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Le caractère équitable de la représentation politique

De
343 pages
Le choix du mode de scrutin, la fixation des conditions d'exercice du suffrage et la détermination des conditions d'accès aux mandats effectifs soulèvent des questions juridiques. En procédant à une analyse critique de la législation électorale française, cet ouvrage collectif s'efforce de mesurer la place revenant à chacun dans la préparation et le déroulement des scrutins. La question étant de savoir si tous les acteurs actuels ou potentiels du processus électif - population, électeurs, candidats - reçoivent un traitement équitable.
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Le caractère équitable de la représentation politique

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L'Harmattan, 2004

ISBN: 2-7475-7778-3 EAN: 9782747577786

sous la directionde Thierry DEBARD et François ROBBE

Le caractère équitable de la représentation politique

L'Harmattan 5-7, rue de l'École-Polytechnique 75005 Paris FRANCE

L'Harmattan Konyvesboft 1053 Budapest Kossuth L.u. 14-16

HONGRIE

L'Harmattan Itafia Via Degli Artisti, 15 10124 Torino ITALIE

INTRODUCTION

QU'EST-CE QU'UNE « REPRÉSENTATION

ÉQUITABLE»?

François ROBBE Maître de conférences à l'Université Jean Moulin Lyon 3

De nombreuses consultations électorales sont organisées au cours de l'année 2004: élections cantonales et régionales en mars, élections européennes en juin, renouvellement d'un tiers des sénateurs fin septembre. La concomitance de ces scrutins, mais aussi et surtout l'importance des réformes législatives qui les ont précédés, fournissent l'occasion d'une réflexion sur le caractère équitable de notre système électif, trois ans avant les élections présidentielles et législatives de 2007. Le Centre de droit constitutionnel de l'Université Lyon III a donc invité des universitaires et des élus à analyser sous divers aspects le droit électoral français et à confronter leurs points de vue. Les intéressés se sont réunis à Lyon le 17 octobre 2003 pour un colloque parrainé par l'Association française des constitutionnalistes. Les responsables du Centre de droit constitutionnel et en premier lieu son directeur, le Professeur Thierry Debard, remercient les participants d'avoir répondu favorablement à leur appel et d'avoir permis que leurs contributions rassemblées soient aujourd'hui publiées dans cet ouvrage. Ils remercient également les jeunes chercheurs associés à la préparation de cette publication: Séverine Buffet, Sébastien Bénétullière, Laurent Eck ainsi que Mathilde Philip-Gay, qui s'est chargée de réunir les documents publiés en annexe. Nul n'a oublié les débats suscités en 2003 par la réforme du mode d'élection des conseillers régionaux: le rehaussement du seuil de représentativité à atteindre pour présenter une liste de candidats au second tour a été, pendant plusieurs semaines, au centre des discussions politiques. On garde également en mémoire les controverses suscitées par la réduction du champ d'application de la représentation proportionnelle pour l'élection des sénateurs: cette réforme remet indirectement en cause l'objectif d'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électifs. Ce qui retient l'attention, c'est que dans l'un et l'autre cas l'intervention du Conseil

constitutionnel a été nécessaire pour mettre un terme aux polémiques. Ainsi, la détermination des modes de scrutin et des conditions d'accès aux fonctions électives n'est pas un problème exclusivement politique: elle soulève aujourd'hui des questions juridiques auxquelles les constitutionnalistes se doivent de répondre. Car l'émergence d'un droit constitutionnel normatif leur donne désormais les moyens de mesurer l'efficacité d'un système électif et son aptitude à produire une «bonne» représentation. A première vue pourtant, l'engagement d'une réflexion sur le caractère équitable de la représentation politique ressemble à une gageure. Des auteurs ont démontré, bien avant nous, combien il était vain de rechercher dans la représentation politique une image fidèle du corps social. En effet, ce sont les organes représentatifs qui donnent leur consistance et leur réalité juridique aux peuples ou aux nations qu'ils incarnent: comment la représentation institutionnelle pourrait-elle être fidèle à l'image d'un peuple qui, le plus souvent, ne peut exprimer son existence et ses volontés qu'à travers elle?1 A supposer même qu'une volonté des représentés préexiste aux décisions des représentants, il resterait à déterminer les moyens permettant de la mesurer et de l'analyser au quotidien. Or, ceux-ci n'existent pas: les sondages d'opinion ne peuvent remplir cet office, leur pertinence statistique étant trop incertaine et leurs techniques d'interprétation trop subjectives. Tout nous conduirait donc à ce constat désabusé, emprunté à Stéphane Rials: « ... la représentation (oo) n'est rien autre (..) que l'image plus ou moins déformante d'une réalité qui se dérobe ».2 Fort heureusement, nous savons aujourd'hui que la fonction des assemblées politiques n'est pas d'assurer une reproduction miniaturisée du corps social. C'est même là le fondement de la démocratie représentative: nos élus ont pour fonction première d'adopter des décisions communes, censées correspondre aux souhaits de la majorité et négligeant par conséquent les volontés éparses des courants minoritaires. Les lois et règlements adoptés par nos gouvernants, qui s'imposent à tous, expriment une unité factice de la société civile, impossible à observer dans les faits mais indispensable à l'existence même de l'Etat. L'efficacité décisionnelle des assemblées politiques conditionne d'ailleurs l'autorité de ce dernier. Pour cette raison, elle doit faire l'objet d'une grande attention de la part des constituants, quitte à laisser au second plan la volonté de traduire l'opinion du peuple dans ses moindres nuances. Comme a bien su le dire Jean

Cette problématique est au cœur de l'ouvrage de Pierre Rosanvallon, Le peuple introuvable, Gallimard, 1998. 2 ln Droits n° 6, 1987, La représentation, p. 3. 6

I

Tournon: «représenter ou gouverner, il faut choisir ».3 La nécessité pour l'Etat de décider efficacement et - si possible - rapidement a conduit la République française à préférer, pour l'élection de ses députés notamment, le scrutin majoritaire à la représentation proportionnelle. Notre propos n'est donc pas de réfléchir sur l'aptitude des assemblées politiques à reproduire fidèlement la volonté des gouvernés. Plus modestement, cette publication collective présente une analyse critique de notre législation électorale, en examinant la place qui revient à chacun dans la préparation et le déroulement des scrutins. Nous placerons au cœur de notre réflexion les acteurs actuels ou potentiels du processus électif: population, électeurs et candidats. La question est de savoir si chacun d'eux reçoit - au cours des différentes phases du processus électoral - un traitement équitable. Il nous reste cependant à nous expliquer sur le choix de ce dernier adjectif, qui occupe une place centrale dans l'intitulé du présent ouvrage. La notion d'équité est bien connue des juristes et surtout des juges: elle « confère la faculté de modérer ou de suppléer le droit en vigueur en raison de considérations liées à un cas particulier ».4 Lorsqu'une juridiction statue en équité, elle s'affranchit de l'application rigoureuse de la règle de droit pour dégager une solution qui paraîtra plus juste ou plus conforme au bon sens. En d'autres termes, un tribunal qui statue en équité opère une conciliation entre l'obligation d'appliquer la loi et la nécessité de prendre en compte les intérêts publics ou privés qui sont mis en cause devant lui. Cette conciliation est parfois nécessaire pour que la décision juridictionnelle soit moralement acceptable et socialement acceptée.5 L'adjectif « équitable )} renvoie donc à l'idée d'une prise en compte équilibrée d'intérêts divergents. C'est bien le sens qu'il convient d'accorder à la notion de « procès équitable» issue de l'article 6 9 1 de la Convention européennes des droits de l'homme: selon la Cour de Strasbourg, ce texte impose aux Etats membres «d'offrir à chaque partie une possibilité raisonnable de présenter sa cause (...), dans des conditions qui ne la placent pas dans une situation de net désavantage par rapport à ses adversaires ».6 A la lumière de ces analyses, la notion de « représentation équitable» acquiert tout son sens. Elle renvoie à l'image d'un système électoral idéal, qui prendrait en compte et concilierait de façon satisfaisante les intérêts des
3 ln François d' Arcy (dir.), La représentation,Economica,coll. Politique comparée, 1985,p. 107 s. 4 Rémy Cabrillac (dir.), Dictionnaire du vocabulaire juridique, Litec. 5 Voir notamment Marjolaine Fouletier, Recherches sur l'équité en droit public français, LGDJ, Bibliothèque de droit public, 2003. 6 CEDH, 27 oct. 1993, Dombo Beher BVe ci Pays Bas, série A, n° 274, ~ 33. 7

individus et des groupes concernés par le processus électif, sans négliger pour autant l'intérêt général. Notre but est de mesurer la distance qui sépare la législation électorale française actuelle de cette forme de «perfection » démocratique. Pour mener à bien cette démarche, il nous a paru souhaitable d'organiser nos travaux autour des trois grands thèmes qui en fin de compte donnent sa structure à cet ouvrage: les conditions d'exercice du suffrage, les conditions d'accès aux mandats électifs et les modes de scrutin. Le problème du droit de vote devait nécessairement être examiné en premier lieu. Pour reprendre les termes de l'article 3 du premier Protocole additionnel à la Convention européenne des droits de l'homme, la démocratie implique d'organiser, « à des intervalles raisonnables, des élections libres au scrutin secret, dans des conditions qui permettent la libre expression de l'opinion du peuple (oo) ». Plus concis sans être plus pauvre, l'article 3 aliéna 3 de la Constitution de 1958 dispose que le suffrage doit être « universel, égal et secret ». Le droit « au » suffrage, qui découle de ces textes, est-il respecté lorsque de nombreux ressortissants étrangers durablement installés sur le sol français demeurent privés de la qualité d'électeurs (C. Geslot)? Ce droit s'exerce-t-il aujourd'hui selon une périodicité raisonnable, grâce à la réduction récente de la durée des mandats présidentiel et sénatorial (M. Verpeaux)? Doit également être posé le problème du découpage des circonscriptions électorales, puisqu'il peut conduire à des inégalités de représentation et dévaloriser la voix de certains citoyens au mépris du principe d'égalité du suffrage (D. Turpin). La situation des candidats aux élections devait également faire l' objet d'une analyse approfondie. Le système électif serait évidemment inéquitable si la législation, par ses dispositions ou par ses lacunes, favorisait certains acteurs dans les différentes phases de la «course aux mandats». Traditionnellement, le juge électoral français veille à la loyauté de la compétition électorale, en exerçant un contrôle plus ou moins étroit sur les moyens de propagande mis en œuvre (R. Ghevontian). Mais dans la période récente, c'est le législateur qui s'est montré le plus créatif pour préserver l'égalité des chances entre les candidats: depuis le début des années 90, le code électoral organise la transparence du financement des campagnes électorales et prévoit un strict plafonnement des dépenses (B. Maligner). A la suite de la loi constitutionnelle du 8 juillet 1999, des dispositions législatives ont été adoptées pour favoriser l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électifs (G. Gautier). Une nouvelle intervention du législateur sera sans doute nécessaire à court terme pour mettre à jour la liste des inéligibilités et incompatibilités, qui pour des raisons diverses privent certaines personnes de la possibilité d'exercer un mandat électif (F. Robbe). Dans l'immédiat, un bilan critique des réformes législatives accomplies

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depuis 1990 peut et doit être dressé, afin que leur efficacité puisse être mesurée. Cet ouvrage aborde enfin la question des modes de scrutin. Il n'est pas utile de réouvrir ici la controverse opposant les défenseurs du scrutin majoritaire aux partisans de la représentation proportionnelle (voir supra). Certes, la question se posera toujours de savoir dans quelle mesure la prédominance du scrutin majoritaire doit s'accommoder d'une « dose» de représentation proportionnelle, seule à même d'assurer une représentation significative des courants minoritaires. Mais au regard des polémiques déclenchées par les réformes électorales de 2003 (M. Clapié, Th. Camillet, G. Gautier), il semble que la procédure à suivre pour modifier les modes de scrutin soit devenue l'une des questions les plus sensibles (T. Debard et F. Zampini). Doit-on permettre aux tenants du pouvoir de modifier les modes de scrutin au gré de leurs seuls intérêts politiques? Les modes de scrutin doivent-ils faire l'objet, par exemple, d'une protection constitutionnelle? Lorsque des modifications s'imposent, le peuple - concerné au premier chef par les modalités d'élection de ses représentants - doit-il ou peut-il les leur imposer? C'est à ces questions que s'efforcent de répondre les contributions reproduites ci-après. Sans prétendre à l'exhaustivité, cet ouvrage propose finalement un diagnostic du droit électoral français, en ouvrant des pistes de réflexion qui pourraient venir enrichir d'éventuelles réformes législatives et/ou constitutionnelles.

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PREMIÈRE PARTIE

LES CONDITIONS D'EXERCICE

DU SUFFRAGE

CONDITION DE NATIONALITÉ ET DROIT DE VOTE

Christophe GESLOT Maître de conférences à l'Université de Franche-Comté

D'un point de vue purement logique, lequel ignore toutefois le contexte propre à chaque problématique, la relation condition de nationalité et citoyenneté doit être appréciée en termes d'équité, le principe d'égalité n'étant pas l'instrument approprié pour mener une telle réflexion. L'égalité ne s'apprécie en effet qu'entre sujets égaux: elle n'est satisfaite ou rompue qu'entre membres d'une même communauté juridique ou, pour le dire plus précisément, qu'entre individus admis à son bénéfice. Aussi, mesurer à l'aune de l'égalité la subordination de la citoyenneté à une condition de nationalité ne mènerait nulle part. L'équité appartient quant à elle au monde abstrait des idées et se pose en surplomb, en critère d'évaluation de la norme juridique. Renvoyant à l'idée de justice et en cela contingente, elle est à proprement parler un idéal à atteindre, l'universalité du suffrage en l'occurrence. Ainsi, équité et égalité ne s'ignorent pas mais entretiennent une relation croisée, la première sous-tendant fondamentalement la seconde. La dynamique propre de l'égalité est d'ailleurs de tendre à l'équité. La démonstration de Tocquevillel est convaincante: la logique égalitaire d'une société est une dynamique vertueuse qui appelle toujours plus d'égalité et qui, nous semble-t-il, tend à élargir le cercle de ses bénéficiaires. En la matière, la Constitution de 1958 consacre le caractère égal du suffrage dans son article 3, alinéa 3. Le principe d'égalité des citoyens devant le suffrage se déploie alors sur trois plans: égalité dans l'expression du suffrage, égalité devant l'éligibilité et égalité dans la représentation du suffrage. L'égalité dans l'expression du suffrage suppose des conditions d'exercice et des droits de citoyenneté identiques. Elle est parfois résumée et ainsi déformée par l'équation « un homme: une voix ». L'égalité devant l'éligibilité porte sur les conditions d'accès aux mandats et fonctions électives. A cet égard, le souci d'un dépassement de
1 De la démocratie en Amérique, Paris, Editions Gallimard, Bibliothèque de la Pléiade, 1992, T. II, 1191 p.

l'égalité formelle vers une plus grande équité entre nationaux des deux sexes quant à l'accès aux mandats électoraux et fonctions électives a fait l'objet d'une traduction constitutionnelle2. La parité homme - femme en matière d'accès à la représentation est une correction de l'égalité (sous-tendue) par l'équité. L'égalité dans la représentation du suffrage postule une autre équation selon laquelle chaque voix est censée peser à l'identique d'une autre, ce qui est largement tributaire du découpage des circonscriptions électorales et du mode de scrutin retenu. D'une certaine manière, les étrangers ne sont pas exclus de cette troisième forme de représentation politique, le contrôle du découpage des circonscriptions électorales par le Conseil constitutionnee et le Conseil d' Etat4 s'effectuant au regard du critère «des bases essentiellement démographiques ». Cet instrument tend en effet à assurer le caractère égal de la représentation politique, au-delà de l'égale représentation du suffrage. Au sens strict, cette dernière implique que les sièges d'une assemblée soient pourvus dans le cadre de circonscriptions comptant un nombre sensiblement identique d'inscrits sur les listes électorales5. En effet, cette égalité concerne par définition les titulaires du droit de suffrage que sont les citoyens6. Aussi,
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hommes (J.O., 9 juillet 1999, p. 10175), insère un 5èmealinéa à l'article 3 de la Constitution selon lequel: « La loi favorise l'égal accès des femmes et des hommes aux mandats électoraux et fonctions électives ». 3 Décision n° 85-196 D.C. du 8 août 1985, « Loi sur l'évolution de la Nouvelle-Calédonie », Rec., p. 70 (consid. 16) ; décision n° 85-197 D.C. du 23 août 1985, « Loi sur l'évolution de la Nouvelle-Calédonie », Rec., p. 70 (consid. 35); voir Louis Favoreu et Loïc Philip, Les grandes décisions du Conseil constitutionnel, 12èmeéd., Paris, Dalloz, 2003, pp. 633 et s. ; Décision n° 86-208 D.C. des 1er et 2 juillet 1986, «Loi relative à l'élection des députés et autorisant le gouvernement à délimiter par ordonnance les circonscriptions électorales », Rec., p. 78 (consid. 20 et 21) ; décision n° 86-218 D.C. du 18 novembre 1986, « Loi relative à la délimitation des circonscriptions pour l'élection des députés », Rec., p. 167 (consid. 6 et 7) ; voir Louis Favoreu et Loïc Philip, op. cit., pp. 685 et s. 4 C.E., 13 novembre 1998, Commune d'Annoy et autres, Rec., p. 395 ; M. Le Déaut et autres, Rec., p. 396; M. Amalric, Rec., p. 397 ; Commune de Saint-Louis et département de la Réunion, Rec., p. 398 ; voir notamment notre commentaire, « Le contrôle du Conseil d'Etat relatif au découpage des cantons: le principe d'égalité des citoyens devant le suffrage (A propos de quatre arrêts du 13 novembre 1998 et d'un arrêt du 6 janvier 1999) », R.D.P., 1999, n° 5, pp. 1515-1543. 5 Dans la logique de la théorie de la souveraineté nationale formulée notamment par Raymond Carré de Malberg, la prise en compte des nationaux non électeurs dans la répartition du nombre de sièges par circonscription est justifiée par la circonstance que la souveraineté réside dans la nation entière. En revanche, la prise en compte des étrangers est pour Adhémar Esmein « une exagération et même une erreur» (Eléments de droit constitutionnel français et comparé, 6èmeéd., Paris, Recueil Sirey, 1914, réédition, Editions Panthéon-Assas, 2001, p. 307). 6 Il est sans doute significatif que le Conseil constitutionnel ne fonde pas exclusivement la règle des bases essentiellement démographiques sur le principe d'égalité des citoyens devant le suffrage de l'article 3, alinéa 3 de la Constitution. L'article 6 de la Déclaration de 1789, 14

La loi constitutionnellen° 99-569 du 8juillet 1999relativeà l'égalité entre les femmeset les

il résulte des jurisprudences constitutionnelle et administrative «une conception de la représentation et du suffrage qui se détache de la qualité de citoyen, constitutive du corps électoral, pour se rattacher à l'état d'habitant, constitutif de la population »7. Plus l'écart est grand entre le nombre d'inscrits et le nombre d'habitants d'une circonscription électorale, moins l'égale représentation des citoyens est assurée. En revanche, le critère démographique tend à satisfaire une égale représentation de tous, y compris des étrangers, des mineurs, des incapables majeurs et des non-inscrits sur les listes électorales. Notre propos ne porte que sur le droit de vote et le droit d'éligibilité qui ne bénéficient juridiquement qu'aux individus de nationalité française disposant de la capacité électorale, sous réserve bien sûr des droits électoraux accordés aux citoyens de l'Union européenne. Compte tenu des progrès dans le sens d'une universalisation du suffrage, la condition de nationalité peut apparaître comme la dernière grande discrimination à faire tomber, le dernier combat à mener, les autres conditions n'étant pas contestées, sauf par les penseurs de la deep ecology pour lesquels tout sujet du pouvoir de domination politique doit participer à son exercice, y compris les enfants, voire les animaux et les plantes8 ! La question politiquement très sensible du droit de vote des étrangers est posée de manière récurrente depuis une trentaine d'années et se heurte à l'obstacle constitutionnel de la nationalité, mis en évidence par le juge constitutionnel à l'occasion du contrôle du Traité de Maastricht9. Elle prend régulièrement la forme de propositions de lois constitutionnelleslo de la
relatif au principe d'égalité des citoyens devant la loi et devant les places et emplois publics, est également régulièrement invoqué dans l'ensemble des décisions rendues. Ces deux dispositions constitutionnelles ne visent que les citoyens mais l'on sait que le juge constitutionnel considère que le principe d'égalité de l'article 6 bénéficie plus largement aux non citoyens et notamment aux non-nationaux qui peuvent accéder à certaines fonctions publiques. En somme, la jurisprudence du Conseil constitutionnel amène à penser que l'association du principe d'égalité du suffrage et du principe d'égalité devant la loi ainsi largement entendu quant à ses bénéficiaires, engendre un principe d'égale représentation de tous les habitants. Le premier de ces principes postule une égale représentation des citoyens tandis que le second élargit le cercle des bénéficiaires de cette égalité. Cela permet d'expliquer la conception extensive du principe d'égalité des citoyens devant le suffrage invoqué tant par le juge constitutionnel que par le juge administratif. 7 Jean Boulouis, A.~D.A., 1987, p. 269. 8 Voir sur ce point Dominique Schnapper (avec la collaboration de Christian Bachelier), Qu'est-ce que la citoyenneté ?, Editions Gallimard, Coll. Folio/Actuel, 2000, p. 153. 9 Décision n° 92-308 D.C. du 9 avril 1992, « Traité sur l'Union européenne », Rec., p. 55. 10Voir par exemple la proposition de loi constitutionnelle visant à accorder le droit de vote et d'éligibilité aux élections locales aux étrangers non ressortissants de l'Union européenne résidant en France, présentée par Jean-Marc Ayrault, Bernard Roman, Manuel Valls et les membres du groupe socialiste, J. O., A.N., 5 novembre 2002, n° 341 ; proposition de loi constitutionnelle relative au droit de vote et d'éligibilité des résidants étrangers pour les élections aux conseils des collectivités locales, présentée par Noël Mamère, Yves Cochet et Martine Billard, ~ O., Document, A.N enregistrée à la Présidence de l'Assemblée nationale " 15

Gauche ou des Verts qui ne manquent pas de réactiver la polémique. L'objectif est de parvenir à une plus grande équité de la représentation politique par un élargissement du cercle des bénéficiaires de l'égalité politique. Pour contribuer à cette problématique de manière utile, il convient de revisiter les fondements justificatifs théoriques du couple nationalité citoyenneté. L'époque révolutionnaire est à cet égard d'une importance fondamentale, puisque c'est pendant cette période que naît le concept moderne de citoyenneté que l'on peut définir comme la participation de certains nationaux à l'exercice de la souveraineté. Il s'agira donc de comprendre l'exclusion historique des étrangers de la citoyenneté politique (I), avant de s'interroger sur le maintien de cette exclusion (II).

I. La logique historique de l'avènement de la démocratie en France Le projet révolutionnaire est marqué par une tension porteuse de contradictions, entre l'ambition universaliste et les vicissitudes de la réalisation d'une nouvelle organisation politique au cours d'une période troublée. Au moment de l'émergence de la démocratie en France, deux idées fortes - que l'on retrouve aujourd'hui dans le débat sur l'octroi de droits politiques aux non-nationaux - auraient pu conduire à ce que la citoyenneté politique ne soit pas exclusive des étrangers: le souffle universaliste qui imprègne la Révolution et qui s'exprime dans la Déclaration des droits de 1789, associé à la notion de contrat social. Il eût été en effet possible de concevoir que tous les hommes, les étrangers y compris, eussent pu historiquement participer à la conclusion du pacte et devenir, une fois la société politique fondée sur des bases nouvelles, des citoyens au sens politique du terme.

le 23 juillet 2002, n° 108 ; voir le Rapport de Noël Mamère, J.O., Document, A.N., enregistré à la présidence de l'Assemblée nationale le 26 avril 2000, n° 2340 (il porte sur quatre propositions de lois constitutionnelles visant à accorder des droits électoraux aux étrangers) ; proposition de loi constitutionnelle tendant à accorder le droit de vote aux ressortissants étrangers, pour les élections municipales dans leur commune de résidence, présentée par Paul Loridant, Claude Estier, Guy ABouche..., J.O., Document, S., Annexe au procès-verbal de la séance du 13 octobre 1989, n° 13 ; Proposition de loi constitutionnelle tendant à compléter l'article 3 de la Constitution et relative au droit de vote et à l'éligibilité des étrangers dans les élections municipales et européennes, présentée par André Lajoinie, François Asensi, Gustave Ansart..., J.O., Document, A.N., Annexe au procès-verbal de la séance du 13 décembre 1988, n° 437; proposition de loi constitutionnelle tendant à accorder le droit de vote pour les élections municipales aux citoyens des Etats membres de la Communauté économique européenne, présentée par Michel Pelchat et Ladislas Poniatowski, J.O., Document, A.N., Annexe au procès-verbal de la séance du 29 novembre 1988, n° 415. 16

Or, si l'universalisme imprègne indéniablement l'époque révolutionnaire, la "démocratie" qui apparaît alors est avant tout une démocratie nationale et s'analyse comme un contrat social national. Dès le départ, une certaine logique d'exclusion a prévalu11. Une donnée historique s'est imposée: le Contrat est passé, d'un point de vue humain et géographique, par et entre les nationaux français, dans les limites territoriales de la nation française. La Déclaration de 1789 a ainsi pour auteurs «Les Représentants du Peuple français, constitués en Assemblée Nationale ». Le nouvel Etat-nation va poursuivre un objectif d'homogénéisation du corps national souverain (A). Cela se traduira notamment par un certain nombre d'exclusions du bénéfice de l'égalité politique (B).

A. La volonté d'homogénéité

du corps national souverain

La Révolution est l'acte de naissance de la nation en tant que figure politique souveraine. C'est par une prise de conscience de sa force qu'elle fait irruption sur la scène politique et s'érige en titulaire de la souveraineté. Historiquement, l'Etat n'est pas fondé en 1789, il est antérieur. Il s'agit davantage "de l'apprivoiser", de s'en approprier le contrôle, que de le fonder12. A ce titre, il est possible de parler de "nationalisation" de l'Etat par la nation. L'homogénéité sociologique du corps national a aussi été entreprise sous l'Ancien régime mais l'œuvre est loin d'être achevée en 178913. La nation qui accède à son émancipation politique veut se penser comme une et unie, et va parachever son unité, voire la forcer en certaines circonstances. A l'unité et l'indivisibilité de la souveraineté nationale doivent correspondre l'unité et l'indivisibilité du corps social, nécessairement national comme l'est la souveraineté. Avec la nuit du 4 août

Il Danièle Lochak pense pour sa part que « la transformation de l'idée nationale en mécanisme d'exclusion à l'encontre des étrangers n'a pas été [non plus] immédiate»; voir « La citoyenneté: un concept juridique flou», in Citoyenneté et nationalité (perspectives en France et au Québec), sous la dir. de Dominique Colas, Claude Emeri et Jacques Zylberberg, Paris, P.D.F., Coll. Politique d'aujourd'hui, 1991, p. 181. 12Voir Etienne Balibar, Les frontières de la démocratie, Paris, Ed. La Découverte, 1992, p. 112. 13Voir Louis Bodin, « Entre Europe et régions: la nation? », Commentaire, Paris, Ed. Plon, 1994, n° 66, pp. 337 et s. Dans un rapport secret, Turgot écrivait à Louis XVI: « La nation est une société composée de différents ordres mal unis et d'un peuple dont les membres n'ont entre eux que très peu de liens et où, par conséquent, personne n'est occupé que de son intérêt particulier. Nulle part il n'y a d'intérêt commun visible... »; Notice sur la vie de Sieyès, Maradan libraire, an III, p. 6 ; cité par J.-D. Bredin, Sieyès (La clé de la Révolutionfrançaise), Ed. de Fallois, 1988, p. 44. 17

qui abolit les privilèges, ce sera possible grâce aux principes d'égalité civile et d'égalité politique. Le projet politique qui porte l'élan révolutionnaire est de mettre fin à une société de classes, d'ordres et de privilèges dont la charge pèse sur le Tiers étatl4. Il est évident qu'une revendication égalitaire sous-tend les aspirations révolutionnairesl5. Cette logique de l'égalité civile tend naturellement à l'homogénéisation du corps national. Elle rencontre et se combine parfaitement avec l'une des préoccupations majeures de la nouvelle figure souveraine, l'Etat-nation "démocratique", qui est de pouvoir s'ancrer durablement dans un substrat culturel en favorisant l'émergence d'une conscience nationale nécessaire à sa consolidation. Ainsi que l'explique Jürgen Habermasl6, la nation dont l'homogénéité est définie de manière culturelle devient le lieu de la nouvelle solidarité sociale, qui supplante les appartenances particulières des individus affranchis des corporatismes et autres formes de liens immédiats. Cette appartenance nouvelle et exclusive est intériorisée au moyen de la conscience révélée (par l'action de l'Etat sur la société) que les individus ont d'être membres de la collectivité nationale. La politique d'homogénéité nationale sera menée à marche forcée pour permettre l'unification sociologique des nationaux et favoriser chez eux l'émergence d'une conscience nationale. Les allégeances périphériques devront s'éclipser au profit d'une allégeance unique à l'Etat national. Ce substrat culturel était nécessaire à la consolidation de l'Etat démocratique en raison de l'insuffisante force de mobilisation de ses principes politico-juridiques, la souveraineté populaire et les droits de l'homme17. Conséquemment, l'égalité politique reposera elle aussi sur l'appartenance des individus à la communauté nationale. Selon la formule même de Sieyès, « le droit à se faire représenter n'appartient aux citoyens qu'à cause des qualités qui leur sont communes »18.Aussi, une fois admise l'idée «que l'Etat n'est formé, ni de classes, ni de groupes, ni de corporations, ayant des intérêts spéciaux, mais uniquement d'individus, égaux les uns aux autres, et entre lesquels il ne peut s'établir de distinction politique », « le seul élément représentable, dans l'Etat, ce sera l'individu, en
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Sur la destruction des ordres, voir Marcel Garaud,La Révolutionet l'égalité civile, Avant-

propos de G. Lefebvre, Paris, Recueil Sirey, 1953, pp. 119 et s. 15Stéphane Caporal, (L'affirmation du principe d'égalité dans le droit public de la Révolution française (1789-1799), Préface de Louis Favoreu, Economica, P.U.A.M., ColI. Droit public positif, 1995, pp. 21-23) montre que la revendication égalitaire était limitée dans les Cahiers de doléances mais néanmoins omniprésente. 16 Jürgen Habermas, « L'Etat-nation européen. Passé et avenir de la souveraineté et de la citoyenneté », in L'intégration républicaine, Paris, Fayard, 1998, pp. 102-103. 17Ibid., p. 103. 18Emmanuel Sieyès, Qu'est-ce que le Tiers Etat ?, 2èmeéd., Paris, P.U.F., coll. « Quadrige », 1989, p. 88. 18

tant que partie composante de la nation, c'est-à-dire le citoyen »19.Ce qui rassemble les individus après qu'ils aient été dépouillés de leurs attaches antérieures, c'est donc leur seule qualité de national et c'est en cette seule qualité qu'ils deviennent citoyens. L'unité du corps politique repose sur ce qui est commun à tous, l'appartenance nationale en l'occurrence, et exclut pour cette raison les étrangers. Il est vrai que toute communauté a tendance à être exclusive car elle conçoit l'affirmation de son unité par le rejet de la différence2o. Mieux, l'altérité de l'autre, de l'étranger, lui est même indispensable pour bien marquer sa spécificité, son identité. Les nationaux vont pouvoir s'identifier les uns aux autres en se distinguant de l'étranger. Celui-ci est d'ailleurs avant tout membre d'une autre nation21 et en cela souvent perçu comme un ennemi22. A cette époque, la nation existe par rapport à et contre les autres nations23 avec lesquelles elle est souvent en guerre. La distinction est radicale: soit on est dans et avec la nation, soit on est à l'extérieur et forcément contre la nation. Dans ces conditions, il apparaît difficile d'admettre que les étrangers puissent peser sur les choix de la collectivité. A la suspicion, s'ajoute d'ailleurs souvent un autre argument, celui de la méconnaissance par les non nationaux des aspirations nationales24, des besoins de la collectivité. Ainsi, même si en 1789 le principe de la souveraineté nationale n'est pas tant affirmé contre l'extérieur que contre le pouvoir royal25, ces raisons peuvent expliquer la non admission des étrangers au bénéfice des droits de
t9 Raymond Carré de Malberg, Contribution à la théorie générale de l'Etat, Paris, Sirey, 1922, réimpression C.N .R.S., 1962, T. 2, p. 240. Pour Rousseau (Du Contrat social, Livre III, Chap. III, "Si la volonté générale peut errer"), il ne faut pas qu'il y ait d'intermédiaire entre l'Etat et le citoyen. Dans le même ordre d'idées, la loi Le Chapelier de 1791 interdira toute forme de coalition entre les citoyens. La citoyenneté n'est pas conçue comme la possibilité d'exprimer et de concilier des intérêts opposés mais doit nécessairement tendre à dégager la volonté une et unique de la nation; voir Patrice Gueniffey, Le nombre et la raison (La Révolution française et les élections), Préface de François Furet, Paris, Editions de l'Ecole des Hautes Etudes en Sciences sociales, 1993, p. 264; de même, voir Olivier Le Cour Grandmaison, Les citoyennetés en révolution (1789-1794), Paris, Coll. Recherches politiques, 1992, pp. 80-85. 20 Voir Jacques Mourgeon, « Barbares et métèques (Aspects de la situation juridique des étrangers en droit anglais et en droit français) », A.J.D.A., 1978, Doctrine, pp. 243 et s. 21 Voir Pierre-Claver Kobo, « Le droit de vote des étrangers en Côte-d'Ivoire (1 èrepartie) », L.P.A., 22 mai 1989, n° 61, p. 17. 22Voir Danièle Loschak, « L'étranger et les droits de I'homme », in Service public et libertés, Mélanges offerts au Professeur R.-E. Charlier, Paris, Editions de l'Université et de l'Enseignement Moderne, 1981, p. 617. L'auteur observe que les mots « étranger» et « ennemi» ont la même origine sémantique. Voir également, Eric Peuchot, « Droit de vote et condition de nationalité », R.D.P., 1991, pp. 496-498. 23 Voir Jean Baechler, « L'universalité de la nation », in La nation, Paris, Hautes Etudes,
Seuil-Gallimard, La pensée politique, mai 1995, p. 14. 24 Voir Eric Peuchot, précité, pp. 498-500. 25 Voir Philippe Ardant, « Les exclus », Pouvoirs, 1978, n° 7, p. 57.

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citoyen. La nationalité apparaît à la fois comme un gage de loyalisme pouvant éviter une éventuelle trahison, et comme la garantie d'un choix éclairé des électeurs. Ceci dit, les étrangers peuvent toujours venir se fondre dans la nation. Les révolutionnaires, empreints d'universalisme, ont adopté une conception plutôt ouverte de la nationalité et donc de la citoyenneté, conciliant ainsi, d'une certaine façon, universalisme et nationalisme. L'universalisme des Lumières qui s'exprime par des conditions objectives de naturalisation souples rencontre toutefois l'impératif d'adhésion à la nation révolutionnaire et s'en accommode. Selon la Constitution de 1791, les étrangers qui remplissent les conditions de naturalisation26 doivent (comme les autres citoyens) prêter le serment civique27, garantie de leur adhésion nationale28. S'ajoute, ce qui est également valable pour les autres citoyens, l'engagement physique à défendre les principes nouveaux par l'obligation de s'inscrire sur le rôle de la Garde nationale29 qui correspond à l'autre versant de la souveraineté nationale, son exercice au plan externe. Cette logique de la démocratie nationale s'est traduite en termes constitutionnels par un certain nombre d'exclusions de la citoyenneté politique.

26 S'agissant des personnes nées hors du Royaume de parents étrangers qui désirent se naturaliser, l'article 3 du Titre II de la Constitution de 1791 leur impose cinq ans de domicile continu dans le Royaume et d'avoir « acquis des immeubles ou épousé une Française, ou formé un établissement d'agriculture ou de commerce ». 27 Le serment civique est imposé aux citoyens dès 1789 et repris presque tel quel par la Constitution de 1791 (art. 5, Titre II) : « Je jure d'être fidèle à la Nation, à la loi et au roi et de maintenir de tout mon pouvoir la Constitution du Royaume, décrétée par l'Assemblée nationale constituante aux années 1789, 1790 et 1791 ». Il sera quelque peu dévoyé par le pouvoir en place qui y verra le moyen de s'assurer des bonnes intentions des citoyens à son égard et servira à cette fin d'instrument d'épuration politique (Voir Patrice Gueniffey, op. cit., pp. 260-270 ; voir aussi Olivier Le Cour Grandmaison, op. cit., pp. 153 et s.). Avec la journée du 10 août 1792, la formulation du serment change mais cela ne modifie pas au fond le sens du serment. Les principes ont changé mais ce sont toujours ceux de la nation révolutionnaire. Il faudra désormais jurer « (...), de maintenir la liberté et l'égalité ou de mourir en les défendant» (Décret du Il août 1792 relatif à la formation des assemblées primaires pour le rassemblement de la Convention nationale, 1.-B. Duvergier, Collection complète des Lois, éd., Décrets, Ordonnances, Règlements, Avis du Conseil d'Etat de 1788 à 1830, 2ème Paris, A. Guyot et Scribe, 1834-1836, T. IV, p. 297). 28Ainsi que l'explique Patrice Gueniffey (op. cit., p. 259), « La nation révolutionnaire est une communauté de droits dont on devient membre, non par la seule nationalité, mais par un acte de volonté certifiant de l'adhésion à ses principes. La prestation du serment civique constitue l'acte même de cette intégration à la nation, voire de la réintégration pour les exclus venus à résipiscence ». 29 Si l'inscription sur le rôle de la Garde nationale était obligatoire à partir de juin 1790, le service armé, lui, était volontaire (voir Patrice Gueniffey, op. cit., p. 257). La Constitution de 1793 (articles 107 et 109) posera les bases de la conscription. Lorsque les armées ennemies menaceront le territoire, il faudra se battre pour la nation en guerre. 20

B. Les exclusions conséquentes de la citoyenneté politique Ainsi, les individus ne répondant pas à l'homogénéité souhaitée ont été privés de droits politiques. Ce fut le cas des étrangers mais également de certains Français qui furent temporairement rejetés de la communauté nationale. En 1789, la nation catholique n'admet pas immédiatement que les membres d'une autre confession deviennent citoyens. Ce fut le cas des juifs de France rejetés pour un temps à la périphérie de la citoyenneté. Quelle que soit l'ancienneté de leur présence en France, ils ne sont pas a priori considérés comme de véritables Français, en raison de l'identité religieuse et culturelle qu'ils ont su conserver au travers des siècles30. La suspicion d'extranéité qui pesait sur eux ne sera levée que progressivement. D'abord, en janvier 1790, pour ceux du sud-ouest, les plus proches du modèle du "bon Français" puis, à partir de septembre 1791, toute la communauté juive sera admise à la citoyenneté31. Cette admission s'analyse comme une réintégration au sein de la communauté nationale, comme c'était déjà le cas des protestants français dont la pleine citoyenneté ne fut reconnue qu'en décembre 179032. Quant aux étrangers, leur exclusion de la citoyenneté politique est posée d'emblée par le décret du 22 décembre 178933dont l'article 3 (Section 1ère) précise que pour être citoyen actif, il faut «être Français ou devenu Français », écartant toute possibilité pour les non-nationaux de prétendre aux droits de participation à l'expression de la souveraineté nationale34. Cette condition de nationalité fut reconduite par la Constitution de 1791 : «Pour être citoyen actif, il faut: - Etre né ou devenu Français; ... » (Article 2, Section II, Chapitre I, Titre III). Si les femmes demeurent exclues, les étrangers vont pouvoir tout de même bénéficier du souffle universaliste qui inspire la Constitution de l'an I de la République. L'article 4 semble les admettre très libéralement à l'exercice des droits de citoyen français. Les conditions exigées ne sont pas très contraignantes: « Tout homme né et domicilié en France, âgé de vingt et un ans accomplis; - Tout étranger âgé de vingt et un ans accomplis, qui, domicilié en France depuis une année - Y vit de son travail - Ou acquiert
30Voir sur ce point Olivier Le Cour Grandmaison, op.eit., p. 240 ; de façon générale, voir pp. 239-271. Pour l'abbé Maury (décembre 1789), les juifs « ne sont pas français. Ils sont étrangers en France... qu'ils soient donc protégés comme individus et non comme Français puisqu'ils ne peuvent pas être citoyens» ; cité par Stéphane Caporal, op. cit., p. 51. 31Voir Olivier Le Cour Grandmaison, op. cit., pp. 268-271. 32 Voir Stéphane Caporal, op. cit., p. 50. Leur situation posa moins de problèmes car ils appartenaient à la Chrétienté. 33J.-B. Duvergier, op. cit., p. 73. 34Contrairement à ce qu'écrit Paul Oriol (Les immigrés devant les urnes, Paris, L'Harmattan, 1992, p. 15), la nationalité conditionne l'accès à la citoyenneté dans la première Constitution révolutionnaire.

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une propriété - Ou épouse une Française - Ou adopte un enfant - Ou nourrit un vieillard; - Tout étranger enfin, qui sera jugé par le Corps législatif avoir bien mérité de l'humanité - Est admis à l'exercice des Droits de citoyen français» . Ne retenant que la lettre de ce seul article, l'analyse selon laquelle l'époque révolutionnaire fournirait une exception à la conception unitaire de la citoyenneté française, liant la nationalité à la citoyenneté, participe d'un certain « mythe» 35. En effet, ainsi que l'explique Stéphane Caporal36, l'allégeance exigée aux principes de la Révolution est telle qu'elle équivaut au renoncement à toute autre appartenance et revient, in fine, à réintroduire une condition de nationalité. L'auteur constate par ailleurs que l'exercice des droits de citoyen se perd, dans la Constitution de 1791 (art. 6 du Titre II) et dans celle de 1793 (art. 5), par la naturalisation en pays étranger et donc que l'acquisition d'une nationalité étrangère est incoIDRatible avec la citoyenneté française37. De même, pour Dominique Breillat 8, l'article 4 de la Constitution Montagnarde « n'est qu'apparemment clair» car s'il ouvre la citoyenneté aux étrangers, « l'article 5 semble reprendre l'idée de nationalité ». Relevons dans le même sens que la Constitution de 1793 ne vise que le « peuple français» pour l'exercice de sa souveraineté (voir les art. 239,3240). Qu'en outre, l'article 7 prévoit que « Le peuple souverain est l'universalité des citoyens français », tandis que l'article 28 dispose que « tout Français exerçant les droits de citoyen est éligible dans l'étendue de la République ». Le peuple français, appelé à exercer sa souveraineté, ne saurait comprendre les non-nationaux... Ajoutons enfin que l'article 122 relatif aux droits et libertés est étonnement silencieux sur la situation des étrangers alors que ceux-ci sont censés avoir été admis à l'exercice des droits de citoyen français: « La Constitution garantit à tous les Français l'égalité, la liberté, la sûreté, la propriété, la dette publique, le libre exercice des cultes, une instruction commune, des secours publics, la liberté indéfinie de la presse, le

35 Voir Pierre-André Taguieff et Patrick Weil, « "Immigration", fait national et "citoyenneté" », Esprit, mai 1990, n° 5, p. 95. 36 «Citoyenneté et nationalité en droit public interne », in De la citoyenneté (notion et définition), Actes du Colloque organisé par la Faculté de Droit de Nantes, 3, 4 et 5 novembre 1993, sous la dir. de Geneviève Koubi, Paris, Litec, 1995, p. 68. 37L'affirmation du principe d'égalité..., op. cil., p. 155. 38 « Les droits politiques de l'étranger en France », in La condition juridique de l'étranger, hier et aujourd'hui, Actes du Colloque organisé à Nimègue du 9 au Il mai 1988 par les Facultés de Droit de Poitiers et de Nimègue, Faculteilder Rechtsgeleerdheid, Katholieke Universiteit Nijmegen, 1988, p. 89. Pierre-André Taguieff et Patrick Weil (art. cil., p. 96) pensent aussi que le lien entre citoyenneté et nationalité n'ajamais été rompu. 39 « Le peuple français est distribué, pour l'exercice de sa souveraineté, en Assemblées primaires de canton ».
40 « Le peuple français s'assemble
er tous les ans, le 1 mai, pour les élections ».

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droit de pétition, le droit de se réunir en sociétés populaires, la jouissance de tous les Droits de l'homme ». En 1793, c'est bien l'adhésion à des valeurs communes qui détermine l'ouverture de la citoyenneté, mais il ne faut pas perdre de vue que ces valeurs se confondent avec la nation qui les incarne. Devenir citoyen, c'est en fait venir se fondre dans la nation révolutionnaire très largement ouverte de ce point de vue41.L'originalité de la Constitution de l'an I est que l'accès à la citoyenneté emporte naturalisation de l'individu42, ce qui explique notamment qu'elle ne s'accommode pas d'une «naturalisation en pays étranger ». La nationalité n'intervient plus en amont mais se retrouve en aval, de sorte que la couple citoyenneté et nationalité n'est pas remis en cause. En toute hypothèse, si l'article 4 est unique en son genre dans l'histoire constitutionnelle française, il ne faut pas oublier pour autant que la Constitution de 1793 n'a jamais été appliquée et qu'elle est restée enfermée dans une boîte en bois de cèdre disposée aux pieds du Président de la Convention. Les événements ne laissent guère de doute quant à l'exclusion des étrangers de la citoyenneté. Les circonstances ont poussé l'obligation de loyalisme envers la patrie à son paroxysme et jeté, sur les étrangers, un voile de méfiance générale. Au début, ils ont été très largement accueillis par la communauté nationale et la bienveillance à leur égard ne fut pas atteinte, au moins dans le discours officiel, par l'entrée en guerre de la France contre l'Autriche et la Prusse en avril 1792. Mais la méfiance s'était installée de fait dans les esprits. Elle ne prit toute son ampleur qu'à partir du moment où les armées ennemies menacèrent le territoire national. Le 18 mars 1793, le général Dumouriez trahit en concluant avec les Autrichiens un accord pour abattre la Convention. La patrie est en danger, ses principes aussi. A la menace extérieure s'ajoute le spectre du complot intérieur fomenté par les royalistes à l'aide de l'étranger. La politique d'exclusion des étrangers est enclenchée, le gouvernement de la Terreur va approfondir ce mouvement43.
41 Les conditions précisées à l'article 4 pour devenir citoyen sont en effet très souples mais elles apparaissent suffisantes pour les hommes de 1789. Stéphane Caporal (L'affirmation du principe d'égalité..., op. cit., p. 155) rappelle « qu'en juin 1793, la simple installation d'un étranger en France alors en guerre avec l'Autriche et la Prusse, constitue aux yeux des Montagnards la preuve la plus évidente de l'adhésion aux valeurs de la République ». 42 Pierre...André Taguieff et Patrick Weil (précités, p. 96) considèrent eux aussi que c'est la citoyenneté qui permet d'acquérir la nationalité dans la Constitution de 1793 et ajoutent que « Si cette Constitution avait duré, un code civil eût plus tard, sans aucun doute, fixé les règles d'accès à la citoyenneté passive des enfants, des femmes, etc. ». La Constitution Montagnarde innove par rapport à la précédente en ne définissant que le citoyen actif (Ibid.) mais elle a encore du mal à clairement distinguer l'exercice des droits politiques de la nationalité. 43 A. Mathiez pense que les révolutionnaires commencent véritablement à s'inquiéter de la présence des étrangers en France à partir de mars 1793, date qui coïncide avec le début officieux du gouvernement révolutionnaire (voir Stéphane Caporal, L'affirmation du principe d'égalité..., p. 157). 23

Dès le 26 février 1793, suite à des troubles parisiens, la suspicion frappe les étrangers et un décret est voté «pour découvrir les émigrés et les étrangers capables de troubler la tranquillité publique »44. Des comités de surveillance, créés par le décret du 21 mars45, sont chargés de surveiller les nationaux des pays ennemis dans chaque commune. Ces derniers devaient, selon certaines conditions (profession, propriété, preuve de sentiments civiques...), justifier de leur présence en France pour éviter l'expulsion. Avec les Montagnards, la sévérité à l'égard des étrangers s'accroît par des arrestations, des séquestrations46... Les armées de la République seront épurées des volontaires étrangers. Les conventionnels Anacharsis Cloots et Thomas Paine sont écartés de la Convention le 25 décembre 1793 car, désormais, «Tous individus nés en pays étranger sont exclus du droit de représenter le peuple français» 47.La Convention les expulse au motif de leur naissance en pays étranger alors même qu'ils ont été naturalisés par le décret du 26 août 1792 ! Leurs seules convictions révolutionnaires ne sont plus un titre suffisant pour être admis à représenter le peuple français, un réflexe nationaliste s'est installé. Le contraste avec la Constitution adoptée quelques mois plus tôt le 24 juin 1793 et qui érige en droit naturel le principe d' égalité (article 2 de la Déclaration des droits de la Constitution de 1793) est frappant. Les principes ont cédé aux exigences de la défense nationale. Ils restent très théoriques, un point de mire, mais l'utopie fut toujours sacrifiée sur l'autel de la réalité. La logique nationale d'exclusion - indissociable de l'idée de nation? - est, à notre sens, présente dès les débuts de la Révolution mais plus ou moins tempérée par l'universalisme des Lumières48. Elle connaîtra, après le paroxysme des années 1793-1794, des variations au gré des circonstances. Les constitutions postérieures à celle de 1793 seront sans équivoque à propos de l'exigence de la nationalité pour devenir citoyen. Ce sera on ne peut plus évident dans l'article Il de la Constitution du 22 août 1795 qui précise que « Les citoyens français peuvent seuls voter dans les Assemblées primaires, et être appelés aux fonctions établies par la Constitution ». Autrement, en l'absence de dispositions expresses prévoyant le droit de vote des étrangers,
44

A. Mathiez,La Révolutionet les Etrangers(cosmopolitisme défensenationale),Paris, La et

Renaissance du Livre, Bibliothèque Internationale de Critique, Série Histoire et Archéologie, 1918, p. 122. 45 Décret qui ordonne l'établissement, dans chaque commune, d'un comité chargé de recevoir les déclarations des étrangers qui y résident ou qui pourront y arriver, in J.-B. Duvergier, op. cil., T. V, pp. 206-207. D'autres mesures du même genre sont prises (Voir A. Mathiez, op. cil., pp. 126 et s.). Voir également M. Garaud, précité, pp. 189-194. 46Voir A. Mathiez, op. cil., pp. 138 et s. 47Article 1 du décret du 25 décembre 1793, J.-B. Duvergier, op. cil., T. VI, p. 357. 48 Danièle Lochak (<< citoyenneté: un concept juridique flou », in Citoyenneté et La nationalité (perspectives en France et au Québec), sous la dir. de Dominique Colas, Claude Emeri et Jacques Zylberberg, Paris, P.U.F., Coll. Politique d'aujourd'hui, 1991, p. 182) pense que la logique nationale d'exclusion n'est pas immédiate en 1789 mais ne vient que plus tard. 24

il ira de soi qu'ils n'en disposeront pas. Il faut attendre la révision constitutionnelle de 1992 pour que l'association historique entre la nationalité et la citoyenneté soit rompue ponctuellement au bénéfice des seuls citoyens de l'Union européenne résidant en France et pour les seules élections municipales49.

II. Un dépassement possible de la logique nationale de la démocratie? C'est à la faveur d'un contexte renouvelé, mais d'un argumentaire déjà devenu classique, que nous sommes aujourd'hui invités à réfléchir à la question du droit de vote des étrangers (A). Une voie, tracée par la citoyenneté de l'Union européenne mais peu explorée par les promoteurs d'une citoyenneté locale pour tous les étrangers résidant en France, permettrait pourtant de poser la problématique différemment: elle consiste à envisager l'accès à la citoyenneté comme un acte d'adhésion (B).

A. Une problématique

renouvelée, un argumentaire

déjà classique

Le monde a changé, la problématique a été renouvelée. Une revendication récurrente invite à ne pas en rester à une conception figée de la citoyenneté politique. L'Etat-nation et son homogénéité nationale ont été largement consolidés. L'obligation de défendre la patrie en contrepartie du droit de vote n'a plus véritablement de sens à l'heure de la dissuasion nucléaire La fin de la conscription obligatoire a été une façon d'en tirer les conséquences. La population étrangère vivant en France est importante (3 242 367 étrangers étaient titulaires d'une autorisation de séjour en France au 31 décembre 2000). Les immigrés venus d'Afrique à partir des années 1960 se sont durablement installés. Les migrations internationales pourraient s'intensifier dans un futur proche, augmentant le nombre des non-nationaux. Certaines études tendent à montrer que la France devrait à nouveau faire appel à une immigration économique dans les prochaines années, en raison du vieillissement de sa population et des besoins de son économie. Les propositions de lois constitutionnelles déposées pour ouvrir la citoyenneté ne visent que les élections locales et d'ailleurs généralement les seules élections municipales. Différentes variantes sont alors envisagées: droit de vote seulement ou également accompagné du droit d'éligibilité, exclusion ou non des fonctions exécutives, durée ou non de résidence...
49Qu'il nous soit permis de renvoyer à notre thèse, Les élections municipales et la citoyenneté européenne (L'article 88-3 de la Constitution du 4 octobre 1958), Préface de Michel Verpeaux, L'Hannattan, Collection « Logiques juridiques », 2003, 448 p. 25

Les arguments en faveur du droit de vote des étrangers sont connus50. Aussi n'est-il pas nécessaire de restituer la globalité de l'argumentaire. Rappelons tout au plus, de manière synthétique et sans prétendre à l'exhaustivité, les quatre types d'arguments généralement invoqués.
1. L'argument comparatiste: la France, « lanterne rouge de l'Europe ».

Les auteurs de propositions de lois constitutionnelles en faveur de l'octroi de droits politiques aux étrangers ne manquent pas de stigmatiser la France, mauvais élève de l'Europe sur ce plan avec l'Autriche, la Grèce et le Luxembourg. Certains pays ont largement ouvert les élections locales aux nonnationaux: l'Irlande depuis 1963 (6 mois de résidence), la Suède depuis 1975, le Danemark depuis 1981 (3 ans de résidence), la Finlande à partir de 1981 au profit des étrangers scandinaves puis également des autres étrangers en . 1996 (2 ans de résidence); les Pays-Bas depuis 1985 (5 ans de , 51 rest dence ) ... . Ce type d'argument comparatiste devenu quasi-systématique depuis un certain nombre d'années laisse toujours perplexe. Il est utilisé à tout propos, pour toute question, non pas bien souvent pour apporter un simple éclairage mais avec la prétention plus ou moins affirmée de faire autorité.
2. L'argument démocratique

L'argument de principe qui éclipse tous les autres est le principe démocratique: les sujets du pouvoir de domination démocratique doivent pouvoir participer à la formation de ce pouvoir. On retrouve ici l'idée révolutionnaire d'universalité associée à celle de contrat social comme fondation volontariste continue de la société politique. Relevons en passant que le Conseil constitutionnel n'a jamais pris position sur la tonalité

universaliste de l'article 1er de la Déclaration de 1789 selon lequel « Les
hommes naissent et demeurent libres et égaux en droits ». 3. L'argument "économique"

Les arguments "économiques" viennent en apparence renforcer le principe démocratique. Ils visent à mettre l'accent sur le caractère inique de l'exclusion en matière électorale alors que les étrangers participent à la vie économique et sociale du pays. On leur demande de contribuer à la solidarité
50Voir notamment Étienne Balibar, Les frontières de la démocratie, Paris, éd. La Découverte, 1992, 268 p. ; Paul Oriol, Les immigrés devant les urnes, Paris, L'Harmattan, 1992, 224 p. 51 Voir Bernard Roman, Rapport, J.O., Document, A.N., enregistré à la présidence de l'Assemblée nationale le 19 novembre 2002, n° 379, pp. 13-14. 26

nationale, notamment par l'impôt, sans les associer à la prise de décision. On comprend l'intérêt militant, le poids de l'argument dans le débat, mais comment ne pas être troublé par cet appel à la logique du suffrage censitaire caractérisée par l'équation paiement de l'impôt contre droits électoraux. Que doit-il en être, a contrario, de ceux qui ne sont pas assujettis à l'impôt, de nationalité française ou non?
4. La citoyenneté de résidence, nouvelle étape de la logique égalitaire

La dynamique propre du principe d'égalité est, comme nous savons, de tendre vers toujours plus d'égalité. Elle s'est traduite au bénéfice des étrangers par l'ouverture des élections dites non politiques, tandis que le Conseil constitutionnel a dégagé un « statut constitutionnel de l'étranger »52 tendant à l'égalité des droits et libertés de la première et de la seconde génération entre nationaux et non-nationaux. Les étrangers peuvent en effet participer aux différents processus électoraux de la vie sociale, ces élections qui intéressent « l'homme situé », selon l'expression de Georges Burdeau: dans l'entreprise, élections des représentants du personnel et des membres des comités d'entreprise; élections prud'homales; élections des administrateurs des caisses de sécurité sociale, des offices publics des H.L.M. ; élections universitaires... Certaines formes d'association à la vie politique des municipalités ont par ailleurs été mises en place, rencontrant d'ailleurs souvent la censure du juge administratif: ont ainsi été censurées les délibérations communales organisant les élections de « conseillers associés» représentant les étrangers, de même que les délibérations prises en présence de ces conseillers qui ne prenaient pourtant pas part au vote53. A priori, aucune disposition ne les exclut des comités consultatifs et des conseils de quartiers institués par la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité 54. Ces expériences demeurent toutefois d'une portée limitée. S'agissant des droits et libertés, le Conseil constitutionnel a pour sa part reconnu le principe d'égalité en matière de droits sociaux au bénéfice des étrangers résidant régulièrement en France dans sa décision du 22 janvier 199055. Par sa décision du 13 août 1993, il indique qu'il appartient au
52 Voir Dominique Turpin, « Le statut constitutionnel de l'étranger », L.P.A., 15 mars 1991, n° 32, pp. 13-22 ; Bruno Genevois, « Un statut constitutionnel pour les étrangers (A propos de la décision du Conseil constitutionnel n° 93-325 DC du 13 août 1993) », R.F.D.A., sept.-oct. 1993, n° 5, pp. 881-900. 53 Voir C.E., 2 avril 1993, Commune de Longjumeau, Rec., p. 91 ; C.E., 10 juillet 1996, Commune de Mons-en-Baroeul, Rec., p. 745. 54 Voir notamment sur cette loi, Michel Verpeaux, « La loi relative à la démocratie de proximité ou la proximité, une solution pour la démocratie locale? », R.F.D.A., mars-avril 2003, n° 2, pp. 261-269. 55Décision n° 89-269 D.C. du 22 janvier 1990, « Loi portant diverses dispositions relatives à la sécurité sociale et à la santé », Rec., p. 33. 27

législateur « de respecter les libertés et les droits de valeur constitutionnelle reconnus à tous ceux qui résident sur le territoire de la République »56. Bref, la résidence régulière en France est par elle-même génératrice d'un ensemble de droits comparables à ceux des nationaux. Seul demeure le bastion des droits politiques. L'exclusion est d'autant plus discriminatoire pour les élections municipales que les citoyens de l'Union européenne résidant en France se sont vu ouvrir les portes de la citoyenneté locale par l'article 88-3 de la Constitution. Il est temps, pour les défenseurs de cette cause, que la citoyenneté, municipale pour le moins, soit fonction du seul critère de la résidence57. Quelle que soit la valeur de ces arguments, le débat avance finalement peu. Une partie importante des Français demeure hostile au droit de vote des étrangers, même municipal. La question doit sans doute être posée en d'autres termes.

B. Une citoyenneté par adhésion? Il est entendu que sur le plan politique, pour l'heure, la volonté d'ouverture fait défaut. Sur le plan théorique, on peut toutefois se demander ce qui justifie encore le maintien de l'équation citoyenneté - nationalité? Par un raccourci commode, on peut bien sûr avancer que la souveraineté est nationale et que, dès lors, seuls ceux qui appartiennent à la nation peuvent participer à son exercice. Marcel Lachaze résume bien cette idée: « il ne faut pas perdre de vue que la conception du citoyen qui est le fruit direct du régime démocratique a pour effet de rejeter l'étranger en dehors de la cité à certains points de vue essentiels. La souveraineté résidant uniquement dans les membres du corps social, les droits qui sont le mode d'expression de cette souveraineté sont nécessairement réservés aux nationaux »58. Logique hermétique, il n'y a aucun espoir d'en sortir. Il conviendrait pour le moins d'en exposer les ressorts.

56 Décision n° 93-325 D.C. du 13 août 1993, « Loi relative à la maîtrise de l'immigration et aux conditions d'entrée, d'accueil et de séjour des étrangers en France », Rec., p. 224. 57 Jean-Pierre Dubois relève qu'avec l'ampleur des migrations, on voit s'esquisser la pensée d'un droit fondamental à la citoyenneté fondé sur la résidence; « Citoyenneté, citoyennetés », in Citoyenneté, souveraineté, société civile, Journée d'études du 23 mai 2002, faculté Jean Monnet (Université Paris-Sud - Paris XI), dir. Pascale Gonod et Jean-Pierre Dubois, Paris, Dalloz, Thèmes et commentaires, 2003, p. 66. 58Du statut juridique de l'étranger au regard du droit public français, Thèse de droit, 1928, Faculté de droit de l'Université de Paris, Dalloz, 1928, pp. 10-11. Philippe Ardant «( Les exclus », Pouvoirs, 1978, n° 7, p. 56), rappelle que l'exclusion des étrangers de la citoyenneté s'inscrit « naturellement dans la logique de la démocratie ». Voir également la démonstration en trois propositions d'Eric Peuchot, « Droit de vote et condition de nationalité », R.D.P., 1991, pp. 493-503. Première proposition: « l'électeur est instrument de révélation de la 28

L'argumentation principale consiste alors à expliquer que l'égalité politique n'est possible qu'entre les nationaux, car le consensus qui entraîne la minorité à accepter la loi de la majorité n'est possible qu'au sein même de la nation. C'est en somme la doctrine de Carl Schmitt selon lequel I'homogénéité nationale est la condition nécessaire de tout exercice démocratique de la domination politique: «La notion démocratique d'identité est une notion politique, et, comme toute véritable notion politique, elle se réfère à la possibilité d'une distinction; la démocratie politique ne peut donc pas reposer sur l'absence de distinction entre tous les hommes, mais seulement sur l'appartenance à un peuple précis... L'égalité qui fait partie de l'essence même de la démocratie ne s'applique donc qu'à l'intérieur (d'un Etat) et pas à l'extérieur: au sein d'un Etat démocratique tous les nationaux sont égaux »59. Schmitt ajoute: «si un Etat démocratique reconnaissait jusque dans ses dernières conséquences l'égalité humaine universelle dans le domaine de la vie publique et du droit public, il se dépouillerait de sa propre substance» 60. A l'occasion de la révision constitutionnelle entreprise en 1992 pour lever l'obstacle à la ratification du Traité de Maastricht, Philippe Séguin avait eu l'occasion de défendre cette logique de la démocratie nationale. Pour lui, le consensus n'est possible et n'existe qu'au sein de la nation car « il faut qu'existe un sentiment d'appartenance communautaire suffisamment puissant pour entraîner la minorité à accepter la loi de la majorité »61. Méconnaître cette donnée, c'était pour lui rompre le «pacte fondamental », « le pacte originel» ou encore « le pacte social ». La décision majoritaire ne serait plus légitime car elle n'aurait pas été acceptée par avance. Ainsi, les solidarités qu'entretiennent entre eux les nationaux, le sentiment de partager un passé, des valeurs, un destin commun et la volonté de continuer à les partager, font que des hommes se sentent membres d'une même nation par delà ce qui les divise et permettent l'épanouissement de la

volonté souveraine ». Deuxième proposition: « seul le national peut vouloir pour la nation ». Troisième proposition: « seul le national peut être électeur ». 59 Théorie de la Constitution, traduit de l'Allemand par Lilyane Deroche, Préface d'Olivier Beaud, Paris, P.U.F., 1993, p. 365, voir également pp. 364-372. 60Ibid., p. 369. 61Philippe Séguin, J.O., déb. parI. (C.R.), A.N., séance du 5 mai 1992, n° 23/2, p. 867. Voir la déclaration de politique générale de Lionel Jospin du 19 juin 1997 (Le Monde, 20 juin 1997, p. 4) : « La Nation est non seulement la réalité vivante à laquelle nous sommes tous attachés, mais surtout le lieu où bat le cœur de la démocratie, l'ensemble où se nouent les solidarités les plus profondes». Voir également la démonstration de Michel Clapié (( Légitimité et démocratie », communication au IIIèmeCongrès français de droit constitutionnel organisé à Dijon les 13, 14 et 15 juin 1996, par la Faculté de Droit de Dijon et l'A.F.D.C., 27 p.), pour qui la légitimité d'un pouvoir ne se vérifie pas uniquement par l'existence de procédés démocratiques de désignation des gouvernants mais avant tout parce qu'il prend naissance dans une nation et dans la mesure où préexistent un sentiment d'appartenance nationale, ainsi qu'un attachement à l'indépendance nationale. 29

démocratie. En ce sens, Philippe Séguin affirmait: «Le fait national s'impose de lui-même sans que personne puisse en décider autrement; il n'est ni repli, ni rejet, il est acte d'adhésion. La nation ce n'est pas un clan, ce n'est pas une race, ce n'est pas une tribu. La nation c'est plus fort encore que l'idée de patrie, plus fort que le patriotisme, ce noble réflexe par lequel on défend sa terre natale, son champ, ses sépultures. Car le sentiment national c'est ce par quoi on devient citoyen, ce par quoi on accède à cette dignité suprême des hommes libres qui s'appelle la citoyenneté »62.Aussi, expliquait-il, «Le droit de vote exprime ainsi une adhésion très forte sans laquelle il n'a aucun sens. On ne vote pas dans un pays simplement parce qu'on y habite, mais parce que l'on veut partager ses valeurs et son destin. L'obstacle à la citoyenneté européenne n'est donc pas tant constitutionnel que moral» 63. De ce point de vue, la réponse adressée aux défenseurs du droit de vote des étrangers s'impose: ces derniers sont invités à solliciter leur naturalisation, quitte à en revoir les conditions dans un sens plus ouvert. Ce qui ressort de cette logique et qui nous paraît essentiel, est la nécessité du consensus capable de rendre la décision majoritaire acceptable. Il semble en effet difficile de faire l'impasse sur l'existence d'un lien ayant la vertu de rassembler, sur la détermination d'un moi commun64. Comme le relève Jürgen Habermas65, la question est de savoir s'il existe un équivalent fonctionnel à la nationalité. L'appartenance à la nation est une donnée prépolitique, une donnée « naturelle », assurant spontanément le consensus. Elle n'est sans doute pas la seule forme possible de lien consensuel entre les citoyens. La résidence sur le territoire national peut-elle remplir cette fonction? C'est un lien de proximité, potentiellement de solidarité qui atteste d'une vie partagée. En ce sens, certains défenseurs du droit de vote des étrangers proposent de prévoir une durée de résidence minimale, généralement de cinq ans. Est-ce suffisant, quelle que soit au demeurant la durée de résidence exigée? Il nous semble que c'est un lien trop aléatoire, des communautés culturelles pouvant vivre côte à côte en restant complètement étrangères les unes vis-à-vis des autres. Reste une alternative: à défaut d'être spontané, comme il l'est en principe entre les nationaux, le consensus doit être déterminé. Il est ainsi possible de concevoir une société politique dont on deviendrait membre par

62Philippe Séguin, JO., déb. parI. (C.R.), A.N., séance du 5 mai 1992, n° 23/2, pp. 867-868. 63Philippe Séguin, JO., déb. parI. (C.R.), A.N., séance du 5 mai 1992, n° 23/2, p. 868. 64 Pour Georges Vedel «( Les racines de la querelle constitutionnelle sur l'élection du Parlement européen », Pouvoirs, 1977, n° 2, p. 33.), le principe démocratique détaché de la notion de consensus « supposerait à la limite comme seule démocratie à la fois légitime et inexorable une démocratie mondiale ». 6S «L'Etat-nation européen. Passé et avenir de la souveraineté et de la citoyenneté », in L'intégration républicaine, Paris, Fayard, 1998, p. 108. 30

adhésion à un corpus de valeurs fondamentales, démarche en appelant à la logique du contrat. A cet égard, la question ou la problématique de la citoyenneté européenne n'est pas fondamentalement différente. L'Union européenne est confrontée à la nécessité de construire un espace démocratique capable de se porter à la hauteur ou de correspondre au niveau européen de prise de décisions. Les transferts de compétences réalisés par les Etats n'ont pas été accompagnés de procédures appropriées de légitimation du pouvoir. Un nouvel espace public mais également une nouvelle forme d'allégeance ou de conscience d'une nouvelle appartenance sont dès lors à construire. La démocratie européenne ne peut en effet s'ancrer durablement si elle ne parvient pas à développer la conscience d'une appartenance européenne qui ne peut résulter que d'une identité commune, quelle qu'elle soit. Nous partageons cet avis qu'il s'agit là d'une « base solide, voire incontournable, dans le système politique contemporain basé sur l'idée de démocratie »66.De même qu'il est nécessaire, pour que les citoyens européens admettent comme légitimes les institutions européennes et leurs décisions, que se développe un espace public européen67 rendant vivant, presque palpable ou pour le moins concret, le débat politique européen. La question de l'identité européenne est nécessairement posée en des termes nouveaux dans la mesure où elle doit composer avec l'existence des identités nationales. La solution peut être de considérer que l'identité n'est pas forcément ethnique, culturelle, c'est-à-dire communautaire, mais peut être simplement politique, constituée de principes communs. A cet égard, Jürgen Habermas68 suggère la substitution d'un patriotisme constitutionnel au nationalisme initial. Dominique Rousseau69 pense de même qu'aux « identités communautaristes », pourrait succéder une « identité constitutionnelle» européenne reposant sur un « patrimoine constitutionnel européen» . Il s'agit de concevoir l'adhésion volontaire des membres de la société politique à un corpus de valeurs fondamentales. Ce patriotisme constitutionnel est en somme formulé à l'article 6 du Traité sur l'Union européenne (liberté, démocratie, respect des droits de I'homme et des
66 Denis Sirdic, Emanuele Castano et Steve Reicher, «Les dynamiques identitaires et le processus d'intégration européenne », Etudes internationales, sept. 2001, n° 3, vol. XXXII, p. 429. 67Voir Dominique Schnapper (avec la collaboration de Christian Bachelier), Qu'est-ce que la citoyenneté?, Editions Gallimard, ColI. Folio/Actuel, 2000, p. 248. 68 Voir notamment, L'intégration républicaine, Paris, Fayard, 1998, 386 p. ; Après l'Etatnation. Une nouvelle constellation politique, Paris, Fayard, 2000, 149 p. 69 «Pas d'Europe sans Constitution», Le Monde, 18 janvier 1997, p. 17. Voir du même auteur, « La notion de patrimoine constitutionnel européen », in Le patrimoine constitutionnel européen, Strasbourg, Editions du Conseil de l'Europe, 1997, pp. 16-37; « La notion de patrimoine », in Droit et politique à la croisée des cultures, Mélanges Philippe Ardant, Paris, L.G.DJ., 1999, pp. 27-46. 31

libertés fondamentales, Etat de droit) et détaillé par la Charte des droits fondamentaux de l'Union européenne. Selon Jürgen Habermas70, un consensus d'arrière-plan assuré par l'homogénéité culturelle n'est pas requis, car la formation de l'opinion et de la volonté démocratique permet d'établir une entente normative raisonnable, y compris entre personnes étrangères les unes aux autres. L'auteur explique que le processus démocratique garantit non seulement la légitimité mais peut au besoin combler les lacunes de l'intégration sociale. Dans la mesure où il assure la valeur d'usage des libertés subjectives, il fait en sorte que le tissu de la solidarité civique ne se déchire pas. A cet égard les sociétés multiculturelles des Etats-Unis et de la Suisse montrent qu'une culture politique commune ne doit pas forcément s'appuyer sur une provenance commune, ethnique, linguistique ou culturelle71. La citoyenneté démocratique n'est pas nécessairement enracinée dans l'identité nationale mais, quelle que soit la diversité des formes de vie culturelles, elle requiert la socialisation des citoyens dans le cadre d'une culture politique commune. La perspective est intéressante mais en appelle peut-être trop exclusivement à la rationalité des individus72. Ce qui retient notre attention, dans le cadre limité de notre propos, c'est que les problématiques de la citoyenneté de l'Union et du droit de vote des étrangers en France sont comparables. La citoyenneté doit être dans une certaine mesure déconnectée de l'identité nationale en tant que lien de solidarité, d'identité partagée. Si l'Union européenne parvient à ancrer cette idée de patriotisme constitutionnel, les étrangers qui n'ont pas la nationalité d'un Etat membre devraient logiquement en bénéficier. Sur un plan logique, mais cela est bien sûr différent sur un plan politique, leur exclusion de la citoyenneté ne se justifierait plus. L'idée peut au demeurant être adaptée en France sans attendre qu'un déblocage vienne de l'Union européenne. L'octroi de droits électoraux pourrait être réalisé sur la base d'un engagement civique de la part des intéressés, éventuellement associé à une durée de résidence supposant un minimum de vie partagée si l'on pense que l'adhésion ne doit pas être purement rationnelle. Il nous semble que l'accès à la citoyenneté doit résulter d'une démarche consciente et non pas d'un effet mécanique attaché
70L'intégration républicaine, Paris, Fayard, 1998, p. 131.
71

72Voir notamment sur cette question Dominique Schnapper (op. cit., p. 259) : « Toute société démocratique organisée comporte de manière indissoluble des éléments dits ethniques - une culture, une langue, une histoire commune et la conscience de partager cette culture et cette mémoire - et un principe civique, selon lequel les individus sont également citoyens par-delà leurs diversités et leurs inégalités ». Du même auteur, voir « Comment penser la citoyenneté moderne? », Philosophie politique, 1997, n° 8, pp. 20 et s. ; « La citoyenneté: perspectives historiques et théoriques. La conception de la nation », Les Cahiers français, mai-juin 1997, n° 281, pp. 18-19; La communauté des citoyens. Sur l'idée moderne de nation, Paris, Gallimard, orf essais, 1994, pp. 78-82. 32

Voir Jürgen Habermas,op. cit., p. 77.

à la résidence. Accordée de manière générale, elle conduirait d'ailleurs à une abstention très importante des individus qui n'en étaient pas demandeurs. Cet engagement attesterait en quelque sorte de leur adhésion au pacte républicain aux droits de l'homme et aux principes de la démocratie libérale. Un serment civique, en somme, précédé d'un enseignement civique. C'est une piste - et une piste seulement - qui peut contribuer à désamorcer certaines appréhensions...

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