La sécurité publique à l'épreuve du terrain

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Publié le : lundi 1 janvier 0001
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EAN13 : 9782296279803
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lA SECURITE PUBUQUE À L'EPREUVE DU TERRAIN

Déja paru en coédition avec l'IHESI:

- Polices

d'Europe (colléctit), 272 p., 1992.

@ L'Harmattan, 1993 ISBN: 2-7384-2026-5

lA SECURITE PUBUQUE À L'EPREUVE DU TERRAIN le policier, le magistrat et le préfet

Dominique GATIO et Jean-Claude rnOENIG

Editions L'Harmattan 5-7 rue de l'Ecole Polytechnique 75005 Paris

I.H.E.S.I. 19 rue Péclet 75015 Paris

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Cette recherche a été menée dans le cadre du programme de l'IRES!. Sous la responsabiltté scientifique de jean-Glaude Tboenig, elle a été réalisée en collaboratton entre le cabinet STRATEMA - Groupe
SMG, Paris - et le Groupe d'Analyse des poltttques Publtques du CNRS.

L'équipe secrétartale de STRATEMA a assuré avec vatllance et professionnaltsme toute la frappe du rapport. Le professeur Martin Landau de l'université de Californie à Berkeley a servi de guide stimulateur lors de l'analyse des résultats. Patrice Duran et Dominique Monjardet ont relu le texte et prodigué de forts précieux consetls scientifiques. Qu'ils acceptent tous notre Vive reconnaissance.

I

Sommaire

Chapitre 1 Coordonner la bureaucratie ?
Chapitre 2 Une approche scientifique Travail et interdépendance Une observation en profondeur Chapitre 3 Des organisations peu intégrées Des hiérarchies tempérées L'autonomie privilégiée Chapitre 4 l.es jeux de la coopération La coordination et la concertation formelles L'appropriation ambivalente des procédures formelles La coopération paradoxale ... De la coopération transgressive à la coopération informelle Le portefeuille relationnel. Les règles du jeu coopératif Chapitre 5 l.e pragmatisme administratif De la règle à l'arrangement.. Au dedans comme au dehors Le cas de deux commissariats centraux Chapitre 6 I.ocalisme et intégration La territorialité administrative Des intégrateurs inter-organisationnels Chapitre 7 la régulation de l'action administrative Des contraintes communes Erreurs et incertitudes. ... Conclusion L'Etat sait-il faire ? L'ordre public, d'abord et avant tout La sécurité publique, un enjeu variable L'emprise du court terme et la marginalisation de la prévention Annexes

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19 ...19 26 33 .33 46 .5 .5 70 81 88 .95 104 III 112 126 132 149 ...150 163 183 184 ...193 203 207 209 216 .223

Chapitre 1

COORDONNER

lA

BUREAUCRATIE ?

Administrer la sécurité publique mobilise en France beaucoup de monde, d'argent et d'attention. Mission principalement dévolue â l'Etat, elle le met en première ligne. Pour l'année 1990, rien que pour les forces de police et de gendarmerie, les effectifs de personnels budgétés rassemblent au total un peu plus de 200.000 agents et leur coût s'élève â près de 40 milliards de francs. On peut estimer qu'au total l'économie nationale dépense près de 1200 francs par an et par habitant pour gérer la lutte contre le crime, la délinquance et le désordre. Par ailleurs, la sécurité publique occupe une place privilégiée sur l'agenda du gouvernement, au gré des campagnes électorales, et elle s'avère être un thème privilégié dans les débats politiques. La puissance publique sait-elle gérer la sécurité publique? La question se pose de plus en plus souvent. A intervalles réguliers, les dirigeants de l'Etat se trouvent interpellés. Qu'attendent-ils pour agir mieux et résolument, et, d'ailleurs, en ont-ils la volonté? Se rendent-ils véritablement compte que, confrontées au vol, â la toxicomanie ou, plus banalement, â la vie dans les HLM de banlieue, les populations subissent de plein fouet l'insécurité? Le débat se personnalise, à la recherche de responsables présumés, quand il ne débouche pas sur une chasse au bouc émissaire: tel gouvernement ou ministre, des juges soupçonnés d'être "rouges", des éducateurs jugés complaisants, des policiers perçus comme "ripoux", etc... Ceci dit, même si l'Etat le voulait, est-il en mesure d'administrer la

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sécurité publique? Certains en doutent. A les entendre, aucun responsable public ne peut vraiment espérer réussir. Car l'Etat moderne ne sait pas faire. A l'exemple du chômage, l'insécurité se révèle être un fait de société. Tout au plus, de Paris et avec des fonctionnaires, saura-t-on exercer de la répression. Au traitement administratif et "ex post" devrait se substituer un traitement social, qui ne saurait être, parce que préventif, que global et collectivement pris en charge par tous les habitants. En attendant, et faute de mieux, rien ne remplace le commissariat et le tribunal pour contenir les fractures et les déviances que les moeurs génèrent. Au cours des années 1980, l'attention portée aux questions de sécurité intérieure s'est quelque peu renouvelée grâce à un type de réflexion ou de débat que l'on pourrait appeler gestionnaire ou réformiste. L'outil dont dispose l'Etat serait-il perfectible? Faute d'une société vertueuse, à défaut de dirigeants publics obnubilés par la lutte contre le délit et le crime, il s'avèrerait utile de se demander comment mieux utiliser les ressources affectées à l'administration du problème. En effet, on se rend compte que la quantité de policiers ou l'incarcération des délinquants ne corrèlent pas de façon inverse avec la délinquance constatée ou avec le sentiment d'insécurité. Plus d'argent ne conduit pas à moins de criminalité. Informatiser les greffes de tribunaux, placer des éducateurs dans des lieux d'animation accueillant de jeunes immigrés, multiplier les patrouilles de la police, certes cela peut aider, mais ni à coup sûr ni de manière exclusive. On découvre, si on le savait pas, que l'inflation peut s'avérer sans limites en matière de sécurité, surtout sous la pression de l'opinion publique, et que le retour sur investissement n'est pas garanti. Devant un tel constat peu encourageant, certains proposent de tirer une conséquence radicale. Leur solution consiste à changer le cadre institutionnel. L'Etat ne sait décidément pas faire parce que, par nature, il est handicapé. Il est trop centralisé et trop coupé des réalités du terrain. Il faut donc décentraliser, en transférant par exemple les compétences de police vers les collectivités locales. Est-ce suffisant? Tant que l'on restera prisonnier de la logique du service public, pensent d'autres, rien de significatif ne se passera. Autant, dans ces conditions, avoir recours à une gestion plus privative de la sécurité publique et, tout en canalisant ses excès, laisser les habitants l'acheter sur le marché; par exemple, en s'adressant à des entreprises chargées de protéger les lieux publics ou de prendre en charge les prisons. Ces entreprises seraient, plus flexibles, plus attentives à la demande et qui,

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espère-t-on, travailleraient à un coût plus bas que les administrations. De telles réformes institutionnelles ne font pas l'unanimité. En attendant, une autre perspective plus modeste pourrait être envisagée. A supposer qu'il soit vraiment insatisfaisant, il s'agirait d'essayer d'améliorer de l'intérieur l'instrument mis en oeuvre par l'Etat. D'où l'idée de soumettre les corps publics et administratifs à la rationalisation et à la modernisation de leur gestion: par l'innovation technologique, par le contrôle de leurs coûts, par l'introduction des principes du management moderne. A une approche quantitative doit donc se substituer une solution qualitative: pas plus de policiers, mais une police plus efficiente et plus efficace à effectifs constants. Une série de mesures modestes, mais bien ciblées, faisant sauter des verrous ou des dysfonctionnements et distillées de façon "incrémentale", apporteraient au bout du compte beaucoup. L'étude qui est ici présentée ne se fixe pas pour objectif de prendre parti dans le débat sur la sécurité publique, ni même de tracer des lignes de conduite utiles à des décideurs politiques et administratifs. Elle est une analyse de l'existant, un diagnostic établi à partir d'observations réalisées selon les exigences de la rigueur scientifique. Sa finalité consiste à donner un peu de connaissance objective en bénéficiant de recul impartial. Ceci dit, sans vouloir juger l'état des lieux, l'analyse scientifique peut néanmoins aider au débat et à l'action. Pour le décideur, elle aide à éclairer les contraintes et les ressources qu'il aura à affronter dans sa politique, qu'HIe veuille ou non. Pour le débatteur, elle lui suggèrera qu'en parlant un peu plus vrai, il aura une meilleure chance d'aider la société à combattre l'insécurité qu'elle génère. S'agissant de la police et de la justice, et dans la France des années présentes, de telles formules ne s'avèrent pas rhétoriques.
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En abordant leur travail, deux constats ont d'emblée frappé les

auteurs de la présente étude. D'une part, le monde de l'administration de la sécurité publique reste mal connu de ceux qui y évoluent, comme de tous les autres qui l'observent de l'extérieur. Rien ne lui ressemble moins que les images populaires diffusées par les films, ou que les textes officiels organigrammes, procédures juridiques et administratives, etc disponibles aux férus de science administrative. Même la façon dont ses membres en parlent, de l'anecdote racontée par le policier de quartier jusqu'au discours tenu dans les antichambres des palais nationaux à Paris, rend mal compte de la réalité de son

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fonctionnement quotidien dès lors qu'on l'appréhende comme un système organisé. Depuis quelques années seulement, voit-on un effort de connaissance s'ébaucher et qui porte sur tel ou tel segment: la vie de la patrouille de police, les conditions de travail dans un parquet, les rapports sociaux dans une prison. Beaucoup reste à faire et à explorer: le rôle réel rempli par les services centraux, comment sont conduites des politiques publiques depuis leur formulation à Paris jusqu'à leur mise en oeuvre sur le terrain, la dynamique des rapports entre les syndicats de personnel et les ministères, etc. Car, à l'exemple de ce que l'on observe dans les construits collectifs que sont les entreprises ou les associations, il y a fort à parier que les structures formelles aussi bien que les discours des acteurs rendent mal compte du fonctionnement réel quotidien de la police, du parquet ou de la gendarmerie, de la manière dont le travail et la tâche sont accomplis, des rapports qu'y nouent les fonctionnaires en leur sein et avec le monde extérieur. D'autre part, s'agissant de sécurité et d'ordre, on est frappé par le caractère administratif de l'univers qui les gère au quotidien. Police, préfecture, parquet, gendarmerie, tous partagent un trait commun: ce sont des services de l'Etat qui, à l'exemple des autres ministères, font partie de la fonction publique. Leurs agents relèvent du statut général de la fonction publique, les dépenses sont soumises aux règles de la comptabilité publique, les structures sont partagées entre d'un côté des services centraux qui s'activent par des circulaires et imposent des réglementations, et de l'autre côté des services extérieurs qui sont censés les appliquer sur le terrain. Dans ces conditions, on voit mal ce qui différencie la Police Nationale de l'administration de l'Equipement ou des services du Trésor. La bureaucratie semble vraiment envahissante. L'Etat gère la lutte contre la délinquance selon les mêmes logiques organisationnelles que celles qu'il utilise pour lever l'impôt ou pour instruire les enfants. A quoi bon, dès lors, consacrer du temps à faire une recherche scientifique alors que l'on dispose aujourd'hui d'une connaissance solide des administrations publiques, grâce notamment aux sciences sociales? Il est certes vrai que, parlant de lui-même, un juge ou un policier tend aussitôt à marquer que son travail ne ressemble en rien à celui du percepteur ou de l'employé aux écritures d'une préfecture, qu'il obéit à des logiques spécifiques et que son choix de carrière recouvre une vocation à nulle autre comparable.

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La sociologie de l'administration montre que, de leur côté, le percepteur et l'employé aux écritures tiennent le même type de discours de différenciation. Se démarquer d'autrui, créer des barrières, affirmer sa spécificité, relèvent d'un phénomène bien connu et récurrent du monde administratif: le corporatisme. Bref, tous les bureaucrates se ressemblent quand ils rationalisent leurs particularismes. Le thème de la bureaucratie est souvent utilisé à propos des services publics chargés de la sécurité1. Il faut l'avouer, beaucoup d'éléments en suggèrent la pertinence et l'emprise. Les acteurs de la sécurité publique sont-ils donc tout simplement voués à produire les mêmes rationalisations que leurs collègues des autres administrations? Ou bien ce particularisme dont ils peuvent faire état traduit-il une réalité à proprement parler singulière? La police ou la justice sont les mêmes à travers tout le territoire national. L'uniformité alliée à la taille de l'organisation laissent présager le pire: des orientations identiques pour les services, une hiérarchie distillant à haute dose des directives impersonnelles, des procédures écrites régissant toute situation, des contrôles incessants, une paperasse envahissante, des personnels et des syndicats acharnés à défendre leur statut et l'avancement à l'ancienneté, etc... On imagine facilement les rigidités qui sont ainsi induites. C'est certainement à. travers sa balkanisation organisationnelle que la sécurité publique offre un cas d'école. Si l'insécurité est une, l'administration d'Etat qui en a la charge est multiple, morcelée en services, corps, hiérarchies autonomes et distincts. Au sens le plus restrictif et, en se limitant seulement à la police, à la gendarmerie, au parquet et à la préfecture, on recense pas moins de 3 ministères, 4 directions générales, une dizaine de directions centrales spécialisées, sans compter près d'une cinquantaine de corps et de services spécialisés. Si l'on élargit l'horizon en incluant les tribunaux, les prisons, la protection judiciaire de la jeunesse ou les pompiers, on avance dans un monde foisonnant où se juxtaposent des organisations administratives autonomes et surtout innombrables:!. Une telle situation cumule deux propriétés dont la source a de quoi décourager tout effort de clarté, de simplicité, d'ordre et de coordination. Comment en effet imaginer que deux bureaucraties se coordonnent entre elles? A fortiori, lorsqu'on en dénombre 5 ou 6,
1. GœlZALJean-Jacques, Le désordre policier, Paris, Presses Universitaires 1985. 2. Voir les organigrammes en annexe. de France,

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voire 10, on voit malles affaires de la sécurité publique bénéficier de souplesse, de dialogue et de capacité à communiquer entre elles; sauf à imaginer que la coordination peut se décréter de Paris, à l'avance et grâce à des directives écrites. La coordination dans de telles conditions paraît un vrai problème, un cauchemar bureaucratique insurmontable. La coordination verticale d'abord. Les chaînes hiérarchiques y sont très longues. Quand on additionne les échelons géographiques direction générale et directions spécialisées à Paris, directions régionales, directions départementales, d'exécution au niveau infradépartemental - et les découpages internes à chaque échelon, la chaîne paraît sans fin : entre le gardien de la paix et le directeur général à la Police Nationale, entre le directeur général et le sousofficier à la Gendarmerie Nationale, parfois plus de 10 échelons séparent le haut du bas. La coordination latérale ensuite. La spécialisation par problèmes ou par fonctions y est poussée jusqu'à un point extrême. A la Gendarmerie Nationale, on distingue, entre autres, la gendarmerie mobile et la gendarmerie territoriale, sans parler de quelques services spécialisés. Et, à l'intérieur même de la gendarmerie territoriale, se trouvent des unités polyvalentes et des unités dites de recherche faisant surtout sinon exclusivement de la police judiciaire. La fragmentation est encore plus poussée au sein de la Police Nationale: les corps urbains (gardiens et officiers de la paix en tenue), les unités de police judiciaire et administrative des commissariats (inspecteurs en civil), les renseignements généraux, les services spécialisés de police judiciaire, la police de l'air et des frontières, les compagnies républicaines de sécurité, les offices centraux de répression (stupéfiants, oeuvres d'art, délinquance économique et financière, grand banditisme, etc...), De son côté, le monde judiciaire n'échappe pas à une forte différenciation structurelle: les parquets et les sièges et, à l'intérieur de chacun d'eux, des rôles spécialisés (par type de délits au parquet; par nature de problèmes au siège; juges d'instruction, juges des mineurs, juges d'application des peines; greffes, etc...). L'hétérogénéité de ce paysage institutionnel et organisationnel s'accroît encore lorsque l'on constate que la spécialisation qui touche les différentes administrations n'empêche pas du flou, des recouvrements et de la redondance de subsister. Pour le maintien de l'ordre public ou pour la police judiciaire, plusieurs services différents de la Police Nationale sont habilités à agir sur un même territoire. En

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même temps, les découpages géographiques affectés à chacune de ces filières ne sont pas définis de façon identique. La Police Judiciaire est structurée sur la base de directions régionales et d'antennes locales (tantôt couvrant un département, tantôt une partie d'un département) ; alors que la Police Urbaine est implantée de manière départementale (direction départementale), l'échelon de base étant le commissariat qui, lui, couvre une aire urbaine aux dimensions variables. Les parquets et sièges connaissent les mêmes variations dans l'espace. Ici, le procureur est responsable de tout un département (par exemple dans l'Essonne), là le département est divisé en trois parquets (par exemple en Seine-et-Marne). D'autre part, alimentée par les cloisonnements internes à chaque administration, la difficulté à opérer un minimum acceptable de coordination inter-organisationnelle paraît peu surmontable. Le préfet ressemble à Sisyphe lorsqu'il veut en matière d'ordre public coordonner entre elles des institutions ou des pyramides hiérarchiques aussi diverses que les pompiers, les Renseignements Généraux, les CRS, les gardiens de la Paix, etc... Les Compagnies Républicaines de Sécurité font, parait-il, un complexe d'infériorité face à la Police Urbaine. Elles travaillent par ailleurs selon des modalités différentes: horaires de travail, repos compensateur, etc. Les systèmes de radio-communication de la Gendarmerie Nationale ne sont pas compatibles avec ceux de la Police Urbaine. Le parquet est confronté aux mêmes types de difficultés lorsqu'il désire monter une opération de contrôle de vitesse sur routes. Pour ce faire, en effet, il a besoin de policiers. Or supposons qu'en même temps le préfet décide de façon discrétionnaire qu'il a lui aussi besoin de policiers pour un service d'ordre. Dès lors, où trouver les forces d'appoint, sinon à la gendarmerie? Reste alors à résoudre ce qui peut se présenter comme un problème: faire travailler ensemble gendarmes et policiers, ce qui n'est pas perçu comme aisé compte tenu des jalousies qui séparent les deux corps de fonctionnaires. L'illustration la plus spectaculaire de la multiplication locale de ces contrastes organisationnels est fournie par les modalités de couverture territoriale. Dans tel département, le ressort du parquet recouvre totalement celui du préfet. Dans tel autre, le ressort du parquet recoupe à 80% la division des arrondissements par sous-préfets. Il existe plus complexe encore: le découpage géographique entre gendarmes et policiers urbains. En principe, la logique qui gouverne la division entre ces deux corps est relativement claire: les policiers

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s'occupent des zones urbanisêes de plus de 10 000 habitants, les gendarmes des zones rurales. Chacun est maître chez soi, â deux nuances près: le gendarme peut poursuivre une investigation sur l'ensemble du territoire national Cy compris en zone de police), alors que l'inspecteur n'a pas le droit, sauf autorisation du procureur, de sortir de sa circonscription. Si la Police Urbaine n'a pas accès aux zones rurales couvertes par la gendarmerie, de leur côtê, les services rêgionaux de Police Judiciaire, les Renseignements Gênêraux, les CRS peuvent travailler sans limitation sur tout le territoire. Par ailleurs, dans certains cas, les dêcoupages entre zones de police et zones de gendarmerie s'entrecroisent d'une manière tellement indescriptible que l'on en vient â se partager les trottoirs des rues: â toi celui de gauche, â moi celui de droite. "La centralisation des structures pottcières n'entraîne pas nécessairement l'uniformité... La diversité des agences pottcières Peut être source de complémentarités si les compétences et les territoires sont clairement répartis... (sinon) elle est, le plus souvent, source de confusion et de difficultés en matière de coordination et de controle... Les agences poltcières en France sont d'autant plus diffictles à coordonner que leurs compétences et leurs terr/toires se recouvrent largement et de façon souvent confuse"l. Le flou et la complexitê ne touchent pas seulement les dêcoupages gêographiques des compétences, ils sont encore renforcês par le contenu et la structuration de la fonction policière en France. Celle-ci se caractêrise par l'ampleur des tâches qu'elle recouvre. Certes il s'agit de prêvenir et de rêprimer la criminalitê. En même temps, l'ordre sur la voie publique doit être maintenu. Mais la police confiêe aux services de l'Etat s'êtend au delà de ces deux seuls domaines, dont les frontières apparaissent dêjâ êlastiques. La police et la gendarmerie remplissent êgalement une fonction de police gênêrale. Elles surveillent les êtrangers, elles inspectent les maternitês, elles recueillent de l'information sur l'opinion publique et sur les
1. MONNET jean-Claude, "Le système de police française: un modèle à 'revisiter'", Les cahiers de /a Sécurité Intérieure, n° 7, "Polices en Europe", Nov. 1991-janvier 1992 ; Paris, La Documentation française, p. 51. Du même auteur, voir aussi "Maintien de l'ordre ou création du désordre" in Pierre FAVRE al : La manifestation, Paris, Presses et de la Fondation Nationale des Sciences Politiques, 1990. Sur le même thème, consulter jean-jacques GLEIZAL, désordre po/icier, Paris, Presses Universitaires de France, 1985, Le
et jean-Louis LOUBET DEL BAYLE, La police

- Approche

soda-politique,

Paris,

Montchrestien,

1992.

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responsables sociaux et politiques, elles appliquent les arrêtés municipaux, elles contrôlent la validité des permis de construire, elles louent leurs prestations pour des surveillances de manifestations publiques (foires, rencontres sportives, etc). En fait, la fonction policière recouvre un éventail hétéroclite et fluctuant dans le temps de tâches diversifiées accomplies pour le compte de "clients" nombreux: le préfet, le procureur, la direction générale et le cabinet du ministre à Paris, les conseils municipaux et les maires, quand ce ne sont pas des clients au sens littéral du terme qui rétribuent financièrement des prestations réalisées (associations sportives, etc...). Dans ce contexte, la sécurité publique apparaît, elle-même, comme un concept multiforme et relativement peu défini. S'agit-il de l'ensemble de la criminalité et de la délinquance, ou parle-t-on de la seule petite délinquance à la frontière de l'incivisme (tag, etc...) ? L'objet est-il le fait accompli (répression), le fait potentiel (prévention) ou le sentiment d'insécurité, tel qu'il est ressenti par la population et qu'il s'agit de combattre; et ceci, même s'il s'agit de petite délinquance vénielle traitée à coups d'actions symboliques, comme le fait, par exemple, de "faire voir du képi" dans la rue ? Le poids des options personnelles des fonctionnaires de la sécurité publique n'est pas en reste dans ce fatras institutionnel et organisationnel. Chacun y va de son crédo sur les finalités de l'action publique en matière de sécurité, sur les politiques et les moyens qu'il faudrait mettre en oeuvre. Bref, vue de l'extérieur comme de l'intérieur, la sécurité publique constitue, à proprement parler, un sujet brûlant, complexe et multiforme, qui touche les fibres sensibles des gouvernants, des fonctionnaires et de l'opinion publique. Quelque soit l'angle d'approche, force est de reconnaître que la sécurité publique ressemble à un marché relativement ouvert sur lequel des services publics (le cas échéant, des polices privées) peuvent intervenir, à la marge ou dans son coeur, quitte à se retrouver en situation de concurrence. Où commence le domaine du procureur, où se termine celui du préfet? Quelle est la frontière non seulement juridique (c'est-à-dire abstraitement définie), mais concrète (c'est-à-dire dans l'action quotidienne) entre le maintien de l'ordre public, la répression et la prévention de la délinquance ? Il y a fort à parier que, pour assurer la coordination, de nombreuses structures formelles (procédures écrites, règlements, cahier de tâches, "reporting", etc) soient nécessaires. Ceci dit, sont-

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elles suffisantes pour assurer un minimum d'efficience et d'efficacité? Et, même si pour des raisons de contrôle politique les gouvernements centraux successifs ont maintenu une forte dose de redondance et de concurrence entre les corps policiers, voire entre le préfet et le parquet, il reste à savoir si, sur le terrain, les politiques et les directives émanant des autorités centrales passent, ou non, dans les faits. En d'autres termes, face à une telle complexité organisationnelle, est-il possible qu'existe encore un minimum de capacité à collaborer et à agir ensemble, entre les divers services de l'Etat qui ont, à un titre ou à un autre, à gérer de la sécurité publique? Cette question a servi de fil conducteur à la présente étude.

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Chapitre 2

UNE APPROCHE SCIENTIFIQUE

Avant de présenter les résultats proprement dit de la recherche ceci fera l'objet des chapitres suivants -, il importe d'indiquer la problématique et l'approche méthodologique qui ont été utilisées pour étudier l'administration de la sécurité publique. Bureaucratie et coordination administratives constituent deux thèmes relevant de ce qui pourrait être appelé comme étant le sens commun. Du point de vue de la rigueur scientifique, ils rendent cependant mal compte des propriétés fondamentales que l'analyse sociologique identifie quand il s'agit de l'action de l'Etat dans sa lutte contre la délinquance et le désordre judiciaire. Quelle porte d'entrée, donc, retenir pour traiter le problème? Les auteurs de l'étude ont fait le choix de partir de la nature et de la structuration du travail quotidien et permanent des fonctionnaires, et de se centrer, plus particulièrement, sur la manière dont ceux-ci gèrent les interdépendances liées à l'exécution de leurs tâches respectives.

Travail et interdêpendance Un inspecteur de police, un substitut du procureur, un préfet sontils de purs et passifs exécutants de directives et de procédures qui leur sont imposées par leur administration respective d'appartenance ? C'est ce que laisse croire le recours au terme de bureaucratie. Car celui-ci renvoie, dans l'image qui en est donnée, à l'idée que l'administration publique ressemble, en tant qu'organisation, à un

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univers mécaniquement ordonné. Par définition, chacune des parties de cet ensemble serait prescrite, agencée, définie comme un rouage particulier déterminé par le tout auquel il se rattache. Aucune situation particulière n'échapperait à la logique gouvernant le système. Toute tâche ou tout acteur s'expliquerait comme un démembrement du système. C'est ainsi que, pour comprendre le travail d'un policier ou d'un magistrat, il suffirait de lire le cahier de leurs consignes et de prendre en compte les ordres donnés par leurs supérieurs, à l'exemple d'une ligne de production dans une usine organisée selon les canons de la bonne gestion scientifique ou du taylorisme. Le travail de chacun d'eux consisterait à exercer les tâches opérationnellement prévues par des procédures et par des directives dans le cadre de la division du travail définie par le sommet. De telles prescriptions seraient appliquées de manière instrumentale et les comportements seraient jugés par la hiérarchie en fonction du degré de conformité manifesté à leur égard. D'autre part, plus le fonctionnaire se situerait bas dans la hiérarchie de l'autorité, moins il pourrait disposer d'un espace décisionnel qui lui soit propre pour traduire les missions générales en gestes opérationnels. Bref, la machine organisationnelle fonctionnerait comme un rouleau compresseur, déclinant le long de la ligne hiérarchique les politiques générales définies au sommet et se traduisant en tâches de plus en plus parcellaires exécutées à la base. Bureaucratique, cette machine le serait car engoncée dans l'abondance de procédures impersonnelles et dans la centralisation de toute décisionl. Or, l'observation conduite sur le terrain suggère que tel n'est pas exactement le cas pour la police, la gendarmerie, le parquet ou le corps préfectoral. Le travail des fonctionnaires de l'Etat, même au niveau des services extérieurs, n'est pas un travail totalement ou même largement prescrit, mécaniquement déterminé, consistant à appliquer passivement une directive technique ou une procédure opératoire imposée par le reste de l'organisation. Il existe une forte zone de latitude, d'indétermination, d'appréciation, qui laisse un espace de jeu à la capacité d'initiative de l'exécutant pour choisir quoi faire et comment le faire. Tout ne relève pas du prescriptible. Supposons, par exemple, qu'une patrouille de police soit appelée en urgence sur un lieu où des coups de feu ont été tirés sur des passants à partir d'un immeuble. Il faut apprécier le problème et la situation, faire face dans l'urgence, traiter une information incomplète
1. Michel CROZIER, phénomène Le bureaucratique, Paris, Le Seuil, 1964.

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et parfois contradictoire, tenir compte de la situation spécifique et des risques y afférant, établir des priorités dans l'intervention, qualifier le délit. S'agit-il d'un accident ou d'un acte délibéré? A partir de quel étage de l'immeuble, les coups de feu ont-ils été tirés? Qui peut être l'occupant de l'appartement et est-il le tireur? Vaut-il mieux intervenir de suite et en force pour arrêter l'auteur, ou essayer d'empêcher les passants de circuler devant ses fenêtres, quitte à l'isoler et à obtenir plus d'information? Peut-on compter sur le soutien des voisins ou doit-on craindre des réactions hostiles de la population à l'égard de la police? La patrouille doit-elle agir seule ou attendre le renfort de services de police spécialisés? Bref, l'incertitude est grande. Tel est aussi le cas pour le substitut du procureur. Certes, il dispose du Code de Procédure Pénale. Mais celui-ci, s'il énonce des principes et des procédures, ne permet pas d'apprécier chaque cas spécifique de flagrant délit. De fait, le parquet dispose d'une considérable marge d'appréciation, car le code peut .énoncer plusieurs façons de désigner le problème, donc de choisir la procédure, et c'est au magistrat de tenir compte du contexte propre à chaque délit et à chaque délinquant: récidiviste ou non, acte prémédité ou non, homicide volontaire ou involontaire. Pour lui aussi, le temps est compté (48 heures de garde à vue, par exemple), l'information pas toujours claire et l'incertitude réelle. De manière plus abstraite, on peut donc qualifier le travail de sécurité publique comme un travail sensiblement moins programmé que ne le donne à penser l'ensemble des structures formelles qui sont censées le régir. Au quotidien, notamment parmi les policiers en civil, les préfets et les substituts, les fonctionnaires modèlent eux-mêmes le contenu concret de leur travail. L'inspecteur reste-t-il plutôt dans son bureau ou sort-il en enquête sur le terrain? Le magistrat s'occupe-Hl surtout de délits graves ou donne-t-il de l'importance aux petits délinquants ? L'attention est sélective quant au contenu des activités. Elle l'est aussi quant à la façon de les mener à bien. D'un côté, il existe une masse de directives, procédures, règles, qui revêtent un caractère général universel et abstrait, même si elles sont très détaillées et strictes par ailleurs. D'un autre côté, toute situation concrète présente une dose variable de spécificité, de non-répétitivité, d'incertitude. D'où l'importance de la marge d'appréciation qui est détenue par l'opérateur: à lui de choisir telle procédure plutôt que telle autre.

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Cette appréciation signifie que l'opérateur formule et sélectionne luimême le programme d'activités qu'il devra respecter ou, dans quelques cas, respecter avec quelques degrés de liberté qu'il jugera bon de prendre. Elle ne signifie pas pour autant qu'il s'affranchit totalement ou largement de l'obligation qui lui est faite de se conformer à la lettre de la procédure une fois qu'il l'aura choisie parmi l'éventail des procédures qui sont disponibles. plus généralement, on s'aperçoit que la sécurité publique ne peut pas être définie en termes purement institutionnels. Sa définition résulte pour une partie non négligeable des appréciations et des arbitrages que l'opérateur local effectuera sur le terrain. L'enjeu lié à la sécurité publique est suffisamment flou pour que les compétences et les savoirfaire que reçoivent l'action publique ne soient pas programmables à l'avance, donnés une fois pour toutes, répétitifs et contraignants de la même manière pour toute situation, pour tout agent, à tout moment. Travail peu prescrit et partiellement choisi, il donne une forte autonomie professionnelle à qui l'exécute, et ce à des niveaux très bas dans la hiérarchie. Ici le facteur qui donne accès à de l'autonomie n'est pas le grade occupé dans la hiérarchie de l'autorité, mais le fait d'être en contact direct avec la situation à traiter: la patrouille devant l'immeuble, le substitut devant la personne arrêtée, le commissaire de police dans sa circonscription. De ce point de vue, la police et le parquet ressemblent à l'hôpital où le rapport au malade est assuré par l'infirmière ou par le médecin, pas par le directeur d'hôpital. La ligne de front sur laquelle évolue l'organisation se situe à la base et au milieu de la pyramide, à l'opposé de l'autorité formelle de type hiérarchique qui se situe au sommet1. L'autonomie consiste dans le fait que le policier et le juge opèrent eux-mêmes une sélection des priorités des tâches à remplir et de la manière de les remplir. Car l'organisation ne maîtrise pas elle-même le carnet d'activités qui est le sien, à la manière d'une usine à laquelle le siège envoie chaque mois des consignes de volume de production. Le plan de charges s'élabore largement sous l'influence d'événements extérieurs qui échappent à l'emprise de l'organisation et que l'opérateur local lui-même contribue à sélectionner ou à rejeter, à traiter ou à ignorer, un peu comme si l'usine décidait d'elle-même d'une partie de sa production: quels faits délictueux ou prédélictueux, avec quelles procédures?
1. David MECHANIC, "Sources of power of lower participants in complex organizations", in Administrative Science QuaT1er/y, 7 (Dec. 19(2) : 349-364.

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La sélection des priorités des tâches se fait de façon largement implicite. Elle intègre quatre paramètres, quatres critères de référence dont la combinaison peut être pondérée de façon variable selon les cas et les moments : "demandes" du monde extérieur, du public ou de certains publics, - les intérêts professionnels du groupe auquel le fonctionnaire se rattache (son milieu immédiat de travail, son corps d'appartenance), - les pressions et prescriptions que la hiérarchie adresse à ses opérateurs, - le degré d'autonomie que la tâche alloue à celui qui l'exécute. En partant ainsi de ce constat lié au travail des fonctionnaires qui agissent dans le domaine de la sécurité publique, une analyse plus satisfaisante pourra être faite de deux problèmes organisationnels essentiels: l'autonomie des agents en situation de prescription hiérarchique et la coopération entre services publics. D'une part, et à bien des égards, la police ou le parquet ressemblent à des anarchies organiséesl. Le flou et l'ambiguïté marquent le travail de leur empreinte dans un contexte où le temps presse par ailleurs (rapidité d'intervention sur le site, délai de garde à vue de 48 heures, etc) : flou et ambiguïté sur les tâches à sélectionner, sur les procédures à mettre en oeuvre, sur les services concernés par l'intervention, etc. La justice peut décider de classer une affaire (ne pas lui donner de suite) ou de la faire traiter. En même temps, les administrations publiques concernées utilisent des mécanismes et des structures qui relèvent d'une toute autre logique que la logique de la professionnalisation et qui se traduisent par une logique de contrôle hiérarchique: centralisation, réglementation, etc. La logique bureaucratique est forte et bien présente, du moins en apparence. Elle se déploie avec beaucoup de vigueur en particulier pour la gestion interne: personnel, dépenses financières, usage des véhicules, etc. Le recours à la prescription dans un univers marqué par l'incertitude mérite donc que l'on examine la manière dont les prescriptions hiérarchiques et bureaucratiques influencent la conduite du travail sur le terrain et la maîtrise de l'objectif de sécurité publique qui est dévolu aux administrations concernées. Ces prescriptions vontelles jusqu'à étouffer la capacité de réponse et d'action des services
1. James MARCH, écisions et organisations, Paris, Editions d'Organisation, D 1991.

- les

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face aux enjeux de sécurité publique? Ou bien sont-elles rejetées voire biaisées? Dans ce contexte, à quoi sert donc la hiérarchie de l'autorité, cette pièce en apparence maîtresse des pyramides administratives? En même temps, l'analyse doit permettre d'approfondir comment se passe la construction de leur autonomie par les acteurs, policiers, préfets ou magistrats. Se sent-on par exemple plus autonome face à sa hiérarchie ou face aux pressions externes quand on fait de la répression plutôt que de la prévention? La répression varie-t-elle dans la manière dont elle est menée au point que l'on assiste à un vaste mouvement d'éclatement centrifuge au sein de l'Etat, chaque service ou corps se dotant de sa propre définition et sélection des tâches et des enjeux? Y a-t-il au contraire des constantes et des récurrences observables à travers le territoire national? L'autonomie, il faut insister sur ce point, est appréhendée ici comme un ensemble de comportements que s'approprient et inventent les acteurs là où ils se trouvent. Ce sont des réponses qu'ils trouvent d'eux-mêmes en fonction des situations qu'ils rencontrent. D'autre part, une classe de situations s'avère particulièrement intéressante à observer car décisive pour l'Etat: que se passe-t-il lorsque le policier ou le magistrat, pour faire ce qu'il a à faire, dépend d'autres services ou fonctionnaires? Comment gère-t-il l'autonomie de travail dont il dispose au sein de son organisation lorsqu'il est dépendant d'autrui ou qu'autrui dépend de lui? On est en effet frappé par l'extraordinaire interdépendance latérale ou inter--organisationnelle qui régit le secteur de la sécurité publique. De la prévention à la répression, du flagrant délit à l'enquête policière, personne ne boucle une tâche à lui seul. Le délinquant est arrêté par le policier, celui-ci le remet au parquet qui à son tour l'enverra au tribunal. Une séquence de tâches existe. Comment chacun des intervenants assure-t-il son rôle? Comment agissent-ils ensemble? En somme, autour de quoi se structure la gestion des interdépendances? La masse des procédures et des règles formelles remplit-elle ce rôle et, est-elle suffisante? Ou bien les acteurs de la sécurité publique doivent-ils trouver d'autres modes de gestion de leurs rapports fonctionnels? Cette interdépendance est traitée en théorie de manière prescriptive. Elle prend le nom de coordination. Selon des modalités variées qui vont de la définition par le Code de Procédure Pénale des devoirs respectifs de l'officier de police judiciaire (OP]) face au

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