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La République antiparticipative

De
178 pages
La démocratie participative est une excellente démarche tant qu'elle n'est pas un cache-misère, voire une diversion, par rapport au dysfonctionnement du système français de démocratie locale, premier responsable de la désaffection des citoyens. Rendre la République elle-même participative, telle semble être la priorité : pour cela, il faut entreprendre une réforme de fond, et participative, de la vie politique et administrative locale.
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LA RÉPUBLIQUE

ANTIPARTICIPATIVE

@ L'Harmattan, 2009 5-7, rue de l'Ecole polytechnique, 75005 Paris

http://www.librairieharmattan.com diffusion.harmattan@wanadoo.fr harmattan l@wanadoo.fr ISBN: 978-2-296-07974-8 EAN : 9782296079748

Sous la direction de

Jean Tournon

LA RÉPUBLIQUE

ANTIPARTICIPATIVE

Les obstacles à la participation des citoyens à la démocratie locale

L'Harmattan

Questions Contemporaines Collection dirigée par JP. Chagnollaud, B. Péquignot et D. Rolland
Chômage, exclusion, globalisation... Jamais les «questions contemporaines» n'ont été aussi nombreuses et aussi complexes à appréhender. Le pari de la collection « Questions contemporaines» est d'offrir un espace de réflexion et de débat à tous ceux, chercheurs, militants ou praticiens, qui osent penser autrement, exprimer des idées neuves et ouvrir de nouvelles pistes à la réflexion collective.

Dernières parutions Laurent VERCOUSTRE, Faut-il supprimer les hôpitaux? L'hôpital au feu de Michel Foucault, 2009. Anne-Marie GANS-GUINOUNE, Et si c'était à refaire... ? Des françaises immigrées aux Pays-Bas racontent, 2009. Florence SAMSON, Tabous et interdits, gangrènes de notre société,2009. Jean-Philippe TESTEFORT, etre@eleve.com. Envisager une transmission durable, 2009. Madonna DESBAZEILLE, Ouverture pour le XXle siècle, 2009. Jean-Pierre COMBE, Lettres sur le communisme. Un intellectuel communiste témoigne et réagit, 2009. Gérard MASSON, L'ébranlement de l'universalisme occidental. Relectures et transmissions de I 'héritage chrétien dans une culture « relativiste », 2009. Christian SAVES, La Gauche française, 2008. Voula P. MEGA, Modèles pour les villes d'avenir. Un kaléidoscope de visions et d'actions pour des villes durables, 2008. Élisée MONTF AJON, La discrimination positive à l'université aux Etats-Unis. L'exemple des universités du Wisconsin, 2008. C. A. AGUIRRE ROJAS, L'Amérique latine en rébellion, 2008. Sylvain BARTET, Jean-Paul BEAUQUlER, Pour en finir avec ceux qui ne veulent plus être socialistes ..., 2008. Gilles ROTILLON, Faut-il croire au développement durable ?,

2008.

LA REPUBLIQUEANTIPARTICIPATIVE
Les obstacles à la participation des citoyens à la démocratie locale

Préface Introduction ...

P9 P Il

I Participation à la démocratie locale en France
1. Démocratie représentative, démocratie participative (Jean Tournon) 2. Démocratiser d'abord (Marion Paoletti) p 17 p 23

-

3. Mise en perspective de la démocratie participative (Georges Gontcharoff) ..p 47 4. Des structures antiparticipatives (Jean Tournon) 5. Problème de la participation dans l'intercommunalité (François Hollard) 6. Les obstacles à la participation associative (Jean-Pierre Charre) 7. Des obstacles à la participation citoyenne: paroles d'élus p 53 p 71 p 89 p 113

II Participation à la démocratie locale à l'étranger
8. Italie: Difficile renouvellement de la participation civique (Chiara Sebastiani) 9. Japon: Participation des habitants ... au service public (Gakuto Takamura) 10. Québec: Pour une démocratie territoriale (Roméo Bouchard) Il. Suisse: une comparaison avec la France (Martin Bühler) Conclusions: Priorité à la réforme des institutions. Et, pour la réforme, priorité aux .citoyens Quelques orientations bibliographiques P 131 P 145 p 157 p 163 p 169 p 175

-

PREFACE

Pierre Bolle]

Il n'y a pas de hasard! C'est bien à Grenoble en 1926 qu'est mise en place la première Union de Quartier, celle de rIle Verte. Trente ans plus tard, 19 Unions de Quartier recouvrent l'ensemble de la cité grenobloise. Dans les années 60, elles se dotent d'une structure de coordination2, le Comité de Liaison des Unions de Quartier, le CLUQ. En novembre 1964, ce sont ces Unions de Quartier qui soutiennent le GAM de Grenoble (Groupe d'Action Municipale), nouveau venu dans la vie politique locale, et permettent, l'année suivante, l'élection d'Hubert Dubedout, acteur inattendu dans la vie quotidienne de la cité alpine. La politique municipale mise en place à ce moment là a permis à ces Unions de Quartier de participer d'une manière efficace aux décisions concernant cette nouvelle « politique de la ville ». Quelques années plus tard, lors d'un colloque national tenu à Royaumont, rassemblant pendant plusieurs jours sociologues et urbanistes, sur le thème de la «Rénovation urbaine », une communication a été consacrée aux «Unions de Quartier à Grenoble », alors qu'à Paris les premiers pavés commençaient à bouger... Nous étions au début mai 68 ! Grenoble, à ce moment là, était considérée comme un modèle de participation des citoyens à la gouvernance d'une ville et à son aménagement, répondant aux vœux de ses habitants, et le Comité de liaison des Unions de Quartier demandait à être associé à « l'élaboration des objectifs qui
1 Historien, sociologue, maître de conférences honoraire à l'Institut d'études politiques de Grenoble, Université Pierre Mendès France 2 Plus récemment les associations d'habitants de Grenoble et de l'agglomération ont constitué une structure comparable, Les Associations d'Habitants du Grand Grenoble, Lien et Ouverture, LAHGGLO. 9

servent de base au plan de la ville », en dialogue permanent avec le pouvoir municipal et les techniciens de l'Agence d'urbanisme. Aujourd'hui, à Grenoble - et ce n'est sans doute pas un hasard est posée à nouveau, quarante ans plus tard, la question lancinante de la « démocratie participative ». Les 16 et 17 novembre 2007, le CLUQ, LAHGGLO et l'Institut d'Études Politiques de Grenoble (lEP) ont invitë des représentants d'associations, des élus et des spécialistes universitaires pour analyser les différents obstacles rencontrés par nos concitoyens pour participer plus activement à la vie publique locale. TIest certain que cette question remet en cause le système politique et l'administration territoriale de la France actuelle. Mais cette réforme de la démocratie locale, si elle est indispensable, n'est pas évidente pour l'ensemble des citoyens et surtout pas pour l'ensemble des «gouvernants ». La démarche qui est proposée dans ce livre devrait contribuer à faire avancer la réflexion et à prendre les décisions indispensables pour la société française du nouveau millénaire.

Le Comité éditorial de ce livre et les présidents du CLUQ et de LAHGGLO tiennent à remercier les collectivités locales, l'lEP de Grenoble, tous ceux qui ont participé à ces échanges et particulièrement Janig Mouro, collaboratrice des deux associations, qui les a recueillis et a permis de les publier. 10

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INTRODUCTION

Quelle prétention pour des associations de quartier que de se mêler d'évaluer et réformer le système de démocratie locale de la France! Trois grandes raisons nous y poussaient quand nous avons commencé, en 2006, à vouloir introduire cette préoccupation dans des rencontres nationales d'associations d'habitants et comités de quartier4, et elles restent, sinon tout à fait inchangées, du moins toujours aussi mobilisatrices. Premièrement, nous prenions très mal, à l'époque, que face à une insatisfaction apparemment générale (d'un côté, des élus se plaignant tout le temps d'un mauvais partage des compétences et des ressources, et, de l'autre, des citoyens se sentant, là-dessus, aveugles et sans pouvoir), il y ait une démission de la totalité des acteurs potentiels: parlementaires, dont la plupart occupent également le terrain local, partis, associations et autres instances participatives à tous les niveaux, praticiens de la gestion territoriale et chercheurs. Nous avons donc cru qu'il était de notre devoir d'attirer l'attention sur ces questions et de pousser à la réforme parce que personne d'autre ne le faisait5, Si nous avons perdu - et c'est tant mieux - notre place solitaire lorsque le président de la République a inscrit la réforme de l'organisation territoriale au calendrier de l'année 2009, cela n'a fait qu'amplifier nos craintes de voir une société civile, paradoxalement peu attentive à ces questions et encore moins préparée à s'y faire entendre, rester hors jeu lorsque commenceront les tractations entre gouvernement et 'grands élus'. L'urgence qu'il y avait en 2006 à éveiller nos
4 Can-efour National des Associations d'Habitants et Comités de Quartier (CARNACQ) 5 «C'est à nous de le faire, d'abord parce que les autres (associations d'élus locaux, partis politiques, spécialistes du droit public, etc.) auraient pu le faire, ne l'ont pas fait et, vu leurs habitudes dans le système actuel, ne le feront pas si nous ne nous manifestons pas. » (tract du 1er février 2007, Comité de Liaison des Unions de Quartier de Grenoble (CLUQ) et Les Associations d'Habitants du Grand Grenoble: Lien et Ouverture (LAHGGLO) 11

concitoyens à la nécessité de réformer est devenue encore plus grande, maintenant que la réforme va se déclencher et se négocier pendant que beaucoup d'entre eux regardent ailleurs. Deuxièmement, prendre l'initiative d'une revendication de démocratie locale est salubre pour les associations d'habitants en les faisant publiquement dépasser les frontières du domaine tranquille dans lequel beaucoup aimeraient les confiner: celui de la 'proximité', vous savez bien, celui des emblématiques crottes de chien, souvent évoquées par nos contempteurs, même si elles ont été récemment élevées à la dignité de déjections canines! Par une telle initiative nous clamons et confirmons notre nature d'associations civiques, généralistes et démocratiques, qui ne sauraient se désintéresser de la bonne marche de la démocratie dans son ensemble: « C'est à nous de le faire parce que nous représentons des associations de quartier vouées justement à faire fonctionner le mieux possible 'leur' démocratie locale et la démocratie locale en général»6. De plus, les associations d'habitants ont tout à gagner à être insérées dans un système local de bonne qualité, c'est-à-dire qui serait plus réceptif, plus réactif et plus performant qu'actuellement: «c'est notre évident intérêt, aussi bien pour la qualité de nos élections (organisées nationale ment, les enjeux locaux, qui devraient y être les seuls considérés, sont éclipsés, submergés par des enjeux nationaux) que pour avoir la voie libre pour travailler [avec] un meilleur fonctionnement démocratique>/. Ne peut-on aussi espérer que se vérifie l'adage selon lequel la vie locale est l'école de la démocratie, et, pourquoi pas, rêver que la réflexion et les progrès qui auraient fleuri dans les quartiers soient utilisables et utiles au niveau national: «Quel rôle formidable pour des associations de quartier que de permettre de dégripper ainsi, grâce à une réforme de nature modeste, la machinerie démocratique de la France !»8. Troisièmement, la conjoncture nous obligeait à nous situer, non pas en opposition, mais en contrepoids, à l'engouement pour les mille inventions de la démocratie participative: «il est important aujourd'hui de ne pas (...) recourir à des recettes miracles au lieu
6

ibid. ibid. 8 ibid.
7

12

de prendre le temps de s'interroger sur les obstacles structurels à la participation et sur les moyens de les réduire et, si possible, de les supprimer. Notre expérience quotidienne nous a fait identifier (...) les obstacles à la compréhension du champ politique, (...) les obstacles à l'action des électeurs, (...) les obstacles à l'action des associations d'habitants, (.. .et) les obstacles à l'action des collectivités territoriales >/. Ainsi se trouvaient tracés les grands axes de la rencontre de novembre 2007 et, sur cette lancée, ceux du présent ouvrage. Ce que l'on appelle la démocratie participative est une excellente démarche tant qu'elle n'est pas un cache-misère, voire une diversion, par rapport au fait que l'ensemble du système français de démocratie locale dysfonctionne et se trouve ainsi être le premier responsable de la désaffection des citoyens. Rendre la république elle-même enfin participative, telle nous a semblé et nous semble toujours être la priorité, avant d'encourager des milliers de collectivités territoriales à échafauder, chacune dans son coin, des dispositifs participatifs, tous plus ingénieux les uns que les autres, mais tous ensemble incapables de corriger le caractère massivement dissuasif du système politique et administratif territorial. Ce choix de stratégie, consistant à se préoccuper en priorité du problème le plus grave plutôt que de multiplier les palliatifs, nous semblait aller de soi; pourtant, il s'est avéré peu facile à faire partager. Le halo favorable autour des expérimentations de la démocratie participative semble empêcher les militants associatifs et encore plus les élusJOd'y prêter une vraie attention et de décider ou non d'y souscrire. C'est pourquoi nous avons jugé utile de poursuivre notre mise en garde en proposant noir sur blanc
9 Prospectus annonçant le colloque de Grenoble «Démocratie locale: osons innover» organisé les 16 et 17 novembre 2007 par le CLUQ (Comité de liaison des Unions de quartier de Grenoble, LAHGGLO (Les associations d'habitants du Grand Grenoble: lien et ouverture) et l'lEP (Institut d'études politiques de Grenoble) 10 Il est frappant qu'aucun des élus de premier plan qui nous ont fait l'amitié de participer au colloque de Grenoble et qui avaient été dûment munis du prospectus dénonçant, sur les trois quarts de son texte, les obstacles à la participation des citoyens, n'ait pris conscience de l'existence de cette option stratégique; d'emblée, chacun a traité de sa philosophie, de ses efforts et de ses réussites en matière de démocratie participative. 13

descriptions et arguments concernant ces multiples obstacles institutionnels ou coutumiers à la participation des citoyens à leur vie démocratique locale: un livre pourra les communiquer plus posément et, du moins nous l'espérons, en permettre un examen fructueux. Est-il nécessaire, avant d'entrer dans le vif du sujet, de souligner que ce thème était assez ardu pour que nous veillions à ne pas en déborder: c'est par souci d'efficacité et non par oubli que nous n'avons pas traité de questions, certes importantes mais hors de notre champ d'étude. On ne devra donc pas nous reprocher, comme ce fut parfois le cas dans des réunions, notre silence sur le fonctionnement de la démocratie française aux niveaux parlementaire et présidentiel ou sur les obstacles généraux à toute participation politique, tels que des difficultés matérielles ou psychologiques insurmontables ou la non accession à la citoyenneté. Le terrain de la participation spécifiquement locale nous a paru suffisamment immense pour que nous ne nous dispersions pas sur d'autres objets, aussi dignes d'intérêt soient-ils.

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PREMIERE PARTICIPATION A LA DEMOCRATIE

PARTIE

LOCALE EN FRANCE

CHAPITRE
DEMOCRA

1

DEMOCRA TIE REPRESENTATIVE,

TIE P ARTICIP A TIVE

Jean Tournon11

Les campagnes électorales - récentes ou prochaines - et les médias donnent l'impression que nous sommes entrés dans l'ère de la démocratie participative et que nous vivons donc la fin de l'ère de la démocratie représentative, cette époque où le citoyen n'était qu'un électeur: c'est-à-dire souverain tous les 5, 6 ou 7 ans et muet le reste du temps. Pareille chronologie est doublement fautive: premièrement, la démocratie représentative n'est nullement dépassée12, elle a encore de beaux fruits à porter; ce serait folie de chercher à s'en débarrasser, surtout tant que nous ne sommes pas certains d'avoir trouvé nettement mieux en échange; c'est pourquoi ce chapitre débutera par un éloge de la démocratie représentative. La deuxième erreur, c'est d'appeler démocratie participative les diverses stratégies concoctées par des élus ou des spécialistes et qui sollicitent un petit nombre de citoyens pour qu'ils parlent à la place du grand nombre, autrement dit pour représenter la totalité; il me semblerait plus exact dans ce cas de parler de «démocratie représentative bis ». De même que nous nous interdisions pragmatiquement de dénigrer la démocratie représentative originelle, nous ne dirons aucun mal des dispositifs de cette démocratie représentative bis que tant
11Responsable de la commission conjointe Démocratie locale et participation des Unions de quartier de Grenoble (CLUQ) et du Grand Grenoble (LAHGGLO), auteur du Guide des institutions légales de quartier, Les cahiers de la participation, Numéro 3, 2002, publié par le Carrefour National des Associations d'Habitants et Comités de Quartier (CARNACQ) 12Quoi qu'en dise théâtralement Jacques Julliard: «La démocratie représentative n'est pas en crise. Elle est finie! »(La Croix, 23 octobre 2007) 17