentants de divers horizons. Une telle perspective, posée en termes relationnels, est l'occasion de s'interroger tout d'abord sur les conditions par lesquelles les transactions à motivations mixtes engagées entre acteurs régionaux concourent à la formalisation d'ensembles de règles spécifiques. Ce sont ces règles qui assurent la stabilisation des échanges régionaux, en permettant aux différents intervenants d'établir des anticipations raisonnables sur les comportements de leurs partenaires et d'estimer ainsi les ressources qu'ils peuvent tirer de leur participation à l'interaction. Il s'agit ce montrer ensuite que ces règles du jeu construites au cours des échanges successifs, en ordonnant les rapports sociaux dans l'espace régional, concourent à la formation de liens d'interdépendances. En effet, l'institutionnalisation des échanges fait que progressivement aucun acteur ne peut intervenir dans l'espace régional sans prendre en considération d'une part sa position dans un ensemble d'acteurs interdépendants (une configuration), et
1 Ces groupements peuvent prendre la fonne d'entreprises co11ectives (tel1es que l'entend M. Weber, 1995, p.94) organisées autour de structures bureaucratiques (un parti politique, un syndicat, une association...), mais aussi plus simplement celle d'ensembles d'acteurs regroupés de façon informelle (un réseau d'appartenance, un cercle social, une équipe politique. ..).

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d'autre part le système de règles autour duquel les relations entre ces acteurs sont ordonnées. L'analyse de la sociogenèse d'un site institutionnel invite, tout d'abord, à rendre compte des dynamiques d'ajustement réciproque entre les groupes œ représentants issus de champs d'activités distincts. Ces groupes entrent dans l'interaction avec des savoirs, des croyances, des techniques et des savoir-faire qui leur sont propres et qui sont généralement favorables à leurs intérêts. Ils sont bien évidemment tentés de faire prévaloir les règles qu'ils maîtrisent, mais ils disposent très rarement des ressources suffisantes pour les imposer à leurs interlocuteurs. La construction des jeux institutionnels n'est en fait possible que si les acteurs parviennent à établir des formes de compromis sur les règles de l'échange. Elle n'implique pas que tous les acteurs aient la même définition du jeu, adhèrent aux mêmes croyances, ou aient des intérêts sensiblement proches. Elle implique simplement que les acteurs, qu'ils soient partenaires ou adversaires, adhèrent à la croyance en la possibilité de tirer des ressources de leur engagement, et en la nécessité de parvenir à des formes d'accord sur les conditions de l'interaction. Ce sont ainsi les ajustements sociaux qui déterminent en grande partie les règles sur lesquelles se construisent des interdépendances durables dans l'espace institutionnel. Ces ajustements peuvent être le résultat intentionnel d'une négociation sur les manières de faire, sur les procédures et sur les normes que les acteurs s'engagent à respecter dans le cadre institutionnel. Il appartiendra toutefois œ montrer que l'émergence de routines, de règles d'interaction, de croyances et œ représentations nouvelles, propres à l'institution, n'est jamais le produit d'un contrat (ou d'une succession de contrats) ; les règles institutionnelles restent le plus souvent un résultat involontaire, issu de rapports de force et d'arrangements multiples, éclatés, souvent tacites, réalisés au cours des transactions quotidiennes. Rendre compte de la construction de sites institutionnels, c'est ensuite évoquer les contraintes nées des échanges successifs qui progressivement pèsent sur les comportements des acteurs engagés dans l'interaction. En prenant part aux jeux, en formulant des choix conformes à leurs intérêts et à leurs valeurs, en engageant des conflits et en recherchant des soutiens, en s'accordant plus globalement sur les conditions de l'échange, les acteurs régionaux sont conduits à modifier de façon irréversible la situation objective dans laquelle la négociation se déroule. Il s'agit, dans cette perspective, œ rendre compte des règles institutionnelles, des systèmes de jeux et des interdépendances entre groupes d'acteurs, non pas simplement comme le produit contingent d'ajustements permanents, mais aussi comme des formes objectives qui deviennent progressivement indépendantes des conditions œ l'interaction. Il importe ainsi de concevoir que les contraintes institutionnelles pesant sur les anticipations et les calculs, sur les croyances et les attitudes, et plus largement sur les pratiques œ représentation, ne sont pas 37

déterminées seulement par la confrontation des choix et des rationalités dffi groupes d'acteurs en situation d'interaction; elles découlent aussi de tout un ensemble d'usages, de représentations et de comportements objectivés, existant a priori dans l'espace institutionnel, et que tout nouvel acteur prenant part aux échanges régionaux ne peut ignorer s'il veut y exercer sa fonction œ représentant et garder sa place dans l'institution. En définitive, l'institutionnalisation doit donc être conçue à la fois comme le produit (largement involontaire) des ajustements successifs et diffus réalisés entre les différents groupes d'acteurs engagés dans les jeux, et comme le résultat œ l'incorporation dans ces jeux de tout un corps de règles objectivées - issues des ajustements antérieurs - perçues par les acteurs comme naturelles, inévitables, et donc «appropriées» à leur intervention dans l'espace régional. On a choisi de conduire l'analyse des processus d'institutionnalisation en Aquitaine à partir de l'observation de deux catégories de représentants participant aux échanges dans l'espace régional: les responsables agricoles (chapitres 1 et 2) et les élus politiques (chapitres 3 et 4). Le choix de porter l'analyse sur deux groupes dont l'organisation des intérêts, les modes d'action collective et les objectifs apparaissent sensiblement différents, présente l'intérêt de rendre compte des modalités variées par lesquelles des acteurs sociaux sont conduits à s'investir dans un même espace institutionnel. Si l'on a pris le parti d'étudier des groupes d'acteurs, c'est essentiellement en raison de la perspective sociologique adoptée dans cet ouvrage qui implique, pour rendre compte d'un processus d'émergence d'une institution politique, d'opérer un retour constant aux pratiques individuelles des acteurs, à leur façon de faire et aux dispositions qu'ils intériorisent. On ne considère pas l'institution régionale comme une entité sociale indépendante des hommes qui la compose. Ensuite, pour des raisons tenant à la contextualité des processus institutionnels (voir les remarques en conclusion), on a fait le choix d'établir deux parties distinctes portant chacune sur un site institutionnel. On a ainsi préféré rendre compte de toute la complexité des phénomènes d'institutionnalisation dans chaque site, plus que rechercher des éléments œ convergence entre des processus en définitive très différenciés.

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Chapitre I

L'institution régionale et la représentation professionnelle

L'étude des échanges qui participent à la construction de l'institution régionale ne saurait limiter le champ d'analyse aux transactions nouées au sein des instances publiques créées par les réformes de régionalisation. Si ces instances sont bien des lieux privilégiés pour l'observation de formes œ coopération et de lutte établies entre divers groupes d'acteurs représentant des intérêts politiques, administratifs ou sectoriels, elles ne constituent en aucun cas des espaces clos, et les échanges dont elles sont le lieu ne sont compréhensibles que s'ils sont rapportés à des enjeux beaucoup plus vastes. Les intérêts que les représentants cherchent à défendre dans ces instances sont en effet loin d'être limités à des enjeux proprement «régionaux», et visent le plus souvent la promotion d'un secteur, d'un groupe, d'un territoire, d'une organisation particulière ou plus largement d'une entreprise collective (un parti politique, une association, une chambre consulaire, un syndicat, etc.). Ainsi, ce n'est pas parce que des dirigeants paysans accèdent à des postes régionaux (membre de la CODER, conseiller économique et social, conseiller régional, membre de la chambre régionale d'agriculture...) qu'ils cessent pour autant d'être des représentants de la profession, et plus particulièrement des organisations locales dont ils sont issus. Etablir une distinction entre leur statut de représentant régional et leur statut de responsable agricole conduirait à occulter les raisons complexes de leur engagement dans l'arène régionale. Inversement, c'est dans la relation entre les rôles tenus dans différents espaces d'interaction, que l'on trouve des éléments de compréhension permettant œ rendre compte des processus concrets par lesquels les représentants agricoles se sont engagés de façon durable dans les échanges régionaux. Il semble en effet que l'on ne puisse guère appréhender les formes particulières de leur engagement, ni comprendre les conditions par lesquelles ils ont pu prendre part à des systèmes de coopération dans l'espace régional, si l'on ne s'intéresse pas au contexte sectoriel dans lequel ces acteurs évoluent quotidiennement. C'est ainsi en rapportant les comportements «régionaux» des dirigeants paysans à l'organisation de la profession agricole, aux logiques œ compétition pour la conquête des postes professionnels, aux mécanismes œ délégation du pouvoir et de recrutement des élites agricoles, et plus largement à l'ensemble des règles et des normes dominantes au sein de la profession, que 39

l'on tentera d'appréhender les formes particulières de leur mobilisation dans l'espace régional. Ce chapitre premier s'attache donc à rendre compte des formes de l'engagement et de la participation régionale des représentants agricoles au regard des «logiques sectorielles» autour desquelles s'organise la profession. Ces logiques s'expriment tout d'abord dans la structuration spécifique des relations de compétition dans le secteur agricole. La participation régionale des représentants professionnels n'est en effet pas dissociable des luttes œ pouvoir internes à la profession. L'analyse cherchera ainsi, dans un premier temps, à rapporter la mobilisation régionale des élites agricoles au système œ relations concurrentielles qui structure l'espace sectoriel, pour montrer que la compétition pour la conquête ou la conservation de postes de pouvoir professionnels peut expliquer la motivation des responsables à s'engager dans la vie régionale. Les logiques sectorielles s'expriment ensuite dans les règles associées à l'exercice de la représentation professionnelle. On tentera œ montrer, dans cette perspective, que les logiques de la représentation professionnellel conditionnent les conduites régionales adoptées par les responsables agricoles, et que leur engagement est ainsi dépendant des attitudes qu'ils sont obligés de suivre pour se poser comme porte-parole de la communauté paysanne.

I. L'ENGAGEMENT REGIONAL POUVOIR PROFESSIONNELLES

ET LES LUTTES DE

Les dispositifs de réforme de 1964 et de 1972 ont eu pour ambition œ renforcer la participation de la «société civile» à la définition des choix publics en matière de planification et d'aménagement du territoire. Les réformateurs ont toutefois rapidement été confrontés à la difficulté de modifier «par décret» l'organisation des activités sectorielles et les modes d'action œ représentants professionnels habitués depuis longtemps à évoluer dans le cadre du département. Loin de susciter une transformation des pratiques professionnelles des divers groupes d'acteurs amenés à participer aux nouvelles procédures de concertation, la vie publique régionale est restée le plus souvent sous l'emprise d'une minorité de responsables mobilisés autour

1 On entend par logiques de la représentation, l'ensemble des règles sociales qui orientent les comportements et les pratiques de représentation dans des situations définies. Il s'agit tout autant des contraintes pesant directement sur l'activité de représentation (comme l'existence de prescriptions de rôle liées à des règles d'étiquette, les exigences de représentativité ou les mécanismes de délégation du pouvoir), que des contraintes plus globales pesant sur la régulation des échanges dans l'espace social où s'exerce la représentation, et qui affectent indirectement les attitudes du représentant (comme certaines normes idéologiques dominantes ou l'organisation particulière des intérêts dans le secteur où évolue le représentant).

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