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La stratégie nord-américaine après le 11-Septembre

De
167 pages
"Hyperpuissance" sans rivale ni ennemi déclaré au sortir de la Guerre froide, les Etats-Unis ont lancé, depuis les attentats du 11 septembre 2001, une "guerre contre le terrorisme". Celle-ci semble avoir profondément modifié deux grands aspects de la stratégie nord-américaine : la stratégie militaire d'abord et la doctrine des opérations de paix ensuite. Mais, au-delà des discours officiels arguant d'une nouvelle stratégie, ne puise-t-elle pas au fond ces racines dans les stratégies apparues dès la fin de la Guerre froide ?
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SOMMAIRE

Avant-propos de Denis Rolland......................................................... 7 Préface de Noëlle Quénivet.............................................................. 11 Introduction....................................................................................... 17 Première Partie LE RÉVEIL DE LA POLITIQUE ÉTRANGÈRE AMÉRICAINE APRÈS LE 11-SEPTEMBRE .................................................................................. 23 Chapitre 1 - Les tensions internes à l’administration Bush ............ 27 Chapitre 2 - La réorganisation de l’appareil d’État américain ....... 35 Deuxième Partie REPENSER LA STRATÉGIE MILITAIRE .............................................. 43 Chapitre 1 - La conscience de menaces multiformes sur la sécurité nationale américaine avant le 11-Septembre ................................... 47 Chapitre 2 - La nécessité d'une révision de la stratégie militaire après le 11-Septembre ....................................................................... 71 Troisième Partie RECONSIDÉRER LES OPÉRATIONS « AUTRES QUE LA GUERRE » ... 89 Chapitre 1 - Nation building et failed states : la tentative de reconstruction politique interne d’États défaillants......................... 95 Chapitre 2 - Les États-Unis et les opérations de paix avant le 11Septembre : de la réticence à l’aversion......................................... 103 Chapitre 3 - Les États-Unis et les opérations de paix après le 11Septembre : la nécessité d’une révision de la doctrine américaine .......................................................................................................... 117 Conclusion....................................................................................... 135

Liste des sigles et acronymes utilisés

AAN – Army After Next ABM – Anti Ballistic Missiles AEI – American Enterprise Institute AIEA – Agence Internationale de l’Énergie Atomique INF – Intermediate Range Nuclear Forces ISAF – International Security Assistance Force NMD – National Missile Defense ORHA – Office for Reconstruction and Humanitarian Assistance PGM – Precision Guided Munitions PNAC – Project for a New American Century QDR – Quadriennal Defense Review RMA – Revolution in Military Affairs SALT (I & II) – Strategic Arms Limitation Talks SDI – Strategic Defense Initiative START (I, II & III) – Strategic Arms Reduction Talks TMD – Theater Missile Defense TNP – Traité de Non Prolifération UNAMA – United Nations Assistance Mission in Afghanistan UNITAF – United Task Force UNOSOM (I & II) – United Nations Operation in Somalia

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AVANT-PROPOS

e 11-Septembre a-t-il changé la face du globe, en modifiant radicalement la stratégie nord-américaine ? Dans un contexte qui conduit volontiers à la simplification, la réponse par l’affirmative a été répétée en France trop de fois pour qu’un esprit jeune, intelligent et curieux n’ait pas envie d’y regarder de plus près. En Europe, d’innombrables titres d’articles ou d’ouvrages, tel Le jour où le monde a basculé, 11 septembre 2001, souvent bénis par une icône politico-littéraire (ici l’un des grands romanciers de la Guerre froide, John Le Carré1) et consacrés par la grâce d’éditeurs soucieux de faire, avec un coup éditorial, des espèces sonnantes et trébuchantes, ont asséné l’interprétation déterminante selon laquelle il n’y avait évidemment pas de doute et qu’il n’était donc pas nécessaire d’y revenir : le 11-Septembre a tout changé. Contestant radicalement l’origine des événements, une autre interprétation mène paradoxalement à une conclusion similaire. On se souvient de la proposition (au résultat commercial redoutablement efficace) selon laquelle le 11-Septembre serait le produit d’une « conspiration » nord-américaine2 : une hypothèse fort bien enracinée en France (et relayée par Internet)3 dans le terreau fertile et complexe d’un anti-américanisme séculaire prompt à jeter l’opprobre sur les dirigeants des États-Unis : un pays parfois considéré4, par les Européens et surtout les Français si sûrs de leur
1. Équipe de reporters de Der Spiegel, Ramsay, 2002 « Un récit poignant et des visions bouleversantes ». 2. Thierry Meyssan, 11 septembre 2001, L'Effroyable imposture (Carnot, 2002) puis, en réponse à la réfutation cinglante du premier (par Guillaume Dasquié, Jean Guisnel, L'Effroyable mensonge : thèse et foutaises sur les attentats du 11 septembre, La Découverte, 2002), le Pentagate (Carnot 2003). 3. À l’interrogation « 11-septembre », le premier site proposé par Yahoo.fr en fait l’apologie sans détour (www.reseauvoltaire.net) ; le deuxième n’exclut pas l’hypothèse (www.onzeseptembre.com, consultés le 18-12-2004). 4. Par une vulgate américanophobe d’horizons politiques variés.

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grande culture, encore comme « matérialiste » et « sans (vraie) culture », trop puissant pour ne pas être foncièrement dangereux et systématiquement suspect. Mais, du point de vue stratégique, cette hypothèse (de facture médiatique très classique et à la rationalité surtout financière) conduit à un constat déjà fait : celui d’une évolution stratégique radicale. Rappelons en quelques lignes l’enchaînement d’événements parfois estompés dans le brouillard médiatico-mémoriel provoqué par l’écroulement des tours emblématiques de New York… Le 9 septembre 2001, le commandant afghan Ahmad Shah Massoud est assassiné par deux faux journalistes ; le Pakistan, les Talibans afghans et Oussama Ben Laden sont alors collectivement dénoncés comme commanditaires. Deux jours plus tard, le 11 septembre, plusieurs avions civils nord-américains sont détournés et certains lancés contre les tours jumelles du World Trade Center et le Pentagone. Les événements s’enchaînent ensuite très vite. Le 13 septembre 2001, Georges W. Bush désigne Oussama Ben Laden comme le commanditaire des attentats et promet de « mener le monde à la victoire » contre l’organisation islamiste Al-Qaïda. Puis le Sénat nord-américain autorise le Président George W. Bush à « recourir à la force », vote des crédits spéciaux tandis que l’état d’urgence est déclaré et que 50 000 réservistes sont rappelés. Sept pays sont bientôt qualifiés par le département d’Etat américain d’« Etats voyous » (Rogue States) pour leur soutien prétendu au terrorisme international (Iran, Irak, Syrie, Libye, Soudan, Cuba et Corée du Nord). George W. Bush qualifie de « croisade » la guerre qu’il veut mener contre le terrorisme et les pays qui le soutiennent… Et les actes suivent. Moins d’un mois après les attentats, de premières frappes aériennes américaines et britanniques marquent, le 7 octobre 2001, le début de l’opération « Liberté immuable » en Afghanistan. Un an et demi plus tard, le 20 mars 2003, une salve de missiles de croisière sur Bagdad ouvre l’opération « Liberté de l’Irak »… Du 11 septembre 2001 à la formation du nouveau gouvernement du second mandat de George W. Bush, la doctrine stratégique étatsunienne a-t-elle alors radicalement évolué ? C’est à cette question que répond cet ouvrage. Analysant des sources officielles (discours 8

sur l’état de l’Union, National Security Strategy et rapports d’experts), l’auteur parvient à une triple conclusion : s’il y a bien eu renouvellement limité de la stratégie militaire, passée du défensif à l’offensif (la guerre commencée en Irak en 2003 est bien dans ce registre), les bases doctrinales ne sont pas profondément différentes ; en matière d’« opérations de paix », il y aurait eu au contraire pratiquement un « retour en arrière », avec des erreurs similaires commises avant et après le 11-Septembre ; par contre, il y a eu mise en cohérence globale : « L’administration Bush a présenté après le 11-Septembre une grille de lecture complète des relations internationales, apportant quelques changements de grande ampleur, comme il n’en avait plus été fait depuis la présidence Truman au début de la Guerre froide ». On en comprendra bien plus long en lisant ce livre passionnant. Lorsqu’Emmanuel Mourlon-Druol vint me proposer de diriger à l’Institut d’Etudes Politiques de Strasbourg sa recherche, je m’étais interrogé sur la légitimité de l’encadrement par un historien de ce type d’étude : les seuls éléments sérieux de réponse sont liés aux qualités de l’auteur et à l’efficacité primordiale de la co-direction spécialisée de Noëlle Quénivet. Inversons alors les rôles : je leur suis reconnaissant de m’avoir associé à cette très précise et fructueuse réflexion. Sur un sujet aussi brûlant, le lecteur pourra ne pas nécessairement partager certains termes ou détails. Mais qu’il fasse – comme moi – son miel de cette analyse incisive ! Denis Rolland
Institut Universitaire de France IEP, Université Robert Schuman, Strasbourg Centre d’histoire, FNSP

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PRÉFACE

reemptive action et implement democracy : voici les deux leitmotivs que le président George W. Bush n’a cessé d’exprimer depuis les attentats du 11 septembre 2001. « Action préemptive », pour contrer une menace avant qu’elle ne se matérialise ; « exportation de la démocratie », car la liberté est le meilleur « antidote » contre le terrorisme. C’est ainsi devenu une lapalissade que de dire que les événements du 11 septembre 2001 ont profondément modifié notre vision du monde. Indubitablement, la triple attaque sur les tours jumelles du World Trade Center à New York et sur le Pentagone à Washington à l’aide d’avions détournés a choqué non seulement les États-Unis mais aussi la communauté internationale qui s’est, comme un seul homme, rangée immédiatement derrière la bannière de la lutte contre le terrorisme international. Longtemps, nul n’a osé questionner la politique américaine en réaction aux attentats du 11Septembre. « War on terrorism, implement democracy » – comme l’a rappelé récemment Alain Besançon dans Le Figaro, qui pourrait s’élever contre des objectifs aussi nobles1 ? Il semblait tout aussi évident qu’étant donné le nouveau caractère que revêtait le terrorisme international, de nouvelles stratégies, soient-elles économiques, politiques ou militaires, devaient être adoptées, et cela rapidement. C’est dans ce cadre que les États-Unis ont entrepris une réforme drastique de leurs systèmes politique et militaire. Des changements ont été apportés non seulement en matière de politique étrangère mais aussi concernant le système interne de gestion des crises nationales et internationales. Par exemple, les États-Unis ont entrepris une réforme administrative de taille par la création d’un département de sécurité intérieure. Ce changement, souvent occulté dans les travaux faisant référence à la vision politique du président George W. Bush, est intelligemment mis en perspective dans cet ouvrage. En matière de politique étrangère, les États-Unis décident de revoir
1. Alain Besançon, « Les équivoques de la ‘guerre contre le terrorisme’ », Le Figaro, 12 novembre 2004.

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leur engagement dans le monde. De plus, le président George W. Bush qui, initialement, ne souhaitait pas voir les troupes américaines à l’étranger se voit obligé de changer sa position et de reconsidérer la possibilité d’interventions militaires américaines. Plus encore, ces changements ont été compris par la communauté internationale comme un nécessaire bouleversement de l’ordre politique et juridique mondial. À un terrorisme aveugle ayant fait des milliers de victimes, il fallait répondre de façon forte et univoque. Le Conseil de Sécurité des Nations Unies adopte ainsi le 12 septembre 2001 la résolution 1368, qui « condamne catégoriquement dans les termes les plus forts les épouvantables attaques terroristes qui ont eu lieu le 11 septembre 2001 à New York, Washington (DC) et en Pennsylvanie ». Le Conseil de Sécurité déclare donc que de tels actes constituent une menace à la paix et à la sécurité internationale. En outre, dans le préambule de la résolution, le Conseil de Sécurité se réfère à l’article 51 de la Charte des Nations Unies qui stipule qu’un État a le droit de recourir à la force armée dans les cas de légitime défense. Le 7 octobre 2001 les forces américaines lancent des raids aériens contre Kaboul, la capitale afghane. Alors qu’autrefois le droit de légitime défense ne pouvait que s’exercer contre un État, il apparaît que les États-Unis, visent non seulement les installations gouvernementales des Talibans, mais aussi les camps ainsi que les membres de la nébuleuse Al-Qaïda. En l’espace de quelques semaines, le droit international est révolutionné : les limites du principe de nonrecours à la menace ou à l’usage de la force sont dépassées et certains évoquent même de la possibilité de l’émergence d’une coutume instantanée autorisant les États à frapper directement tout territoire servant de refuge à des personnes soupçonnées d’avoir participé à des actes de terrorisme international. Les juristes débattent avec ferveur de la légalité de l’action américaine conformément à la résolution 1368. Certains juristes notent que cette résolution parle d’ « attaques terroristes » et non d’ « attaques armées » comme le requiert l’article 51 de la Charte de l’ONU, ce qui conduit à déclarer illégale l’intervention américaine en Afghanistan.

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À l’inverse, il semble que les experts en sciences politiques approuvent d’une seule voix la réaction du Conseil de Sécurité et l’intervention américaine. Après tout, il était connu que les membres d’Al-Qaïda profitaient de l’incapacité des Talibans à contrôler le territoire afghan pour entraîner de jeunes recrues et lancer des attaques terroristes à l’étranger. Ce n’est qu’une fois que la stratégie militaire et politique américaine a commencé à se dessiner plus clairement, notamment après le discours de West Point de George W. Bush le 1er juin 2002, puis après la publication de la National Security Strategy en septembre de la même année, que les critiques envers les États-Unis se sont multipliées. Cependant, au-delà de la critique de cette stratégie, la question de savoir si la stratégie américaine, suite aux attentats du 11Septembre a réellement pris une autre tournure, est rarement abordée. Aussi le plus grand mérite de ce livre est-il d’apporter des éléments de comparaison entre la politique américaine avant et après le 11-Septembre. S’agit-il vraiment d’une révolution des affaires américaines ou n’est-ce qu’une impression que les dirigeants américains souhaitent donner ? L’un des premiers thèmes-clés de la présidence Bush après le 11-Septembre fut la présence d’armes de destruction massive (biologiques, chimiques et nucléaires) et le fait qu’elles puissent tomber entre les mains de groupes terroristes internationaux. L’« hyperterrorisme » apparu le 11-Septembre fait peur. Les attentats à l’anthrax causent cinq morts et sèment une fois de plus la panique aux États-Unis. Le président George W. Bush, persuadé que le dictateur irakien Saddam Hussein possède des armes de destruction massive et a des liens avec des groupes terroristes, décide d’envoyer les troupes américaines en Irak. Aussi l’intervention est-elle faite sous couvert de la lutte contre le terrorisme international. Cette fois-ci, juristes et experts en sciences politiques européens s’interrogent ; la notion de légitime défense préemptive (« preemptive », à distinguer de « preventive ») fait l’objet d’émulations poussées. Tous les spécialistes de droit international et de relations internationales critiquent cette notion qui permet à un État d’intervenir militairement dans un autre État sous prétexte que ce dernier représente pour lui une menace. Le droit international ne prévoit le droit à la légitime défense qu’en 13

réponse à une attaque. Si un État ne peut pas justifier son action en vertu de la Charte des Nations Unies, c’est-à-dire prouver qu’elle a été autorisée par le Conseil de Sécurité d’après l’article 39 ou qu’elle est la conséquence immédiate à une attaque armée (article 51), l’intervention peut être qualifiée d’agression. En ce qui concerne les Relations internationales, une telle possibilité conduit inévitablement à la loi du plus fort et à l’anarchie, chaque État pouvant ainsi intervenir à son gré dans les affaires d’un autre État en prétendant que ce dernier constitue une menace pour ses intérêts nationaux. Cependant, la question posée dans cet ouvrage n’est pas tant de savoir si la menace terroriste irakienne était réelle ou inexistante, mais d’examiner si la stratégie militaire américaine qui y fut mise en œuvre est effectivement nouvelle. Et c’est là encore le grand mérite de l’ouvrage d’Emmanuel Mourlon-Druol : appuyé sur une solide documentation, il analyse systématiquement les nouveaux développements de la stratégie militaire américaine, en les mettant en perspective avec les changements déjà intervenus au sortir de la Guerre froide. Cette étude, qui ne se veut ni exhaustive ni fermée, apporte un regard lucide sur un sujet souvent – trop ? – passionnément débattu, et qui, à force de faire la une des journaux, semble être connu de tous dans les moindres détails – souvent à tort, comme s’attache à le démontrer Emmanuel Mourlon-Druol. George W. Bush s’est ensuite lancé dans un deuxième volet de sa politique étrangère : la remise au goût du jour des opérations de paix – décision d’autant plus extraordinaire qu’il avait sévèrement dénigré ces mêmes interventions lors de sa campagne présidentielle. Identifiant les États « faillis » (« failed states ») – c’est-à-dire des États incapables de remplir leurs fonctions les plus élémentaires – comme menaces à la sécurité nationale américaine, les États-Unis voient sous un autre jour les opérations de « construction de la paix » (« peacebuilding ») ou, plus généralement, les opérations que l’on peut qualifier d’« autres que la guerre » (reprenant l’expression anglaise « operations other than war ») qui mêlent des aspects caractéristiques des guerres dites « classiques », et des opérations normalement entreprises sous l’égide des Nations Unies. Mais estce pour autant une réelle nouveauté ? La stratégie américaine ne s’inscrit-elle pas en réalité dans la continuité des changements entrepris dès la fin de la Guerre froide ? La fin de la Guerre froide 14

avait déjà conduit les dirigeants américains à reformuler leur politique de défense. L’engagement américain dans le monde devait être re-conceptualisé afin de coïncider avec le nouvel environnement stratégique – disparition de l’Union soviétique, et révolution des nouvelles technologies, entre autres. Les attaques du 11-Septembre conduirent également les États-Unis à redéfinir leur politique autour de la « nouvelle » menace terroriste. Ainsi se sontils engagés dans des opérations de « reconstruction de nation » (« nation building ») en Afghanistan et en Irak. Le spectre de la Somalie plane sur l’Irak et, pourtant, les États-Unis ne semblent pas en tenir compte. Comment ne pas s’en étonner, et se demander si la politique extérieure américaine, concernant son volet militaire, ainsi que celui des opérations « autres que la guerre », a vraiment été modifiée suite aux évènements du 11-Septembre ou si elle n’est que la continuation de la politique déjà entreprise par l’administration Clinton dans les années 1990 ? C’est là tout l’objet de l’excellent ouvrage d’Emmanuel Mourlon-Druol. Noëlle Quénivet
Institut du Droit International de la Paix et des Conflits Armés, Ruhr-Universität Bochum, Allemagne

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